Associations v. Municipality and Bank: Architectural Heritage Protection and Interior Modifications

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 11 octobre 1995

sur le recours interjeté par les associationsLigue Suisse du Patrimoine national, Société d'Art Public et Mouvement

pour la Défense de Lausanne, représentées par l'avocat Laurent Trivelli, à Lausanne

contre

la décision de la Municipalité de Lausanne, représentée par l'avocat Daniel Pache, à Lausanne, du 11 mai 1995 autorisant la transformation du bâtiment SBS à la place St-François.

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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. P. Blondel et Mme D. Thalmann, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A. La constructrice, la Société de Banque Suisse, dont le siège central est à Bâle (ci-après la SBS) est propriétaire à Lausanne d'un immeuble immatriculé au registre foncier sous no 5927 et sis à la place St-François. Il s'agit d'une parcelle de 3617 mètres carrés occupée par un bâtiment qui fait l'angle entre la place St-François et la rue du Petit-Chêne, et qui abrite depuis le début du siècle la direction régionale vaudoise de la banque.

B. L'immeuble de la constructrice est compris dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation (PPA) adopté par le Conseil communal de Lausanne le 23 février 1988, et approuvé par le Conseil d'Etat le 28 septembre 1988. Ce périmètre est divisé en plusieurs zones qui sont, en ce qui concerne l'immeuble de la SBS, la zone A1 (nord de la parcelle, donnant immédiatement sur la place St-François), B1 (partie sud du bâtiment), B2 et B3 (sud-ouest de la parcelle, le long du Petit-Chêne) et B4 (une grande place non construite, qui constituait les jardins de l'ancien hôtel Gibbon).

C. Désireuse de transformer, respectivement de reconstruire son siège régional, la constructrice a demandé le 9 septembre 1994 la délivrance d'un permis de construire prévoyant, en substance, la transformation intérieure de la partie du bâtiment principal correspondant à la zone A1 du PPA, la démolition partielle et la reconstruction de la partie du bâtiment correspondant à la zone B1, et la construction de l'agrandissement prévu en zone B2. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 6 décembre 1994 au 5 janvier 1995, et il a suscité l'opposition du Mouvement pour la Défense de Lausanne (le 23 décembre 1994), de la Société d'Art Public, section vaudoise de la Ligue Suisse du Patrimoine national. Ces oppositions ont été écartées par la municipalité le 11 mai 1995, les opposantes en étant avisées par courrier de la Direction des travaux du 19 mai 1995. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé sous la forme d'une déclaration du 30 mai 1995, confirmée par un mémoire du 13 juin 1995.

La municipalité s'est déterminée par mémoire du 15 août 1995, la constructrice ayant fait de même précédemment, le 13 juillet 1995, toutes deux concluant expressément à l'irrecevabilité et subsidiairement au rejet du recours.

Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin. En cours d'instruction, les recourantes ont présenté une requête tendant à l'audition de deux témoins, requête qu'elles ont renouvelée lors de la séance d'inspection locale que le Tribunal administratif a tenu en présence des parties le 25 septembre 1995. La société constructrice a également présenté une requête tendant à compléter l'instruction par la production des dossiers relatifs aux travaux de transformation de la BCV, de la poste de St-François, de la BPS et de l'UBS, mais elle a renoncé à ces productions lors de l'audience du 25 septembre 1995.

Considérant en droit:

1. La municipalité, suivie par la constructrice, conteste la qualité pour recourir des associations instantes à la présente procédure en invoquant, en substance, la jurisprudence du Tribunal administratif (arrêt AC 93/0292 du 22 février 1995) qui stipule notamment que les prescriptions régissant exclusivement l'esthétique, au même titre que celles régissant la protection de la nature, des monuments et des sites ne pouvaient être invoquées par des tiers, leur application relevant de la compétence des seules autorités (voir notamment RDAF 1994 p. 48).

En l'espèce, les recourantes développent dans la présente procédure une argumentation qui reprend les motifs de leur opposition initiale au projet, manifestés déjà en 1991, et qui se fondent sur le fait que le bâtiment de la SBS constitue un élément important du patrimoine architectural lausannois, notamment par son hall, ses colonnes, ses motifs décoratifs et ses plafonds, et que le projet de transformation - à supposer qu'il ne s'agisse pas de travaux allant au-delà de simples transformations - viole les principes de protection posés par la loi du

10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Or, l'art. 90 de cette loi (seul survivant des trois articles du chapitre 9 depuis l'entrée en vigueur de la LJPA) prévoit expressément la qualité pour recourir des associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites. Les recourantes peuvent donc se prévaloir de cette dispostion par renvoi de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA, même si la Ligue Suisse pour le Patrimoine national n'est pas une association cantonale (mais elle agit par sa section vaudoise; ATF 120 Ia 34 consid. 3b; 118 Ib 296).

La qualité pour recourir des associations recourantes doit donc être en l'espèce admise, mais elle se limite à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection des monuments et des sites (ATF 112 Ib 543 = JT 1988 I 594).

2. L'argumentation des recourantes se fonde essentiellement sur la nécessité de sauvegarder le caractère original du hall central de la SBS. En regrettant que le bâtiment n'ait pas fait l'objet de mesures officielles en vue de sa sauvegarde (il n'est ni classé ni inventorié, ni même mentionné au recensement architectural) elles invoquent les conclusions d'une expertise privée qu'elles ont demandé à l'architecte Bernauer, auteur d'un rapport daté du mois de février 1995 et qui a été versé au dossier de la cause. Pour le reste, les recourantes soutiennent que le projet est contraire aux art. 4 et 46 LPNMS, qu'il va au-delà des simples transformations qu'autorise le PPA en zone A, et que l'autorité intimée aurait dû refuser le permis en se fondant sur l'art. 101 du règlement sur le plan d'extension (RPE) dès lors que l'on porte atteinte à un édifice de valeur historique, culturelle ou architecturale.

L'autorité intimée et la constructrice font valoir, en substance, que leur projet est en tous points conforme aux exigences du PPA et des règlements lausannois sur la police des constructions, et elles font grief

aux recourantes de vouloir, en fait, imposer leurs propres conceptions architecturales dans le cadre de la transformation de l'immeuble SBS de St-François.

3. Comme on l'a vu, le bâtiment litigieux se trouve dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation datant de 1988. Le règlement annexé à ce plan prévoit notamment que le bâtiment A1 (qui correspond, en gros, à la moitié nord du bâtiment principal actuel de la SBS) doit être maintenu, mais qu'il peut être transformé ou rénové sans agrandissement ni surélévation (art. 2). Le volume réel des constructions occupant la parcelle 5927 (soit celle de la SBS) ne doit pas excéder 50'000 mètres cubes (art. 6) et certaines façades en zones B1 et B2 devant être conservées (art. 12). Le règlement autorise en outre la création sur la parcelle de la SBS d'un parking enterré d'une capacité maximum de huitante places (art. 10).

Est ici mise en cause la réfection du hall central, qui occupe les zones A1 et B1 du PPA, la limite entre les deux zones traversant assez exactement le hall central dans le sens est-ouest. Les recourantes soutiennent que les travaux entrepris ne sont pas conformes aux règles du PPA en ce qui concerne la zone A1, parce qu'ils vont au-delà de simples transformations. Cette position est fondée sur le fait que plusieurs colonnes disparaissent (une sur deux), que l'éclairage zénithal est profondément modifié (on passe de douze éléments à six) et que la dalle supérieure est quelque peu abaissée (environ 45 centimètres), le sort des chapiteaux des colonnes existantes étant au demeurant incertain en l'état.

Cette argumentation n'est pas recevable en tant qu'elle invoque la violation de règles de police des constructions (cons. 1 in fine ci-dessus). Elle est au surplus dépourvue de substance. Selon la jurisprudence, on ne peut parler de reconstruction que lorsque les éléments d'un ouvrage sont remplacés par d'autres éléments semblables, ne laissant subsister que quelques parties secondaires de l'ouvrage primitif, les travaux devant être mis en regard de l'ensemble du bâtiment touché et ne pas entraîner une rupture de l'unité fonctionnelle de celui-ci (sur tous ces points, Tribunal administratif, arrêt AC 91/006 du 2 décembre 1992, RDAF 1993 p. 137 et ss, plus spéc. 141 et 142). En l'espèce, le nouvel aménagement du hall de la SBS n'en change ni le volume ni l'affectation. Il modifie certes la disposition des guichets et des "espaces conseils"

- sans du reste que les solutions définitives soient à cet égard déjà connues - mais laisse subsister le caractère d'entrée principale de la banque, devant permettre un accès aisé à l'ensemble des locaux de celle-ci, notamment ceux devant être construits ou reconstruits dans les zones B1 et B2. Certaines des colonnes carrées de ce hall disparaissent, mais on ne saurait affirmer que les éléments de ce type qui restent n'ont qu'un caractère secondaire, puisque toutes les colonnes rondes et la moitié environ des colonnes carrées subsisteront. L'éclairage par le toit sera aménagé, mais il demeurera. On est ainsi en présence d'un réaménagement interne d'une partie du bâtiment qui conservera le même volume (le léger abaissement de la dalle supérieure n'est pas significatif à cet égard), la même apparence et la même utilisation, de sorte qu'on ne peut en aucun cas parler d'une reconstruction.

4. Dans leur mémoire de recours, les recourantes ont également émis des doutes quant au volume de la construction, qui pourrait selon elles, être supérieur aux 50'000 mètres cubes prévus par l'art. 6 du règlement annexé au PPA. Elles ont toutefois renoncé à ce moyen, notamment au vu du document produit par la constructrice et établissant le volume réel à 49'590 mètres cubes, soit en-deçà du maximum réglementaire (voir calcul du volume réel du 15 novembre 1991).

5. Finalement, l'argumentation essentielle des recourantes consiste à affirmer que "... l'immeuble demeure placé sous la protection générale du patrimoine, telle que définie à l'art. 46 LPNMS" (opposition du 23 décembre 1994, bas de la page 2). Mais il n'y a rien à tirer directement de cette disposition, qui ne fait qu'énoncer les principes selon lesquels un bâtiment présentant un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif doit être protégé contre les atteintes susceptibles d'en altérer le caractère. Encore faut-il que cette protection soit concrétisée par l'une ou l'autre des mesures prévues par le législateur, soit en principe une mise à l'inventaire (art. 49 LPNMS) ou un classement (art. 52 LPNMS).

Or, il résulte de l'instruction qu'aucune mesure de ce genre n'a été prise en ce qui concerne le bâtiment principal de la SBS à St-François. Qui plus est, ce bâtiment n'a même pas fait l'objet d'une fiche et d'une évaluation dans le cadre du recensement architectural entrepris par le DTPAT (voir lettre du 2 juillet 1991 de ce département, Section Monuments historiques et archéologie). Or, cette démarche a été entreprise sur tout le territoire cantonal, en vue d'évaluer l'intérêt architectural et historique de chaque objet susceptible d'être protégé, par l'attribution de notes allant de 1 (monument d'intérêt national) à 7 (bâtiment qui altère le site). Le recensement permet de déterminer les mesures de protection à prendre. Ainsi, les bâtiments ayant obtenu les notes 1 et 2 sont systématiquement inscrits à l'inventaire, alors que la note 3 signifie que le bâtiment est intéressant sur le plan local, au regard de différents critères tels que la qualité architecturale, l'authenticité, la rareté, l'originalité ou l'harmonie avec le paysage, sans toutefois nécessiter une mesure de protection spéciale, avec la conséquence que les bâtiments concernés peuvent parfaitement s'adapter aux exigences actuelles de confort et d'utilisation, même s'il est important que ces modifications ne se fassent pas au détriment de leur qualité.

L'immeuble de la SBS n'a pas fait l'objet d'une évaluation dans ce cadre. Il est vrai que les recourantes font valoir, se fondant sur la lettre précitée de la Section Monuments historiques et archéologie, qu'il s'agit d'une "regrettable omission" devant être mise sur le compte de la méthode utilisée lors du recensement à Lausanne en 1974 et qui faisait, selon l'auteur de la lettre, une trop large place à la subjectivité. Il n'appartient pas au Tribunal administratif de prendre position à cet égard, encore qu'il semble bien que l'avis ainsi exprimé représente plutôt l'opinion personnelle du conservateur que la position officielle du département. Il faut en tout cas constater que le DTPAT, ultérieurement, a annulé le 28 avril 1995 l'opposition formée par la Section Monuments historiques et archéologie, en se distançant manifestement de l'opinion émise.

Les recourantes auraient souhaité, en procédure de recours, faire entendre sur tous ces points aussi bien M. Teisseyres, Conservateur cantonal des Monuments historiques, que l'architecte Bernauer, auteur du rapport d'expertise privée déposé en février 1995. Le tribunal n'a toutefois pas donné suite à la requête d'audition de ces personnes, audition qui n'était pas à même d'apporter des éléments décisifs sur les questions à juger. A cela s'ajoute qu'il s'agissait moins de procéder à l'audition de témoins qu'à celle d'experts, mesure certes possible mais qui suppose qu'une expertise judiciaire ait été ordonnée (art. 48 al. 1 lit. e et f LJPA) ce qui n'a pas été le cas en l'espèce, la constructrice s'étant du reste plainte précisément de la manière dont l'architecte Bernauer a exécuté son mandat (mémoire du 13 juillet 1995, p. 5).

Dans ces conditions, et compte tenu de la position prise par l'autorité cantonale chargée précisément de veiller à la protection des monuments historiques, culturels ou architecturaux, on ne voit pas comment la Municipalité de Lausanne aurait pu refuser le permis de construire en se fondant sur les dispositions des règlements communaux applicables, qu'il s'agisse de l'art. 101 RPE, ou de l'art. 23 du règlement sur les constructions. En fait, les recourantes cherchent à substituer leurs propres conceptions architecturales à celles de la constructrice et des autorités chargées de veiller à l'application de la loi. Mais elles ne peuvent le faire en l'espèce qu'en établissant que la Municipalité de Lausanne n'a pas assez "... tenu compte du style, du caractère et de la forme" du bâtiment (art. 24 du règlement sur les constructions) ou encore qu'elle n'a pas veillé suffisamment à ce que le projet tienne compte des "bâtiments ou éléments à conserver dans le voisinage" (art. 14 du règlement sur le PPA). Or une intervention de l'autorité municipale fondée sur cette dernière disposition est d'emblée exclue, dans la mesure où les travaux litigieux sont intérieurs au bâtiment principal de la SBS. Quant à retenir un grief fondé sur l'art. 24 du règlement sur les constructions, encore faudrait-il que l'on puisse reprocher à l'autorité municipale un abus de son pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Selon la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a). En l'espèce, on ne voit pas en quoi l'autorité municipale serait sortie du cadre de son pouvoir d'appréciation en délivrant le permis de construire litigieux, surtout si on tient compte du fait que, dans un tel domaine, une très large liberté d'appréciation doit être reconnue aux autorités locales, mieux à même d'apprécier l'ensemble des circonstances et de tenir compte le cas échéant de cas comparables, que le juge administratif.

6. Dans la mesure où les griefs formulés sont recevables, le recours est ainsi manifestement mal fondé, ce qui doit entraîner son rejet, aux frais de ses auteurs déboutés. Des dépens doivent être alloués à la société constructrice, qui a procédé avec l'assistance d'un conseil, mais pas à l'autorité intimée, conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif selon laquelle une collectivité publique importante disposant d'une administration permanente et suffisamment développée pour lui permettre de défendre ses intérêts en procédure n'a pas droit à des dépens (arrêt AC 91/184 du 22 septembre 1992).

Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.

III. Les recourantes verseront, solidairement, à la Société de Banque Suisse à Lausanne une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

fo/Lausanne, le 11 octobre 1995

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint