Property Owner v. Land Improvement Syndicate: Validity of Final Billing Statement as Administrative Act

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 26 novembre 1997

sur le recours formé par Yvonne MEYLAN, le Bornel, 1867 Ollon,

contre

le décompte du 16 juillet 1997 établi par le comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières "En Epeisse" relatif au paiement des frais de ce syndicat.

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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Edmond de Braun et M. Olivier Renaud, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A. Le Syndicat d'améliorations foncières "En Epeisse-Ollon" a été constitué le 28 septembre 1970; par décision du 19 décembre 1980, l'assemblée générale dudit syndicat a adopté de nouveaux statuts, ceux-ci portant notamment sur les buts du syndicat, désormais à vocation viticole. Selon les statuts actuels, le syndicat a pour but le remaniement parcellaire, la construction de chemins et d'ouvrages nécessaires à l'assainissement et à l'amélioration du sol.

Cependant, suite aux difficultés financières des pouvoirs publics et, partant, aux critères de subventionnement plus restrictifs, l'assemblée générale du syndicat a admis, le 17 février 1993, une réduction du projet d'exécution des travaux collectifs; le syndicat a ainsi renoncé à l'aménagement du terrain pour la culture en vigne, à la récolte des eaux de surface et au revêtement des chemins.

Les travaux ont été réalisés au cours de l'hiver 1993-1994.

Le coût total de l'opération a été arrêté à 618'000 fr., y compris une marge de sécurité pour tenir compte de dépenses encore indéterminées, telles que les intérêts bancaires et la liquidation de l'enquête sur la répartition des frais. Compte tenu de subventions cantonales ascendant à 206'748 fr., c'est un montant de 411'252 fr. qu'il convenait de répartir entre les propriétaires concernés (v. à ce sujet le rapport de la commission de classification de juin 1995 relatif à la répartition des frais, mise à l'enquête du 15 au 29 septembre 1995).

On notera à ce propos l'un des critères pris en considération pour la répartition des frais, intitulé *"faculté de mettre à vigne"*. A teneur de celui-ci, les surfaces anciennement en pré-champ ou forêt ayant passé en surface avec faculté de mettre à vigne reçoivent un pointage à ce titre de 60 points par mètre carré, celui-ci étant cependant réduit lorsque l'aménagement de la parcelle en vigne présente des difficultés particulières; le pointage est alors abaissé en fonction de l'ampleur des coûts envisageables. En revanche, les surfaces en nature de vigne à l'ancien état ne sont pas appelées à contribution à ce titre (elles reçoivent donc dans ce cadre un pointage de zéro).

B. Yvonne Meylan est propriétaire au nouvel état de la parcelle 8370, qui présente une surface totale de 1'947 m².

C. La prénommée était d'ailleurs déjà également propriétaire à l'ancien état d'un bien-fonds d'une superficie de 1'820 m², plantée en vigne depuis 1969 déjà. A ce titre, le syndicat lui a réclamé des versements anticipés dès 1982; le dossier atteste de demandes de versements anticipés pour les années 1982, 1983, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1994 et 1995; l'intéressée n'en a acquitté aucun.

D. Comme on l'a déjà évoqué ci-dessus, la commission de classification a mis à l'enquête, outre divers objets, la répartition des frais, du 15 au 29 septembre 1995; selon le tableau de répartition des frais, le montant total à payer par Yvonne Meylan, à titre de contribution aux frais du syndicat, s'élève à 1'180 fr.

Au cours de cette enquête, l'intéressée n'a pas formulé de réclamation, à l'instar au demeurant des autres propriétaires du syndicat.

E. Le comité de direction, constatant la carence de la prénommée, a tenté à plusieurs reprises d'encaisser les montants dus par elle au titre des versements anticipés ou des intérêts courus sur ces montants; malgré des menaces de poursuites, Yvonne Meylan n'y a donné aucune suite, se contentant d'adresser au syndicat diverses correspondances, dans lesquelles elle contestait l'utilité des travaux entrepris pour sa parcelle (v. par exemple lettre des 8 juillet et 20 novembre 1996). Dans la même optique, le syndicat a requis du registre foncier d'Aigle l'inscription d'une hypothèque légale de droit public, à concurrence d'un montant de 6'774 fr., sur la parcelle 8370 d'Ollon; l'inscription a été opérée le 15 janvier 1997. Enfin, un commandement de payer a été adressé à Yvonne Meylan le 12 mai 1997. Cette dernière y a formé opposition.

F. Par décision du 16 juillet 1997, le comité de direction du syndicat a adressé aux intéressés un décompte pour le paiement des frais, qui s'établit comme suit:

"Frais à payer selon le tableau d'enquête Fr. 1'180.00

Versements anticipés y compris les intérêts versés le 16.11.82 - Fr. 0.00

Soulte active - Fr. 357.00

Intérêts (de retard et frais de 1982 au 30.6.1997) Fr. 5'426.90

Solde à payer Fr. 6'249.90"

Le même document indiquait un délai de paiement venant à échéance le 1er février 1997, mais avec un sursis accordé au 31 juillet suivant, sans intérêt; en revanche, passé ce dernier délai, un intérêt de retard de 6% l'an était dû.

Ce document comportait enfin l'indication des voie et délai de recours au Tribunal administratif.

C'est contre cette décision qu'Yvonne Meylan a recouru au Tribunal administratif, par acte du 4 août 1997, soit en temps utile. En cours d'instruction, les parties ont été interpellées sur la jurisprudence récente du Tribunal administratif retenant que le décompte des frais, évoqué à l'art. 43 al. 4 LAF, ne pouvait constituer une décision sujette à recours. Pour l'essentiel, les parties en ont pris acte.

Considérant en droit:

1. Dans un arrêt récent du

6 septembre 1996 (AF 94/018, consid. 4, publié à la RDAF 1997, 68; v. également

arrêt du même jour rendu dans une affaire AF 94/016), le Tribunal administratif a considéré que le législateur n'a pas conféré au comité directeur du syndicat la compétence de statuer par voie de décision en vue d'établir le décompte des frais, mentionné à l'art. 43 al. 4 LAF. Il n'y a pas lieu de reprendre ici dans le détail la motivation de cet arrêt, qui est d'ailleurs connue de la recourante, comme des autres parties à la présente procédure.

a) Il suffit de rappeler ici que l'existence d'un pouvoir de décision, qui permet à l'autorité de fixer des droits et obligations de manière unilatérale à l'endroit des administrés, doit reposer sur une base légale (ATF 104 Ia 226, spéc. p. 232; arrêt d'ailleurs cité par Pierre Moor, Droit administratif III 23 s.). Or, en l'occurrence, une telle base légale fait défaut; en particulier l'art. 46 LAF, qui mentionne les décisions relatives aux versements anticipés, aux frais d'exécution et aux charges d'entretien et qui leur confère la valeur d'un titre exécutoire au sens de l'art. 80, al. 2 LP, ne mentionne pas le décompte des frais (l'exposé des motifs et projet de loi modifiant notamment la LAF, de novembre 1997, actuellement entre les mains du Grand Conseil ne prévoit pas de révision de la loi sur ce point).

Au surplus, on relèvera que le décompte constitue en réalité la synthèse de plusieurs éléments, qu'il récapitule. En premier lieu, le décompte rappelle les éléments résultant de l'enquête sur la répartition des frais; le même document déduit en règle générale les versements anticipés qui ont été opérés par le propriétaire concerné, voire la soulte active résultant du compte nouvel état de l'intéressé (sur les soultes passives, v. art. 73 al. 1 LAF, qui leur confère aussi, une fois celles-ci entrées en force, la valeur d'un titre exécutoire). En l'occurrence, le décompte litigieux ajoute encore, au titre des montants à charge de la propriétaire, les intérêts courus sur les versements anticipés non acquittés. Si l'on analyse les différents éléments du décompte, ceux-ci résultent tous de décisions antérieures entrées en force; tel est le cas en effet aussi bien de la décision relative à la répartition des frais que de celle portant sur les versements anticipés ou encore de celle arrêtant le compte du nouvel état. Ce document a surtout la particularité d'opérer la compensation entre les montants encore dus et ceux qui doivent être crédités au compte de la propriétaire ici concernée. Or, en droit public, la déclaration de compensation ne constitue en règle générale pas en elle-même une décision, au sens technique que lui donne l'art. 29 LJPA (v. à ce sujet TA, arrêt du 30 janvier 1996, FI 95/0084, consid. 2 let. a et les réf. citées, notamment ATF

107 III 141).

Les remarques qui précèdent confirment donc le bien-fondé de la solution retenue par l'arrêt précité, qu'il convient de maintenir.

b) On relèvera encore que le syndicat, quand bien même l'on dénierait au décompte la valeur d'une décision et partant d'un titre exécutoire, n'est pas pour autant désarmé pour obtenir l'encaissement des prestations qui lui sont dues. En effet, il peut faire valoir, précisément comme titre exécutoire au sens de l'art. 80 al. 2 LP, les décisions rendues en matière de versements anticipés et d'intérêts et celle relative à la répartition des frais. Concrètement, il a donc la faculté, moyennant production des pièces nécessaires, de faire valoir son droit dans la procédure de mainlevée d'opposition (dans le cas d'espèce, celle-ci pourra se concentrer essentiellement sur des questions de calcul d'intérêts, dus à raison des versements anticipés restés impayés).

2. Il résulte des considérants qui précèdent que le décompte querellé ne pouvait pas faire l'objet d'une décision du comité de direction du syndicat intimé; dans cette mesure, cette décision, faute de compétence de l'autorité qui l'a émise, doit être annulée, le comité de direction devant procéder par la voie de la juridiction civile ordinaire.

Cela étant, le présent arrêt doit être rendu sans frais.

Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:

I. Le recours est admis.

II. Le décompte adressé le 16 juillet 1997 à Yvonne Meylan est annulé.

III: Il n'est pas perçu d'émolument.

mp/Lausanne, le 26 novembre 1997

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-jointr