Zurich Airport Operating Regulations Upheld

JAAC 70.44

Auszug aus dem Entscheid Z-2001-58 der

Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur

und Umwelt vom 16. Dezember 2004; vgl. Entscheide

des Bundesgerichts 1A.22/2005, 1A.23/2005 und

1A.24/2005, alle vom 4. Juli 2005 [Bestätigung des

Entscheids der REKO/INUM]

Aviation. Règlement d’exploitation pour l’aéroport de Zürich du 31 mai

2001.

- Plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA) et droits

correspondants de participation lors de la planification sectorielle

(consid. 4.8). Une procédure de planification sectorielle aurait pu au

mieux être mise en route, mais n’aurait pas pu être terminée à temps

pour l’approbation du règlement d’exploitation. De surcroît, une

procédure de coordination a été effectivement exécutée par la suite.

En raison de la modification, depuis lors, des opinions des personnes

intéressées, du rejet de l’accord aérien et de la prise de mesures

unilatérales par l’Allemagne et vu l’échec, survenu déjà rapidement,

de la médiation, un besoin de coordination allant encore plus loin se

manifeste maintenant lors de l’élaboration de la fiche de coordination

pour l’aéroport de Zürich (consid. 4.8.3.2).

- L’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) a entendu dans le cadre

de l’instruction l’Office fédéral de l’environnement, des fôrets et du

paysage (devenu entre-temps l’Office fédéral de l’environnement) en tant

qu’autorité concernée en matière d’environnement et l’Office fédéral

du développement territorial en tant qu’autorité concernée en matière

d’aménagement du territoire, la prise en compte d’autorités concernées

supplémentaires ne s’imposait pas. Les exigences quant à une procédure

d’élimination des divergences selon la LOGA peuvent en l’espèce - au vu

des circonstances exceptionnelles - être considérées comme remplies

(consid. 4.11).

- L’aéroport de Zürich S.A. et l’OFAC ne possédaient vraiment aucun

élément certain et ayant valeur contraignante quant à la possibilité

d’utiliser encore dans un proche avenir l’espace aérien de l’Allemagne

du Sud. Il a été satisfait à la situation non encore élucidée par des

obligations dans la décision de concession. A maints égards, un accord

implicite ou, tout au moins, une tolérance de l’Allemagne à l’égard

de l’utilisation tout d’abord inchangée de l’espace aérien allemand

était reconnaissable (consid. 6). A partir du 1er septembre 2001, il

exista, du côté allemand, une réglementation détaillant les procédures

appropriées d’approche et d’envol édictée par voie d’ordonnances

d’exécution (consid. 6.4.4).

- L’ajournement du réexamen intégral du règlement d’exploitation, qui

devait être assorti d’un examen de l’impact sur l’environnement, selon

les exigences de l’art. 74a al. 2 OSIA, était admissible en particulier au

vu des questions non élucidées au sujet du futur concept d’exploitation.

Le rattrapage ultérieur a été garanti grâce à une charge imposée dans

la concession (consid. 9). Le concept de l’exploitation aérienne avait

déjà été soumis à un examen de l’impact sur l’environnement dans

le cadre de la procédure de concession pour la cinquième phase de

la construction (consid. 9.4.1). Le réexamen général comprenant un

examen complet de l’impact sur l’environnement doit maintenant

impérativement intervenir dans la procédure déjà en cours pour le

règlement d’exploitation déposé le 31 décembre 2003 par l’aéroport de

Zürich S.A. (consid. 9.3.4 et 9.4.3).

- Par comparaison avec l’ancien règlement, on ne peut admettre aucune

modification qui s’écarte des changements relevant de catégories

précises (charges quant au dock midfield et autres adaptations

impératives) et qui représente ou peut représenter malgré tout

des modifications du concept d’exploitation importantes pour

l’environnement. C’est seulement ainsi que le renoncement provisoire

au réexamen intégral et à l’examen de l’impact sur l’environnement

peut être justifié (consid. 9.5).

- Des limitations imposées aux mouvements de vol (plafonnement

des mouvements) ne peuvent pas être exclues d’emblée. Mais elles

peuvent être décidées seulement lorsqu’il existe un concept définitif

ou, au moins, provisoire d’exploitation (consid. 11), qui est également

nécessaire en vue de futures limitations supplémentaires des heures

d’exploitation de nuit (consid. 12), de même que pour le cadastre des

nuisances sonores (consid. 14).

- Griefs sur le fond concernant le PSIA. L’absence de la fiche de

coordination pour l’aéroport de Zürich ne représente pas un motif

d’empêchement pour les adaptations nécessaires des aspects

opérationnels de l’exploitation aérienne (consid. 16).

- La procédure de coordination et celle d’élimination des divergences

conduiront à une concertation réciproque entre la planification

directrice et la planification sectorielle (avec prise en considération

des plans directeurs cantonaux), faute de quoi le Conseil fédéral aura

à trancher (consid. 17).

- Il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur des demandes d’indemnisation

en raison de restrictions de la propriété dans la procédure de règlement

d’exploitation en cause. A cette fin, les procédures d’expropriation

formelle sont à disposition (consid. 19).

Luftfahrt. Betriebsreglement für den Flughafen Zürich vom 31. Mai

2001.

- Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und entsprechende

Mitwirkungsrechte bei der Sachplanung (E. 4.8). Ein

Sachplanungsprozess hätte bestenfalls in Gang gesetzt, nicht aber

rechtzeitig zur Genehmigung des Betriebsreglements abgeschlossen

werden können. Ein Koordinationsprozess wurde zudem später

tatsächlich durchgeführt. Infolge seither geänderter Auffassungen

von Beteiligten, der Ablehnung des Staatsvertrags und dem Erlass der

einseitigen deutschen Massnahmen sowie in Anbetracht der bereits

früh gescheiterten Mediation zeichnet sich selbst jetzt noch ein weiter

gehender Koordinationsbedarf bei der Ausarbeitung des Objektblatts

Flughafen Zürich ab (E. 4.8.3.2).

- Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) hörte im Rahmen der

Instruktion das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (heute

Bundesamt für Umwelt) als Umweltfachbehörde und das Bundesamt

für Raumentwicklung als Raumplanungsfachbehörde an, der Einbezug

weiterer Fachbehörden drängte sich nicht auf. Die Anforderungen an

ein Bereinigungsverfahren gemäss RVOG können vorliegend - angesichts

der aussergewöhnlichen Umstände - als erfüllt betrachtet werden (E.

4.11).

- Die Flughafen Zürich AG und das BAZL hatten keinerlei gesicherte und

verbindliche Angaben über die in absehbarer Zukunft noch mögliche

Benutzung des süddeutschen Luftraums. Der noch ungeklärten Lage

wurde mit Verpflichtungen in der Konzessionsverfügung Genüge

getan. In mehrfacher Hinsicht war ein implizites Einverständnis

oder zumindest eine Duldung Deutschlands bezüglich der vorerst

unveränderten Benutzung deutschen Luftraums erkennbar (E. 6). Ab

dem 1. September 2001 bestand auf deutscher Seite eine umfassende

Regelung der entsprechenden An- und Abflugverfahren mittels

Durchführungsverordnungen (E. 6.4.4).

- Eine Verschiebung der nach Art. 74a Abs. 2 VIL nötigen

Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements mitsamt

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) war - insbesondere aufgrund

ungeklärter Fragen zum künftigen Betriebskonzept - zulässig. Die

spätere Nachholung wurde mittels Konzessionsauflage sichergestellt

(E. 9). Das Flugbetriebskonzept war bereits im Rahmen der

Konzessionsverfahren für die 5. Bauetappe einer UVP unterzogen

worden (E. 9.4.1). Die Gesamtüberprüfung mit umfassender UVP hat

nun zwingend im bereits laufenden Verfahren für das von der Flughafen

Zürich AG am 31. Dezember 2003 eingereichte Betriebsreglement zu

erfolgen (E. 9.3.4 und 9.4.3).

- Im Vergleich zum alten Reglement sind keine Änderungen zulässig,

die ausserhalb bestimmter Kategorien (Auflagen Dock Midfield und

weitere zwingende Anpassungen) anzusiedeln sind und trotzdem

umweltrelevante Änderungen des Betriebskonzepts darstellen (können).

Nur so kann der vorläufige Verzicht auf Gesamtüberprüfung und UVP

gerechtfertigt werden (E. 9.5).

- Flugbewegungsbeschränkungen (Bewegungsplafond) können

nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Sie könnten aber erst

verfügt werden, wenn ein definitives oder zumindest vorläufiges

Betriebskonzept vorliegt (E. 11), welches ebenfalls für künftige

zusätzliche Einschränkungen der Nachtbetriebszeiten (E. 12) sowie für

den Lärmbelastungskataster benötigt wird (E. 14).

- Materielle Rügen bezüglich SIL. Das Fehlen des Objektblatts Flughafen

Zürich stellt keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der

flugbetrieblichen Belange dar (E. 16).

- Koordinations- und Bereinigungsverfahren werden eine gegenseitige

Abstimmung zwischen Richt- und Sachplanung (mit Berücksichtigung

der kantonalen Richtpläne) herbeiführen, andernfalls der Bundesrat zu

entscheiden hat (E. 17).

- Auf Entschädigungsbegehren aus Eigentumsbeschränkungen ist im

vorliegenden Betriebsreglementsverfahren nicht einzutreten. Dafür

stehen die formellen Enteignungsverfahren zur Verfügung (E. 19).

Aviazione. Regolamento d’esercizio per l’aeroporto di Zurigo del 31

maggio 2001.

- Pianificazione settoriale dell’infrastruttura aeronautica (PSIA)

e i relativi diritti di partecipazione durante la pianificazione

settoriale (consid. 4.8). Nella migliore delle ipotesi, una procedura

di pianificazione avrebbe potuto iniziare ma non essere conclusa

in tempo per l’approvazione del regolamento d’esercizio. Inoltre, in

seguito vi è effettivamente stata una procedura di coordinamento.

Sulla base delle opinioni poi modificate dei partecipanti, del rifiuto

dell’accordo internazionale e dell’emanazione di misure unilaterali da

parte tedesca, come pure in considerazione della precedente mediazione

fallita in uno stadio iniziale, risulta ancora un’ampia necessità di

coordinamento nell’elaborazione della scheda di coordinamento

dell’aeroporto di Zurigo (consid. 4.8.3.2).

- Nel quadro dell’instruzione, l’Ufficio federale dell’aviazione civile

(UFAC) ha consultato l’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste

e del paesaggio (oggi Ufficio federale dell’ambiente) quale autorità

specializzata per l’ambiente e l’Ufficio federale della pianificazione

del territorio quale autorità specializzata per la pianificazione

territoriale. La consultazione di altre autorità specializzate non era

necessaria. Nella fattispecie, tenuto conto delle circostanze eccezionali,

le condizioni per la procedura di eliminazione delle divergenze secondo

la LOGA possono essere considerate soddisfatte (consid. 4.11).

- La società anonima dell’aeroporto di Zurigo e l’UFAC non disponevano

di indicazioni sicure e vincolanti sull’eventuale possibilità futura di

continuare ad utilizzare lo spazio aereo della Germania meridionale. Si

è tenuto conto della situazione poco chiara in modo adeguato inserendo

degli obblighi nella decisione di concessione. Da più punti di vista si

poteva considerare che vi fosse un consenso implicito o almeno una

tolleranza da parte della Germania in merito all’utilizzo immutato

dello spazio aereo tedesco (consid. 6). Dal 1° settembre 2001 da parte

tedesca esisteva una regolamentazione esaustiva della procedura di

avvicinamento e di decollo con le relative ordinanze di applicazione

(consid. 6.4.4).

- Uno spostamento dell’esame globale del regolamento d’esercizio,

compreso l’esame di impatto ambientale necessario secondo l’art.

74a cpv. 2 OSIA, era ammissibile, in particolare a causa dell’esistenza

di domande non chiarite sul futuro assetto d’esercizio. Il recupero

dell’esame è stato assicurato grazie ad un onere previsto nella

concessione (consid. 9). Il concetto dell’esercizio era già stato oggetto

di un esame di impatto ambientale nel quadro della procedura

di concessione per la 5a tappa di costruzione (consid. 9.4.1). La

valutazione globale con un esame di impatto ambientale completo

deve essere obbligatoriamente effettuata nella procedura in corso

concernente il regolamento d’esercizio per la società anonima

dell’aeroporto di Zurigo presentato il 31 dicembre 2003 (consid. 9.3.4 e

9.4.3).

- In confronto al vecchio regolamento non sono permesse modifiche che

esulano da determinate categorie (oneri Dock Midfield e altre modifiche

imperative) e che possono rappresentare malgrado tutto modifiche

rilevanti del concetto d’esercizio dal punto di vista ambientale. Solo

così può essere giustificata la rinuncia provvisoria ad una valutazione

completa e ad un esame di impatto ambientale (consid. 9.5).

- Le limitazioni dei movimenti di volo (tetto dei movimenti) non possono

essere escluse a priori. Potrebbero però essere decise in presenza di

un concetto d’esercizio definitivo o almeno provvisorio (consid. 11),

necessario anche per ulteriori limitazioni future delle ore d’esercizio

notturne (consid. 12) e per il catasto delle immissioni foniche (consid.

14).

- Critiche materiali inerenti l’OSIA. L’assenza della scheda

dell’aeroporto di Zurigo non costituisce un motivo di impedimento per

adattamenti necessari delle questioni operative dell’aeroporto (consid.

16).

- Le procedure di coordinamento e di eliminazione delle divergenze

portano ad un coordinamento reciproco fra piano direttore e

pianificazione settoriale (tenendo conto dei piani direttori cantonali),

altrimenti la decisione spetta al Consiglio federale (consid. 17).

- Nella presente procedura concernente il regolamento d’esercizio non

si entra nel merito di richieste di risarcimento derivanti da limitazioni

del diritto di proprietà. A questo scopo occorre fare capo alle procedure

formali di espropriazione (consid. 19).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

A. Am 15. Dezember 2000 reichte die Flughafen Zürich AG - in ihrer

Eigenschaft als neue Betriebsgesellschaft des Flughafens Zürich - dem

Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und

Kommunikation (UVEK) ein Gesuch um Erteilung einer Konzession zum

Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer von 50 Jahren ab dem 1. Juni

2001 ein. Dem Gesuch lagen ein der neuen Organisation angepasstes

Betriebsreglement, ein Synthesebericht über die volkswirtschaftliche

Bedeutung des Flughafens Zürich für die Schweiz, der Nachweis des

Handelsregistereintrags, Unterlagen zur Finanzierung des Flughafens,

Informationen über den zuständigen Flugplatzleiter sowie ein Schreiben

des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 12. Juli 2000 bei, in dem

der Regierungsrat den Vorsteher des UVEK ersucht hatte, die neue

Betriebskonzession per 1. Juni 2001 der Flughafen Zürich AG zu erteilen.

Die Flughafen Zürich AG betonte in ihrem Gesuch, sie habe sämtliche

Aktiven und Passiven sowie die Flughafenbetriebsorganisation vom

Kanton Zürich übernommen. Sie sei deshalb vollumfänglich in der Lage,

den Flughafen Zürich gemäss den Zielsetzungen und Vorschriften des

Bundes mit allen Rechten und Pflichten zu betreiben. Die bestehende

Luftverkehrsprognose für den Flughafen Zürich gehe von einer Zunahme

der Flugbewegungen auf ungefähr 420’000 bis spätestens im Jahr 2010 aus.

Diese Prognose bilde die Basis für sämtliche Betrachtungen der Flughafen

Zürich AG. Die finanzwirtschaftlichen Grundlagen des Gesuchs zeigten, dass

die aviation-spezifischen Investitionen und Betriebskosten aufgrund der

Verkehrs- und Gebührenentwicklung refinanziert werden könnten. Das dem

Konzessionsgesuch beiliegende Betriebsreglement sei im Zusammenhang

mit den Verfahren zur Erteilung der Rahmen- und Baukonzession für die

5. Bauetappe des Flughafens Zürich einer Umweltverträglichkeitsprüfung

(UVP) unterzogen worden. Da die flugbetrieblichen Bestimmungen dieses

Betriebsreglements seither nicht geändert worden seien, erübrige sich die

Durchführung einer erneuten UVP.

B. Der Sachverhalt in vorliegender Beschwerdesache bis zur

soeben erwähnten Gesuchseinreichung kann dem Teilentscheid der

Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr,

Energie und Kommunikation (REKO/UVEK) vom 18. Februar 2003, Z-2001-58,

VPB 70.43, entnommen werden. Ebenso wird bezüglich der Einzelheiten zum

Verfahren betreffend Erteilung der Betriebskonzession für den Flughafen

Zürich - soweit nicht im Folgenden weiter darauf Bezug genommen wird - auf

den genannten Teilentscheid verwiesen.

C. Das mit der Instruktion des Verfahrens betraute Bundesamt für

Zivilluftfahrt (BAZL) publizierte das Konzessionsgesuch im Bundesblatt vom

27. Februar 2001 - ohne direkten Hinweis auf das Betriebsreglement - und

hörte die betroffenen Kantone, die Landkreise Konstanz und Waldshut sowie

das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und das Bundesamt für Umwelt,

Wald und Landschaft (BUWAL; heute Bundesamt für Umwelt [BAFU]) an.

Über 1’000 Privatpersonen, Unternehmen, Organisationen und Gemeinwesen

erhoben in der Folge beim BAZL Einsprache gegen das Konzessionsgesuch und

das - mitenthaltene - Gesuch um Genehmigung des Betriebsreglements.

D. Mit Verfügung vom 31. Mai 2001 erteilte das UVEK der Flughafen Zürich AG

unter verschiedenen Auflagen eine Konzession zum Betrieb des Flughafens

Zürich für die Dauer vom 1. Juni 2001 bis zum 31. Mai 2051.

Ebenfalls am 31. Mai 2001 genehmigte das BAZL das von der Flughafen Zürich

AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte Betriebsreglement.

Die Gesuchstellerin habe zwar ihrem Gesuch die gemäss der Verordnung über

die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011)

erforderlichen Unterlagen nicht beigelegt. Das neue Betriebsreglement

entspreche aber im Bereich der Regelung des Flugbetriebs weitestgehend dem

bisherigen. Die daraus resultierenden Belastungen der Flughafenumgebung

und der Umwelt seien im Rahmen einer UVP bereits untersucht und für

tragbar erachtet worden, weshalb das BAZL - wie das UVEK - der Ansicht

ist, es könne auf eine erneute Prüfung der gleichen Sachverhalte verzichtet

werden. In materieller Hinsicht wird zusammengefasst ausgeführt, die

vom UVEK erteilte Betriebskonzession enthalte - ausser den in Art. 36a des

Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz,

[LFG], SR 748.0) genannten - keine Vorgaben für ein Betriebsreglement. Den

bestehenden Vorgaben entspreche das von der Flughafen Zürich AG vorgelegte

Betriebsreglement. Die Gesuchstellerin habe im Betriebsreglement auch

sämtliche Auflagen übernommen, die vom UVEK in der Baukonzession

vom 5. November 1999 für das Dock Midfield vorgesehen und vom

Bundesgericht mit Entscheid vom 8. Dezember 2000 bestätigt worden

seien. Der Lärmbelastungskataster könne erst auf der Basis überarbeiteter

Bestimmungen der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR

814.41) sowie des künftigen Betriebskonzepts festgesetzt werden. Nachdem

das eingereichte Betriebsreglement auf dem bisherigen Betriebskonzept

basiere, würden auch die für den Flughafen Zürich bestehenden und bei

ihrem Erlass öffentlich aufgelegten Sicherheitszonenpläne keine Veränderung

erfahren. Das Betriebsreglement habe den Betrieb so zu regeln, wie er

tatsächlich abgewickelt werden könne. Selbst wenn im Zeitpunkt der

Genehmigung des Betriebsreglements bereits wesentliche Änderungen

des Betriebs in naher Zukunft absehbar seien, bedeute das nicht, dass

diese Änderungen schon jetzt berücksichtigt werden müssten. Sobald der

Staatsvertrag mit der Bundesrepublik Deutschland vorliege, könne ein auf

dessen Regelungen basierendes Betriebskonzept erarbeitet, zur Genehmigung

eingereicht und entsprechend das Betriebsreglement einer vollständigen

Prüfung im Sinne von Art. 74a Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994

über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) unterzogen werden.

Würde das BAZL bereits heute gewisse Bestimmungen des Betriebsreglements

ändern, so würde dies die angestrebte gesamtheitliche Überprüfung des

Reglements verhindern, weshalb ein solches Vorgehen abzulehnen sei.

Sowohl in der Konzessionsverfügung des UVEK als auch in der

Genehmigungsverfügung des BAZL wurde allfälligen Beschwerden die

aufschiebende Wirkung mit dem Hinweis entzogen, dass der Flughafen

Zürich grundsätzlich nicht ohne Konzession bzw. Betriebsreglement betrieben

werden könne.

E. Gegen beide Verfügungen zusammen, nur gegen die Konzessionserteilung

bzw. nur gegen die Genehmigung des Betriebsreglements haben zahlreiche

Privatpersonen, Organisationen und Gemeinwesen bei der REKO/ UVEK

Verwaltungsbeschwerde erhoben.

F. Mit Zwischenentscheid vom 18. Februar 2002 entschied die REKO/ UVEK

über die Akteneinsicht der Beschwerdeführenden in verschiedene - mittels

vorgängiger Verfügungen von der Flughafen Zürich AG angeforderte -

Finanzierungs- und Vertragsunterlagen. Sie verfügte, die von der Flughafen

Zürich AG am 11. Januar 2002 eingereichten Finanzierungsunterlagen

würden den Beschwerdeführenden insoweit offen gelegt, als dadurch nicht

kursrelevante Tatsachen oder Geschäftsgeheimnisse der Flughafen Zürich AG

bekannt gegeben würden. In die am 6. Februar 2002 eingereichten Verträge

werde hingegen keine Akteneinsicht gewährt.

Mit Urteil vom 19. August 2002 (1A.72/2002) hiess das Bundesgericht eine

von der Flughafen Zürich AG gegen diesen Zwischenentscheid erhobene

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut. Es hielt fest, dass die Beurteilung der

Beschwerdelegitimation in einem Verfahren dann nicht hinausgeschoben

werden darf, wenn verfahrensrechtliche Ansprüche - wie etwa das Recht auf

Akteneinsicht - geltend gemacht werden, die nur einer Partei im Sinne von Art.

6 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren

(VwVG, SR 172.021) zukommen können, und die Parteistellung bestritten

ist. Darüber hinaus erwog das Bundesgericht, der Auffassung, wonach das

Beschwerderecht gegenüber der Konzessionsverfügung dasselbe wäre wie

jenes gegenüber dem Betriebsreglement, könne nicht zugestimmt werden.

Seit der Änderung des LFG durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über

die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren würden die

Aufgaben der Betriebskonzession und der Betriebsbewilligung einerseits

und des Betriebsreglements andererseits klar auseinander gehalten. Mit

der Konzession werde das Recht zum Betrieb eines Flughafens verliehen,

der Flugbetrieb hingegen werde «in allen Belangen» im Betriebsreglement

geregelt. Wer sich durch den Flugbetrieb betroffen und gefährdet fühle, habe

seine Einwendungen demnach im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung

des Betriebsreglements und nicht im Konzessionsverfahren zu erheben. Auch

die Voraussetzung von Art. 12 Abs. 1 Bst. c VIL, wonach die Konzession nur

erteilt werden dürfe, wenn auch das Betriebsreglement genehmigt werden

könne, ändere daran nichts, weil sich das UVEK lediglich beim BAZL zu

vergewissern habe, ob dieses den Reglementsentwurf genehmigen könne.

Sollte sich das Betriebsreglement später als bundesrechtswidrig erweisen, so

habe das UVEK allenfalls die Konzession zu entziehen.

G. Am 18. Februar 2003 erliess die REKO/UVEK einen ausführlichen

Teilentscheid zur Frage der Befugnis der Beschwerdeführenden zur

Anfechtung der Konzessionsverfügung.

Der Teilentscheid der REKO/UVEK vom 18. Februar 2003 wurde von

verschiedenen Beschwerdeführenden vor Bundesgericht angefochten.

Mit mehreren Entscheiden vom 8. Juli 2003 (Urteile 1A.61/2003,

1A.62-63/2003 und 1A.64-69/2003) wies das Bundesgericht sämtliche

Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab, soweit darauf eingetreten wurde,

und bestätigte damit vollumfänglich die grundsätzlichen Darlegungen

der REKO/UVEK (seit dem 1. Juli 2004 und im Folgenden: Eidgenössische

Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO/INUM]; vgl. AS 2004

2155). Auf die einzelnen Ausführungen des Bundesgerichts in den genannten

Entscheiden wird - soweit erforderlich - nachfolgend in den Erwägungen

eingegangen.

Aus den Erwägungen:

(...)

4.8. Der Kanton Aargau bringt weiter vor, er sei entgegen Art. 18 Abs. 1

der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1) und dem

Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; Teile I-III B vom 18. Oktober 2000)

nicht frühzeitig in das Verfahren zur Genehmigung des Betriebsreglements

einbezogen worden. Allfällige Konflikte hätten in der kurzen Zeit, die dem

BAZL für das Verfahren zur Verfügung gestanden sei, nicht in der genügenden

Tiefe erkannt werden können. Von «partnerschaftlichen Lösungen» könne

ohnehin keine Rede sein, da dem Beschwerdeführer einzig die Möglichkeit zur

Stellungnahme gewährt worden sei. Das BAZL habe somit die vorgenannten

Rechtsgrundlagen verletzt und die angefochtene Verfügung sei auch aus

diesem Grund aufzuheben.

4.8.1. Der SIL ist ein Sachplan im Sinne von Art. 13 des Bundesgesetzes vom 22.

Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700; vgl. dazu, insbesondere zum

Aufbau und wesentlichen Inhalt des SIL, ausführlich Teilentscheid REKO/UVEK

vom 18. Februar 2003, Z-2001-58, VPB 70.43 E. 2.5.1 f. mit Hinweisen). Die

Aussagen des SIL, auf welche sich der Kanton Aargau beruft, sind unter dem

Abschnitt «Wirkung und Verhältnis zu den anderen Plänen nach RPG» (Teil

I-2 des SIL) eingereiht und lauten wie folgt: «Stellt eine Behörde fest, dass

sie bei der Ausübung einer raumwirksamen Tätigkeit nach Art. 1 RPV die

Festlegungen des SIL berühren könnte, nimmt sie mit der fachlich zuständigen

Bundesstelle (BAZL) Kontakt auf. Die tätige Behörde und das BAZL legen das

weitere Vorgehen gemeinsam fest. Das BAZL sorgt diesbezüglich dafür, dass

die interessierten Kreise frühzeitig in die Planung einbezogen werden, so dass

allfällige Konflikte rechtzeitig erkannt und partnerschaftlich gelöst werden

können (Art. 18 Abs. 1 RPV). Soweit erforderlich, werden anlagebezogene

Koordinationsgespräche durchgeführt. Das Ergebnis dieser Zusammenarbeit

wird in einem Koordinationsprotokoll (Text und Karte) festgehalten.»

Gemäss Art. 13 Abs. 2 RPG arbeitet der Bund bei der Erstellung von

Grundlagen für die Erfüllung der raumwirksamen Aufgaben mit den

Kantonen zusammen und gibt ihnen seine Konzepte, Sachpläne und

Bauvorhaben rechtzeitig bekannt. Um dabei allfällige Konflikte erkennen

und partnerschaftlich lösen zu können, hat nach Art. 18 Abs. 1 Bst. a RPV

die zuständige Bundesstelle für einen möglichst frühzeitigen Einbezug

der betroffenen Behörden des Bundes, der Kantone und des benachbarten

Auslands zu sorgen (vgl. zudem Art. 19 RPV zur Anhörung der Kantone und

Art. 20 RPV zum vorgesehenen Bereinigungsverfahren bei der eigentlichen

Sachplanung).

4.8.2. Diese Grundsätze gelten für verschiedene Verfahren im Bereich von

raumwirksamen Vorhaben, darunter auch für luftfahrtrechtliche, in welchen

der Einbezug der Kantone und ihrer Interessen in verschiedener Hinsicht

gesichert ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 2003, 1A.61/2003, E.

5.1). In Betriebsreglementsverfahren wird den erwähnten Anforderungen

entsprochen, indem gemäss dem - wie das BAZL richtig erkannte - auch

auf erstmalige Gesuche anwendbaren Art. 36d LFG Genehmigungsgesuche

innert Kürze (vgl. Art. 6 Bst. a VIL) den betroffenen Kantonen zu übermitteln

sind. Gleichzeitig werden diese aufgefordert, innerhalb von drei Monaten

dazu Stellung zu nehmen, wobei diese Frist ausnahmsweise verlängerbar

ist (Abs. 1 des Artikels). Dem Kanton Aargau wurde in diesem Sinne die

Möglichkeit zu einer umfassenden Stellungnahme eingeräumt und er hat

sie auch wahrgenommen. Offensichtlich ist aber der Beschwerdeführer 19 der

Meinung, ihm hätten darüber hinaus weitere und frühzeitigere Möglichkeiten

zur Mitwirkung gewährt werden müssen. Solche hätten sich einzig noch im

Zusammenhang mit der eigentlichen Sachplanung ergeben können, wie im

Folgenden darzulegen ist.

4.8.3. Der Grundkonzeption und Ausrichtung des Raumplanungsrechtes wäre

am besten entsprochen gewesen, wenn zuerst die Konzepte und Sachpläne

des Bundes gemeinsam mit den Richtplänen der Kantone hätten erarbeitet

und aufeinander abgestimmt werden können und erst anschliessend die

notwendigen Infrastrukturanlagen wie etwa Flughäfen erstellt und in

Betrieb genommen worden wären. Bei lange vor dem In-Kraft-Treten der

entsprechenden gesetzlichen Vorschriften erstellten, sehr weiträumigen

Anlagen wie dem Flughafen Zürich, dessen konkrete (und insbesondere

zukünftige) Ausgestaltung des Flugbetriebes zudem in den letzten Jahren

immer umstrittener wurde, laufen die Planungsprozesse nun aber schon

seit längerer Zeit den tatsächlichen Entwicklungen hinterher. So ist das

Objektblatt des Flughafens Zürich - als anlagespezifischer Teil des SIL -

auch heute immer noch ausstehend. Die noch festzulegenden konkreten

Aussagen und betrieblichen Rahmenbedingungen des Objektblattes, die sich

im Wesentlichen auf die An- und Abflugverfahren und deren Auswirkungen

auf die Umwelt konzentrieren werden, wären gemäss der heutigen Systematik

der luftfahrtrechtlichen Verfahren in erster Linie im Betriebsreglement

umzusetzen (Teilentscheid REKO/UVEK vom 18. Februar 2003, Z-2001-58,

VPB 70.43 E. 2.5.2 und E. 4.4.8; dazu Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 2003,

1A.64-69/2003, E. 6.1.2).

4.8.3.1. In der angefochtenen Verfügung legt das BAZL dar, das vorliegende

Betriebsreglement basiere auf dem bisherigen Betriebskonzept. Es sei davon

auszugehen, dass dieses Konzept in naher Zukunft geändert werden müsse,

da der süddeutsche Luftraum nicht mehr in bisherigem Umfange benutzt

werden könne. Der in Verhandlung stehende Staatsvertrag zwischen der

Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz werde aller Voraussicht nach

zu einem veränderten Betriebskonzept führen. Aufgrund dieser Ungewissheit

könne heute noch kein neues Betriebskonzept vorgelegt werden, dies werde

erst nach Abschluss des Staatsvertrages möglich sein. Auf der Basis der

staatsvertraglichen Regelungen würden auch die anlagespezifischen Aussagen

des SIL in einem raumplanerischen Abstimmungs- und Koordinationsprozess

erarbeitet und festgelegt werden können.

4.8.3.2. Die eigentliche Sachplanung - die Erarbeitung des Objektblattes

für den Flughafen Zürich - wurde somit noch nicht im Zusammenhang

und in Abstimmung mit der Durchführung des vorliegenden

Betriebsreglementsverfahrens vorangetrieben und abgeschlossen. Damit

entfielen auch die dem Kanton Aargau gemäss SIL und RPV zustehenden

Mitwirkungsmöglichkeiten (vorne E. 4.8.1). Unabhängig der noch im

materiellrechtlichen Teil zu klärenden Fragen wie etwa derjenigen, inwieweit

das vorliegende Reglement vom 31. Mai 2001 dem vorherigen entspricht,

kann aufgrund der als gerichtsnotorisch geltenden damaligen grossen

Unsicherheiten (in rechtlicher, politischer und auch wirtschaftlicher

Hinsicht) über das künftige Betriebskonzept festgehalten werden, dass - wenn

überhaupt - bestenfalls ein Sachplanungsprozess in Gang hätte gesetzt werden

können, keinesfalls aber rechtzeitig zur Genehmigung des Betriebsreglements

oder sinnvollerweise einige Zeit vorher hätte abgeschlossen werden können.

Dem BAZL kann damit hieraus kein Vorwurf erwachsen, umso weniger,

als später tatsächlich ein Koordinationsprozess im Sinne der erwähnten

SIL-Bestimmungen (vorne E. 4.8.1) - unter Beteiligung des Kantons Aargau

- durchgeführt wurde. Dieser beinhaltete insbesondere die Erörterung

verschiedener Betriebsvarianten und endete mit dem vorgesehenen

Koordinationsprotokoll. Infolge seither geänderter Auffassungen von

Beteiligten, der Ablehnung des Staatsvertrags durch die eidgenössischen Räte

und dem Erlass der einseitigen deutschen Massnahmen sowie in Anbetracht

der bereits früh gescheiterten Mediation zeichnet sich aber selbst jetzt noch

ein weiter gehender, längerer Koordinationsbedarf bei der Ausarbeitung des

Objektblatts Flughafen Zürich ab.

Da somit die eigentliche Sachplanung im fraglichen Zeitraum aus sachlichen

Gründen nicht durchgeführt und abgeschlossen werden konnte, haben sich

auch keine weiteren oder frühzeitigeren Mitwirkungsrechte für den Kanton

Aargau ergeben können. Dessen vorerwähnte Verfahrensrüge ist damit

vollumfänglich abzuweisen.

(...)

4.11. Im Weiteren bemängelt der Kanton Aargau, im Konzessionsverfahren

des UVEK wie im Betriebsreglementsverfahren des BAZL seien ausser

beim BUWAL und beim ARE bei keinen weiteren Fachbehörden

Stellungnahmen eingeholt worden und es hätten keine Bereinigungsgespräche

stattgefunden. Damit seien die Art. 62a und 62b des Regierungs- und

Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010)

verletzt worden.

Sieht ein Gesetz - wie vorliegend das LFG bei Verfahren zur Genehmigung des

Betriebsreglements - für Vorhaben die Konzentration von Entscheiden bei

einer einzigen Behörde (Leitbehörde) vor, so hat diese vor ihrem Entscheid

die Stellungnahmen derjenigen Verwaltungseinheiten des Bundes einzuholen,

deren Aufgabenbereich durch das betreffende Vorhaben berührt wird und

die in diesen Bereichen über das erforderliche Fachwissen verfügen (Art. 62a

Abs. 1 RVOG und BBl 1998 2596). Bestehen zwischen den Stellungnahmen

der betroffenen Fachbehörden Widersprüche oder ist die Leitbehörde mit

den Stellungnahmen nicht einverstanden, so führt sie mit den Fachbehörden

innerhalb von 30 Tagen ein Bereinigungsgespräch (Art. 62b Abs. 1 RVOG,

vgl. auch die weiteren Absätze des Artikels für den Fall des Gelingens oder

Misslingens der Bereinigung). Auf diese zwingenden gesetzlichen Vorschriften

(vgl. auch Entscheid REKO/UVEK vom 31. Juli 2000, B-2000-67, E. 6.5 f.,

teilweise publiziert in: VPB 64.119) wird für Betriebsreglementsverfahren

in Art. 36d Abs. 3 LFG ausdrücklich verwiesen.

4.11.1. Das Konzessions- und Betriebsreglementsverfahren wurde vorliegend

- entsprechend der nicht nach Verfahren getrennten Gesuchseingabe der

Flughafen Zürich AG - grundsätzlich gemeinsam, ohne klare Abtrennung in

zwei verschiedene Verfahrensbereiche, durchgeführt. Erst mit dem Erlass

der Verfügungen des UVEK zur Konzessionserteilung und des BAZL zur

Genehmigung des Betriebsreglements fand auch gegen aussen erkennbar

die Trennung der verschiedenen luftfahrtrechtlichen Bereiche statt. Das

BAZL hörte im Rahmen der Instruktion der zwei Verfahren das BUWAL

als Umweltfachbehörde und das ARE als Raumplanungsfachbehörde des

Bundes an. Angesichts der möglichen Auswirkungen insbesondere des

Betriebsreglementsverfahrens auf Umwelt und Raumplanung drängte

sich der Einbezug dieser Fachbehörden auf. Hingegen ist nicht einsehbar,

welche weiteren Verwaltungseinheiten des Bundes aufgrund ihres speziellen

Fachwissens im Konzessions- und Betriebsreglementsverfahren zwingend

hätten angehört werden müssen. Auch der Kanton Aargau selber bezeichnet

diese nicht, womit seine erstgenannte Rüge abzuweisen ist.

4.11.2. Das BUWAL und das ARE reichten angesichts der gemeinsamen

Verfahrensführung durch das BAZL ebenfalls ungetrennte Stellungnahmen

zum Konzessionsgesuch (und mitenthaltenen Gesuch um Genehmigung

des Betriebsreglements) der Flughafen Zürich AG ein. Die Beteiligten

gingen davon aus, die UVP sei im Konzessionsverfahren durchzuführen

oder dieses wurde zumindest als Hauptverfahren betrachtet, weshalb

sich im Betriebsreglementsverfahren keine wesentlichen Differenzen

zwischen Leitbehörde (BAZL) und Fachbehörden ergaben und insofern kein

Bereinigungsverfahren nötig war. Das für eine UVP massgebliche Verfahren

ist aber das Betriebsreglementsverfahren. Trotzdem ist zu prüfen, inwiefern

wenigstens im Konzessionsverfahren Differenzen zwischen der Leitbehörde

und den Fachbehörden bezüglich wesentlicher Betriebsreglementsmaterien

angegangen wurden.

Als gewichtiger Faktor kommt dabei hinzu, dass das Konzessionsverfahren

zwar vom BAZL durchgeführt wurde, die Entscheidbefugnis aber beim UVEK

gelegen ist, weshalb dieses auch als Leitbehörde zu betrachten ist. Soweit

den Akten entnehmbar, wurde trotz der unterschiedlichen Auffassungen

insbesondere hinsichtlich UVP kein formelles Bereinigungsverfahren im

Sinne des RVOG durchgeführt. Hingegen fand laut Angabe des ARE (in seiner

Eingabe vom 22. November 2001 an die REKO/UVEK) zwischen dem BAZL, dem

BUWAL, dem ARE und dem Generalsekretariat des UVEK eine als informell

einzustufende «Einigungsverhandlung zur Differenzbereinigung» statt.

Anschliessend daran erliessen UVEK und BAZL die bekannten Verfügungen

vom 31. Mai 2001.

4.11.3. Wie vorzugehen ist, wenn zwischen einem als Leitbehörde

auftretenden Departement und angehörten Fachbehörden desselben

Meinungsverschiedenheiten bestehen, regelt das RVOG nicht. Auch der

entsprechenden Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination

und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar

1998 (BBl 1998 2591 ff.) kann zu dieser Fragestellung nichts entnommen

werden. Ämter eines Departements sind diesem unterstellt und an seine

Weisungen gebunden. Gestützt auf diese hierarchische Ordnung kann

deshalb davon ausgegangen werden, dass ein Departement seinen Entscheid

in solchen Fällen selbständig treffen kann oder aufgrund eines bloss

informellen Meinungsaustausches, ohne vorgängig mit den unterstellten

Bundesämtern ein formelles Bereinigungsverfahren durchzuführen. Für

diese Auslegung spricht auch Art. 62b Abs. 3 RVOG, welcher im Falle des

Misslingens der departementsinternen Bereinigung ausdrücklich festlegt, dass

die Departementsspitze die Leitbehörde anzuweisen habe, wie zu entscheiden

sei.

Angesichts der aussergewöhnlichen Umstände sieht die REKO/INUM

keinen Anlass, das geschilderte Vorgehen im vorliegenden Fall als

nicht rechtsgenüglich zu betrachten. Für seither neu eingeleitete

Betriebsreglementsverfahren ist aber auf die Einhaltung der Bestimmungen

von Art. 62a ff. RVOG zu achten (vgl. dazu auch Entscheide REKO/UVEK

vom 25. Februar 2004, D-2003-116, E. 8 sowie vom 18. Dezember 2003,

D-2003-26, E. 8.3.3 f., teilweise publiziert in: VPB 68.76). So wären unter

anderem im Falle eines Misslingens der Bereinigung in der jeweiligen

Entscheidbegründung die abweichenden Stellungnahmen der Fachbehörden

inhaltlich korrekt wiederzugeben (vgl. Art. 62b Abs. 3 RVOG). Ebenfalls

ist darauf hinzuweisen, dass unabhängig der Leitbehörde und des

Resultats eines Bereinigungsverfahrens die Fachbehörden gegenüber einer

Rechtsmittelbehörde stets befugt sind, über ihre Stellungnahmen selbständig

Auskunft zu geben (Art. 62b Abs. 4 RVOG).

(...)

6. Die deutschen Beschwerdeführenden (Beschwerdeführende 1 bis 6

und 10) bringen mit jeweils gleicher oder ähnlicher Begründung vor, für

die Benutzung deutschen Luftraums bestehe keine rechtliche Grundlage

mehr. Anflüge zum und Abflüge vom Flughafen Zürich über deutsches

Hoheitsgebiet seien grundsätzlich unzulässig, da es sich hierbei nicht um

völkerrechtlich gestattete Überflüge handle. Infolge der Kündigung der

entsprechenden Verwaltungsvereinbarung zwischen der Schweiz und

Deutschland herrsche ein vertragsloser Zustand, was vom BAZL ebenso

wenig berücksichtigt worden sei wie seither zwischen den beiden Ländern

im Hinblick auf einen zukünftigen Staatsvertrag vereinbarte Eckwerte zur

Benutzung deutschen Luftraums. Es würden momentan und in Zukunft in

einem nicht mehr akzeptablen Ausmass Lasten auf Deutschland abgewälzt.

Dies widerspreche - im Zusammenhang mit der Verletzung der deutschen

Lufthoheit - dem völkerrechtlichen Grundsatz, wonach jeder Staat die

Lasten seiner Einrichtungen selbst zu tragen habe und Lärm‑, Umwelt- und

Sicherheitsprobleme nicht in den Nachbarstaat verlagern dürfe, ohne dass

dieser zustimme. Im Betriebsreglementsentwurf und der angefochtenen

Verfügung werde auf die verschiedenen deutschen Forderungen hinsichtlich

Flugbeschränkungen gar nicht eingegangen und es würden bezüglich An- und

Abflugverfahren keine Alternativen aufgezeigt oder Varianten angesprochen,

weshalb die Betriebsreglementsgenehmigung rechtswidrig sei.

6.1. Die Tatsache, dass die am vorliegenden Verfahren beteiligten deutschen

Beschwerdeführenden, welche sich hauptsächlich auf die deutsche

Lufthoheit (und deren Aus- respektive Sperrwirkungen) berufen, nicht selbst

Träger dieses Hoheitsrechtes sind, lässt die verschiedenen Vorbringen, die

ausdrücklich oder sinngemäss eine Verletzung völkerrechtlicher Grundsätze

rügen, hier nicht als unzulässig erscheinen. Zum Bundesrecht, dessen

Verletzung gemäss Art. 49 Bst. a VwVG gerügt werden kann, zählen auch

die Normen des Völkerrechts, sobald sie für die Schweiz rechtskräftig

geworden sind. Die Lufthoheit ist als Ausfluss des Territorialitätsprinzips zu

den allgemeinen völkerrechtlichen Regeln zu zählen und die gegenseitige

Anerkennung derselben - hier durch die Vertragsstaaten Schweiz und

Deutschland - wird in Art. 1 des Übereinkommens vom 7. Dezember

1944 über die internationale Zivilluftfahrt (Chicago-Übereinkommen,

SR 0.748.0) ausdrücklich festgeschrieben. Dabei ist in entsprechenden

Verwaltungs(gerichts)beschwerdeverfahren nicht Voraussetzung, dass die

Beschwerdeführenden selbst Träger des als verletzt bezeichneten Rechtes sind

(so BGE 124 II 293 E. 33b).

(...)

6.4. Obwohl ab dem 1. Juni 2001 die früher ausdrücklich als völkerrechtliche

Grundlage herangezogene Verwaltungsvereinbarung von 1984 (vgl. BGE

124 II 293 E. 4b und 33b) entfallen ist, verletzte das geschilderte Vorgehen

des BAZL (und des UVEK) auch keine deutschen Hoheitsrechte oder damit

verbundene Grundsätze des (Umwelt‑) Völkerrechts. Entgegen der Behauptung

zahlreicher deutscher Beschwerdeführenden ist nämlich ab dem genannten

Zeitpunkt gleich in mehrfacher Hinsicht ein implizites Einverständnis oder

zumindest eine Duldung des Staates Deutschland - als alleinigem Inhaber

der Lufthoheit - bezüglich der vorerst unveränderten Benutzung deutschen

Luftraums erkennbar.

6.4.1. So wurden soweit ersichtlich keinerlei Massnahmen gegen den

Flughafen Zürich benützende Luftfahrzeugführer oder Fluggesellschaften

eingeleitet, deren Flugzeuge den süddeutschen Luftraum durchquert

hatten. Ebenso wenig sind grundsätzliche Beanstandungen Deutschlands

gegenüber der Konzessionärin oder schweizerischen Behördenstellen

bekannt. Dies ist auch nicht weiter verwunderlich, da Deutschland in laufende

Staatsvertragsverhandlungen mit der Schweiz involviert war, die sich gerade

zu dieser Zeit noch intensivierten (so war bereits am 23. April 2001 im

Rahmen der Absprache der Eckwerte der nächste Verhandlungstermin

auf den 1. Juni 2001 festgesetzt und waren im Hinblick auf die weiteren

Verhandlungen zusätzliche Arbeitsgruppen eingesetzt worden). Es ist denn

auch als Normalfall anzusehen, dass während laufender Verhandlungen

zwischen zwei Staaten mangels anderslautender Vereinbarungen - schon

aus Rechtssicherheitsüberlegungen - vorerst die bisherige Ordnung

beibehalten wird. Insbesondere war schon früh absehbar, dass die seitens

des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Mai

2000 vorbehaltene Neuregelung als Teil der Verhandlungen nicht einfach

unbesehen auf den 1. Juni 2001 in Kraft gesetzt würde, wovon - entgegen

der ursprünglichen Ankündigung - dann auch Abstand genommen wurde.

Soweit ersichtlich wurde diese deutsche Ersatzregelung nicht einmal in

eine rechtlich verbindliche (Erlass‑) Form umgesetzt, sondern verblieb

eine blosse Arbeitsgrundlage. Verschiedene Forderungen derselben flossen

bereits in die Eckwerte vom 23. April 2001 ein, womit spätestens ab diesem

Zeitpunkt - auch angesichts der von Deutschland für die Umsetzung des

künftigen Staatsvertrags zugestandenen Übergangsfrist von 41 Monaten -

davon ausgegangen werden konnte, das Betriebskonzept bleibe bezüglich

Benutzung des deutschen Luftraums mit deutscher Einwilligung oder Duldung

bis auf weiteres unverändert (sofern dies nicht ohnehin noch ausdrücklich

zwischen den Verhandlungspartnern so abgesprochen wurde). In diesem

Zusammenhang ist auf den auch im Bereich des Völkerrechts anerkannten

und konkretisierten Grundsatz von Treu und Glauben zu verweisen (vgl. Jörg

Paul Müller / Luzius Wildhaber, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl., Bern 2001, S.

40 ff.).

6.4.2. Soweit die deutschen Beschwerdeführenden gegen dieses Verhalten des

Staates Deutschland einwenden, die entsprechende Duldung sei mit Blick auf

deutsche Verfassungsbestimmungen jedenfalls als rechtswidrig anzusehen,

ist darauf nicht einzutreten. Vor der REKO/INUM als schweizerischem Gericht

kann grundsätzlich nur die Verletzung von Schweizer Bundesrecht (inklusive

Völkerrecht; vgl. vorne E. 6.1) gerügt werden, nicht dagegen die Verletzung

oder Rechtswidrigkeit ausländischer Rechtsbestimmungen (vgl. BGE 124 II 293

E. 4c sowie Urteile des Bundesgerichts vom 7. Oktober 2003, 1A.100/2003, E. 3.2

und vom 31. März 2004, 1A.243/2003, E. 3.1).

6.4.3. Aufgrund des beschriebenen impliziten Einverständnisses und der

Duldung Deutschlands, welche völkerrechtliche Wirkungen entfaltet,

kann offen bleiben, ob und inwiefern sich auf Schweizer (oder deutscher)

Seite Ansprüche aus anderweitigen völkerrechtlichen Grundlagen,

welche auf vorliegenden Sachverhalt gegebenenfalls Anwendung finden

könnten, ergeben. So ist beispielsweise nicht auszuschliessen, dass sich aus

Bestimmungen des Chicago-Übereinkommens (insbesondere betreffend Durch-

und Überflüge) Rückschlüsse auf die Zulässigkeit des An- und Abflugverkehrs

des Flughafens Zürich über deutschem Gebiet ziehen lassen. Antworten

völkerrechtlicher Natur auf hier interessierende Fragen könnten sich in

der Zukunft unter Umständen auch aus dem Abkommen vom 21. Juni 1999

zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen

Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68), welches am 1. Juni

2002 in Kraft getreten ist, ergeben (vgl. dazu etwa Diemut Majer, Zwischen

Brüssel und Chicago: zur Situation des schweizerischen Luftverkehrs, in:

Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 12/2003, S. 1398 ff.).

6.4.4. Am 6. August 2001 erliess das deutsche Luftfahrt-Bundesamt die

204. Durchführungsverordnung (DVO) zur Luftverkehrs-Ordnung, welche

die umfassende Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach

Instrumentenflugregeln (IFR) zum und vom Flughafen Zürich - soweit

deutsches Hoheitsgebiet betroffen war - zum Inhalt hatte (diese DVO wurde

im Januar 2003 durch die 213. DVO ersetzt). Zusammen mit der bereits ersten

Änderungsverordnung zur 204. DVO wurde diese am 1. September 2001 in

Kraft gesetzt. Weitere Änderungsverordnungen folgten im Zusammenhang mit

der Unterzeichnung des Staatsvertrags. Diese deutschen Verordnungen waren

in ihrem Bestand von Anfang an unabhängig vom im März 2003 definitiv

gescheiterten Staatsvertrag zwischen Deutschland und der Schweiz (vgl.

Entscheid REKO/UVEK vom 23. Juni 2003, B-2003-23, Ziff. 3).

Damit bestand ab dem 1. September 2001 auf deutscher Seite eine

umfassende Regelung der deutsches Hoheitsgebiet berührenden An- und

Abflugverfahren des Flughafens Zürich. Diese bestätigte nun ausdrücklich

das Einverständnis Deutschlands zu diesen An- und Abflugverfahren,

soweit nicht später schrittweise Einschränkungen verfügt wurden (welche

allerdings nicht mehr Thema des vorliegenden Verfahrens, sondern späterer

Betriebsreglementsänderungen sind). Da wie ausgeführt die genannten Rügen

der deutschen Beschwerdeführenden ohnehin abzuweisen sind, soweit auf

diese einzutreten ist, kann offen gelassen werden, ob mit In-Kraft-Treten der

deutschen DVO vorliegend nicht auch das Rechtsschutzinteresse der deutschen

Beschwerdeführenden weggefallen ist. Soweit sie mit der Benutzung des

deutschen Hoheitsgebietes nicht einverstanden gewesen sind, hatten sie nun

nämlich konsequenterweise und in erster Linie auf deutscher Seite gegen

die entsprechenden Regelungen vorzugehen, welche der Beurteilung der

REKO/INUM aus den genannten Gründen (E. 6.4.2) entzogen sind. Im Übrigen

gilt dasselbe für Schweizer Betroffene, auch sie haben in Deutschland oder

gegebenenfalls vor internationalen Gerichten den Rechtsweg zu beschreiten,

soweit sie mit den Inhalten entsprechender DVO nicht einverstanden sind.

(...)

9. Zahlreiche Beschwerdeführende bemängeln, dass entgegen den Vorgaben

von Art. 74a Abs. 2 VIL das Betriebsreglement nicht vollständig überprüft und

keine UVP durchgeführt worden sei.

9.1. Gemäss Art. 74a Abs. 2 VIL sind bei der erstmaligen Erneuerung der

Betriebskonzession der Landesflughäfen (Genf und Zürich) im Jahr 2001

sämtliche Regelungen des Betriebsreglements zu überprüfen und es ist eine

UVP durchzuführen. Es sind infolge des klaren Wortlauts der Bestimmung

keine Ausnahmen erkennbar für ein anderes Vorgehen im Falle besonderer

Verhältnisse. Der als Übergangsbestimmung bezeichnete Artikel wurde denn

auch erst mit der Verordnung vom 2. Februar 2000 zum Bundesgesetz über

die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 2000 703;

In-Kraft-Treten am 1. März 2000) in die VIL eingefügt. Die Regelung bezweckt

offensichtlich, den Betrieb der Landesflughäfen Genf und Zürich anlässlich

der Neukonzessionierung einer umfassenden Gesamtschau zu unterziehen.

So hat das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 8. Dezember 2000 über die

Baukonzessionen für die 5. Ausbauetappe des Flughafens Zürich festgehalten,

die Bestimmung von Art. 74a Abs. 2 VIL biete Gewähr dafür, dass im

Verfahren zur Erneuerung der Betriebskonzession unabhängig davon, ob das

bisherige Betriebskonzept geändert werde, die betrieblichen Auswirkungen

umfassend untersucht werden (BGE 126 II 522 E. 11d). Nachdem mittlerweile

feststeht (vgl. Teilentscheid REKO/UVEK vom 18. Februar 2003, Z-2001-58, VPB

70.43 E. 4.2), dass nicht das Konzessionsverfahren, sondern das dazugehörige

Betriebsreglementsverfahren das richtige Gefäss für eine solche betriebliche

Gesamtschau ist, haben diese Ausführungen für das vorliegende Verfahren

zu gelten. Die grammatikalische, teleologische und historische Auslegung

von Art. 74a Abs. 2 VIL ergibt somit, dass im Genehmigungsverfahren für

das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 nebst allfälligen Neuregelungen

auch sämtliche aus dem bisherigen Betriebsreglement vom 19. August 1992

übernommenen Regelungen hätten überprüft und insgesamt einer UVP

unterzogen werden müssen. Bei der Erneuerung der Betriebskonzession

für den Flughafen Genf ist denn auch eine UVP durchgeführt worden.

9.2. Das BAZL kommt dagegen in seiner Genehmigungsverfügung vom 31. Mai

2001 zum Schluss, dass das von der Flughafen Zürich AG unterbreitete Gesuch,

obwohl die gemäss UVPV erforderlichen Unterlagen nicht beigelegt worden

waren, unter den gegebenen besonderen Umständen den Anforderungen

genüge. Das zur Genehmigung vorgelegte Betriebsreglement regle zwar die

Organisation des Flughafens gestützt auf die Übertragung der Betriebsführung

an eine als Aktiengesellschaft konstituierte Unternehmung korrekterweise

neu. Im Bereich der Regelung des Flugbetriebs hingegen entspreche

das neue Betriebsreglement weitestgehend dem bisherigen. Es seien

lediglich die im Rahmen der 5. Bauetappe vom UVEK verfügten und vom

Bundesgericht bestätigten betrieblichen Auflagen übernommen sowie

zwingende Anpassungen an geänderte Bestimmungen des übergeordneten

Rechts - insbesondere der VIL - vorgenommen worden. Die aus dem

vorliegenden Betriebsreglement resultierenden Einflüsse und Belastungen

der Flughafenumgebung und der Umwelt seien im Rahmen einer UVP bereits

untersucht und für tragbar erachtet worden. Auf eine erneute Prüfung der

gleichen Sachverhalte könne somit verzichtet werden.

Weiter führt das BAZL in der angefochtenen Verfügung aus, die in Art. 74a Abs.

2 VIL verlangte vollständige Überprüfung des Betriebsreglements sei heute

noch nicht möglich. Die mit dem in Verhandlung stehenden Staatsvertrag

zwischen Deutschland und der Schweiz verbundene Regelung über die

Benutzung des süddeutschen Luftraums werde aller Voraussicht nach zu

Änderungen der An- und Abflugverfahren und somit zu einem veränderten

Betriebskonzept führen. Eine Gesamtbeurteilung werde erst möglich

sein, wenn nach Abschluss des Staatsvertrags ein auf dessen Regelungen

basierendes (verändertes) Betriebskonzept erarbeitet und zur Genehmigung

eingereicht worden sei.

Das UVEK machte in seiner Konzessionsverfügung vom 31. Mai 2001 zu der

angesprochenen Problematik im Wesentlichen dieselben Ausführungen

wie das BAZL. Zusätzlich wurde festgehalten, die Schweiz habe sich

im Rahmen der Staatsvertragsverhandlungen gegenüber Deutschland

verpflichtet, die für dessen Umsetzung nötigen Verfahren so rasch als

möglich durchzuführen. Entsprechend sei die Flughafen Zürich AG als

Konzessionärin zu verpflichten, die Überprüfung und allfällige Anpassung des

Betriebskonzeptes ohne Verzug an die Hand zu nehmen und zum Abschluss

zu bringen. Angesichts des knappen zur Verfügung stehenden Zeitraums für

die Umsetzung allfälliger Massnahmen aus dem Staatsvertrag erscheine es

angemessen, der Konzessionärin für die Einreichung einer Änderung des

Betriebsreglements mitsamt UVP über den gesamten Betrieb des Flughafens

eine Frist von einem Jahr ab Unterzeichnung des Staatsvertrags zu setzen. Die

entsprechenden Auflagen in Dispositiv-Ziff. 3.2 der Konzessionsverfügung sind

nach anfänglicher Anfechtung im Rechtsmittelverfahren vor der REKO/UVEK

rechtskräftig geworden und das UVEK hat die erwähnte Frist mit späterer

(unangefochten gebliebener) Verfügung vom 2. Dezember 2003 auf den 31.

Dezember 2003 verlängert.

9.3. Diesen Darlegungen des BAZL und des UVEK ist mit den nachfolgenden

Ergänzungen und Klarstellungen grundsätzlich zuzustimmen.

Zwar hat die Auslegung von Art. 74a Abs. 2 VIL ergeben, dass diese

Verordnungsbestimmung die Überprüfung des gesamten Betriebsreglements

- insbesondere auch des Konzepts des Flugbetriebs - beim Flughafen

Zürich sicherstellen soll. Diese Überprüfung hätte im Zeitpunkt der

Neukonzessionierung erfolgen müssen, umso mehr, weil sich bereits Ende

1999 abgezeichnet hatte, dass es (wohl) einen Wechsel zu einer privatrechtlich

organisierten Konzessionärin geben würde. Nicht voraussehbar war aber,

dass Deutschland die so genannte Verwaltungsvereinbarung von 1984 im

Mai 2000 genau auf den Zeitpunkt des Konzessionsablaufs kündigen würde,

verbunden mit der Mitteilung, dass weit gehende Neuregelungen bezüglich

des deutschen Hoheitsgebiets beabsichtigt seien. Diese neuen deutschen

Forderungen mussten in die bereits laufenden Verhandlungen zwischen der

Schweiz und Deutschland zur Ausarbeitung eines Staatsvertrags einbezogen

werden. Ebenfalls nicht absehbar war, dass sich diese Verhandlungen zur

Neuregelung des Luftverkehrs aus verschiedenen Gründen deutlich in die

Länge zogen und komplexer wurden, als ursprünglich angenommen. Eine

weitere Unbekannte stellte das ausstehende Urteil des Bundesgerichts zu

den Baukonzessionen für die 5. Ausbauetappe des Flughafens Zürich dar,

welches erst am 8. Dezember 2000 gefällt wurde. Im Zusammenhang mit der

Kündigung der Verwaltungsvereinbarung hielt dabei auch das Bundesgericht

fest, dass zwar neue Sachverhaltselemente vorlägen, es aber - wohl noch auf

einige Zeit hinaus - offen sei, welche Folgen sich hieraus ergeben würden (BGE

126 II 522 E. 11c).

9.3.1. Wie im Zusammenhang mit den Rügen betreffend Benutzung

deutschen Luftraums bereits dargelegt, hatte die Flughafen Zürich AG

somit bei der Gesuchseinreichung im Dezember 2000 keinerlei gesicherte

Angaben über die in absehbarer Zukunft noch mögliche Benutzung des

süddeutschen Luftraums. Ein Abstellen auf blosse Vermutungen und

unsichere Einschätzungen war nicht zumutbar und hätte ihr später zum

Vorwurf gereichen können. Wie ebenfalls ausgeführt, waren die künftigen

(rechtlichen) Rahmenbedingungen - insbesondere angesichts der gerade

erst intensivierten Staatsvertragsverhandlungen - selbst im Zeitpunkt des

Erlasses der angefochtenen Verfügung immer noch zu ungeklärt, als dass

daraus ein neues Betriebskonzept des Flughafens für die Zukunft hätte

abgeleitet werden können. Andererseits war allen Beteiligten bereits damals

klar, dass das bisherige (Flug‑) Betriebskonzept in dieser Form nicht mehr

lange werde beibehalten werden können, sondern relativ bald massgeblichen,

UVP-pflichtigen Änderungen unterworfen sein würde. Es leuchtet deshalb

ein, dass aufgrund der verschiedenen Sachzwänge und der gesamten

Umstände die Überprüfung der Regelungen des Betriebsreglements insofern

eingeschränkt wurde, als bloss die organisationsrechtlichen Bestimmungen

des Betriebsreglements vom 19. August 1992 näher untersucht und auf die

neue private Flughafenbetreiberin angepasst wurden sowie die vom UVEK

im Rahmen der 5. Bauetappe verfügten und vom Bundesgericht im Dezember

2000 bestätigten betrieblichen Auflagen ins neue Reglement eingefügt wurden.

Das bereits mit dem Betriebsreglement vom 19. August 1992 genehmigte

Konzept des Flugbetriebs musste demgegenüber (vorerst) weitgehend

unverändert belassen werden (zu den gleichwohl vorgenommenen

Änderungen vgl. hinten E. 9.5).

9.3.2. Dieses Vorgehen ist vor allem deswegen zu akzeptieren, weil dem Sinn

und Zweck der Übergangsbestimmung von Art. 74a Abs. 2 VIL folgend mit

entsprechenden Auflagen in der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 durch

das UVEK sichergestellt worden ist, dass innert nützlicher Frist die nötige

Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements nachgeholt werden wird (vgl.

vorne E. 9.2). Ohne diese klar umschriebene Auflage in der Konzession wäre

vorliegend der erwähnten Übergangsbestimmung nicht Genüge getan. Auch

das BUWAL, welches ursprünglich mit Stellungnahme vom 17. April 2001

noch eine wortgetreue Befolgung von Art. 74a Abs. 2 VIL verlangte, geht in

seinem Fachbericht vom 12. Dezember 2001 an die REKO/UVEK davon aus,

dass die Konzessionärin - nachdem der Staatsvertrag zwischen der Schweiz

und Deutschland nunmehr abgeschlossen worden sei - in jedem Fall das

Betriebsreglement mitsamt Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) bis zum

18. Oktober 2002 beim BAZL einzureichen habe. In diesem Zusammenhang

seien bereits Verhandlungen eingeleitet worden für die Wahl eines neuen

Betriebskonzepts, das als Vorgabe für das neue Betriebsreglement dienen

werde. Das BUWAL führt aus, dass es (nur) angesichts dieser besonderen

Umstände die verfügte Lösung als vertretbar erachte.

9.3.3. Dem ist beizupflichten, selbst unter Berücksichtigung des Umstandes,

dass die angesprochene Frist in der Betriebskonzession später um über

ein Jahr verlängert wurde (vorne E. 9.2). Das UVEK führte dazu in der

Fristverlängerungsverfügung vom 2. Dezember 2003 aus, im Rahmen

der Koordinationsgespräche zum SIL habe es sich damit einverstanden

erklärt, dass das neue Betriebsreglement bis Ende 2002 eingereicht werde.

Mit Schreiben vom 15. November 2002 habe die Konzessionärin um

eine Fristerstreckung bis Ende April 2003 ersucht, da - entgegen den

ursprünglichen Zeitplänen - die Arbeiten am Objektblatt Flughafen Zürich

nicht hätten abgeschlossen werden können. Am 21. Februar 2003 habe die

Flughafen Zürich AG um eine weitere Fristerstreckung bis mindestens Ende

Juli 2003 gebeten. Schliesslich habe die Flughafen Zürich AG am 31. März

2003 beim BAZL ein der veränderten Situation angepasstes Pflichtenheft für

die UVP-Hauptuntersuchung eingereicht, dessen abschliessende Beurteilung

durch das BUWAL sei am 24. Oktober 2003 erfolgt. Zu diesen mehrfachen

Fristverlängerungen ist einerseits festzuhalten, dass sie aus nachvollziehbaren

Gründen - in der Regel auf Gesuch der Konzessionärin hin - erfolgten.

So führte der mit Schlussbericht vom 27. August 2002 abgeschlossene

Koordinationsprozess SIL Flughafen Zürich bis jetzt nicht zu zählbaren

Ergebnissen, insbesondere nicht in Form des ausstehenden Objektblattes

Flughafen Zürich (vgl. dazu vorne E. 4.8.3.2). Infolge seither geänderter

Auffassungen von am Koordinationsprozess Beteiligten, der endgültigen

Ablehnung des Staatsvertrags im März 2003 durch das Schweizer Parlament

und dem Erlass der einseitigen deutschen Massnahmen brauchte die

Flughafen Zürich AG tatsächlich erneut mehr Zeit zur Ausarbeitung des neuen

- so genannt vorläufigen - Betriebsreglements.

Angesichts der klaren Vorgaben von Art. 74a Abs. 2 VIL und der eindeutig

umschriebenen Frist in der Konzessionsauflage, die ursprünglich

eigentlich nicht als verlängerbar angeschaut wurde, sind die mehrfachen

Fristverlängerungen aber rechtlich fragwürdig. Da der Flughafen Zürich

AG (und dem BAZL wie auch dem UVEK) schon bald klar sein musste, dass

es sich beim neu einzureichenden Betriebsreglement im Wesentlichen

bloss um eine Art «Gesamtaufwisch» der verschiedenen bisherigen

Betriebsreglementsänderungen handeln konnte, hätte eine über Ende

2003 verlängerte Frist trotz der besonderen Umstände selbst durch eine

grosszügige Auslegung des Zweckes von Art. 74a Abs. 2 VIL und der

ursprünglichen Konzessionsauflage kaum mehr gedeckt werden können. Ob

dieser «Gesamtaufwisch» der von Art. 74a Abs. 2 VIL verlangten Gesamtschau

entspricht, wird im hängigen Genehmigungsverfahren vom BAZL zu prüfen

sein. Unverständlich und verfahrensrechtlich problematisch erscheint

zudem, dass selbst nach durchgeführtem Meinungsaustausch unter den

verschiedenen Instanzen zur Frage der Zuständigkeit zur Fristverlängerung

mit der Abänderung der Konzessionsauflage bis am 2. Dezember 2003

zugewartet wurde. Diese wurde damit - trotz früherer Beschlüsse des UVEK -

erst weit im Nachhinein verfügt, nachdem die ursprüngliche Jahresfrist schon

über ein Jahr abgelaufen war.

9.3.4. Es ist somit festzuhalten, dass das Vorgehen des BAZL (und des UVEK)

unter den gegebenen besonderen Umständen von der REKO/INUM als

vertretbar erachtet wird. Damit hat die von Art. 74a Abs. 2 VIL geforderte

Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements des Flughafen Zürichs

zwingend und spätestens im Rahmen des Betriebsreglementsverfahrens

zu erfolgen, welches mit der Einreichung des Gesuchs für das so genannte

vorläufige Betriebsreglement per 31. Dezember 2003 ausgelöst worden

ist. Eine weitere Verschiebung ist angesichts der bereits erfolgten

grosszügigen Fristverlängerung rechtlich ausgeschlossen. Inhaltlich

wird diese Gesamtschau insbesondere eine Überprüfung des gesamten

Betriebsreglements in luftfahrtspezifischer, umweltschutzrechtlicher, natur-

und heimatschutzrechtlicher wie auch raumplanerischer Hinsicht umfassen

müssen (vgl. dazu Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL).

9.4. Die Erwägungen zur Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements sind

im Wesentlichen auch auf die in Art. 74a Abs. 2 VIL ebenfalls geforderte

UVP übertragbar. Es durfte bereits im Frühling 2001 mit einiger Sicherheit

davon ausgegangen werden, dass schon bald massgebliche, UVP-pflichtige

Änderungen am Flugbetriebskonzept vorgenommen werden müssen, ohne

dass genauer bestimmt werden konnte, wie diese ausfallen werden. Um die

Durchführung respektive Nachholung der verlangten umfassenden UVP in

der näheren Zukunft sicherzustellen, wurde in der erwähnten Auflage in

Dispositiv-Ziff. 3.2 der Betriebskonzession festgeschrieben, dass innert der

angesetzten Frist das überprüfte Betriebsreglement mitsamt Bericht über

die Umweltverträglichkeit beim BAZL einzureichen sei (vgl. dazu vorne E.

9.2 und 9.3.2). Die spätere Fristverlängerung durch das UVEK erfasste damit

auch die Pflicht zur Einreichung des umfassenden UVB. Diese - schon in Art.

74a Abs. 2 VIL vorgespurte - Koppelung erscheint sinnvoll, da sich der neue

UVB gemäss BAZL und UVEK konsequenterweise auch (nur) zum zukünftigen,

abgeänderten Betriebskonzept aussprechen sollte. Bezüglich der Fragen im

Zusammenhang mit der Fristverlängerung kann damit vollumfänglich auf das

in E. 9.3.3 Ausgeführte verwiesen werden.

Getreu dem Verordnungstext und entsprechend früheren bundesgerichtlichen

Aussagen (vorne E. 9.1) hätte aber selbst bei vorerst unverändert

übernommenem Betriebskonzept grundsätzlich eine UVP durchgeführt

werden müssen. Angesichts der dargelegten Sicherstellung einer

umfassenden UVP für das künftige Betriebskonzept ist dem BAZL (und

UVEK) zuzustimmen, dass auf eine erneute Prüfung des vorliegend zu

beurteilenden Betriebsreglements verzichtet werden konnte, sofern die daraus

resultierenden Einflüsse auf die Flughafenumgebung und Belastungen der

Umwelt im Rahmen einer früheren UVP bereits untersucht und für tragbar

erachtet worden sind. Ein solches Vorgehen hält mit Blick auf die besprochene

Konzessionsauflage auch vor Art. 74a Abs. 2 VIL stand und entspricht

ebenfalls dem Sinn und Zweck von Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober

1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01), wie dies

das BUWAL in seinem der verfügten Lösung zustimmenden Fachbericht vom

12. Dezember 2001 festhält (vgl. dazu vorne E. 9.3.2). Dies kann allerdings nur

unter der weiteren Voraussetzung gelten, dass die trotzdem vorgenommenen

Änderungen an Bestimmungen des alten Betriebsreglements vom 19. August

1992 nicht ihrerseits als umweltrechtlich relevant zu qualifizieren sind (zu

dieser weiteren Einschränkung und entsprechenden Rügen anschliessend

hinten E. 9.5 ff.).

9.4.1. Entgegen den Darlegungen des BAZL bestreiten einige

Beschwerdeführende, dass das aus dem angefochtenen Betriebsreglement

abzuleitende Flugbetriebskonzept bereits früher einer UVP unterzogen

worden sei. Zu Unrecht, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.

(...)

9.4.3. Gleich wie bei der Frage der Gesamtüberprüfung des vorliegenden

Betriebsreglements (vorne E. 9.3.4) ist zusammenfassend auch bezüglich UVP

festzuhalten, dass die verfügte Lösung als vertretbar bezeichnet werden

kann. Die von Art. 74a Abs. 2 VIL verlangte umfassende UVP ist damit

ebenfalls zwingend und spätestens anlässlich des Genehmigungsverfahrens

für das so genannte vorläufige Betriebsreglement vorzunehmen, welches

mit Gesuchseinreichung der Flughafen Zürich AG per 31. Dezember 2003

gestartet worden ist. Eine weitere Verzögerung wäre auch hier nicht mehr

hinnehmbar. Diese vollumfänglich neue UVP muss sich - anders als in den

seit dem Jahre 2001 ausgelösten Verfahren für so genannt provisorische

Betriebsreglementsänderungen - entsprechend dem Sinn und Zweck von

Art. 74a Abs. 2 VIL über den gesamten Betrieb des Flughafens Zürich (also

auch das gesamte neue respektive seit der letzten umfassenden UVP der 5.

Bauetappe geänderte Flugbetriebskonzept) erstrecken.

9.5. Zu prüfen bleibt in diesem Zusammenhang, ob das Betriebsreglement

vom 19. August 1992 in der Tat nicht oder nur unerheblich verändert

wurde. Einige Beschwerdeführende bestreiten die Ausführungen des BAZL

(vorne E. 9.2), dass das von der Flughafen Zürich AG im Dezember 2000 zur

Genehmigung vorgelegte Betriebsreglement noch weitgehend demjenigen

entsprochen habe, welches im Rahmen der Konzessionsverfahren zur 5.

Bauetappe einer UVP unterzogen worden ist. Die Flughafen Zürich AG

habe in das nun genehmigte Betriebsreglement vielmehr verschiedene

Änderungen und Ergänzungen von erheblicher Tragweite eingefügt, welche

für die Flughafenanwohner Mehrbelastungen zur Folge hätten und zudem

teilweise gegen geltendes Recht verstossen würden. Diesen Rügen hält

die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort entgegen, die von

ihr eingereichte synoptische Gegenüberstellung von altem und neuem

Betriebsreglement zeige auf, dass das Betriebsreglement vom 19. August 1992

in flugbetrieblicher Hinsicht praktisch unverändert übernommen worden sei.

Keinesfalls enthalte das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 UVP-pflichtige

Ergänzungen. Sollte hingegen die REKO/INUM diese Ansicht nicht teilen, so

könne ein allfälliger Mangel durch Nichtgenehmigung der vorgenommenen

marginalen Abweichungen ohne weiteres geheilt werden, was für diesen Fall

ausdrücklich beantragt werde.

Es ist damit zu untersuchen, wie die umstrittenen (betrieblichen) Änderungen

in den einzelnen Bestimmungen des angefochtenen Betriebsreglements

einzuordnen und zu behandeln sind. Auszugehen ist dabei mit dem BAZL, dem

UVEK und der Beschwerdegegnerin (vgl. insbesondere vorne E. 9.2) davon,

dass die Regelung des Flugbetriebs im neuen Betriebsreglement weitestgehend

der bisherigen zu entsprechen hat. Es sind lediglich die im Rahmen der

5. Bauetappe vom UVEK verfügten und vom Bundesgericht bestätigten

betrieblichen Auflagen zu übernehmen sowie zwingende Anpassungen an

geänderte Bestimmungen des übergeordneten Rechts - insbesondere der

VIL - vorzunehmen. Im Vergleich zum alten Reglement sind somit keine

Änderungen von Artikeln zulässig, die ausserhalb der obgenannten Kategorien

(Auflagen Dock Midfield und weitere zwingende Anpassungen) anzusiedeln

und trotzdem als Änderungen des (Flug‑) Betriebskonzepts zu bezeichnen sind.

Nur so kann der vorläufige Verzicht auf die Gesamtüberprüfung und die UVP

gerechtfertigt werden.

Daraus folgt, dass angefochtene Änderungen von Artikeln des

Betriebsreglements, die gemäss Auffassung der REKO/INUM nicht unter die

vom BAZL erwähnten unproblematischen Kategorien fallen und trotzdem

als betriebliche Änderungen zu bezeichnen sind, hier - dem Eventualantrag

der Beschwerdegegnerin folgend - grundsätzlich nicht genehmigt werden

können. Angesichts der Tatsache, dass gemäss VIL ursprünglich selbst ohne

Betriebsänderung eine Überprüfung des gesamten Betriebsreglements

und eine umfassende UVP hätte vorgenommen werden müssen, ist zudem

entgegen der Beschwerdegegnerin gerade unerheblich, ob diese geänderten

Bestimmungen für sich allein jeweils als UVP-pflichtig im Sinne von Art.

2 UVPV zu betrachten sind. Infolge der speziellen Ausgangslage - mit der

zeitlichen Verschiebung der Anwendung von Art. 74a Abs. 2 VIL - sind

vorliegend grundsätzlich keine Änderungen des Betriebsreglements zu

tolerieren, die als betriebliche Anpassungen umweltrechtlich irgendwie ins

Gewicht fallen könnten. Es ist damit bei der nachfolgenden Untersuchung

allein darauf abzustellen, ob Änderungen des (Flug‑) Betriebskonzepts

vorliegen, die umweltrelevante Auswirkungen haben oder haben könnten.

(...)

11. Verschiedene Beschwerdeführende stellen Begehren bezüglich einer

allgemeinen oder auf bestimmte An- und Abflugwege beschränkten

Begrenzung der Flugbewegungen (so genannter Bewegungsplafond

oder Bewegungskontingente). So wird etwa allgemein gefordert, es

sei eine entschädigungslos hinzunehmende Beschränkung der Anzahl

Flugbewegungen auf dem Flughafen Zürich zuzulassen oder zumindest

aus Gründen der Raumplanung, des Umweltschutzes oder zufolge neuer

verkehrsplanerischer Erkenntnisse vorzubehalten (Beschwerdeführende

8, 10, 17 und18). Konkret werden generelle Beschränkungen von jährlich

250’000 (Beschwerdeführende 11 und 21), 320’000 (Beschwerdeführende

9) oder 380’000 Flugbewegungen (Beschwerdeführer 19) verlangt sowie

Bewegungskontingente beantragt für An- und Abflugverfahren über

bestimmten Gebieten wie dem Kanton Aargau oder der süddeutschen

Grenzregion (Beschwerdeführer 19 sowie Beschwerdeführende 2 bis 6).

11.1. Es ist grundsätzlich festzuhalten, dass zurzeit keine konkreten

Vorschriften ersichtlich sind, die sich über die Möglichkeit eines allgemeinen

Bewegungsplafonds - oder die erwähnten spezielleren Beschränkungen - beim

Flughafen Zürich aussprechen. Wie dies einzelne Beschwerdeführende selbst

eingestehen, existiert heute somit keine gesetzliche Grundlage, aus welcher die

Pflicht zur Einführung einer entsprechenden Flugbewegungsbeschränkung

direkt abzuleiten wäre. Insbesondere sind auch dem SIL - der von der

Prognose von 380’000 Flugbewegungen des Linien- und Charterverkehrs für

das Jahr 2010 ausgeht (vgl. Teil III B - 23) - keine in diese Richtung weisenden

konkreten Aussagen zu entnehmen (wobei allerdings wie bereits mehrfach

erwähnt das Objektblatt Flughafen Zürich des SIL noch nicht ausgearbeitet ist).

Für den Bereich der Landesflughäfen wird im SIL allgemein unter anderem

festgeschrieben, bei verbleibenden übermässigen Lärmbelastungen seien die

gesetzlich vorgesehenen Ersatzmassnahmen zu treffen bzw. gegebenenfalls

Entschädigungszahlungen zu leisten. Eine übermässige Luftbelastung sei im

Perimeter der Flughäfen und den angrenzenden Gebieten mittelfristig in Kauf

zu nehmen. Langfristig sei dafür zu sorgen, dass mit einem Massnahmenplan

der Flughäfen bzw. der Kantone die Grenzwerte der Luftreinhalteverordnung

eingehalten werden könnten (SIL Teil III B1-B7-3, Ziff. 6 und 7).

11.2. Andererseits kann die grundsätzliche Möglichkeit der Einführung

von Flugbewegungsbeschränkungen zum Schutz vor übermässigen

Luftverunreinigungen und Lärmbelastungen auch nicht von vornherein

ausgeschlossen werden. Zwar zielen die massgeblichen Regelungen im

USG und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR

814.41) auf die Begrenzung der Emissionen und Immissionen selber ab

und orientieren sich nicht an bestimmten Verkehrsvolumen (vgl. Art. 11

USG). Als Mittel zur Einschränkung von Emissionen wird dabei in Art. 12

Abs. 1 Bst. c USG auch der Erlass von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften

genannt. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, könnte allenfalls

gestützt auf die massgeblichen Vorschriften im USG und der LSV auch

ein so genanntes Lärmkorsett diskutiert werden, das als Instrument der

Lärmbekämpfung auch im SIL vorgesehen ist (zur Definition SIL Teil III

B - 22, vgl. auch Teil III B - 13 sowie BGE 129 II 331 E. 4.1). Entgegen ihrer

Meinung sind weiter gehende Massnahmen wie ein Bewegungsplafond

aber nicht auf jeden Fall unzulässig. Es ist denkbar, dass gerade aus

umweltschutzrechtlichen Gründen zu gegebener Zeit - bei steter Erhöhung der

Belastungen und dauernden Grenzwertüberschreitungen - auch der Erlass

von Bewegungsbeschränkungen ernsthaft in Erwägung gezogen werden

muss. Diese Möglichkeit wurde in den hier interessierenden Entscheiden

des Bundesgerichts bisher jedenfalls nicht ausgeschlossen. Entsprechende

Anliegen von Beschwerdeführenden scheiterten vielmehr unter anderem

daran, dass - bei jeweils eingehaltenen Lärmbelastungsgrenzwerten - bereits

genügend andere Massnahmen zum Schutz der Anwohner getroffen worden

waren oder ein Flugbewegungsplafond im Rahmen der erforderlichen

umfassenden Interessenabwägung und Verhältnismässigkeitsprüfung (dazu

ausführlich BGE 127 II 306 E. 8 und 9) als unverhältnismässig betrachtet

wurde (so in BGE 129 II 331 E. 4.3; vgl. auch BGE 128 II 292 E. 6 betreffend

Helikopterflugfeld). Als sehr einschneidendes Beispiel einer Betriebsvorschrift

zur Emissionsbegrenzung könnte eine entsprechende Massnahme somit nur

verfügt werden, wenn keine milderen Mittel mehr zur Verfügung stehen.

11.3. Vertieftere Überlegungen zur Frage von Bewegungsbeschränkungen

beim Flughafen Zürich erübrigen sich an dieser Stelle, da hierzu die nötigen

Grundlagen fehlen. Solche Massnahmen können erst eingehend diskutiert

werden, wenn auf der Grundlage eines neuen umfassenden UVB eine

betriebliche und umweltrechtliche Gesamtschau vorgenommen werden

kann. Dass diese nicht im vorliegenden Verfahren möglich ist, wurde bereits

angeführt. Auch das Bundesgericht hat sich im Urteil zu den Baukonzessionen

für die 5. Ausbauetappe in diesem Sinne geäussert: Im Zusammenhang mit

Anträgen betreffend Ausdehnung des Nachtflugverbots und Plafonierung der

nächtlichen Flugbewegungen führte es aus, falls das An- und Abflugsystem

unter der Herrschaft der neuen Betriebskonzession erheblich geändert

werden müsse, werde das Konzept zum Schutz der Flughafenregion vor

übermässiger - insbesondere nächtlicher - Lärmbelastung erneut überprüft

werden müssen. Das Bundesgericht sei nicht in der Lage, sich heute darüber

auszusprechen, ob bei der Erneuerung des Betriebsreglements die verlangten

zusätzlichen Beschränkungen des Nachtflugbetriebs angeordnet werden

müssten. Über diese Frage werde erst entschieden werden können, wenn auch

das dannzumalige An- und Abflugverfahren festgelegt sein werde. Das Gleiche

gelte für Verkehrseinschränkungen während der Tagesstunden bzw. für die

Begehren um Einräumung von «Ruhefenstern», um Pegelbegrenzungen für

Einzelüberflüge und um die Erhöhung des Nachtlärmzuschlags. Ob solche

Vorkehren umweltrechtlich geboten seien, werde erst beurteilt werden

können, wenn alle Daten des künftigen Flugbetriebs bekannt seien (BGE 126

II 522 E. 40). In einem der Urteile vom 8. Juli 2003 zur Betriebskonzession des

Flughafens Zürich nahm das Bundesgericht auf diese früheren Äusserungen

ausdrücklich Bezug und stellte klar, über die Erforderlichkeit der Festsetzung

eines Flugbewegungsplafonds sei nicht im Konzessionserteilungsverfahren,

sondern bei der umfassenden Überprüfung des Betriebsreglements zu

befinden (1A.64-69/2003 E. 6.3; keine Hervorhebung im Original).

Sämtliche der angeführten Begehren sind im vorliegenden Verfahren somit

abzuweisen. Dies gilt aus den gleichen Gründen auch für den in diesem

Zusammenhang gestellten (ergänzenden) Antrag des Kantons Aargau

betreffend Festlegung eines langfristig verbindlichen Lärmkorsetts. Weil

das ab 1. Juni 2001 geltende Betriebskonzept seither bereits mehrfach wieder

geändert worden ist, kann sich im Übrigen auch die Frage stellen, ob diese

Anträge nicht sogar (teilweise) gegenstandslos geworden sind.

12. Weiter werden verschiedene Anträge zur Abänderung der

Nachtflugordnung des angefochtenen Betriebsreglements gestellt. So wird

gefordert, die Nachtsperrzeit für Linienflüge sei auf die Zeit von 21.00 Uhr

(bezüglich deutschem Hoheitsgebiet), 22.00 Uhr oder zumindest 23.00 Uhr

bis 06.00 Uhr oder gar 07.00 Uhr auszudehnen (Beschwerdeführende 2 bis 6,

8, 9, 11, 17, 18 und 19). Dabei seien nur minimale Ausnahmen zu gestatten

respektive für Ausnahmebewilligungen beschränkte Kontingente vorzusehen,

deren Höhe von Jahr zu Jahr zu verringern sei (Beschwerdeführende 8). Das

Nachtflugverbot sei zudem an Samstagen und Sonntagen sowie an Feiertagen

auf die Zeit von 20.00 Uhr bis 09.00 Uhr auszuweiten (Beschwerdeführer 19

und Beschwerdeführende 2 bis 6 bezüglich des deutschen Hoheitsgebiets).

12.1. Es ist eingangs festzuhalten, dass die Bestimmungen betreffend die

Nachtflugordnung für den Flughafen Zürich zum grossen Teil unverändert

aus dem alten Betriebsreglement vom 19. August 1992 übernommen wurden.

Eingefügt wurden einzig - abgesehen von den vorne unter E. 9.5 ff. bereits

abgehandelten Änderungen - Verschärfungen, die sich aus den Auflagen

der Baukonzession Dock Midfield ergaben (etwa die Einschränkung, dass

Abflüge des Charterverkehrs nur noch bis 22.00 Uhr gestattet sind; vgl.

Art. 11 Abs. 1 des angefochtenen Reglements). Sämtliche der gestellten

Anträge zielen - wenn auch in unterschiedlichem Ausmass - auf eine

Abänderung der bisherigen, der Nachtflugordnung des Bundes in der VIL

(vgl. Art. 39 ff. VIL) entsprechenden Regelungen der Nachtbetriebszeiten

ab. Es geht damit um zusätzliche Betriebseinschränkungen, die ganz

überwiegend umweltrechtlich begründet werden. Sie müssten somit

auch aus den gesetzlichen Grundlagen des Umweltrechts abgeleitet

werden können. Die rechtliche Ausgangslage bezüglich der verlangten

Betriebszeiteneinschränkungen ist daher grundsätzlich gleich wie bei der

soeben behandelten Frage von Flugbewegungsbeschränkungen: Vorschriften,

aus welchen sich die Pflicht zur Einführung weiterer Einschränkungen

direkt ableiten liesse, sind zurzeit keine ersichtlich. Es sind aber zusätzliche

Einschränkungen der Nachtbetriebszeiten auch keineswegs ausgeschlossen.

Vielmehr sind mit den seit dem Jahre 2001 verfügten provisorischen

Betriebsreglementsänderungen (die zum grössten Teil noch nicht rechtskräftig

sind) bereits Anpassungen erfolgt (vgl. insbesondere die mit Verfügung des

BAZL vom 23. Juni 2003 festgesetzte Ausdehnung der Nachtflugsperre um

eine halbe Stunde auf 06.00 Uhr). Die Flughafen Zürich AG hat zudem mit dem

Gesuch für das so genannt vorläufige Betriebsreglement offenbar auch selber

einen Antrag auf eine weitere Ausdehnung der Nachtflugsperre eingebracht.

Eine eingehende Behandlung und Beantwortung ist aber auch bei diesen

Anliegen der Beschwerdeführenden nur im Rahmen einer umfassenden -

insbesondere umweltrechtlichen - Gesamtbetrachtung des gegenwärtigen

Flughafenbetriebs möglich. Dazu müssen zuerst die Umweltauswirkungen -

vor allem die resultierenden Lärmbelastungen - der An- und Abflugverfahren

gemäss dem überarbeiteten Betriebskonzept bekannt sein. Eine umfassende

Überprüfung in diesem Sinne ist wie bereits erläutert (vorne unter anderen

E. 11.3 mit Hinweisen) erst im Rahmen des Genehmigungsverfahrens

für das am 31. Dezember 2003 eingereichte Betriebsreglement möglich.

Dementsprechend sind an dieser Stelle sämtliche erwähnten Anträge

hinsichtlich Nachtbetriebszeiten zurzeit abzuweisen. Es kann sich zudem

auch hier die Frage stellen, ob durch die seitherigen Änderungsverfügungen

des BAZL diese Begehren nicht sogar teilweise gegenstandslos geworden sind

(insbesondere hinsichtlich der mit Verfügung vom 23. Juni 2003 festgesetzten

Auflage, dass flugplanmässige Landungen des Linienverkehrs auf den Pisten

28 und 34 erst ab 06.00 Uhr zulässig seien).

12.2. Abzuweisen ist ebenfalls der Zusatzantrag der Beschwerdeführenden

8, für Ausnahmebewilligungen ausserhalb der «gewöhnlich zulässigen

Zeiten» sei allein das BAZL zuständig zu erklären und das Begehren der

Beschwerdeführenden 10 und 11, auf die Erteilung solcher Bewilligungen sei

überhaupt zu verzichten. Für beides besteht im vorliegenden Verfahren kein

Anlass, umso weniger, als diese Begehren der Nachtflugordnung des Bundes

widersprechen: Gemäss Art. 39 Abs. 3 VIL kann bei unvorhergesehenen

ausserordentlichen Ereignissen der Flugplatzhalter, d. h. hier die Flughafen

Zürich AG, Ausnahmen gewähren. Diese Befugnis wurde gemäss altem

Reglement von der Flughafendirektion ausgeübt, unter der Voraussetzung des

Vorliegens bloss «wichtiger Gründe». Soweit das BAZL gewisse Bewilligungen

erteilen konnte, ist diese Möglichkeit seit der Änderung der VIL im Jahre

2000 entfallen. Dies und der neue Wortlaut der genannten VIL-Bestimmung

- wie angetönt eine Verschärfung - wurde nun zu Recht im angefochtenen

Betriebsreglement entsprechend nachgeführt. Die Flughafenhalterin hat dabei

dem BAZL die gewährten Ausnahmen zu melden (Art. 39 Abs. 3 Satz 2 VIL). Es

besteht demnach auch keine Grundlage, darüber hinaus die Flughafen Zürich

AG zu verpflichten, die gemäss den Art. 9 bis 13 des Reglements gewährten

Ausnahmen jeweils (mindestens im Internet) detailliert zu veröffentlichen,

wie die Beschwerdeführenden 11, 17 und 18 verlangen. Weil das BAZL

ohnehin direkte Aufsichtsbehörde der Flughafen Zürich AG ist und generell

bei allfälligen Unregelmässigkeiten einzugreifen hat (vgl. Art. 3b und 26 VIL),

sieht die REKO/INUM hier keinen zusätzlichen Handlungsbedarf. Auch dieser

Antrag ist damit abzuweisen.

(...)

14. Verschiedene Beschwerdeführende bemängeln, dass der

Lärmbelastungskataster fehle, obwohl dessen Festsetzung eine Voraussetzung

zur Genehmigung des Betriebsreglements sei (Art. 25 Abs. 1 Bst. d VIL).

14.1. Der Lärmbelastungskataster ist ein Instrument der LSV. Gemäss

Art. 37 Abs. 1 LSV (in der seit 1. Oktober 2004 gültigen Fassung) hält

die Vollzugsbehörde bei Strassen, Eisenbahnanlagen und Flugplätzen

die nach Art. 36 ermittelten Lärmimmissionen in je einem Kataster

fest (Lärmbelastungskataster). Die Lärmbelastungskataster geben

nach Abs. 2 der genannten Bestimmung unter anderem die ermittelte

Lärmbelastung, die angewendeten Berechnungsverfahren, die in der

Nutzungsplanung festgelegte Nutzung der lärmbelasteten Gebiete, die

Anlagen und ihre Eigentümer sowie (neu) die Anzahl Personen, die von über

den massgebenden Belastungsgrenzwerten liegenden Lärmimmissionen

betroffen ist, an. Nach der alten Fassung von Art. 37 Abs. 3 LSV sollten

die im Lärmbelastungskataster festgehaltenen Lärmimmissionen

überdies für die Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen, für

die Erteilung von Baubewilligungen und für Schallschutzmassnahmen

an bestehenden Gebäuden massgebend sein. Das Bundesgericht hat in

seinem Baukonzessionsentscheid vom 8. Dezember 2000 Art. 37 LSV

kritisiert und festgestellt, auch nach dem (damaligen) neuen Wortlaut

dieser Verordnungsbestimmung seien die Fragen der rechtlichen Bedeutung

und der Anfechtbarkeit des Lärmbelastungskatasters nicht geklärt. Weder

das Verordnungs- noch das Gesetzesrecht würden ein Auflage- und ein

Rechtsschutzverfahren hinsichtlich des Lärmbelastungskatasters vorsehen.

Dieser sei daher auch nach der (damaligen) Änderung von Art. 37 LSV

ein bestenfalls für die Behörden massgebliches Inventar, das keine

grundeigentümerverbindlichen Wirkungen entfalten könne. Ohnehin

werde der Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen Lärmzonen zum

umweltschutzrechtlichen Institut des Lärmbelastungskatasters erst dann

vollzogen sein, wenn auch das massgebliche Gesetzesrecht, insbesondere

die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die nötige Anpassung erfahren

habe und die den Rechtsschutz und die Entschädigung betreffenden

Verfahrensprobleme gelöst seien (BGE 126 II 522 E. 49).

14.2. Trotz den kürzlich erfolgten Anpassungen der LSV wurden diese vom

Bundesgericht gerügten rechtlichen Unklarheiten bis heute nicht wirklich

behoben, insbesondere was die einschlägigen Regelungen im LFG anbelangt.

Ungeachtet dieser Unvollständigkeiten ist betreffend die im Moment

bestehende Regelung zu betonen, dass der Genehmigungsvoraussetzung von

Art. 25 Abs. 1 Bst. d VIL Genüge getan ist, wenn der Lärmbelastungskataster

festgesetzt werden kann. Verlangt wird also im Zeitpunkt der Genehmigung

nicht bereits das Vorliegen des Katasters, sondern bloss, dass die notwendigen

Grundlagen (wie u.a. Berechnungsverfahren und ermittelte Lärmwerte

etc.) für die Festsetzung zur Verfügung stehen. Solange das (definitive

oder zumindest vorläufige) Betriebskonzept für den Flughafen Zürich

noch nicht feststeht, fehlen aber - und vor allem - auch in tatsächlicher

Hinsicht die notwendigen Grundlagen, die für die Ausarbeitung eines

aktuellen Lärmbelastungskatasters erforderlich sind. Der definitive

Lärmbelastungskataster für den Flughafen Zürich, der über die - den

enteignungsrechtlichen allenfalls vorgehenden - umweltschutzrechtlichen

Ansprüche auf Lärmschutz Aufschluss geben soll, steht deshalb auch

heute immer noch aus (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 31. März 2004,

1A.245/2003 E. 5; zu den enteignungs- und umweltschutzrechtlichen

Ansprüchen der Flughafenanwohner vgl. im Übrigen hinten E. 19). Selbst

angesichts der eingangs erwähnten VIL-Bestimmung durfte das BAZL somit

das angefochtene Betriebsreglement genehmigen, obwohl klar war, dass

der Lärmbelastungskataster noch nicht festgesetzt werden konnte. Ein

langer Aufschub einzig aus diesem Grund wäre auch mit Blick auf die

Gesuchstellerin und Beschwerdegegnerin, welche nicht verantwortlich ist für

die Ausarbeitung des Lärmbelastungskatasters, unverhältnismässig gewesen.

Diese hat nämlich den Anspruch, dass ein Gesuch innert angemessener Frist

aufgrund des geltenden Rechts behandelt wird, unabhängig davon, ob dieses

Recht in Zukunft ändern wird oder zu ergänzen ist (vgl. BGE 126 II 522 E. 10b).

(...)

16. Was die (materiellen) Rügen im Zusammenhang mit dem SIL anbelangt,

kann weitgehend auf das bereits unter E. 4.8 ff. vorne Ausgeführte verwiesen

werden. So ist es eine bedauerliche Tatsache, dass beim Flughafen Zürich die

gesetzlich vorgesehenen Planungsprozesse den tatsächlichen Entwicklungen

nun schon seit längerer Zeit hinterherlaufen und das Objektblatt Flughafen

Zürich - als notwendiger anlagespezifischer Teil des SIL - auch im Jahre 2004

immer noch ausstehend ist (vgl. E. 4.8.3 vorne mit Hinweisen). Was dies für

die späteren Betriebsreglementsverfahren im Einzelnen bedeutet, kann an

dieser Stelle offen gelassen werden. Sicher ist, dass aufgrund der Sachlage im

Jahre 2001 nicht verlangt werden konnte, dass der anlagespezifische Teil des

SIL für den Flughafen Zürich bereits als Grundlage für das hier angefochtene

Betriebsreglement hätte zur Verfügung stehen und entsprechend angewendet

werden müssen. Im Gegenteil zeichnet sich aus verschiedenen Gründen

selbst jetzt noch ein weiter gehender, längerer Koordinationsbedarf bei

der Ausarbeitung des Objektblatts Flughafen Zürich ab (insgesamt vorne

E. 4.8.3.2. Im Übrigen stellt die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch

nicht abgeschlossen ist und die Objektblätter für die Landesflughäfen noch

ausstehen, keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der

flugbetrieblichen Belange dar (Urteil des Bundesgerichts vom 31. März 2004,

1A.244/2003 E. 3.2.3). Ob dazu auch der gekröpfte Nordanflug, koordinierte

Landungen auf die Pisten 28 und 34 («dual landing») oder der so genannte

«wide left turn» gehören, ist allerdings fraglich.

Es kann dabei in aller Regel nicht verlangt werden, dass ein

Genehmigungsverfahren für ein Betriebsreglement wegen des für den

Flughafen Zürich immer noch nicht abgeschlossenen Sachplanungsprozesses

für längere Zeit aufgeschoben wird. Vielmehr hat auch hier die

Gesuchstellerin und Beschwerdegegnerin - welche am Koordinationsprozess

für das Objektblatt bloss mitbeteiligt und nicht federführend ist - einen

Anspruch auf Behandlung des Genehmigungsgesuchs innert angemessener

Frist (vgl. vorne E. 14 mit Hinweis). Es ist denn auch zu betonen, dass

das Fehlen des Objektblatts für den Flughafen Zürich nicht zu einer

Einschränkung der Rechtsmittelmöglichkeiten für die Betroffenen führt. Die

Sachpläne sind einzig für die Behörden sowie für die mit der Wahrnehmung

öffentlicher Aufgaben betrauten Personen und Organisationen, nicht

aber für Private rechtlich verbindlich (Art. 22 RPV). Würde somit das

Objektblatt für den Flughafen Zürich mit entsprechenden flugbetrieblichen

Rahmenbedingungen bereits vorliegen, so änderte dies nichts daran, dass

sich die Anwohner gegen diese Vorgaben nur insofern im Einsprache- und

Rechtsmittelverfahren zur Wehr setzen könnten, als sie im Betriebsreglement

umgesetzt werden (Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 2003, 1A.64-69/2003 E.

6.1.3; vgl. auch vorne E. 4.8.3 mit Hinweisen).

Die Anwendung für das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 hatte sich damit

- soweit vorliegend überhaupt relevant - auf den am 18. Oktober 2000 durch

den Bundesrat genehmigten allgemeinen Teil des SIL zu beschränken. Es ist

dabei - entgegen zumindest sinngemässen Rügen - nicht ersichtlich, inwiefern

diese Umsetzung nicht korrekt erfolgt wäre. Mit Blick auf das soeben

Dargelegte betreffend Rechtsmittelmöglichkeiten für die Betroffenen ist

schliesslich festzuhalten, dass auf Rügen (etwa der Beschwerdeführenden 17

und 18), die sich nicht gegen die Umsetzung, sondern den bereits genehmigten

Inhalt des SIL selber richten, nicht einzutreten ist. Diesbezügliche Begehren

gehen über den Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens hinaus.

17. Im Weiteren wird vereinzelt bemängelt, das BAZL habe sich in seiner

Genehmigungsverfügung zu wenig oder gar nicht mit den kantonalen und

kommunalen Grundlagen der Raumplanung (insbesondere dem zürcherischen

Richtplan) auseinander gesetzt und es sei diesbezüglich keine Abstimmung -

mangels Objektblatt insbesondere auch nicht zwischen SIL und Richtplänen -

erfolgt.

Dass der Flughafen Zürich mit den Richtplänen des Kantons Zürich und der

umliegenden Nachbarkantone sowie mit den kommunalen Nutzungsplänen

der vom Fluglärm stark betroffenen Gemeinden in Konflikt steht, trifft zu

und musste bisher auch vom Bundesgericht als Tatsache hingenommen

werden (vgl. insbesondere BGE 126 II 522 E. 51). Der Sachplanungsprozess

beim Flughafen Zürich ist - wie soeben in E. 16 ausgeführt - noch nicht

abgeschlossen und das (neue) Koordinationsprotokoll, welches der

räumlichen Abstimmung der Flughafenanlagen mit der umgebenden

Nutzung dienen und dem künftigen Objektblatt zugrunde liegen soll, ist

erst in Ausarbeitung. Wie das BAZL richtig bemerkt, fehlte deshalb bei

der Genehmigung des angefochtenen Betriebsreglements die Basis für

eine fundierte Auseinandersetzung mit den kantonalen und kommunalen

Raumplanungen. Diese wird erst - soweit dann bereits möglich - im

Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das so genannt vorläufige

Betriebsreglement geführt werden können. Bestehen widerstreitende

Interessen zwischen den kantonalen Planungszielen und den vom Bund im

Sachplan beabsichtigten Festsetzungen, ist gemäss Art. 7 Abs. 2 und Art. 12

Abs. 1 RPG ein Koordinations- und Bereinigungsverfahren vorgesehen. Die

kantonalen Richtpläne stehen auch einem neuen Flughafen-Betriebskonzept

nicht per se entgegen. Erst recht gilt dies vorliegend für das weitgehend

(noch) unveränderte Betriebskonzept, womit gewisse aus der mangelnden

Übereinstimmung resultierende Nutzungskonflikte wie eingangs angetönt

hinzunehmen sind. Für die Zukunft ist festzuhalten, dass Richt- und

Sachplanung gegenseitiger Abstimmung bedürfen und fortlaufend

an die eingetretenen tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen

anzupassen sind. Es wird daher auch Sache der am Koordinations- und

Bereinigungsverfahren beteiligten Behörden sein, einen gangbaren Weg

zwischen den sich widerstreitenden Interessen der Flughafenhalterin

und der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu finden (Urteil des

Bundesgerichts vom 31. März 2004, 1A.244/2003 E. 3.2.3 mit Hinweisen). Sollte

trotz Bereinigungsverfahren keine Einigung zustande kommen, wird der

Bundesrat über die gegenseitige Abstimmung entscheiden müssen (Art. 12 Abs.

3 RPG).

Die vorgebrachten Rügen sind somit hier abzuweisen.

(...)

19. Gewisse Anträge nehmen (auch) Bezug auf Eigentumsbeschränkungen und

verlangen etwa den Ausgleich von Vermögensnachteilen. Es dürfe zu keinen

Beeinträchtigungen von Grundeigentum oder sonstigen Vermögenswerten

kommen. Ansonsten sei zumindest im Rahmen von geeigneten Verfahren zu

gewährleisten, dass den Betroffenen die volle Entschädigung zukomme.

Sämtliche dieser Anträge sprengen den Rahmen des vorliegenden Verfahrens.

Es ist darauf hinzuweisen, dass der Flughafenhalterin mit der Erteilung

der Betriebskonzession auch das Enteignungsrecht übertragen wurde (Art.

36a Abs. 4 LFG). Ihr steht damit - auch hinsichtlich allfälliger Eingriffe

ins Eigentum durch übermässige Lärmimmissionen - die Befugnis zu

enteignungsrechtlichen Eingriffen grundsätzlich zu. Gegenstand der

Enteignung können gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni

1930 über die Enteignung (EntG, SR 711) auch die aus dem Grundeigentum

hervorgehenden Nachbarrechte, so unter anderem die Rechte auf Abwehr

der im Sinne von Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10.

Dezember 1907 (ZGB, SR 210) übermässigen Einwirkungen, bilden. Nach

Art. 20 Abs. 1 USG besteht unter Umständen auch (bloss) ein Anspruch auf

passive Schallschutzmassnahmen. Ob Lärmeinwirkungen, die sich aus dem

Flughafenbetrieb ergeben, einen enteignungs- oder umweltschutzrechtlichen

Anspruch auf Schallschutz oder Entschädigung entstehen lassen könnten, ist

nicht im (vorliegenden) Betriebsreglementsverfahren zu prüfen (insgesamt

Urteil des Bundesgerichts vom 31. März 2004, 1A.246/2003 E. 1.2; vgl.

auch BGE 126 II 522 E. 50). Dafür stehen insbesondere die formellen

Enteignungsverfahren zur Verfügung, in welchen Entschädigungsforderungen

angemeldet und auch dann Einsprachen erhoben werden können, wenn

das Enteignungsverfahren erst auf Begehren von Nachbarn wegen

übermässiger Einwirkungen eröffnet werden muss. Enteignungsrechtliche

Einsprachen sind zwar nach neuem Recht grundsätzlich im kombinierten

Plangenehmigungsverfahren gemäss Art. 37 ff. LFG zu erheben und werden

durch die Plangenehmigungsbehörde beurteilt (vgl. Art. 37f Abs. 2 und

Art. 37h Abs. 1 LFG). Dies mindert aber die Funktion der - ursprünglichen

- enteignungsrechtlichen Einsprache nicht, zumal übermässige Immissionen

oft unabhängig von der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens

eintreten. Auch in solch einem Fall stehen den von übermässigen

Einwirkungen Betroffenen weiterhin alle sich aus dem Enteignungsgesetz

ergebenden Ansprüche zu und können diese im nachträglich eröffneten

Enteignungsverfahren mit Einsprache bewirken, dass die Zulässigkeit und der

Umfang der Enteignung von der Einsprachebehörde verbindlich festgelegt

wird (insgesamt BGE 130 II 394 E. 6 mit Hinweisen, vgl. auch E. 7 ff.).

Auf die angeführten Anliegen ist somit im vorliegenden

Betriebsreglementsverfahren nicht einzutreten.

(...)

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 70.44 - Auszug aus dem Entscheid Z-2001-58 der Eidgenössischen

Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt vom 16. Dezember 2004; vgl. Entscheide

des Bundesgerichts 1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2005, alle vom 4. Juli 2005

[Bestätigung des ...

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2006

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Band 70

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