Company Fined for Misinterpreting Plant Protection Product Reporting Regulations

JAAC 68.107

Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der

Rekurskommission EVD vom 12. März 2003 in

Sachen X AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft

[6D/2001-10]

Produits phytosanitaires. Statistique. Légalité.

Art. 164 LAgr. Statistique de commercialisation.

La statistique de commercialisation doit permettre de se rendre compte

si les mesures prises en application de la nouvelle politique agricole

ont effectivement conduit à une réduction de l’emploi de matières

auxiliaires et des risques qui y sont liés pour l’environnement, donc à

une agriculture non polluante (consid. 4.1 ss).

Art. 28 de l’ordonnance sur l’homologation de produits phytosanitaires.

Constitutionnalité et légalité de la disposition.

- Par produit phytosanitaire, on entend non seulement les principes

actifs, bien qu’ils représentent une composante importante, mais aussi

le produit ou la préparation prête à l’emploi telle qu’elle est mise dans le

commerce en vue d’une utilisation agricole (consid. 5.2).

- Avec l’art. 28 de l’ordonnance sur l’homologation de produits

phytosanitaires, le Conseil fédéral a édicté une règle qui se tient dans

les limites de la norme de délégation de l’art. 164 LAgr (consid. 5.2.1 ss).

- En raison de ses connaissances spéciales, l’Office fédéral de

l’agriculture dispose d’un large pouvoir d’appréciation sur le plan

technique pour évaluer la nécessité de fournir des renseignements

(consid. 6).

Pflanzenschutzmittel. Statistik. Gesetzmässigkeit.

Art. 164 LwG. Umsatzstatistik.

Die Umsatzstatistik soll zur Erkenntnis beitragen, ob die nach der neuen

Agrarpolitik getroffenen Massnahmen tatsächlich zu einer Reduktion

des Hilfsstoffeinsatzes und der damit verbundenen Risiken für die

Umwelt, mithin zu einer umweltverträglicheren Landwirtschaft, führen

(E. 4.1 ff.).

Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung. Verfassungs- und

Gesetzmässigkeit der Bestimmung.

- Unter Pflanzenschutzmitteln sind nicht bloss Wirkstoffe zu verstehen,

obwohl sie einen wesentlichen Bestandteil bilden, sondern das

anwendungsbereite Mittel oder Präparat (Anwendungsprodukt), wie

sie in Verkehr gelangen und in der Landwirtschaft zur Anwendung

kommen (E. 5.2).

- Der Bundesrat hat mit Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung eine

Regelung getroffen, die sich im Rahmen der Delegationsnorm (Art. 164

LwG) hält (E. 5.2.1 ff.).

- Dem Bundesamt für Landwirtschaft ist für die Beurteilung der

Erforderlichkeit von Auskünften auf Grund seiner Fachkenntnis ein

weiter technischer Ermessensspielraum zuzubilligen (E. 6).

Prodotti fitosanitari. Statistica. Principio della legalità.

Art. 164 LAgr. Statistica della commercializzazione.

La statistica della commercializzazione deve contribuire a riconoscere

se le misure prese secondo la nuova politica agraria conducono

effettivamente ad una riduzione dell’impiego di materie ausiliarie e

dei rischi che ciò comporta per l’ambiente, vale a dire ad un’agricoltura

rispettosa dell’ambiente (consid. 4.1 segg.).

Art. 28 Ordinanza sui prodotti fitosanitari. Costituzionalità e legalità

della disposizione.

- Per prodotti fitosanitari non si intendono soltanto sostanze attive

benché esse formino una componente essenziale, ma anche la sostanza

o il preparato pronti all’uso come giungono in commercio e vengono

applicati in agricoltura (consid. 5.2).

- Con l’art. 28 dell’ordinanza sui prodotti fitosanitari il Consiglio

federale ha trovato una regola che si attiene al limite della norma di

delegazione dell’art. 164 LAgr (consid. 5.2.1 segg.).

- Grazie alle sue conoscenze specialistiche, l’Ufficio federale

dell’agricoltura dispone di un ampio potere di apprezzamento sul piano

tecnico per valutare la necessità di fornire informazioni (consid. 6).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Mit Verfügung vom 8. Juni 2001 setzte das Bundesamt für Landwirtschaft (im

Folgenden: Bundesamt) der X AG Frist bis 8. Juli 2001, um Angaben über die

im Jahr 2000 in Verkehr gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu

machen.

Gegen diese Verfügung reichte die X AG (Beschwerdeführerin) am

5. Juli 2001 Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgenössischen

Volkswirtschaftsdepartementes (Rekurskommission EVD, REKO/EVD) ein.

Sie beantragt, es sei die Verfügung vom 8. Juni 2001 aufzuheben, Art. 28 der

Verordnung vom 23. Juni 1999 über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln

(Pflanzenschutzmittel-Verordnung, SR 916.161) sei als rechtswidrig und auf

den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar zu erklären und eventualiter

sei die angefochtene Verfügung wie folgt zu ändern: «Der X AG wird Frist bis

8. Juli 2001 gesetzt, um für jeden Wirkstoff die in Verkehr gebrachte Menge in

Tonnen anzugeben».

Aus den Erwägungen:

(…)

2. Nach dem Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft

(Landwirtschaftsgesetz [LwG], SR 910.1) erlässt der Bundesrat Vorschriften

über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen

Hilfsstoffen (Art. 160 Abs. 1 LwG). Als landwirtschaftliche Hilfsstoffe gelten

Stoffe und Organismen, die der landwirtschaftlichen Produktion dienen,

darunter insbesondere Dünger, Pflanzenschutzmittel, Futtermittel und

pflanzliches Vermehrungsmaterial (Art. 158 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat kann

die Hilfsstoffproduzenten und die Handelsfirmen verpflichten, Angaben

über die in der Schweiz in Verkehr gebrachten Hilfsstoffmengen zu machen

(Art. 164 LwG).

Der Bundesrat hat - unter anderem gestützt auf das LwG, das Bundesgesetz

vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01; Art. 29 und

29c) und das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und

Gebrauchsgegenstände (LMG, SR 817.0; Art. 9 und 10) - die Zulassung,

die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln zur

Verwendung in der Landwirtschaft, im gewerblichen Gartenbau und in

Hausgärten in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung geregelt.

Auf Ersuchen des Bundesamtes sind Personen, welche Pflanzenschutzmittel

in Verkehr bringen, verpflichtet, Angaben über die in Verkehr

gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu machen (Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Als Inverkehrbringen gilt die erstmalige

entgeltliche oder unentgeltliche Übertragung oder Überlassung eines

Pflanzenschutzmittels (Art. 3 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

3. (…)

4. Die Beschwerdeführerin betrachtet Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung als rechtswidrig und auf den vorliegenden

Sachverhalt nicht anwendbar. Sie nimmt mit dieser Rüge auf das

akzessorische Prüfungsrecht Bezug (vgl. Kölz / Häner, Verwaltungsverfahren

und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 637 ff.),

wonach die Rekurskommission EVD, wie das Bundesgericht, Verordnungen des

Bundesrates in Verbindung mit einer Verfügung (Art. 5 des Bundesgesetzes

über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG], SR 172.021)

vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit überprüfen

kann. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche

Delegationsnorm stützen, prüft sie, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der

ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat.

Indessen kann nicht überprüft werden, ob die Delegationsnorm als solche

oder deren Umfang zulässig ist (vgl. BGE 120 Ib 97 E. 3a, BGE 119 Ia 241 E. 5a,

BGE 118 Ib 367 E. 4). Nach Art. 191 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind für das Bundesgericht

und die anderen rechtsanwendenden Behörden namentlich Bundesgesetze

massgebend. Insofern ist es diesen Organen verwehrt, Gesetze und die

darin enthaltenen Delegationsnormen im Rahmen der Anwendung von

Bundesrecht auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (vgl. René Rhinow,

Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 196 ff.; Walter Haller in: Kommentar

zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Band IV, zu

Art. 113, Rz. 147 ff. [Stand 1995]).

Um den Delegationsrahmen zu bestimmen, gilt es im Folgenden, Sinn und

Tragweite der massgebenden gesetzlichen Delegationsnorm (Art. 164 LwG) zu

ermitteln. Sie bestimmt unter der Artikelüberschrift Umsatzstatistik:

«Der Bundesrat kann die Hilfsstoffproduzenten und die Handelsfirmen

verpflichten, Angaben über die in der Schweiz in Verkehr gebrachten

Hilfsstoffmengen zu machen.»

4.1. Der vom Gesetzgeber beschlossene und in Übereinstimmung damit

amtlich veröffentlichte Wortlaut des Rechtssatzes bildet Gegenstand

und Ausgangspunkt der Auslegung (vgl. BGE 122 V 362 E. 4a, BGE 120 V

95 E. 4b, mit weiteren Hinweisen). Hingegen ist die Auslegung nicht an

den Sprachsinn des Rechtssatzes oder den Wortsinn seiner Ausdrücke

gebunden und ebenso wenig auf den Wortlaut beschränkt. Massgebend

ist der Rechtssinn des Rechtssatzes. Ist daher eine Bestimmung trotz

ihres scheinbar klaren Wortlautes unklar, so ist nach dem wahren

Sinn und Zweck der Norm zu suchen (BGE 122 V 362 E. 4a mit weiteren

Hinweisen; unveröffentlichter Entscheid der Rekurskommission EVD vom

27. Dezember 1994 i. S. I. [94/4I-001] E. 3 ff. und veröffentlichter Entscheid

der Rekurskommission EVD vom 26. März 1998 i. S. B. [97/LH-002] E. 3.1,

abrufbar unter: www.reko.admin.ch; vgl. zur Auslegung allgemein: Häfelin /

Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 90 ff.;

sowie Häfelin / Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002,

Rz. 214 ff.). Dieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte

und dem Willen des Gesetzgebers. Bei der Auslegung gelangen die

grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und teleologische

Auslegung zur Anwendung (Häfelin / Müller, a. a. O., N. 216).

Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmethoden

ein grundsätzlicher Vorrang zu; das Bundesgericht befolgt vielmehr einen

«pragmatischen Methodenpluralismus» (BGE 125 II 206 E. 4a mit weiteren

Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Gesetzesmaterialien können als

Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich je

nachdem, ob es sich um neuere oder ältere Gesetze handelt (BGE 116 II 411

E. 5b mit Hinweisen).

4.2. Vom Wortsinn her werfen die in Art. 164 LwG als Adressaten

einer entsprechenden Regelung des Bundesrats ins Auge gefassten

«Hilfsstoffproduzenten» und «Handelsfirmen» kaum Fragen auf.

Naheliegenderweise sind die Produzenten jene, welche die Hilfsstoffe

herstellen und die Handelsfirmen jene, welche Hilfsstoffe von Produzenten im

Inland beziehen oder aus dem Ausland einführen und weitergeben.

Desgleichen gibt der geografische Rahmen «in der Schweiz» zu keinen

weiteren Fragen Anlass.

Hingegen ist nicht von vorneherein klar, was mit «Angaben» über «die in

Verkehr gebrachten» «Hilfsstoffmengen» gemeint ist.

Art. 158 Abs. 1 LwG umschreibt den Begriff der landwirtschaftlichen

Hilfsstoffe allgemein als «Stoffe und Organismen, die der landwirtschaftlichen

Produktion dienen» und nennt dann in einer nicht abschliessenden

Aufzählung einzelne Hilfsstoffe, darunter namentlich «Pflanzenschutzmittel».

Was unter Pflanzenschutzmittel sowie Angaben über die in Verkehr

gebrachten Mengen zu verstehen sei, wird nicht weiter verdeutlicht.

Insofern ermächtigt Art. 164 LwG den Bundesrat,

Pflanzenschutzmittel-Produzenten und Pflanzenschutzmittel-Handelsfirmen

zu verpflichten, Angaben über Pflanzenschutzmittel-Mengen zu machen.

In diesem Verfahren ist vor allem umstritten, ob unter Pflanzenschutzmittel

spezifische «Handelsprodukte» einer Firma verstanden werden können.

Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zu prüfen, ob sich aus der

Entstehungsgeschichte und dem Zweck der Bestimmung eine weitere Klärung

des Regelungsbereichs ergibt, welcher dem Bundesrat offen steht.

4.3. Die Entstehungsgeschichte von Art. 164 LwG beginnt mit Art. 73c des

Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft

und die Erhaltung des Bauernstandes (LwG von 1951, AS 1953 1073), welcher

mit der Änderung vom 21. Juni 1996 eingefügt wurde (AS 1997 1190; vgl.

Botschaft vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 629 ff., S. 697).

Diese Bestimmung ist in der Folge praktisch unverändert - und ohne erneute

vertiefende Diskussion in den Räten - ins neue Landwirtschaftsgesetz

überführt worden.

Im Ständerat gab Art. 73c LwG von 1951 zu keinen Diskussionen Anlass (vgl.

AB 1995 S 1232).

Im Nationalrat wies Nationalrat John Dupraz darauf hin, dass auf freiwilliger

Basis bereits eine Statistik bestehe, welche Auskunft über den Verbrauch an

Pflanzenschutzmitteln gebe. Weiter würden Pflanzenschutzmittelproduzenten

schon jetzt den Behörden Antworten auf spezifische Anfragen erteilen. Die

Daten, welche mit der geplanten Statistik gefordert würden, kämen einer

Veröffentlichung von Marktdaten gleich, was für die betroffenen Unternehmen

nicht akzeptabel sei. Nachdem er von Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz darauf

hingewiesen wurde, dass der Datenschutz gewährleistet sei, zog er seinen

Streichungsantrag zurück (vgl. AB 1996 N 494 f.).

Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz machte darauf aufmerksam, dass die

Pflanzenschutzmittel-Statistik insbesondere dazu diene, die Auswirkungen

der neuen Agrarpolitik auf die landwirtschaftlichen Hilfsstoffe aufzuzeigen.

Dazu reiche die bisherige Statistik nicht aus, da diese nicht alle nötigen

Informationen aufweise (vgl. AB 1996 N 495).

Aus diesen Voten geht nicht ausdrücklich hervor, was unter

«Pflanzenschutzmittel» verstanden werden sollte. Immerhin deutet das

Votum Dupraz daraufhin, dass zumindest er darunter «Marktdaten»

von unmittelbarer betriebswirtschaftlicher Bedeutung verstand, deren

Veröffentlichung für den Betrieb nicht akzeptabel wäre. Diesbezüglich sicherte

Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz den Datenschutz zu, was den Schluss zulässt,

dass nicht nur anonyme statistische Daten gemeint waren.

Unbestritten war indessen der Zweck von Art. 73c LwG von 1951, wonach es

darum gehen sollte, die Auswirkungen der neuen Agrarpolitik zu verfolgen

(vgl. Berichterstatter Wyss William, AB 1996 N 494).

Insofern ergibt die Auswertung der parlamentarischen Beratung, dass jene

Angaben gefordert werden können, die nötig sind, um die Auswirkungen der

neuen Agrarpolitik zu verfolgen. Somit ist jedenfalls nicht ausgeschlossen,

dass darunter «Handelsprodukte» verstanden werden könnten.

4.4. Als Anknüpfungspunkt der teleologischen Auslegung zur Ermittlung

des Zwecks der Regelung bietet sich die Botschaft zum Agrarpaket 95 an. Zu

Art. 73c LwG von 1951 führt der Bundesrat Folgendes aus (vgl. BBl 1995 IV

697):

«Die Erfassung der in Verkehr gebrachten Mengen soll es ermöglichen, die

Entwicklung der verwendeten Mengen und damit die Auswirkungen der neuen

Agrarpolitik zu verfolgen. Der Bund ist gegenüber der Öffentlichkeit verpflichtet,

die Ergebnisse der Agrarpolitik transparent darzustellen.»

In der parlamentarischen Beratung blieb diese Zweckumschreibung

unbestritten (vgl. E. 4.3).

Hinweise auf die «Auswirkungen der neuen Agrarpolitik» lassen

sich dem Siebten Bericht vom 27. Januar 1992 über die Lage der

schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes (Siebter

Landwirtschaftsbericht, BBl 1992 II 130 ff.) entnehmen. Danach hat die

Agrarpolitik die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Landwirtschaft in

optimaler Weise die folgenden Aufgaben erfüllt: a) Wesentlicher Beitrag zur

sicheren Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen, gesunden

Nahrungsmitteln zu günstigen Preisen, b) Nutzung und Erhaltung natürlicher

Lebensgrundlagen, c) Erhaltung und Pflege von Kulturlandschaften, d) Beitrag

zum wirtschaftlichen und kulturellen Leben im ländlichen Raum (Siebter

Landwirtschaftsbericht, a. a. O., S. 475). Konkret sollte die neue Agrarpolitik

unter anderem eine umweltgerechte Produktion, eine dem natürlichen

Standort angepasste Produktionsintensität und ein dadurch reduzierter

Hilfsstoffeinsatz bezwecken; als weiterer Schritt werden gesamtbetriebliche

Konzepte wie die Integrierte Produktion und der Biologische Landbau

betrachtet (Siebter Landwirtschaftsbericht, a. a. O., S. 476 ff., insbesondere

S. 477).

Die Umsatzstatistik sollte somit dazu beitragen zu erkennen, ob die nach der

neuen Agrarpolitik getroffenen Massnahmen tatsächlich zu einer Reduktion

des Hilfsstoffeinsatzes und der damit verbundenen Risiken für die Umwelt,

mithin zu einer umweltverträglicheren Landwirtschaft, führen.

Welche Daten dazu im Einzelnen nötig sind, ergibt sich aus der

Zweckbestimmung nicht ausdrücklich - sie schränkt jedenfalls die in Betracht

fallenden Daten nicht auf Wirkstoffe ein, noch schliesst sie «Handelsprodukte»

aus. Insofern ergibt auch die teleologische Auslegung, dass jene Angaben

gefordert werden können, die nötig sind, um die Auswirkungen der neuen

Agrarpolitik zu verfolgen.

5. Im Folgenden ist wie erwähnt (E. 4) zu prüfen, ob sich der Bundesrat an

die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. In

diesem Sinne ist zu untersuchen, ob Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung

den vorstehend ausgeloteten Delegationsrahmen des LwG offensichtlich

sprengt und damit nicht gesetz- und verfassungsmässig ist, wie die

Beschwerdeführerin behauptet. Diese Bestimmung lautet unter der

Artikelüberschrift Umsatzstatistik:

«Auf Ersuchen des Bundesamtes sind Personen, welche Pflanzenschutzmittel in

Verkehr bringen, verpflichtet, Angaben über die in Verkehr gebrachten Mengen

an Pflanzenschutzmitteln zu machen.»

Nach den vom Bundesgericht entwickelten Grundsätzen, die auch für die

Rekurskommission EVD massgebend sind (Art. 191 BV; vgl. REKO/EVD

96/6J-001 E. 6.1, publiziert in: VPB 62.76; unveröffentlichter Entscheid der

Rekurskommission EVD vom 23. Dezember 1998 i. S. M. AG [97/6H-017] E. 3.2),

ist Folgendes zu beachten.

Die entsprechende Prüfung beschränkt sich auf die Frage, ob die

Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten

Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz-

oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b mit Hinweisen). Die

Rekurskommission EVD kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine

Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9

BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen

trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen

nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten

getroffen werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b mit Hinweisen). In diesem

Sinne ist zu untersuchen, ob mit der Verordnung der Zweck des Gesetzes

erfüllt werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz

der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Dies kann bejaht werden, wenn die in

der Verordnung vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem

im Gesetz anvisierten Zweck stehen (vgl. BGE 122 II 411 E. 3b, BGE 121 II 465

E. 2a, je mit weiteren Hinweisen).

Für die Zweckmässigkeit der geregelten Massnahmen trägt jedoch der

Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts

beziehungsweise der Rekurskommission EVD sein, zu untersuchen, ob die in

der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich und agrarpolitisch

zweckmässig sind (vgl. BGE 99 Ib 159 E. 3b S. 169).

Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter

Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt,

ist dieser Spielraum für das Bundesgericht und damit auch für die

Rekurskommission EVD verbindlich (vgl. Art. 191 BV). Das Bundesgericht

beziehungsweise die Rekurskommission EVD darf in diesem Fall bei der

Überprüfung der Verordnung nicht das eigene Ermessen an die Stelle

desjenigen des Bundesrates setzen.

5.1. Wie die Auslegung von Art. 164 LwG ergeben hat, setzt diese

Gesetzesbestimmung den Rahmen für eine Regelung durch

den Bundesrat, wonach Pflanzenschutzmittel-Produzenten und

Pflanzenschutzmittel-Handelsfirmen verpflichtet werden können, Angaben

über Pflanzenschutzmittel-Mengen zu machen, um nach den Vorstellungen des

Gesetzgebers die Auswirkungen der neuen Agrarpolitik zu verfolgen.

Insofern, als die Delegationsnorm eine Regelung erlaubt, welche auf

die Beschaffung von «Angaben» über «die in Verkehr gebrachten»

«Hilfsstoffmengen» abzielt, räumt sie dem Bundesrat einen sehr weiten

Regelungsspielraum ein.

Vergleicht man den Wortlaut von Delegationsnorm und daraus abgeleiteter

Verordnungsbestimmung, fällt auf, dass im Wesentlichen der allgemeine

Begriff «Hilfsstoffmengen» durch «Mengen an Pflanzenschutzmitteln»

ersetzt wurde und im Übrigen die zur Meldung Verpflichteten allgemein

als «Personen, welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen» ins Recht

gefasst werden. Dazu wurde festgehalten, dass die Meldungen auf «Ersuchen

des Bundesamtes» zu erstatten sind.

Ferner hat der Bundesrat in Art. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung

umschrieben, was unter Pflanzenschutzmittel und Inverkehrbringen zu

verstehen sei.

Abgesehen von der Bezeichnung des Bundesamtes als Vollzugsorgan,

welches die Meldungen anfordern darf, sowie der begrifflichen

Präzisierung von Pflanzenschutzmittel und Inverkehrbringen, lehnt sich

die Ausführungsbestimmung mit einer redaktionell etwas abweichenden

Fassung inhaltlich eng an die Delegationsnorm an.

Insofern ist nicht zu erkennen, inwiefern sie den Delegationsrahmen

sprengen könnte, weshalb sich die Bestimmung unter dem Gesichtspunkt

der Gesetzmässigkeit nicht beanstanden lässt.

5.2. Die Beschwerdeführerin lehnt sich vor allem dagegen auf, dass

das Bundesamt Mengenangaben über die von ihr in Verkehr gesetzten

«Handelsprodukte» und nicht lediglich über die darin enthaltenen

Wirkstoffmengen erwartet.

Nach der Pflanzenschutzmittel-Verordnung ist das Bundesamt

berechtigt, Angaben über «Pflanzenschutzmittel» zu verlangen und die

Beschwerdeführerin ist als Unternehmen beziehungsweise Person, welche

solche in Verkehr bringt, «verpflichtet, Angaben über die in Verkehr

gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu machen».

Die Pflanzenschutzmittel-Verordnung (Art. 3) umschreibt Pflanzenschutzmittel

als

«Schutzmittel, Regulatoren für die Pflanzenentwicklung und Mittel zum Schutz

von Erntegütern:

a. Schutzmittel: Stoffe, Präparate, Organismen und andere Mittel, die

landwirtschaftliche Nutzpflanzen, einschliesslich des Vermehrungsmaterials, vor

Krankheiten, Schädlingen, Unkräutern usw. schützen;

b. Regulatoren für die Pflanzenentwicklung: Stoffe, Präparate, Organismen

und andere Mittel, welche die Entwicklung landwirtschaftlicher Nutzpflanzen

beeinflussen, aber nicht deren Ernährung dienen;

c. Mittel zum Schutz von Erntegütern: Stoffe, Präparate, Organismen und andere

Mittel, die landwirtschaftliche Erntegüter vor Krankheiten, Schädlingen usw.

schützen oder die Haltbarkeit verbessern oder verlängern.»

Demnach sind unter Pflanzenschutzmitteln ganz offensichtlich nicht

bloss Wirkstoffe zu verstehen, obwohl sie einen wesentlichen Bestandteil

bilden, sondern das anwendungsbereite Mittel oder Präparat, mithin

Handelsprodukte, wie sie in Verkehr gelangen und in der Landwirtschaft

zur Anwendung kommen.

Insofern stellt sich nicht so sehr die Frage, ob das Bundesamt die spezifischen

Angaben über die Handelsprodukte verlangen darf, sondern ob der Bundesrat

mit dieser Regelung den Delegationsrahmen nach Art. 164 LwG sprengt.

5.2.1. Da das Gesetz dem Bundesrat einen weiten Regelungsspielraum belässt,

stellt sich vor allem die Frage, ob mit der Bestimmung, wonach sinngemäss

Angaben über Handelsprodukte zu machen sind, der Zweck des Gesetzes

erfüllt werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz

der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Für die Zweckmässigkeit trägt indessen

der Bundesrat die Verantwortung (vgl. E. 4.2).

In dieser Hinsicht sind die Ausführungen des Bundesamtes für Umwelt in der

Eingabe vom 8. Juli 2002 und des Bundesamtes für Gesundheit im Schreiben

vom 12. Juli 2002 aufschlussreich.

Das Bundesamt für Umwelt führt aus, Daten über umweltbelastende

Stoffe seien ein wichtiger Bestandteil eines effizienten Vollzugs des

Umweltschutzgesetzes im Stoffbereich. Bei der Risikoabschätzung spiele

die Formulierung der Produkte eine wichtige Rolle. Diese könne die

Art und Weise der Applikation wesentlich beeinflussen und damit das

Umweltverhalten des Produkts. Angaben über die verkauften Produkte

seien eine wichtige Grundlage zur Schätzung der effektiv in die Umwelt

ausgebrachten Pflanzenschutzmittel und der damit verbundenen Stoffflüsse.

Das Verfahren zur Beurteilung von Risiko und Umweltbelastung durch

Pflanzenschutzmittel sei komplex. Neben der grundlegenden Risikoanalyse

im Rahmen des Zulassungsverfahrens seien für eine umfassende

Risikobeurteilung und für eine gezielte Erhebung der Umweltbelastung auch

Kenntnisse über die Menge der tatsächlich verwendeten Pflanzenschutzmittel

sowie über Art und Weise ihrer Anwendungen notwendig. Diese könnten nicht

ausschliesslich über das Zulassungsverfahren gewonnen werden.

Das Bundesamt für Gesundheit betont, in der Landwirtschaft würden

Produkte, und nicht Wirkstoffe zur Schädlingsbekämpfung eingesetzt. Eine

Statistik, welche allein Angaben über Wirkstoffe enthalte, sei ungenügend, um

in umfassender Weise Massnahmen wie die Ermittlung des Risikos auf die

menschliche Gesundheit oder die Reduktion dieses Risikos zu treffen. Eine

umfassende Statistik sei für das Bundesamt für Gesundheit ebenfalls nützlich

bei der Neubewertung von bereits existierenden Produkten, um die Bedeutung

jedes Produkts abzuschätzen.

Im selben Sinn erklärt das Bundesamt, die Erfassung der in Verkehr

gebrachten Mengen solle es ermöglichen, die Entwicklung der verwendeten

Mengen und damit der neuen Agrarpolitik zu verfolgen. Weiter dienten

die Daten dem Risikomanagement. Produkte mit demselben Wirkstoff

könnten nämlich unterschiedlich gefährdend sein, je nach Konzentration

des Wirkstoffs und der Gesamtzusammensetzung des Produkts unter

Berücksichtigung der Formulierungshilfsstoffe. Insofern bestehe ein

öffentliches Interesse an den verlangten Daten.

Diese Ausführungen der zuständigen Fachämter des Bundes belegen

auf einleuchtende Weise, dass die vom Bundesrat getroffene Regelung

auf der Linie der Zweckbestimmungen von Landwirtschaftsgesetz,

Umweltschutzgesetz und Giftgesetz liegt. Insofern sind keine berechtigten

Zweifel angebracht, wonach die durch die Pflanzenschutzmittel-Verordnung

vorgeschriebenen Angaben nicht einem gesetzlichen Zweck dienen würden.

Es ist auch nicht erkennbar, inwiefern die Regelung unverhältnismässig

sein könnte, werden doch Angaben gefordert, die jedes ordentlich geführte

Unternehmen ohne weiteres zur Hand haben sollte.

Auch unter den eben erwogenen Gesichtspunkten der Ausrichtung am

gesetzlichen Zweck und der Verhältnismässigkeit erweist sich die Bestimmung

demnach als gesetzmässig.

5.2.2. Die Beschwerdeführerin betont weiter ihr Interesse an einer

Bewahrung der als Geschäftsgeheimnis zu betrachtenden Daten über ihren

Produkteumsatz und behauptet, für eine Umsatzstatistik brauche es die

geforderten detaillierten Angaben zu den Produkten nicht.

Nach der Artikelüberschrift von Art. 164 LwG zu schliessen, hat der

Gesetzgeber eine Umsatzstatistik im Auge. Insofern stellt sich die Frage, ob

das Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992 (BStatG, SR 431.01) in diesem

Zusammenhang anwendbar und Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung

damit vereinbar ist.

Das Bundesstatistikgesetz bezweckt namentlich, dem Bund die statistischen

Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt

(vgl. Art. 1 Bst. a BStatG). Das BStatG gilt für alle statistischen Arbeiten, die

der Bundesrat anordnet (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BStatG). Die Bundesstatistik

dient namentlich der Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung von

Bundesaufgaben (Art. 3 Abs. 2 Bst. a BStatG).

Aus diesem fragmentarischen Hinweis auf die entsprechenden Bestimmungen

des BStatG lässt sich ohne weiteres entnehmen, dass das BStatG in diesem

Zusammenhang anwendbar ist. Bei den durch Art. 164 LwG und Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung anvisierten Daten handelt es sich um

Verwaltungsdaten im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BStatG.

Nach den Ausführungen des Bundesamtes sollen die Daten verwendet

werden, um die Auswirkungen der neuen Landwirtschaftspolitik zu

beobachten. Dazu gehört nach den Vorstellungen des Bundesrats (vgl. Siebter

Landwirtschaftsbericht, a. a. O., S. 477) unter anderem, mittels geeigneter

Massnahmen eine umweltgerechte Produktion, eine dem natürlichen

Standort angepasste Produktionsintensität und ein dadurch reduzierter

Hilfsstoffeinsatz zu erzielen. Um diese Ziele zu verwirklichen, betreibt

das Bundesamt, wie es ausführt, ein Risikomanagement zur Erkennung,

Abschätzung und Handhabung der von Pflanzenschutzmitteln ausgehenden

Risiken.

Mit Blick auf die wegleitenden Grundsätze nach dem BStatG (repräsentative

Ergebnisse über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung,

Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt in der Schweiz [Art. 3 Abs. 1

BStatG]; Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben

[Art. 3 Abs. 2 Bst. a BStatG]; grundsätzlich keine andere Verwendung der

Daten [Art. 14 Abs. 1 BStatG]; Information der Öffentlichkeit [Art. 18 BStatG]),

erscheint die vom Bundesamt ins Auge gefasste Verwendung der Daten

unproblematisch. Das Bundesamt weist denn auch darauf hin, das Bundesamt

für Statistik habe die Erhebung der fraglichen Daten nicht als problematisch

angesehen.

Betreffend die von der Beschwerdeführerin befürchtete Gefahr einer

Verletzung von Geschäftsgeheimnissen fallen die das Bundesamt

einschränkenden Verpflichtungen auf Grund des «Statistikgeheimnisses»

in Betracht (vgl. Art. 18 Abs. 3 BStatG und Art. 10 und 11 der Verordnung vom

30. Juni 1993 über die Organisation der Bundesstatistik, SR 431.011). Insofern

tangieren die von der Beschwerdeführerin geäusserten Befürchtungen, die

Daten könnten in unbefugte Hände geraten, die Gesetzmässigkeit von Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung nicht.

5.2.3. Im Übrigen erliess der Bundesrat gestützt auf Art. 164 LwG betreffend

weitere Hilfsstoffe Regelungen, welche Produzenten und Handelsfirmen

analog zu Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung verpflichten, statistische

Angaben zu machen.

Namentlich nach der Verordnung vom 10. Januar 2001 über das

Inverkehrbringen von Düngern (Dünger-Verordnung [DüV], SR 916.171;

Art. 28) sind Firmen und Personen, welche Dünger herstellen und/oder in

Verkehr bringen, verpflichtet, auf Anfrage hin dem Bundesamt Angaben über

ihre umgesetzten Produkte und Mengen zu machen. Diese Umsatzstatistik

unterliegt den Bestimmungen der Verordnung vom 30. Juni 1993 über die

Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes (SR 431.012.1).

Nach dieser Bestimmung erwartet der Bundesrat ebenfalls, dass die

«umgesetzten Produkte und Mengen» zu melden sind. Damit ist belegt, dass

es sich bei Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung nicht um eine singuläre

Regelung handelt und dass es um eine statistische Erhebung geht, die den

Regeln des Bundesstatistikgesetzes zu folgen hat.

Auch dieser Blick auf entsprechende Regelungen in verwandten

Rechtsbereichen ergibt keinen Hinweis, wonach Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung gesetzwidrig sein könnte.

5.2.4. Die Beschwerdeführerin vertritt ferner die Auffassung, Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung verletze das Rechtsgleichheitsgebot,

weil Importeure, welche Produkte aus der Liste der frei importierbaren

Pflanzenschutzmittel (Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung) einführten,

keine Angaben über die entsprechenden Hilfsstoffe machen müssten.

Das Bundesamt räumt ein, dass bei Produkten, die in der Liste der frei

importierbaren Pflanzenschutzmittel aufgeführt seien, in der Regel nur

Angaben über den Wirkstoffgehalt bekannt seien. Die entsprechende Regelung

gründe auf dem diesbezüglichen Willen des Gesetzgebers. Nach Angaben der

Zollbehörden handle es sich indessen nur um sehr kleine Mengen im Vergleich

zu den Mengen, die von den inländischen Herstellern in Verkehr gebracht

würden. Insofern würde die Statistik nur gering von der Realität abweichen.

Ein Erlass oder ein Rechtsanwendungsakt verletzt den Grundsatz der

Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft,

für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht

ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund

der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt,

wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches

nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird und sich

der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine

wesentliche Tatsache bezieht (BGE 122 II 113 E. 2b, BGE 121 II 198 E. 4a, BGE

117 Ia 97 E. 3a, mit Hinweisen; vgl. Häfelin / Müller, a. a. O., Rz. 488 ff.).

Die Bestimmung erlaubt dem Bundesamt ganz allgemein, von Personen,

welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen, Angaben über die in Verkehr

gebrachten Mengen zu verlangen. Insofern sind Einfuhren nach Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung nicht von vorneherein ausgenommen;

eine andere Frage ist es, welche Praxis das Bundesamt befolgt. In Wortlaut

und Sinn von Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung (vgl. E. 4.2 und 4.4) ist

insofern keine sachfremde Differenzierung im Sinne einer rechtsungleichen

Regelung zu erkennen.

5.3. Die Beschwerdeführerin befürchtet schliesslich, es bestünde die Gefahr,

dass das Bundesamt die gewonnenen Daten missbräuchlich dazu verwende,

um die am meisten gefragten Produkte in die Liste der frei importierbaren

Pflanzenschutzmittel aufzunehmen. Dies würde die entsprechenden Hersteller

benachteiligen.

Zu diesem Punkt führt das Bundesamt aus, für die Aufnahme in die Liste sei

die Gleichartigkeit der wertbestimmenden Eigenschaften wesentlich. Dass

vorzugsweise vielverkaufte Produkte ausgewählt würden, ergebe sich aus dem

Zweck des «Listenimports». Im Übrigen fielen vorwiegend ältere Produkte in

Betracht, deren Erstanmelderschutz abgelaufen sei. Es treffe nicht zu, dass die

Daten spezifisch für den «Listenimport» ausgewertet würden.

Die Möglichkeit, dass das Bundesamt aus der Datenerhebung Schlüsse

für die Aufnahme von Produkten in die Liste der frei importierbaren

Pflanzenschutzmittel ziehen könnte, spricht noch nicht a priori gegen die

Gesetzmässigkeit von Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung.

Der Vollzug der Einfuhrregelung nach Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung ist eine von Art. 160 Abs. 7 LwG

vorgesehene Aufgabe, mit welcher der Gesetzgeber die Erwartung

verband, mit mehr Wettbewerb im Pflanzenschutzmittelbereich eine Senkung

der Produktionsmittelkosten für die Landwirtschaft zu erreichen (vgl.

unveröffentlichter Entscheid der Rekurskommission EVD vom 24. Januar

2002 i. S. O. [99/6D-008] E. 4.3). Das Bundesamt ist indessen in seinem

Ermessensentscheid, ob es ein Pflanzenschutzmittel in die Liste der nicht

bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel aufnehmen will - nach den

Schranken, die sich aus der Rechtsordnung ergeben - nicht völlig frei. Es hat

sich insbesondere nach dem Willkürverbot und dem Rechtsgleichheitsgebot

(Art. 9 und 29 BV) mit der Frage auseinander zu setzen, ob eine Aufnahme

in die Liste angebracht sei oder nicht (unveröffentlichter Entscheid der

Rekurskommission EVD vom 12. Juni 2002 i.S. A. [01/6D-002] E. 3.2).

Auch unter diesem Gesichtspunkt ist nicht erkennbar, inwiefern Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung gesetzwidrig sein könnte.

5.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bundesrat mit Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung eine Regelung getroffen hat, die sich im

Rahmen der Delegationsnorm (Art. 164 LwG) hält. Es sind auch im Übrigen

keine Gründe erkennbar, wonach die Regelung unter dem Gesichtspunkt der

Gesetzmässigkeit zu beanstanden und ihr die Anwendung in diesem Fall zu

versagen wäre.

6. Das Bundesamt fordert von der Beschwerdeführerin mit der angefochtenen

Verfügung in Verbindung mit dem Schreiben vom 8. Januar 2001 an

die Inhaber von Bewilligungen für Pflanzenschutzmittel betreffend

«Umsatzstatistik 2000 für Pflanzenschutzmittel» und einer Datenliste der

Produkte, für welche die Beschwerdeführerin eine Bewilligung hat, für jedes

Produkt die im Jahr 2000 in Verkehr gebrachte Menge in Tonnen.

Wie vorstehend dargelegt, ist das Bundesamt nach Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung berechtigt, von der Beschwerdeführerin als

«Person, welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringt» Angaben über die in

Verkehr gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu verlangen, und die

Beschwerdeführerin ist verpflichtet, solche Angaben zu machen.

Es genügt, dass das Bundesamt diese konkrete Verpflichtung aus Art. 28

Pflanzenschutzmittel-Verordnung anruft, um die Beschwerdeführerin zur

Meldung der entsprechenden Daten zu verpflichten. Eine weiter gehende

Begründung betreffend Ziel und Zweck der Datenerhebung ist an sich nicht

notwendig, weil das Bundesamt keinen Ermessensentscheid getroffen hat,

sondern lediglich eine als gesetzmässig erkannte konkrete Ermächtigung

des Bundesrats vollzieht (vgl. BGE 98 Ia 460 E. 5a). Dass Mengenangaben in

Tonnen gefordert werden, bedarf ebenfalls keiner weiteren Erörterung.

Im Übrigen ist das Bundesamt durchaus berechtigt, die im Einzelnen

geforderten Angaben im Sinn der Umsatzstatistik zu spezifizieren (vgl.

E. 4.4). Das Bundesamt soll die Voraussetzungen schaffen können, auf

Grund der eingeforderten Auskünfte Massnahmen zu treffen, welche

zu einer Reduktion des Pflanzenschutzmitteleinsatzes und letztlich zu

einer umweltverträglicheren Landwirtschaft führen. Dies macht deutlich,

dass als «erforderlich» all diejenigen Daten gelten müssen, welche das

Bundesamt zur Beurteilung des Umweltverhaltens von Pflanzenschutzmitteln

braucht. Dem Bundesamt ist für die Beurteilung der Erforderlichkeit

von Auskünften auf Grund seiner Fachkenntnis ein weiter technischer

Ermessensspielraum zuzubilligen (zum technischen Ermessensspielraum

des Preisüberwachers vgl. veröffentlichter Entscheid der Rekurskommission

für Wettbewerbsfragen vom 25. November 1998 i. S. S. [98/GB-001] E. 3.2,

abrufbar unter: www.reko.admin.ch; vgl. auch BGE 121 II 147 E. 3a und BGE

116 Ib 193 E. 2d betreffend Ermessen der Bankenkommission).

Insofern sind die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin bereits mit der

Feststellung entkräftet, dass sich Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung als

gesetzmässig erweist.

Im Ergebnis ist festzuhalten, dass es nicht ausreichen kann, lediglich Angaben

über die Mengen der insgesamt in Verkehr gesetzten Wirkstoffe zu machen,

um den Gesetzeszweck zu erreichen. Nötig sind Angaben über die insgesamt

umgesetzten Mengen an Handelsprodukten.

(…)

(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab.)

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 68.107 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 12.

März 2003 in Sachen X AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft [6D/2001-10]

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2004

Année

Anno

Band 68

Volume

Volume

Seite ---

Page

Pagina

Ref. No 150 006 212

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.

Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.

Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.