Airport Concession vs. Operating Regulation Appeals

JAAC 70.43

Auszug aus dem Teilentscheid Z-2001-58

der Rekurskommission des Eidgenössischen

Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und

Kommunikation REKO/ UVEK [heute: Eidgenössische

Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt] vom

18. Februar 2003; vgl. Entscheide des Bundesgerichts

1A.61/2003, 1A.62-63/2003, 1A.64-69/2003, alle vom 8.

Juli 2003 [Bestätigung des Entscheids der REKO/UVEK]

Aviation. Qualité pour recourir en matière de contestation de la

concession d’exploitation accordée à l’aéroport de Zürich. Décision

partielle.

- Contenu d’une concession d’exploitation en matière de droit de la

navigation aérienne (art. 36a LA, art. 10 ss OSIA) et délimitation par

rapport au contenu possible d’un règlement d’exploitation (consid. 2).

- Le contenu de la concession comprend seulement le droit d’exploiter

à Zürich un aéroport national comme plaque tournante européenne

pour le trafic aérien national et international pendant une certaine

durée et d’y prélever des taxes. La concession détermine le lieu et

l’importance de l’aéroport ainsi que le choix de la concessionnaire en

tant qu’exploitante de l’aéroport. Toutes les questions en rapport avec

la forme et l’étendue de l’exploitation de l’aéroport de même que les

répercussions qui y sont liées se rapportent au règlement d’exploitation

(consid. 2.8).

- Etant donné que les procédures concernant l’octroi de la concession

d’exploitation et l’approbation du règlement d’exploitation ont pour

objet quelque chose de différent, le cercle des personnes concernées

diffère suivant chaque procédure et il doit en résulter un examen séparé

de la qualité pour recourir (consid. 3.2).

- En tant que concessionnaire, l’aéroport de Zürich S.A. a qualité pour

recourir (art. 48 let. a PA; consid. 3.3), ce qui n’est pas le cas, en l’espèce,

d’autres entreprises actives dans l’industrie aéronautique (consid. 3.4).

La question de la qualité pour recourir de concurrents lors de l’octroi

de la concession est laissée ouverte (consid. 3.4.1).

- S’agissant des autres recourants, il y a lieu d’examiner quelles

conclusions des parties sont recevables dans la procédure de concession

(question de l’objet du litige) et quels requêtes et griefs concernent des

domaines en dehors de ladite procédure, une entrée en matière sur

ceux-ci n’étant pas possible (consid. 4).

- A cet égard, il faut tenir compte du fait que l’exploitation de

l’aérodrome doit être régie dans tous ses aspects opérationnels par le

règlement d’exploitation (art. 23 OSIA). Des requêtes en matière de droit

de l’aménagement du territoire et de l’environnement - également celles

concernant le déroulement de l’étude de l’impact sur l’environnement

- doivent être rattachées à la procédure du règlement d’exploitation

(éventuellement à la procédure d’approbation des plans), de même

que les réserves quant à la sécurité de l’exploitation de l’aérodrome

(cf. JAAC 70.44). Le grief selon lequel le règlement d’exploitation serait

illégal et ne pourrait pas être approuvé est également irrecevable dans

la procédure de concession (consid. 4.2).

- Examen de la qualité des recourants tiers quant à la prise de

conclusions recevables (consid. 5) suivant le point de vue que la

procédure de concession concerne en première ligne le rapport entre

l’autorité concédante et la concessionnaire (consid. 5.4.2).

Luftfahrt. Beschwerdebefugnis zur Anfechtung der Betriebskonzession

für den Flughafen Zürich. Teilentscheid.

- Inhalt einer luftfahrtrechtlichen Betriebskonzession (Art. 36a

LFG, Art. 10 ff. VIL) und Abgrenzung zum möglichen Inhalt des

Betriebsreglements (E. 2).

- Inhalt der Konzession ist allein das Recht, in Zürich einen

Landesflughafen als europäische Drehscheibe für den nationalen und

internationalen Luftverkehr über eine bestimmte Dauer zu betreiben

und Gebühren zu erheben. Mit der Konzession wird über den Standort

und den Stellenwert des Flughafens sowie die Wahl der Konzessionärin

als Flughafenbetreiberin entschieden. Alle Fragen hinsichtlich Art und

Umfang des Betriebs des Flughafens als auch der damit verbundenen

Auswirkungen ergeben sich aus dem Betriebsreglement (E. 2.8).

- Weil die Verfahren betreffend Erteilung der Betriebskonzession

und Genehmigung des Betriebsreglements Unterschiedliches

zum Gegenstand haben, ist der Kreis der Betroffenen je nach

Verfahren verschieden und es hat eine getrennte Beurteilung der

Beschwerdebefugnis zu erfolgen (E. 3.2).

- Die Flughafen Zürich AG ist als Konzessionärin beschwerdeberechtigt

(Art. 48 Bst. a VwVG; E. 3.3), nicht dagegen im konkreten Fall andere

im Fluggeschäft tätige Unternehmungen (E. 3.4). Die Frage der

Beschwerdelegitimation von Mitbewerbern bei der Konzessionserteilung

wird offen gelassen (E. 3.4.1).

- Bei den übrigen Beschwerdeführenden ist zu prüfen, welche

Parteibegehren im Konzessionsverfahren zulässig sind (Frage des

Anfechtungsgegenstands) und welche Anträge und Rügen Bereiche

ausserhalb des Konzessionsverfahrens betreffen, wobei auf letztere

nicht eingetreten werden kann (E. 4).

- Dabei ist zu beachten, dass der Flug(platz)betrieb in allen Belangen im

Betriebsreglement zu regeln ist (Art. 23 VIL). Anträge raumplanungs-

und umweltrechtlicher Art - auch solche betreffend Durchführung einer

Umweltverträglichkeitsprüfung - sind dem Betriebsreglementsverfahren

(allenfalls Plangenehmigungsverfahren) zuzuordnen, ebenso

Sicherheitsbedenken hinsichtlich des Flugbetriebs (vgl. VPB 70.44).

Desgleichen ist die Rüge, das Betriebsreglement sei rechtswidrig und

könne nicht genehmigt werden, im Konzessionsverfahren unzulässig (E.

4.2).

- Beurteilung der Befugnis der Drittbeschwerdeführenden zur Erhebung

der zulässigen Begehren (E. 5) unter dem Gesichtspunkt, dass das

Konzessionsverfahren in erster Linie das Verhältnis zwischen

Konzessionsbehörde und Konzessionärin betrifft (E. 5.4.2).

Aviazione. Legittimazione ricorsuale per contestare la concessione

d’esercizio per l’aeroporto di Zurigo. Decisione parziale.

- Contenuto di una concessione d’esercizio nell’ambito del diritto della

navigazione aerea (art. 36a LNA, Art. 10 segg. OSIA) e delimitazione

rispetto al possibile contenuto del regolamento d’esercizio (consid. 2).

- Nella concessione è contenuto solo il diritto di esercitare un aeroporto

nazionale a Zurigo quale piattaforma europea per il traffico aereo

nazionale ed internazionale per un certo periodo e di riscuotere le

relative tasse. La concessione determina l’ubicazione e l’importanza

dell’aeroporto come pure la scelta della concessionaria incaricata

dell’esercizio dell’aeroporto. Tutte le questioni concernenti la forma e

l’estensione dell’esercizio dell’aeroporto e anche i relativi effetti sono

contenute nel regolamento d’esercizio (consid. 2.8).

- Dato che le procedure concernenti l’attribuzione della concessione

d’esercizio e l’approvazione del regolamento d’esercizio hanno oggetti

differenti, la cerchia degli interessati è diversa secondo la procedura e

la legittimazione ricorsuale è quindi giudicata separatamente (consid.

3.2).

- La società anonima dell’aeroporto di Zurigo è legittimata al ricorso

quale concessionaria (art. 48 lett. a PA; consid. 3.3), ma nel caso

concreto non sono legittimate altre società attive nel campo del traffico

aereo (consid. 3.4). È lasciata aperta la questione della legittimazione

ricorsuale di concorrenti nel quadro dell’attribuzione della concessione

(consid. 3.4.1).

- Per gli altri ricorrenti occorre esaminare quali conclusioni di parte

sono ricevibili nella procedura di concessione (questione dell’oggetto

litigioso) e quali richieste e argomenti giuridici concernono ambiti che

esulano dalla procedura di concessione. Su questi ultimi non si può

entrare nel merito (consid. 4).

- È necessario considerare che l’esercizio dell’aeroporto deve essere

regolato in modo esaustivo nel regolamento d’esercizio (art. 23

OSIA). Richieste di natura pianificatoria ed ambientale - anche quelle

concernenti l’esecuzione di un esame di compatibilità ambientale -

rientrano nella procedura concernente il regolamento d’esercizio

(eventualmente nella procedura di approvazione dei piani). Questo

vale anche per le riserve concernenti la sicurezza dell’esercizio

dell’aeroporto (cf. GAAC 70.44). Anche la contestazione, secondo

cui il regolamento d’esercizio sarebbe illegale e non potrebbe essere

approvato, non è ricevibile nella procedura di concessione (consid. 4.2).

- Valutazione della legttimazione ricorsuale di terzi che fanno valere

motivi ricevibili (consid. 5), sulla base della considerazione secondo

cui la procedura di concessione concerne in prima linea il rapporto fra

autorità di concessione e concessionaria (consid. 5.4.2).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

A. Am 20. Oktober 1951 erteilte das eidgenössische Post- und

Eisenbahndepartement (heute Eidgenössisches Departement für Umwelt,

Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK]) dem Kanton Zürich eine bis

am 31. Mai 2001 befristete Konzession zum Betrieb eines interkontinentalen

Flughafens. Bis zum 31. März 2000 wurde der Flughafen in der Folge durch

eine spezielle Verwaltungsabteilung des Kantons, die Flughafendirektion (FDZ),

betrieben. Die für den Flughafenbetrieb notwendigen Hochbauten wurden

durch eine gemischtwirtschaftliche börsenkotierte Aktiengesellschaft, die

Flughafen-Immobilien-Gesellschaft (FIG), erstellt. Am 28. November 1999

nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 12. Juli

1999 über den Flughafen Zürich (Flughafengesetz; ZH-LEX 748.1) an. § 2 dieses

Gesetzes sieht vor, dass der Flughafen Zürich einer Aktiengesellschaft gemäss

Art. 762 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) übertragen

werden soll, die den Anforderungen des Flughafengesetzes genügt. Diese

Aktiengesellschaft wurde durch Zusammenschluss der FDZ und der FIG per 30.

März 2000 gebildet (Absorptionsfusion der FDZ durch die FIG). Sie betreibt den

Flughafen Zürich seit dem 1. April 2000 unter der Firma Flughafen Zürich AG.

B. Die ersten Flughafenanlagen in Zürich wurden am 17. November 1948

eröffnet. Seither wurde der Flughafen in verschiedenen Etappen ausgebaut.

Zur Zeit werden Bauten und Anlagen der fünften Etappe realisiert, die eine

weitere Kapazitätssteigerung erlauben sollen. Sowohl über die Erteilung

der Rahmenkonzession als auch über die Baukonzession für diese fünfte

Ausbauetappe hatte das Schweizerische Bundesgericht letztinstanzlich zu

entscheiden. In beiden Urteilen nahm es verschiedentlich auf vorliegendes

Verfahren über die Neukonzessionierung und den Erlass eines neuen

Betriebsreglements Bezug.

C. Im Entscheid vom 24. Juni 1998 über die Rahmenkonzession (BGE

124 II 293 ff.) liess das Bundesgericht unter Hinweis auf die anstehende

Neukonzessionierung die Frage offen, «was im Lichte der heutigen

Gesetzgebung Gegenstand der Betriebskonzession sein müsse und

welche bauliche Erweiterung eines Flughafens eine Anpassung

der Betriebskonzession bedinge» (BGE 124 II 293 E. 10d). Die dem

Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) zu Grunde gelegte Prognose für das

Verkehrsaufkommen mit 240’000 Flugbewegungen im Jahre 2005 beurteilte

das Bundesgericht als «eindeutig und in erheblichem Ausmass unzutreffend».

Der angefochtene Entscheid beruhe deshalb auf einem unrichtig festgestellten

Sachverhalt. Dieser Mangel müsse und könne im Baukonzessionsverfahren

behoben werden (BGE 124 II 293 E. 14). Bei der zu wiederholenden

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) habe die Konzessionsbehörde auch

zu beurteilen, ob der Flugbetrieb als Folge des Ausbaus derart zunehmen

könnte, dass er mit dem Umweltschutzrecht nicht mehr vereinbar wäre und

sich bei der Neuregelung der Betriebskonzession und dem sie ergänzenden

und konkretisierenden Betriebsreglement betriebliche Einschränkungen zur

Wachstumsbegrenzung erforderlich seien (BGE 124 II 293 E. 20).

D .Am 15. Dezember 2000 reichte die Flughafen Zürich AG dem UVEK ein

Gesuch um Erteilung einer Konzession zum Betrieb des Flughafens Zürich

für die Dauer von 50 Jahren ab 1. Juni 2001 ein. Dem Gesuch lagen ein der

neuen Organisation angepasstes Betriebsreglement, ein Synthesebericht über

die volkswirtschaftliche Bedeutung des Flughafens Zürich für die Schweiz,

der Nachweis des Handelsregistereintrags, Unterlagen zur Finanzierung

des Flughafens, Informationen über den zuständigen Flugplatzleiter sowie

ein Schreiben des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 12. Juli 2000 bei,

in dem der Regierungsrat den Vorsteher des UVEK ersucht hatte, die neue

Betriebskonzession per 1. Juni 2001 der Flughafen Zürich AG zu erteilen.

E. Das mit der Instruktion des Verfahrens betraute Bundesamt für

Zivilluftfahrt (BAZL) publizierte das Konzessionsgesuch im Bundesblatt

vom 27. Februar 2001 und hörte die betroffenen Kantone, die Landkreise

Konstanz und Waldshut-Tiengen sowie das Bundesamt für Raumentwicklung

(ARE) und das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL;

heute: Bundesamt für Umwelt [BAFU]) an. Über 1’000 Privatpersonen,

Unternehmen, Organisationen und Gemeinwesen erhoben in der Folge beim

BAZL Einsprache gegen das Konzessionsgesuch.

F. Mit Verfügung vom 31. Mai 2001 erteilte das UVEK der Flughafen Zürich AG

unter verschiedenen Auflagen eine Konzession zum Betrieb des Flughafens

Zürich für die Dauer vom 1. Juni 2001 bis zum 31. Mai 2051. Das UVEK kam

in seiner Verfügung zum Schluss, dass das von der Flughafen Zürich AG

unterbreitete Konzessionsgesuch unter den gegebenen Umständen den

rechtlichen Anforderungen genüge, obwohl es keinen UVB enthalte. Art.

74a Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur

der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) sehe zwar vor, dass bei der erstmaligen

Erneuerung der Betriebskonzession der Landesflughäfen (Genf und Zürich)

im Jahr 2001 sämtliche Regelungen des Betriebsreglements zu überprüfen

seien und eine UVP durchgeführt werden müsse. Die mit dem in Verhandlung

stehenden Staatsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und

der Schweiz verbundene Regelung über die Benützung des süddeutschen

Luftraums werde jedoch aller Voraussicht nach zu Änderungen der An- und

Abflugverfahren und somit zu einem veränderten Betriebskonzept führen. Da

im jetzigen Zeitpunkt bloss die wesentlichen Eckwerte dieser neuen Regelung

bekannt seien, könne heute noch kein neues Betriebskonzept vorgelegt

werden.

Ob das von der Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch

eingereichte Betriebsreglement genehmigt werden könne, habe gestützt

auf Art. 36c Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die

Luftfahrt (LFG, SR 748.0) das BAZL zu entscheiden. Die in Art. 12 Abs. 1 Bst. c

VIL formulierte Voraussetzung, wonach die Betriebskonzession nur erteilt

werde, wenn das Betriebsreglement genehmigt werden könne, stelle für

das Departement demnach bloss eine formelle Voraussetzung dar. Mit der

Revision des LFG und der VIL seien die Funktionen von Betriebskonzession

und Betriebsreglement klar getrennt worden. Die Konzession lege nur mehr

fest, wem bestimmte Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit dem

Betrieb eines Flughafens übertragen würden, während sich die konkrete

Ausgestaltung des Betriebs und der Infrastruktur aus dem Betriebsreglement

ergäben. In die Konzession seien deshalb keine betrieblichen Vorgaben

aufzunehmen. Aus der Konzession könnten aber auch keine Rechte abgeleitet

werden oder entstehen, eine bestimmte Menge Flugverkehr abwickeln zu

dürfen.

G. Ebenfalls am 31. Mai 2001 genehmigte das BAZL das von der

Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte

Betriebsreglement. Das BAZL führt in seiner Verfügung zusammengefasst

aus, die vom UVEK erteilte Betriebskonzession enthalte keine Vorgaben für

ein Betriebsreglement. Die Flughafen Zürich AG habe im Betriebsreglement

sämtliche Auflagen übernommen, die vom UVEK in der Baukonzession vom 5.

November 1999 für das Dock Midfield vorgesehen und vom Bundesgericht mit

Entscheid vom 8. Dezember 2000 bestätigt worden seien.

Sowohl in der Konzessionsverfügung des UVEK als auch in der

Genehmigungsverfügung des BAZL wurde allfälligen Beschwerden die

aufschiebende Wirkung mit dem Hinweis entzogen, dass der Flughafen

Zürich grundsätzlich nicht ohne Konzession bzw. Betriebsreglement betrieben

werden könne.

H. Gegen beide Verfügungen zusammen, nur gegen die Konzessionserteilung

bzw. nur gegen die Genehmigung des Betriebsreglements haben zahlreiche

Privatpersonen, Organisationen und Gemeinwesen bei der Rekurskommission

des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und

Kommunikation (REKO/UVEK) Verwaltungsbeschwerde erhoben.

I. Mit Zwischenentscheid vom 19. Juli 2001 wies die REKO/UVEK die Anträge

auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder den Erlass

anderer vorsorglicher Massnahmen ab. Dieser Entscheid ist in Rechtskraft

erwachsen. Im gleichen Entscheid wurden die Verfahren derjenigen

Beschwerdeführenden, die den Erlass vorsorglicher Massnahmen verlangt

hatten, vereinigt und fortan unter der Verfahrensnummer Z-2001-58

weitergeführt.

J. Am 14. September 2001 beantragte die Flughafen Zürich AG, es seien

sämtliche bei der REKO/UVEK in dieser Sache hängigen Verfahren betreffend

die Genehmigung des Betriebsreglements vom 31. Mai 2001 zu sistieren.

Mit Zwischenentscheid vom 19. Oktober 2001 lehnte die REKO UVEK

dieses Begehren ab und vereinigte sämtliche im Zusammenhang mit den

Verfügungen des UVEK und/oder des BAZL vom 31. Mai 2001 bei ihr eröffneten

Beschwerdeverfahren. Ebenfalls abgewiesen hat die REKO/ UVEK am 26.

Oktober 2001 den Antrag der InteressenGemeinschaft zur Erhaltung der

Lebensqualität IGEL, die Flughafen Zürich AG sei mittels Vorabentscheid zu

verpflichten, bis zum 31. Dezember 2001 einen Umweltverträglichkeitsbericht

nachzureichen. Beide Zwischenentscheide sind in Rechtskraft erwachsen.

K. Nachdem die REKO/UVEK die Flughafen Zürich AG mit Verfügungen

vom 20. September 2001 und 23. Oktober 2001 aufgefordert hatte, ihr den

vollständigen 10-Jahres-Businessplan sowie aktualisierte Angaben zur

Finanzierbarkeit eines sicheren Flughafenbetriebs in Zürich einzureichen,

verpflichtete sie die Flughafen Zürich AG mit Zwischenentscheid vom 3.

Dezember 2001, ihr die erwähnten Unterlagen innert fünf Tagen nach

Eintritt der Rechtskraft dieses Zwischenentscheides zukommen zu lassen.

Im gleichen Zwischenentscheid wies sie den Antrag der Flughafen Zürich

AG vom 14. November 2001, einen Teilentscheid über die Frage der

Legitimation der Beschwerdeführenden in Bezug auf die Anfechtung der

Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 bzw. in Bezug auf die verlangte

Edition des 10-Jahres-Businessplan und anderer Finanzierungsunterlagen

zu fällen, ab. Am 11. Januar 2002 sandte die Flughafen Zürich AG der

REKO/UVEK die verlangten Finanzierungsunterlagen zu. Am 6. Februar

2002 liess sie der REKO/UVEK zudem Verträge über die Gepäcksortier‑,

Gepäckförderungs- und die Flugzeugenergieversorgungsanlagen sowie

Verträge über den Erwerb der «De-Icing»-Installationen, «De-Icing»-Fahrzeuge

und die «Push-Back Trucks» zur vertraulichen Behandlung zukommen. Mit

Zwischenentscheid vom 18. Februar 2002 entschied die REKO/UVEK über die

Akteneinsicht der Beschwerdeführenden in die erwähnten Finanzierungs- und

Vertragsunterlagen.

Sie verfügte, die von der Flughafen Zürich AG am 11. Januar 2002

eingereichten Finanzierungsunterlagen würden den Beschwerdeführenden

insoweit offen gelegt, als dadurch nicht kursrelevante Tatsachen oder

Geschäftsgeheimnisse der Flughafen Zürich AG bekannt gegeben würden.

In die eingereichten Verträge werde hingegen keine Akteneinsicht gewährt.

L. Mit Urteil vom 19. August 2002 hiess das Bundesgericht eine von

der Flughafen Zürich AG gegen diesen Zwischenentscheid erhobene

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut. Es hat in den Erwägungen festgehalten,

dass die Beurteilung der Beschwerdelegitimation in einem Verfahren dann

nicht hinausgeschoben werden darf, wenn verfahrensrechtliche Ansprüche

- wie etwa das Recht auf Akteneinsicht - geltend gemacht werden, die nur

einer Partei im Sinne von Art. 6 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968

über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) zukommen können, und

die Parteistellung bestritten ist. Aus prozessökonomischen Gründen hat

das Bundesgericht im Hinblick auf den von der REKO/UVEK zu treffenden

Teilentscheid über die Befugnis der Beschwerdeführenden zur Anfechtung der

Konzessionsverfügung zusammengefasst Folgendes erwogen:

Der Auffassung, wonach das Beschwerderecht gegenüber der

Konzessionsverfügung dasselbe wäre wie jenes gegenüber dem

Betriebsreglement, könne nicht zugestimmt werden. Seit der Änderung des

LFG durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von

Entscheidverfahren würden die Aufgaben der Betriebskonzession und der

Betriebsbewilligung einerseits und des Betriebsreglements andererseits klar

auseinandergehalten. Mit der Konzession werde das Recht zum Betrieb eines

Flughafens verliehen, der Flugbetrieb hingegen werde «in allen Belangen»

im Betriebsreglement geregelt. Wer sich durch den Flugbetrieb betroffen

und gefährdet fühle, habe seine Einwendungen demnach im Rahmen

des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglements und nicht im

Konzessionsverfahren zu erheben. Auch die Voraussetzung von Art. 12 Abs.

1 Bst. c VIL, wonach die Konzession nur erteilt werden dürfe, wenn auch

das Betriebsreglement genehmigt werden könne, ändere daran nichts, weil

sich das UVEK lediglich beim BAZL zu vergewissern habe, ob dieses den

Reglementsentwurf genehmigen könne. Sollte sich das Betriebsreglement

später als bundesrechtswidrig erweisen, so habe das UVEK allenfalls die

Konzession zu entziehen.

Aus den Erwägungen:

(...)

2. Die Prüfung der Frage nach dem Inhalt der Konzession, nach den Rechten

und Pflichten also, die auf Verfassungs‑, Gesetzes- und Verordnungsstufe mit

der Konzessionserteilung verbunden sind, ergibt Folgendes:

2.1. Nach Art. 87 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist

die Gesetzgebung über die Luftfahrt Bundessache. Diese Kompetenznorm

räumt dem Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz ein (vgl. Martin

Lendi, Offene Fragen im Bereich des Verkehrs - die neue Bundesverfassung

als Vorgabe, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 120/2001, I S. 491

ff.). Der Bund hat das Recht, die Luftfahrtsmaterie nach allen Seiten zu

regeln; er darf insbesondere auch Vorschriften über den Bau und Betrieb

von Flugplätzen erlassen (Martin Lendi, in: Kommentar BV, Art. 37ter

Rz. 2; Tobias Jaag, Der Flughafen Zürich im Spannungsfeld von lokalem,

nationalem und internationalem Recht, in: Das Recht in Raum und Zeit,

Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 205; Peter Hänni, Planungs‑,

Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 466). Der

umfassende Charakter von Art. 87 BV gibt dem Bund die Befugnis zur

Errichtung eines Monopols. Ob und in welchem Umfang ein Monopol

besteht, bestimmt die (einfache) Gesetzgebung (Ulrich Häfelin / Walter

Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 717;

Lendi, a.a.O., Rz. 5; Botschaft über die neue Bundesverfassung, BBl 1996 I

266). Im Bereich des Betriebs von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr

dienen (Flughäfen), hat der Bund von seiner Kompetenz zur Errichtung eines

Monopols Gebrauch gemacht. Er will die Flughäfen allerdings nicht selber

betreiben, sondern hat es vorgezogen, die entsprechenden Aufgaben und

Rechte mittels Konzession an ausserhalb der Bundesverwaltung stehende

Betriebe, seien diese nun staatlicher oder privater Natur, abzutreten (Peter

Baltensberger, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse

des Flughafenhalters, Diss. Basel 1984, S. 45).

2.2. Mit der Monopolisierung einer wirtschaftlichen Tätigkeit behält sich

der Staat deren Ausübung unter Ausschluss aller anderen Personen vor und

entzieht sie der verfassungsrechtlich gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit.

Mittels Konzessionierung wird das Recht auf Ausübung der monopolisierten

Tätigkeit - meist auf Private - übertragen. Die Konzessionärin führt einen

staatlichen Auftrag aus, der sonst durch die Verwaltung ausgeführt

würde (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Regina Kiener, Allgemeines

Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 299 ff.). Die Rechtsnatur der Konzession

ist umstritten. Ulrich Häfelin / Georg Müller (Grundriss des Allgemeinen

Verwaltungsrechts, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 2593) gehen unter Hinweis

auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung von einer Unterteilung in einen

verfügungsmässigen und einen vertraglich begründeten Teil der Konzession

aus. Zum Verfügungsteil zählen sie diejenigen Konzessionsbestimmungen,

welche durch das Gesetz vorbestimmt sind. Andere Autoren gehen von

einer (der Bewilligung verwandten, mitwirkungsbedürftigen) Verfügung

aus, auf deren Erteilung in der Regel kein Anspruch besteht. Immer hat die

Konzessionsbehörde das Gleichbehandlungsgebot, das Willkürverbot und den

Grundsatz von Treu und Glauben zu respektieren (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz.

12; Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., S. 302 ff.).

Bei der Verleihung einer Konzession wird unter den Gesuchstellern

eine Auswahl getroffen (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2598) und bestimmt,

wem eine Aufgabe überantwortet werden soll. Die in der Konzession

begründeten Rechte und Pflichten sind so auszugestalten, dass die

Aufgabe rentabel und zu Bedingungen erfüllt werden kann, die den

Allgemeininteressen gerecht werden (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986,

S. 200; Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., S. 305). Mit der Konzessionierung

können wohlerworbene Rechte begründet werden, allerdings nur soweit, als

sie durch freie Vereinbarung der Parteien - und nicht durch einen Rechtssatz

- entstehen (Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., S. 308 mit Hinweisen auf die

Rechtsprechung des Bundesgerichts). Die Konzession ist nicht eine in sich

geschlossene Art eines Verwaltungsrechtsverhältnisses. Bestenfalls kann die

Konzession als Gattungsbezeichnung für eine Reihe von Rechtsverhältnissen

dienen, die sich in dieser oder jener Beziehung gleichen, in anderer Hinsicht

aber wesentlich voneinander abweichen (Gygi, a.a.O., S. 198). Der rechtliche

Gehalt des Rechtsinstituts lässt sich nicht aus dem Begriff der Konzession

ableiten (Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern

1994, S. 23 f.). Er ergibt sich vielmehr aus der dem Konzessionsverhältnis

zugrunde liegenden verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Lage (Poledna,

a.a.O., S. 70). Die Antwort auf die Frage, welchen Inhalt die für Flughäfen

zu erteilende Betriebskonzession haben soll, ist mithin im Luftfahrtrecht zu

suchen (vgl. auch Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte, insbesondere im

Bereich des Elektrizitätsrechts, Diss. Freiburg 2001, S. 96).

2.3. Die Verfassungsbestimmung (Art. 87 BV) dient - wie in E. 2.1 ausgeführt

- unter anderem der Vereinheitlichung der Vorschriften über die Luftfahrt

und erlaubt dem Gesetzgeber, diese in jeder Hinsicht zum Gegenstand der

Bundesgesetzgebung zu machen. Aussagen, wie die Konzession auszugestalten

ist, können hingegen dem Verfassungstext nicht entnommen werden.

2.4. Auf Gesetzesebene hält Art. 36a Abs. 2 LFG fest, welche Rechte

mit der Konzessionserteilung verliehen werden und welche Pflichten

die Konzessionsnehmerin zu übernehmen hat. Als Rechte werden der

gewerbsmässige Betrieb eines Flughafens und insbesondere die Erhebung

von Gebühren genannt. Als Pflichten der Konzessionärin werden der

Zulassungszwang - unter Vorbehalt der im Betriebsreglement genannten

Einschränkungen - für nationale und internationale Luftfahrzeuge,

die Gewährleistung eines ordnungsgemässen, sicheren Betriebs und

die Bereitstellung der dazu erforderlichen Infrastruktur erwähnt. In

der Konzessionsverfügung kann das Departement diese Pflichten wohl

näher umschreiben. Dem Gesetzestext lässt sich aber kein Hinweis

entnehmen, dass das Departement die Pflichten darüber hinaus

erweitern dürfte, da Art. 36a Abs. 2 LFG diesbezüglich in der Form einer

abschliessenden Aufzählung verfasst ist. Das spricht gegen die Aufnahme

betrieblicher Rahmenbedingungen in die Konzession (vgl. auch Botschaft

zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der

Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998, BBl 1998 III 2612, 2591 ff.).

Art. 36c LFG verpflichtet die Konzessionsnehmerin aber, ein

Betriebsreglement auszuarbeiten (Abs. 1), welches die im Sachplan

Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), in der Konzession und in

Plangenehmigungen festgelegten Rahmenbedingungen zu konkretisieren

hat (Abs. 2). Insbesondere geht es um die Organisation und die Benützung

des Flughafens sowie die Regelung der An- und Abflugverfahren. Das

Betriebsreglement ist vom BAZL zu genehmigen (Abs. 3).

2.5. Art. 36 LFG enthält die gesetzliche Grundlage für bundesrätliches

Verordnungsrecht über den Bau und den Betrieb von Flughäfen. Gestützt

auf diese Bestimmung hat der Bundesrat die Verordnung vom 23. November

1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) erlassen. Was

die Frage des Inhalts der Betriebskonzession betrifft, so wiederholt der im

Anschluss an den Erlass des Koordinationsgesetzes revidierte Art. 10 Abs. 1

VIL fast wörtlich den Gesetzestext (vgl. E. 2.4). Neu wird hingegen das Recht,

den Flughafen gewerbsmässig zu betreiben, an die Ziele und Vorgaben des SIL

gebunden. Entsprechend statuiert Art. 12 Abs. 1 Bst. a VIL als Voraussetzung

für die Konzessionserteilung, dass der Betrieb der Anlage den Zielen und

Vorgaben des SIL zu entsprechen hat.

2.5.1. Die Sachplanungspflicht, der Inhalt und die Verbindlichkeit der

Sachpläne richten sich in erster Linie nach Art. 13 des Bundesgesetzes vom

22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) und dem einschlägigen

Verordnungsrecht (Art. 14 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000

[RPV], SR 700.1). Zum Inhalt gehören vorab der Bedarf, die Standortfestlegung,

die räumlichen und umweltrechtlichen Auswirkungen, die räumlichen

Zusammenhänge mit anderen Vorhaben sowie technische und betriebliche

Voraussetzungen (Art. 14 ff. RPV; Lukas Bühlmann, in: Kommentar RPG,

Zürich 1999, Art. 13, Rz. 28). Eigentliche Formvorschriften bestehen nicht.

Sinnvoll und sachgerecht ist es, in einem allgemeinen Teil Grundlagen und

Grundsätze zu einer sachplanpflichtigen raumwirksamen Aufgabe des Bundes

festzuhalten, um daran anknüpfend unter Verwendung der Inhaltskategorien

der Richtplanung in Objektblättern konkrete Aussagen zu den einzelnen

Vorhaben zu machen (Bühlmann, a.a.O., Rz. 29). Sachpläne sind - wie die

Richtpläne - behördenverbindlich (Art. 22 Abs. 1 RPV; Bühlmann, a.a.O., Rz. 41

ff.).

Art. 3a VIL sieht nun entsprechend vor, dass der SIL die Ziele und Vorgaben

der Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich

festzulegen habe (Abs. 1), indem er für die einzelnen Infrastrukturanlagen

insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung,

die Erschliessung und die Rahmenbedingungen für den Betrieb bestimme.

Zudem seien die Auswirkungen auf Raum und Umwelt darzustellen (Abs. 2).

Die vom Bundesrat bisher genehmigten Teile des SIL (I bis III B und eine erste

Reihe von Objektblättern im Teil III C) setzen diese Vorgaben um. Der Teil II

gibt eine Übersicht über die Infrastruktur der Zivilluftfahrt in der Schweiz

und der wichtigsten Anlagen in Europa. Zudem werden Verkehrsprognosen

für die Landesflughäfen und Regionalflugplätze sowie die zu erwartenden

Entwicklungen bei den übrigen Flugplätzen dargelegt und erläutert. Teil

III B ist den konzeptionellen Zielen und Vorgaben der schweizerischen

Luftfahrtinfrastrukturpolitik gewidmet. Er macht Aussagen zum Gesamtnetz,

nämlich zur generellen Ausrichtung der Zivilluftfahrt, zur effizienten

Nutzung der Luftfahrtinfrastruktur, zur Einordnung des Luftverkehrs in den

Gesamtverkehr, zum Umweltschutz und zur räumlichen Abstimmung sowie

Aussagen zu den einzelnen Teilnetzen (Landesflughäfen, Regionalflugplätze,

zivil mitbenützte Militärflugplätze, Flugfelder, Heliports, Landestellen

und Flugsicherungsanlagen). Die drei Landesflughäfen werden zudem

zur Zusammenarbeit und zu einer sinnvollen Verkehrsteilung verpflichtet.

Aufbauend auf die Teile I, II sowie III A und B sollen dann im Teil III C des SIL

die spezifischen Rahmenbedingungen zum Betrieb und zur Entwicklung der

einzelnen Anlagen festgelegt und es soll für jeden Flugplatz ein Objektblatt

mit Anlagekarte erstellt werden. Das Objektblatt für den Flughafen Zürich ist

zurzeit noch ausstehend.

2.5.2. Aus Art. 10 Abs. 1 VIL kann abgeleitet werden, dass eine Konzession

für einen Flughafen nur dann erteilt werden darf, wenn der Betrieb des

Flughafens den allgemeinen Aussagen des SIL entspricht. Die konkreten,

anlagespezifischen Ziele und Vorgaben des SIL sollen nach Ansicht des

Gesetzgebers grundsätzlich im Betriebsreglement (Art. 36c Abs. 2 LFG)

umgesetzt werden. Art. 12 Abs. 1 Bst. a VIL ist demnach so zu verstehen, dass

sich die Voraussetzung der Sachplankonformität für die Konzessionserteilung

auf die erwähnten grundsätzlichen Aussagen bezieht, die konkreten Aussagen

hingegen im Betriebsreglement umzusetzen sind. Daraus oder etwa aus

der Gesetzgebung über den Umweltschutz und die Raumplanung können

sich betriebliche Einschränkungen für den Flugverkehr ergeben. Da Art.

12 Abs. 1 Bst. c VIL als weitere Voraussetzung für die Konzessionserteilung

ein genehmigungsfähiges Betriebsreglement verlangt, das bei der

Neukonzessionierung des Flughafens Zürich gesamthaft zu überprüfen ist

(Art. 74a Abs. 2 VIL), ist von Gesetzes wegen gewährleistet, dass die anlässlich

der Konzessionserteilung bestehenden Ziele und Vorgaben des SIL - sowohl die

allgemeinen als auch die konkreten, anlagespezifischen - umgesetzt werden

und so unter Wahrung der Rechtsschutzvorschriften von der Behörden- zur

Allgemeinverbindlichkeit wechseln.

2.5.3. Ausdrücklich hält Art. 10 Abs. 2 VIL nunmehr fest, dass die

Ausgestaltung des Betriebs und der Infrastruktur nicht Gegenstand der

Betriebskonzession sei. Vielmehr wird der Flugplatzbetrieb in allen Belangen

im Betriebsreglement geregelt (Art. 23 VIL). Dieses hat insbesondere

Vorschriften über die Organisation des Flughafens, die Betriebszeiten und

die An- und Abflugverfahren zu enthalten (Art. 23 Bst. a, b und c VIL). Alle

diese betrieblichen Vorschriften dürfen nur genehmigt werden, wenn

sie (unter anderem) den Zielen und Vorgaben des SIL entsprechen und

die Anforderungen der Raumplanung sowie des Umwelt‑, Natur- und

Heimatschutzes erfüllt sind (Art. 25 Abs. 1 Bst. a und c VIL).

2.5.4. Weiter hat der Bundesrat in Art. 13 Bst. a VIL für Landesflughäfen eine

Geltungsdauer der Konzessionen von fünfzig Jahren bestimmt. In diesem

Zusammenhang kann in der Konzession auch geregelt werden, was nach

deren Ablauf mit den von der Konzessionärin erstellten Infrastrukturanlagen

geschehen soll (zur Regelung des Heimfalls: Poledna, a.a.O., S. 254 ff.). Art.

14 VIL regelt die Fragen der Übertragung und Erneuerung der Konzession

und Art. 15 VIL die Übertragung einzelner Aufgaben der Konzessionärin an

Dritte. Sind die Voraussetzungen für eine sichere Benützung des Flughafens

nicht mehr gegeben (Art. 16 Abs. 1 Bst. a VIL), weil die Konzessionärin ihre

Pflichten nicht mehr wahrnehmen will oder verletzt sie diese wiederholt und

in schwerer Weise (Art. 16 Abs. 1 Bst. b VIL), so ist die Konzession durch das

UVEK zu entziehen (Art. 16 Abs. 1 VIL). Diese Massnahme ist auch dann zu

prüfen, wenn sich im Nachhinein herausstellt, dass ein Betriebsreglement

gegen Bundesrecht verstösst (Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19.

August 2002 i.S. Flughafen Zürich AG, E. 3.2).

2.6. Mit der Revision des LFG vom 18. Juni 1999 und dem angepassten

Verordnungsrecht hat der Gesetzgeber bei der Konzessionserteilung somit

insofern einen Wechsel vorgenommen, als die Konzession keine inhaltlichen

Aussagen zum Betrieb und dessen Auswirkungen mehr enthält (zum Inhalt der

Konzession nach altem Recht vgl. etwa Jaag, a.a.O., S. 206 f.). Die Konzession

beschränkt sich darauf, die Rechte für den Betrieb eines im SIL vorgesehenen

Flughafens auf einen bestimmten Betreiber zu übertragen (BBl 1998 III

2602 und 2612). Dies erweist sich im Lichte der Ausführungen zu Art. 87

BV und Art. 36a Abs. 2 LFG als verfassungs- und gesetzeskonform. So hat das

Bundesgericht denn auch im Zusammenhang mit der Überprüfung eines

Betriebsreglements für ein Flugfeld festgehalten, dass seit der Revision

des LFG und der VIL (vom 2. Februar 2000) die Ausgestaltung des Betriebs

nicht mehr Gegenstand der Betriebsbewilligung, sondern ausschliesslich des

Betriebsreglements sei (BGE 127 II 306 E. 7b). Es hat diese Auffassung auch in

E. 3 des Entscheids vom 19. August 2002 i.S. Flughafen Zürich AG bestätigt.

2.7. Die Abkehr von einer Konzession mit inhaltlichen Aussagen zu Umfang

und Organisation des Flughafenbetriebs hat auch Auswirkungen auf die

Rechte, welche die Konzessionärin aus ihr ableiten kann. Die Konzession nach

Art. 36a LFG verleiht einer bestimmten Konzessionärin unter Ausschluss

allfälliger Konkurrenten einzig das Recht, an einem bestimmten Ort in

der Schweiz einen Flughafen unter Bedingungen, die einen rentablen

Geschäftsgang zulassen, zu betreiben. Hinsichtlich Betriebsumfang, -konzept

und -abwicklung enthält die Konzession keinen Vertrauen begründenden

Inhalt, aus dem allenfalls gar wohlerworbene Rechte abgeleitet werden

könnten (zur Frage der Begründung wohlerworbener Rechte durch

Konzession: René Rhinow / Annette Meyer Lopez, Rechtlicher Rahmen für

Änderungen der UMTS-Konzessionen, Jusletter vom 15. April 2002, Rz. 36

ff. mit Hinweisen auf Literatur und Rechtsprechung). Die Konzessionärin

muss sich für den Entscheid über die Annahme der Konzession deshalb

auch und insbesondere am Betriebsreglement orientieren, muss sich aber

gleichzeitig bewusst sein, dass das Betriebsreglement änderbar ist und keine

wohlerworbenen Rechte entstehen lässt.

2.8. Zusammenfassend ergibt sich aus den erwähnten Bestimmungen des

Luftfahrtrechts und dem SIL, dass die erteilte Konzession nichts anderes

beinhalten darf als das Recht, in Zürich einen Landesflughafen als europäische

Drehscheibe für den nationalen und internationalen Luftverkehr in

Zusammenarbeit mit den anderen beiden Landesflughäfen über eine

bestimmte Dauer zu betreiben und Gebühren zu erheben. Alle Fragen

hinsichtlich Art und Umfang des Betriebs als auch der damit verbundenen

Auswirkungen ergeben sich aus dem gleichzeitig zu genehmigenden

Betriebsreglement und sind nicht Regelungsgegenstand der Konzession.

Entsprechend beschränken sich auch aus der Konzession abzuleitende Rechte

auf die Wahl der Konzessionärin, den Standort und den Stellenwert des

Flughafens sowie das Recht, Gebühren zu erheben.

3. Vorab wird geprüft, ob die Beschwerdeführenden 12, 23 und 26 berechtigt

sind, die Konzessionsverfügung des UVEK vom 31. Mai 2001 anzufechten und

deren Aufhebung oder Änderung zu verlangen.

3.1. Das Verfahren vor der REKO/UVEK richtet sich nach dem

Verwaltungsverfahrensgesetz (Art. 71a Abs. 2 VwVG). Damit gilt bezüglich

Beschwerdelegitimation Art. 48 VwVG, da weder das LFG noch die VIL

Bestimmungen enthalten, die eingehendere Regelungen im Sinne von Art.

4 VwVG darstellen würden.

Gemäss Art. 48 Bst. a VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die

angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an

deren Aufhebung oder Änderung hat; gemäss Bst. b des Artikels zudem

jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht zur

Beschwerde ermächtigt. Es sind keine (luftfahrtrechtlichen) Bestimmungen

ersichtlich, aus denen ein Recht zur Anfechtung einer Konzessionsverfügung

im Sinne des soeben erwähnten Bst. b abgeleitet werden könnte (vgl. hingegen

etwa betreffend Nebenanlagen Art. 37m Abs. 4 LFG), womit sich nachfolgende

Erwägungen auf Bst. a von Art. 48 VwVG beschränken.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 48 Bst. a VwVG

und dem gleich lautenden Art. 103 Bst. a des Bundesgesetzes vom

16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege

(Bundesrechtspflegegesetz, OG, SR 173.110) genügt für die Legitimation ein

bloss faktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen

Verfügung. Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen Entscheid

immerhin stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen,

beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Sein Interesse ist

schutzwürdig, wenn seine tatsächliche oder rechtliche Situation durch den

Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. etwa BGE 121 II 176 E.

2a).

3.2. Weil die Verfahren betreffend Erteilung der Betriebskonzession und

Genehmigung des Betriebsreglements Unterschiedliches zum Gegenstand

haben, hat die REKO/UVEK gemäss dem Urteil des Bundesgerichts vom

19. August 2002 (1A.72/2002 E. 3) zu berücksichtigen, dass sich der Kreis

der Betroffenen je nach Verfahren unterscheidet. Sie hält daher an ihrer

bisherigen Auffassung, die Frage der Beschwerdelegitimation unbesehen

der unterschiedlichen Anfechtungsgegenstände der beiden Verfügungen zu

prüfen, nicht weiter fest.

3.3. Die Verfügung des UVEK vom 31. Mai 2001 betreffend Erteilung der

Betriebskonzession ist direkt an die Flughafen Zürich AG als Gesuchstellerin

gerichtet. Sie ist Adressatin der Konzessionsverfügung, welche ihre Rechte und

Pflichten als neue Konzessionärin regelt. Damit ist die Beschwerdeführerin

12 als primäre Verfügungsadressatin nach übereinstimmender Lehre und

Praxis ohne weiteres zur Anfechtung der Verfügung befugt (vgl. etwa BGE

123 II 359 E. 1b; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 545).

(...)

3.4. Anders ist die Ausgangslage bei den Beschwerdeführenden 23, SAir Group

und Mitbeteiligte, und der Beschwerdeführerin 26, Crossair AG. Die SAir

Group und Mitbeteiligte (die letzteren sind zahlreiche Konzerngesellschaften

der SAir Group, wobei dazu bei Beschwerdeeingang auch noch die

Crossair AG für europäischen Regionalluftverkehr gehörte) reichten eine

Beschwerdeschrift ein, die sich sowohl gegen die Konzessionsverfügung des

UVEK wie auch gegen die ebenfalls am 31. Mai 2001 ergangene Verfügung

des BAZL betreffend Genehmigung des Betriebsreglements richtete. Dabei

wurde materiell insbesondere der Antrag gestellt, es seien im Bereich

der Bodenabfertigungstätigkeiten die Konzessions- und/oder sonstigen

Rechte - anstelle der Flughafen Zürich AG - der SAir Group und ihren

Konzerngesellschaften für den Zeitraum von 50 Jahren zu bestätigen, zu

erneuern und/oder neu zu erteilen und es sei der SAir Group und ihren

Konzerngesellschaften in diesem Bereich eine Teilkonzession einzuräumen.

Mit Eingabe vom 1. Oktober 2001 erfolgte seitens der SAir Group und

Mitbeteiligten der Rückzug ihrer Verwaltungsbeschwerde, mit Ausnahme

des Antrags in Ziff. 3.3 (und dazugehöriger Begründung) sowie diesbezüglich

verbleibenden Verfahrensanträgen. Mit Entscheid der REKO/UVEK vom

7. November 2001 wurde dieses Verfahren durch teilweisen Rückzug der

Beschwerde als teilweise erledigt abgeschrieben. Schliesslich teilte der

Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 23 am 22. November 2001 mit,

dass er die Crossair AG nicht weiter vertrete, weshalb letztere seither im

vorliegenden Verfahren als eigenständige Beschwerdeführerin 26 geführt

wird.

3.4.1. Da der Antrag der Beschwerdeführenden SAir Group und

Mitbeteiligte auf Erteilung einer Teilkonzession im Bereich der

Bodenabfertigungstätigkeiten mit dem teilweisen Beschwerderückzug

dahingefallen ist, ist auch ein allfälliger Mitbewerberstatus im Verhältnis

zur Flughafen Zürich AG weggefallen. Somit kann die Frage der

Beschwerdeberechtigung von Mitbewerbern offen gelassen werden.

3.4.2. Aufgrund des teilweisen Rückzugs bleibt lediglich noch zu prüfen,

inwieweit die Beschwerdeführenden 23 und 26 zur Erhebung ihrer einzig

verbleibenden materiellen Rüge und den damit zusammenhängenden

verfahrensrechtlichen Anträgen berechtigt sind.

Mit dem verbliebenen Antrag Ziff. 3.3 und der dazugehörenden Begründung

verlangen die SAir Group und Mitbeteiligte, es sei Ziff. 3.2 des Dispositivs der

Konzessionsverfügung insofern aufzuheben, als sie von der Flughafen Zürich

AG Massnahmen zur Umsetzung eines nicht vom schweizerischen Parlament

ratifizierten und nicht in Kraft befindlichen Staatsvertrags verlange. Dieser

Antrag bezieht sich nur auf die beiden ersten Sätze der Dispositivziffer 3.2.

Satz 3 der Dispositivziffer betrifft keine Verpflichtung zu Massnahmen zur

Umsetzung des Staatsvertrags, sondern hält fest, dass die Flughafen Zürich

AG den entsprechenden Verpflichtungen ohne Anspruch auf Entschädigung

nachzukommen hat. Diese Festsetzung betrifft einzig die Konzessionärin

(wogegen sie denn auch Beschwerde eingereicht hat; vgl. vorne E. 3.3). Nur

sie hat hier eine besondere, beachtenswerte Beziehung zur Streitsache

(E. 3.1 vorne), die Beschwerdeführenden 23 und 26 wären dagegen nicht

beschwerdeberechtigt.

(...)

3.4.2.2. Satz 1 und Satz 2 der Dispositivziffer 3.2 der Konzessionsverfügung

statuieren einzig Verpflichtungen der Flughafen Zürich AG. Die

Konzessionärin hat diese Verpflichtungen akzeptiert. Soweit die

Beschwerdeführenden 23 und 26 mit ihren Vorbringen Interessen der

Flughafen Zürich AG wahrnehmen wollen, fehlt ihnen ein schutzwürdiges

Interesse - weil sie blosse Drittinteressen geltend machen (vgl. BGE 122 II 367

E. 1e) - und es ist darauf nicht einzutreten.

3.4.2.3. Die SAir Group und Mitbeteiligte machen aber auch eigene

Interessen geltend. So wird unter dem Titel «Nachteilige Betroffenheit» in

der Beschwerdeschrift ausgeführt, es sei absehbar, dass die Umsetzung der

Eckwerte vom 23. April 2001 (dabei wird Bezug genommen auf Eckwerte

des Staatsvertrags mit Deutschland vom 18. Oktober 2001) einerseits zu

weiteren massiven Nutzungsbeschränkungen führen würden. Andererseits

würden die Landegebühren der Flughafen Zürich AG aus Lärmgründen

weiter massiv steigen. Damit werde die Konkurrenzfähigkeit des Flughafens

Zürich weiter verschlechtert. Die Swissair und Crossair als «home carrier»

seien dabei in besonderem Masse nachteilig betroffen. In der Begründung

wird dazu noch ergänzt, ein aktuelles Rechtsschutzinteresse zur Abwehr des

drohenden Nachteils bestehe für die Beschwerdeführenden auch darin, dass

durch die angefochtene Dispositivziffer 3.2 jegliches verfahrensrechtlich

und materiellrechtlich koordinierte Vorgehen in völkerrechtlicher,

umweltrechtlicher und luftfahrtrechtlicher Hinsicht, insbesondere auch im

Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Bst. c VIL, schon im Ansatz vereitelt werde.

In Satz 1 der Dispositivziffer 3.2 wird festgehalten, die Konzessionärin

habe sämtliche Massnahmen zur Umsetzung der Regelungen über die

Benützbarkeit des deutschen Luftraums ohne Verzug an die Hand zu

nehmen und die nötigen Gesuche rechtzeitig einzureichen. In Satz 2 der

Dispositivziffer wird eine Frist angesetzt für die Einreichung des angepassten

Betriebsreglements mit UVB beim BAZL. Diese Anordnungen bewirken

jedoch keine inhaltlichen Verpflichtungen der Flughafen Zürich AG, sondern

erschöpfen sich in Verfahrensanweisungen. Sie sollen gemäss Ausführungen

des UVEK zu einem geordneten und gesicherten Verfahrensablauf

bei der Umsetzung entsprechender Bestimmungen des Staatsvertrags

beitragen und der Koordination mit den Verfahren zur Genehmigung von

Änderungen des Betriebsreglements dienen. Eine besondere Betroffenheit

der Beschwerdeführenden 23 und 26 in eigenen Interessen ist damit nicht

erkennbar.

Die Begründung der Beschwerdeführenden 23 und 26 zeigt denn auch,

dass sie nicht die Konzessionsbestimmung an sich beanstanden, sondern

vermutete Entwicklungen, die ihrer Ansicht nach die Konkurrenzfähigkeit

des Flughafens Zürich weiter verschlechtern und sie als «home carrier»

nachteilig treffen würden. Dabei wird im Wesentlichen angeführt, die

Umsetzung der Eckwerte des Staatsvertrags würde zu weiteren massiven

Nutzungsbeschränkungen führen und die Landegebühren der Flughafen

Zürich AG würden aus Lärmgründen weiter massiv steigen. Es muss

hier nicht geprüft werden, ob und gegebenenfalls inwieweit solche

Befürchtungen zutreffen. Entscheidend ist, dass die Grundlage solcher

Entwicklungen nicht in der Konzessionsverfügung, sondern einerseits bei den

staatsvertraglichen Vorgaben und andererseits in der Lärmschutzproblematik

zu erblicken wäre. Dagegen haben sich die Beschwerdeführenden allenfalls

in den dafür vorgesehenen Verfahren, insbesondere denjenigen zur

Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen, zur Wehr zu setzen.

Die Flughafen Zürich AG weist in ihrer Beschwerdeantwort vom 12.

Dezember 2001 selber darauf hin, dass sie durch die im Staatsvertrag

vorgenommene genaue zeitliche Fixierung der Wirksamkeit der vereinbarten

Flugeinschränkungen über deutschem Staatsgebiet wohl auch ohne

entsprechende Auflage in der Betriebskonzession die notwendigen Gesuche

für Betriebsreglementsänderungen gezwungenermassen einreichen müsste,

um den Flugbetrieb (mit neuen An- und Abflugrouten) aufrechtzuerhalten.

Aus diesem Grund kommt selbst die Flughafen Zürich AG zum Schluss, die

Beschwerdeführenden 23 und 26 seien nicht beschwerdeberechtigt.

Die Legitimation der SAir Group und Mitbeteiligte sowie der Crossair AG zur

Anfechtung der Dispositivziffer 3.2 ist nach dem Gesagten zu verneinen. Es

kann hier offen bleiben, ob die Beschwerdeberechtigung zu bejahen wäre,

wenn die Rügen gegen die Umsetzung der Eckwerte des Staatsvertrags mit

Deutschland und hinsichtlich Lärmschutzproblematik in den entsprechenden

Verfahren zur Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen vorgebracht

würden.

(...)

4. Mehrere Beschwerdeführende haben gegen die Konzessionsverfügung

des UVEK vom 31. Mai 2001 und die gleichentags ergangene Verfügung

des BAZL betreffend Genehmigung des Betriebsreglements eine einzige

Beschwerdeschrift eingereicht. Dabei wird in der Regel die vollständige

Aufhebung beider Verfügungen verlangt und werden oft nicht klar

getrennte, sondern miteinander in (enger) Verbindung stehende und

sich ergänzende Anträge zu beiden Verfahren gestellt. So werden etwa

hinsichtlich der Konzession - oft mit zahlreichen Eventualanträgen - Auflagen

verlangt, die gegebenenfalls - meist subeventualiter - zum Bestandteil des

Betriebsreglements zu machen seien.

Im Folgenden ist nun aufgrund der neu aufeinander abgestimmten

Inhalte der Verfahren zur Erteilung der Betriebskonzession und zur

Genehmigung des Betriebsreglements (vgl. allgemein E. 2 vorne) sowie des

Plangenehmigungsverfahrens zu untersuchen, welche der vorgebrachten

Anträge und Rügen gegen die Konzession überhaupt geltend gemacht werden

können und somit zulässig sind.

4.1. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand

des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung

hätte sein sollen. Die Verfügung des UVEK bildet als Anfechtungsobjekt den

Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstands begrenzt.

Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht

entschieden hat und über welche sie auch nicht entscheiden musste, darf

die Beschwerdeinstanz nicht beurteilen, da sie sonst in die funktionelle

Zuständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde (Kölz/Häner, a.a.O., Rz.

404 mit Hinweisen; vgl. Moser/Uebersax, a.a.O., Rz. 2.1 ff., 2.13).

Der unterschiedliche Inhalt des Konzessionsverfahrens und des Verfahrens

zur Genehmigung des Betriebsreglements hat zur Folge, dass zwei

verschiedene - beschwerdeweise weiterziehbare - Anfechtungsgegenstände

vorliegen, die sich grundsätzlich nicht überschneiden können. Demzufolge

kann sich ein Begehren der Beschwerdeführenden in aller Regel nur entweder

auf die Konzessionsverfügung des UVEK oder die Genehmigungsverfügung des

BAZL beziehen, nicht aber auf beide zugleich.

4.2. Ausgangspunkt ist dabei, dass nunmehr der Flug(platz)betrieb in allen

Belangen im Betriebsreglement zu regeln ist. Dementsprechend ist auch

im Gesuch um Genehmigung eines Betriebsreglements darzulegen, welche

Auswirkungen der Betrieb auf Raum und Umwelt hat, und ist die UVP in

diesem Genehmigungsverfahren durchzuführen. Wer sich demnach durch

den Flugbetrieb betroffen und gefährdet fühlt, hat seine Einwendungen

im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglements und

nicht im Konzessionserteilungs- oder Betriebsbewilligungsverfahren zu

erheben (Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19. August 2002, E. 3.2

mit Hinweisen).

Daraus ergibt sich, dass Anträge raumplanungs- und umweltrechtlicher Art

sowie solche, die sich auf die Durchführung einer UVP beziehen (vgl. dazu

Anhang Nr. 14 zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung

vom 19. Oktober 1988 [UVPV], SR 814.011) dem Betriebsreglementsverfahren

zuzuordnen sind (und/oder allenfalls einem Plangenehmigungsverfahren

gemäss Art. 37 Abs. 1 LFG). Ebenso müssen Sicherheitsbedenken hinsichtlich

des Flugbetriebs und diesbezügliche Anträge im Verfahren betreffend die

Genehmigung des Betriebsreglements vorgebracht werden, da allfällige

Gefährdungen der Beschwerdeführenden aus dem Flugbetrieb nicht losgelöst

von den konkreten Abläufen des Flugverkehrs in der Flughafenregion - also

insbesondere den angewandten oder geplanten An- und Abflugverfahren -

beurteilt werden können.

Auch Art. 12 Abs. 1 Bst. c VIL, welcher als Voraussetzung für die

Konzessionserteilung die Genehmigung des Betriebsreglements statuiert,

ändert nichts daran, dass die jeweiligen Entscheidverfahren auseinander zu

halten sind. Die Kompetenzzuweisung hat zur Folge, dass das UVEK sich bei

der Prüfung eines Konzessionsgesuchs hinsichtlich des Betriebsreglements

lediglich beim BAZL zu vergewissern hat, ob dieses den Reglementsentwurf

(Art. 11 Abs. 1 Bst. e VIL) genehmigen könne. Dagegen hat es den

Entwurf nicht selbst zu prüfen. Sollte sich später - etwa im Laufe eines

Beschwerdeverfahrens - erweisen, dass das Betriebsreglement gegen

Bundesrecht verstösst, fällt die Konzession nicht einfach dahin, sondern ist

allenfalls vom Departement zu entziehen, wobei dieses gemäss Art. 16 Abs. 2

VIL die erforderlichen Massnahmen zur Fortführung des Flughafenbetriebs

anordnen kann. Steht demnach der Flughafenanwohnerschaft mit

der Einsprache gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG und der nachfolgenden

Beschwerdemöglichkeit ein besonderer Rechtsweg offen, um die Mängel des

Betriebsreglements geltend zu machen, so ist die Rüge, das Betriebsreglement

sei rechtswidrig und könne nicht genehmigt werden, im Verfahren zur

Konzessionserteilung unzulässig (Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19.

August 2002, E. 3.2, S. 10 mit Hinweis auf BGE 108 Ib 376).

4.3. Gemäss diesen Grundsätzen wird nachfolgend zu prüfen sein, welche

Begehren im Beschwerdeverfahren gegen die Konzessionsverfügung

zulässig sind. Weil zahlreiche Anträge nicht klar dem Konzessions- oder

dem Genehmigungsverfahren für das Betriebsreglement zugeordnet

sind, nimmt die REKO/UVEK für alle Anträge, welche mit ein und

derselben Beschwerdeschrift gegen beide Verfügungen oder nur gegen die

Konzessionsverfügung alleine vorgebracht werden, diese Ausscheidung vor.

Im vorliegenden Teilentscheid nicht geprüft werden hingegen Begehren,

die sich zum vornherein nicht gegen die Konzessionsverfügung des UVEK

richten können. Dies betrifft einmal Beschwerdeführende, die im Verfahren

Z-2001-58 nur gegen die Genehmigungsverfügung des BAZL Beschwerde

erhoben haben und deshalb in vorliegendem Teilentscheid namentlich nicht

aufgeführt werden. Dann sind die Beschwerdeführenden zu nennen, die

getrennte Rechtsschriften gegen die zwei vorinstanzlichen Verfügungen

eingereicht haben (wie etwa der Beschwerdeführer 21), wobei auch hier

auf die gegen die Genehmigungsverfügung gerichtete Beschwerde nicht

weiter eingegangen wird. Schliesslich sind bei den gegen beide Verfügungen

gleichzeitig gerichteten Beschwerden Anträge mitenthalten, die sich nach

dem erkennbaren Parteiwillen nur gegen die Verfügung des BAZL richten

können. Solche Anträge wurden im Sinne eines transparenten Vorgehens und

zur besseren Überschaubarkeit im SachverhaltUV aufgenommen und werden

nachstehend auch noch einzeln bezeichnet werden. Sie werden im noch

ausstehenden Entscheid der REKO/UVEK zum Betriebsreglement behandelt

(vgl. VPB 70.44).

Nicht eingetreten wird auf diejenigen Anträge, die sich zu Unrecht

gegen die Konzessionsverfügung richten, die also Bezug auf das falsche

Anfechtungsobjekt respektive den falschen Anfechtungsgegenstand

nehmen (wie in E. 4.1 und 4.2 dargelegt). Insofern fehlt bezüglich des

Konzessionsverfahrens eine Prozess- oder Sachurteilsvoraussetzung.

(...)

5. Nachdem geprüft wurde, welche Begehren der Beschwerdeführenden im

Beschwerdeverfahren gegen die Konzessionsverfügung zulässig sind, ist für

die verbliebenen Anträge und Rügen in einem zweiten Schritt auf eine weitere

Sachurteilsvoraussetzung einzugehen: Es ist zu prüfen, ob und gegebenenfalls

inwieweit die Beschwerdeführenden zur Erhebung dieser Begehren im

Konzessionsverfahren berechtigt sind. Die Frage der Beschwerdebefugnis

ist dabei einzig mit Bezug auf das Konzessionsverfahren zu beantworten.

5.1. Da die allgemeinen Anforderungen betreffend Legitimation gemäss Art.

48 Bst. a VwVG (dazu vorne E. 3.1) die Popularbeschwerde ausschliessen

sollen, kommt ihnen dann besondere Bedeutung zu, wenn nicht der

Verfügungsadressat, sondern ein Dritter den Entscheid anficht. Bei den

im Konzessionsverfahren verbliebenen Beschwerdeführenden handelt

es sich um Dritte. Auf deren Beschwerden ist nur einzutreten, wenn eine

besondere Beziehungsnähe gegeben ist und die Beschwerdeführenden somit

ein schutzwürdiges Interesse daran haben, dass der angefochtene Entscheid

aufgehoben oder abgeändert wird. Die Beschwerdeführenden müssen

durch den angefochtenen Akt persönlich und unmittelbar einen Nachteil

erleiden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches

Interesse berechtigt - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache

selber - nicht zur Verwaltungs- oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde

(BGE 123 II 376 E. 2 mit Hinweisen). Vorliegend handelt es sich bei den

Drittbeschwerdeführenden insbesondere um Privatpersonen, Gemeinwesen

und Umweltschutzorganisationen, die hinsichtlich Legitimation an sich

einer weiteren Unterteilung bedürften. Da nachfolgend die verbliebenen

Begehren aber nach Themengruppen unterteilt werden, kann auf diese nähere

Aufteilung verzichtet werden. Es ist infolge der teilweise durchmischten

Zusammensetzung der Gruppen von Beschwerdeführenden auch kaum

möglich, die einzelnen Begehren jeweils einer Privatperson, einem

Gemeinwesen oder einer Umweltschutzorganisation zuzuordnen.

(...)

5.3. In der Praxis stellt sich die Frage, ob die für die Legitimation erforderliche

Beziehung Dritter zur Streitsache gegeben ist, namentlich bei der Bewilligung

von stationären Anlagen. Eine genügende Beziehungsnähe ist in erster Linie

dann gegeben, wenn der Bau oder Betrieb der projektierten Anlage mit

Sicherheit oder doch mit grosser Wahrscheinlichkeit zu Immissionen führt

und die Einsprecher durch diese - seien es Lärm‑, Staub‑, Erschütterungs‑,

Licht- oder andere Einwirkungen - betroffen werden. Sind solche

Beeinträchtigungen zu erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine

grosse Anzahl von Personen betroffen ist, nichts an der Einsprache- und

Beschwerdebefugnis des Einzelnen. So hat das Bundesgericht entschieden,

dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter Kreis Betroffener zur

Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die Anwohner eines

Flughafens, einschliesslich jener, die in der Verlängerung der Flugplatzpisten

wohnen (d. h. im Bereich der An- und Abflugschneisen; BGE 104 Ib 307 E.

3b), oder etwa all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn

sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört

werden. In dicht besiedelten Gebieten kann somit grundsätzlich sehr vielen

Personen die Beschwerdelegitimation zukommen, ohne dass bereits von einer

Popularbeschwerde gesprochen werden müsste (BGE 121 II 176 E. 2b, BGE 120

Ib 379 E. 4c je mit Hinweisen).

5.3.1. In diesem Sinne hat das Bundesgericht in seinem Entscheid zur

Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens Zürich (BGE 124 II 293) den

Kreis der Beschwerdeberechtigten weit gezogen: Weil die in der Umgebung

des Flughafens Zürich wohnhaften Personen von den sich aus dem Flugbetrieb

ergebenden Einwirkungen beeinträchtigt würden, seien sie durch den

Rahmenkonzessionsentscheid, der den Ausbau des Flughafens und eine

gewisse Erweiterung des Betriebs grundsätzlich erlaube, betroffen und somit

zur Beschwerdeführung befugt. Dabei hat das Bundesgericht insbesondere

auf das Kriterium des Lärmeinflussbereichs des Flughafens Zürich abgestellt,

weswegen auch Einwohner deutscher Gemeinden als beschwerdeberechtigt

erachtet wurden (E. 3a). Ebenso stand mit Blick auf die Lärm- und teilweise

die Schadstoffbelastung die Beschwerdelegitimation der im Umkreis des

Flughafens liegenden schweizerischen Gemeinden ausser Frage (E. 3b). Weiter

bejahte das Bundesgericht die Legitimation der deutschen Gemeinden als

Gebietskörperschaften unter bestimmten Gesichtspunkten, ohne die Frage

aber endgültig zu beantworten. Es hielt dabei fest, dass deutsche Gemeinden

und deutsche Landkreise als Eigentümerinnen von Grundstücken gleich

oder ähnlich wie Private durch den Fluglärm in ihrem Interesse an der

ungestörten Nutzung des Eigentums gehindert würden und ihnen insofern die

Beschwerdebefugnis nicht abgesprochen werden könne (E. 3c). Schliesslich

wurde bestimmten gesamtschweizerischen Organisationen unter Bezug auf

Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz,

USG, SR 814.01) die Berechtigung zur Anfechtung der der notwendigen UVP

unterliegenden luftfahrtrechtlichen Rahmenkonzessionen zuerkannt (E. 3d).

Im anschliessenden Entscheid über die Baukonzessionen (BGE 126 II 522)

verwies das Bundesgericht im Wesentlichen auf diese Ausführungen (E. 4

[unveröffentlicht]).

5.3.2. Die dargelegte Rechtsprechung kann nach der grundlegenden

Neuordnung der luftfahrtrechtlichen Verfahren im Bereich der Infrastruktur

(vorne E. 2) nicht einfach auf das vorliegende Konzessionsverfahren

übertragen werden. Vielmehr ist festzuhalten, dass die Inhalte früherer

Rahmen- und Baukonzessionsverfahren - trotz ihrer Bezeichnung als

Konzessionsverfahren - unter der heutigen Ordnung den Verfahren zur

Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen und insbesondere

Plangenehmigungsverfahren zuzuordnen sind. Dies sind denn auch die

nunmehr für die Durchführung einer UVP massgeblichen Verfahren (vgl.

E. 4.2), womit eine Beschwerdeberechtigung aus Art. 55 USG einzig in

diesen Verfahren überhaupt zur Diskussion stehen kann. Ebenso können

die noch für das Rahmen- und Baukonzessionsverfahren massgeblichen

Kriterien der Betroffenheit durch den Flugbetrieb und insbesondere des

Lärmeinflussbereichs nach der aktuellen Rechtslage nur in den beiden

vorstehend genannten Verfahren von Bedeutung sein, nicht aber im

Konzessionsverfahren. Das Konzessionsverfahren in seiner heutigen

Ausgestaltung hat wie bereits ausgeführt einen wesentlich anderen,

eingeschränkteren Gehalt und beinhaltet anstelle baulicher und betrieblicher

Vorschriften hauptsächlich noch den regalrechtlichen Aspekt der Erteilung

der Verkehrsrechte (E. 2.8). Aus diesem Grund hat auch die Betrachtung der

Legitimation zur Anfechtung von Konzessionsverfügungen aufgrund anderer

Kriterien zu erfolgen.

5.4. Das UVEK hält in seiner ersten Vernehmlassung vom 12. Juli 2001

(zur Frage der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung) fest, die

Konzession stelle nur mehr das rechtliche Gefäss dar, dessen Inhalt im

Betriebsreglement umschrieben werde. Es bestreite deshalb, dass die

Betriebskonzession für sich allein überhaupt eine gegen aussen gerichtete

Rechtswirkung zu entfalten vermöge. Eine solche wäre aber notwendig,

um bei der Anwohnerschaft des konzessionierten Flughafens eine die

Beschwerdelegitimation begründende besonders nahe Beziehung zur

Streitsache entstehen zu lassen. Zur Beschwerde gegen die erteilte Konzession

wäre demnach allein ein unterlegener Mitbewerber berechtigt. Da dies für

sämtliche Beschwerdeführenden nicht zutreffe, sei auf ihre Beschwerden nicht

einzutreten.

Auch die Beschwerdegegnerin äussert sich bereits im Rahmen ihrer

Stellungnahme zur Frage der aufschiebenden Wirkung vom 12. Juli 2001 zur

Legitimation: Sie hält fest, es sei von vornherein nicht ersichtlich, inwiefern

die Beschwerdeführenden durch die Betriebskonzessionserteilung überhaupt

im Sinne von Art. 48 Bst. a VwVG betroffen sein sollten. Dazu führt sie

in einer Stellungnahme vom 14. November 2001 zur Legitimation weiter

aus, die Betriebskonzession begründe ein öffentlichrechtliches Verhältnis

zwischen dem Bund und dem Flughafenbetreiber. Sie berechtige und

verpflichte ausschliesslich diese beiden als Parteien. Aussenwirkungen auf

Anwohner und Gemeinden habe die Konzession offensichtlich keine. Ebenfalls

unterstünden Dritte wie die Flughafenbenützer oder die vom Flughafenbetrieb

irgendwie Betroffenen den Regelungen der Betriebskonzession nicht,

weswegen die Genannten sich nicht auf sie berufen und aus ihr Rechte

ableiten könnten.

In den Repliken wird zur Legitimation im Wesentlichen ausgeführt, diese leite

sich aus der Tatsache ab, dass die Beschwerdeführenden in Gebieten um den

Flughafen Zürich wohnten, die massgeblich durch Flugbewegungen betroffen

seien. Dabei wird insbesondere auf die Kriterien der Luftverunreinigung

und Lärmbelastung abgestellt. Einige Beschwerdeführende halten unter

Bezug auf das bisherige sowie frühere (bundesgerichtliche) Verfahren fest, das

Vorliegen ihrer Beschwerdebefugnis sei gerichtsnotorisch und bisher - selbst

von den Vorinstanzen - nie in Zweifel gezogen worden. Auch die Publikation

der Konzessionserteilung spreche gegen die Auffassung des UVEK und der

Beschwerdegegnerin.

5.4.1. Die Darlegungen der Beschwerdeführenden in den Repliken

tragen der revidierten Regelung der luftfahrtrechtlichen Verfahren

im Bereich der Infrastruktur nicht Rechnung. Die Legitimation wird

hauptsächlich aus Kriterien abgeleitet, die nach altem Recht im

Rahmen- und Baukonzessionsverfahren Geltung hatten. Die Frage der

Legitimation zur Anfechtung von Konzessionsverfügungen ist heute

jedoch anders zu beurteilen. Wie bereits dargelegt (E. 5.3.2), können

die Beschwerdeführenden aus Kriterien wie Luftverunreinigung und

Lärmbelastung nichts zugunsten einer allfälligen Beschwerdebefugnis im

Konzessionsverfahren ableiten; diese Kriterien sind nur noch in Verfahren

zur Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen und gegebenenfalls

in Plangenehmigungsverfahren von Bedeutung. Insofern stösst die vielfach

vorgebrachte Bezugnahme auf die früheren (bundesgerichtlichen) Verfahren

hier ins Leere (ausführlich E. 5.3.2). Auch die Vorgehensweise der Vorinstanz

im Einspracheverfahren und die bisherige Haltung der REKO/UVEK selber in

diesem Verfahren vermag an der materiellen Rechtslage, so wie sie sich seit

der Neuausrichtung von LFG und VIL präsentiert, nichts zu ändern (vgl. auch

E. 6).

5.4.2. Das muss nun aber nicht - wie von der Beschwerdegegnerin

sowie der ähnlich argumentierenden Vorinstanz gefordert - zu einem

generellen Nichteintretensentscheid führen. Immerhin ist mit Blick auf

die Aufgabenteilung zwischen Betriebskonzession und Betriebsreglement

festzuhalten, dass das Konzessionsverfahren in erster Linie das Verhältnis

zwischen der Konzessionsbehörde (UVEK) und der Konzessionärin betrifft. Es

ist deshalb bei den Beschwerdeführenden im Konzessionsverfahren anhand

der konkreten Begehren zu prüfen, ob eine beachtenswerte, besonders nahe

Beziehung zur Streitsache bejaht werden kann.

5.5. Bei dieser Beurteilung der Legitimation der Beschwerdeführenden

anhand ihrer konkreten Vorbringen werden die bei der Zuteilung hinsichtlich

Anfechtungsgegenstand (vorne E. 4) im Konzessionsverfahren verbliebenen

Anträge und Rügen sinnvollerweise ihrem Inhalt entsprechend in Gruppen

zusammengefasst. Jede dieser Rügegruppen umfasst einen bestimmten

Themenbereich, anhand dessen die Beziehungsnähe zur Streitsache - d. h.

zur entsprechenden Konzessionsmaterie - geprüft wird.

(...)

5.5.8. Weitere Anträge stellen die Beschwerdeführenden 9, 13, 14 und 24 zum

Zulassungszwang. Dabei werden nicht diskriminierende Einschränkungen

verlangt (für den Fall, dass Einschränkungen nötig seien), eine Ergänzung

bezüglich Umweltschutzbedingungen und ein Vorbehalt bezüglich Bau- und

Verkehrsbeschränkungen gefordert oder die Feststellung beantragt, dass

aus der Konzession niemand das Recht oder den Zwang zur Zulassung von

Landungen und Starts ableiten könne.

Das schweizerische Luftfahrtrecht kennt keinen absoluten Zulassungszwang.

Die Konzessionärin wird mit der Erteilung der Betriebskonzession lediglich

verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der jeweilen im Betriebsreglement

festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und

internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, wobei die Zuteilung der so

genannten slots (Zeitnischen für die Landung und den Start von Flugzeugen)

nach nicht diskriminierenden Kriterien zu erfolgen hat (Art. 36a Abs. 2

LFG, Art. 10 Abs. 1 VIL; BGE 126 II 522 E. 22b mit Hinweisen, BGE 117 Ib

387 E. 5b/aa; vgl. Konzessionsverfügung Dispositivziffer 3.1 Satz 1 und 2).

Im Betriebsreglement vorgesehene Beschränkungen können sich aus dem

Umweltschutzrecht, aus dem Raumplanungsrecht sowie aus dem sonstigen,

für die Flughafen Zürich AG verbindlichen nationalen und internationalen

Recht ergeben.

Mit Blick auf diese Ausgangslage ist nicht erkennbar, wie die

Beschwerdeführenden mit ihren Anträgen ihre Position verbessern oder

ihnen auferlegte Nachteile abwenden könnten. Die Anträge haben ihren

Hintergrund zumindest teilweise in einem absoluten Verständnis des

Zulassungszwangs, wonach all denjenigen, welche auf dem Flughafen Zürich

landen und starten wollen, dies ohne Einschränkungen gestattet werden

müsste. Schon aus Satz 2 der Dispositivziffer 3.1 geht aber hervor, dass

dies nicht zutreffen kann. Mit den obenerwähnten Anträgen nehmen die

Beschwerdeführenden öffentliche Interessen wahr und sind in persönlichen

Interessen nicht betroffen. Eine solche Betroffenheit könnte sich aber

im Betriebsreglementsverfahren ergeben, wo Beschränkungen des

Zulassungszwangs (wie auch andere Beschränkungen des Flugverkehrs)

Thema sein können. Im Konzessionsverfahren hingegen ist keine besondere

und beachtenswerte Beziehungsnähe zu solchen Anträgen gegeben; die

Beschwerdeführenden sind - falls überhaupt - nicht mehr betroffen als die

Allgemeinheit. Auf sämtliche Anträge ist daher nicht einzutreten.

(...)

6. Im vorliegenden Teilentscheid haben sich zum Teil neue Rechtsfragen

gestellt, deren Beantwortung aufgrund der bisherigen Ausgangslage

nicht zum vornherein klar war. Wegweisend war dabei das Urteil des

Bundesgerichts vom 19. August 2002 (1A.72/2002). Diese Schwierigkeiten

und Rechtsunsicherheiten können mit Blick auf den Grundsatz von Treu und

Glauben wie auch das Prinzip der Verfahrensfairness nicht ohne weiteres zu

Lasten der Beschwerdeführenden gehen, die bei Beschwerdeeinreichung noch

von der bisherigen Legitimationspraxis ausgehen durften. Zu beachten ist -

auch im Hinblick auf die Art. 8 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 2 VwVG - der in der

gesamten Rechtsordnung geltende Grundsatz, dass der Rechtsuchende nicht

ohne Not um die Beurteilung seines Rechtsbegehrens durch die zuständige

Instanz gebracht werden soll (BGE 121 I 93 E. 1d). Generell kann vorliegend

niemandem zum Vorwurf gemacht werden, dass bei Beschwerdeeinreichung

die neue Aufgabenteilung zwischen Konzession und Betriebsreglement nicht

in allem Umfang erkannt wurde.

So ist aufgrund der luftfahrtrechtlichen Vorschriften fraglich, ob ein

Konzessionsgesuch zu publizieren und öffentlich aufzulegen ist - mit

entsprechender Einsprachemöglichkeit -, da dies eigentlich nur beim

Betriebsreglements- und Plangenehmigungsverfahren vorgesehen ist (vgl.

Art. 36d und Art. 37c ff. LFG). Diese Frage muss zwar hier nicht abschliessend

beantwortet werden. Es ist aber klar, dass die durch das UVEK veranlasste

Publikation im Bundesblatt (BBl 2001 I 1114) und die öffentliche Auflage

mit dem umfassenden Hinweis auf die Einsprachemöglichkeit sowie der

falsche Verweis auf Verfahrensvorschriften des Plangenehmigungsverfahrens

(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19. August 2002, E. 3.2)

bei den zahlreichen Einsprechenden den Eindruck hervorrufen konnte,

sie seien bei einem anschliessenden Beschwerdeverfahren grundsätzlich

legitimiert. Dieser Eindruck wurde noch verstärkt mit der an weite Kreise

erfolgten direkten Eröffnung der Konzessionsverfügung (mit entsprechender

Rechtsmittelbelehrung). In diesem Zusammenhang ist auch auf in diesem

Verfahren ergangene Zwischenentscheide der REKO/UVEK selber hinzuweisen,

wo ebenfalls Auffassungen wiedergegeben wurden, an denen im Lichte des

Urteils des Bundesgerichts vom 19. August 2002 nicht mehr festgehalten

werden kann.

Diesen besonderen Umständen Rechnung tragend, werden ausnahmsweise

sämtliche Anträge der Beschwerdeführenden, auf welche infolge

falschen Anfechtungsgegenstands nicht einzutreten ist, in das bei der

REKO/UVEK hängige Beschwerdeverfahren betreffend die Genehmigung des

Betriebsreglements (Z-2001-58; vgl. VPB 70.44) übernommen und dort geprüft.

Dies gilt einzig für Anträge, die richtigerweise im Betriebsreglementsverfahren

hätten gestellt werden müssen (vgl. E. 4). Beschwerdeführende, welche diese

Rügen nicht im Verfahren betreffend die Genehmigung des Betriebsreglements

behandelt haben wollen, steht die Möglichkeit offen, ihre Beschwerden

ganz oder teilweise zurückzuziehen. Der Rückzug muss der REKO/ UVEK

ausdrücklich und bedingungslos erklärt werden (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 638).

(...)

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 70.43 - Auszug aus dem Teilentscheid Z-2001-58 der Rekurskommission des

Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

REKO/ UVEK [heute: Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt]

vom 18. Februar...

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2006

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Band 70

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