Foreign Plant Protection Product Import Authorization Case

JAAC 67.98

Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der

Rekurskommission EVD vom 24. Januar 2002 in

Sachen X. AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft;

99/6D-008

Matières auxiliaires de l’agriculture. Réglementation de l’importation

de produits phytosanitaires étrangers. Conditions de l’inscription

de produits de substitution étrangers sur «la liste des produits

phytosanitaires non soumis à autorisation en vertu de la législation

agricole».

Art. 8 et 27 Cst. en relation avec l’art. 160 al. 7 LAgr (et avec l’art. 15 al. 3

de l’ordonnance sur les produits phytosanitaires). Constitutionnalité

et légalité de la réglementation de l’importation de produits

phytosanitaires étrangers (produits de substitution).

- La notion de matières auxiliaires de l’agriculture - produits

phytosanitaires inclus - ne se rapporte pas seulement à des articles

de marque spécifiques ou à des articles présentant une composition

chimique absolument identique, produits par un même fabricant

et commercialisés sous le même nom; elle s’étend aussi à ceux qui

présentent une teneur en substances actives, une formulation choisie

et un domaine d’application similaires (consid. 4.2.4).

- La réglementation des conditions de l’importation prévue par

l’ordonnance sur les produits phytosanitaires est conforme aux

principes de légalité, de proportionnalité et d’égalité de traitement entre

concurrents (consid. 5).

Art. 15 al. 3 let. a de l’ordonnance sur les produits phytosanitaires.

Caractère similaire des produits phytosanitaires.

Le caractère similaire de la teneur en substances actives entre un

produit de référence suisse et des produits de substitution étrangers

s’examine selon un système de tolérances établi sur la base des

spécifications publiées par l’Organisation des Nations Unies pour

l’alimentation et l’agriculture dans le «Manual on the development and

use of FAO specifications for plant protection products» (consid. 6).

Landwirtschaftliche Hilfsstoffe. Einfuhrordnung für ausländische

Pflanzenschutzmittel. Voraussetzungen für die Aufnahme

ausländischer Substitutionsprodukte in die «Liste der nach der

Landwirtschaftsgesetzgebung nicht bewilligungspflichtigen

Pflanzenschutzmittel».

Art. 8 und 27 BV in Verbindung mit Art. 160 Abs. 7 LwG (und mit

Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Verfassungs-

und Gesetzmässigkeit der Einfuhrordnung für ausländische

Pflanzenschutzmittel (Substitutionsprodukte).

- Unter landwirtschaftlichen Hilfsstoffen - darunter

Pflanzenschutzmitteln - sind nicht nur spezifische Markenartikel

oder unter einheitlichen Handelsnamen vertriebene Produkte desselben

Herstellers mit absolut identischer chemischer Zusammensetzung

zu verstehen, sondern auch solche, welche lediglich hinsichtlich

Wirkstoffgehalt, Formulierungstyp und Anwendungsbereich «gleich»

sind (E. 4.2.4).

- Die in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung vorgesehene

Einfuhrordnung für ausländische Pflanzenschutzmittel

ist grundsätzlich gesetzeskonform, respektiert das

Gleichbehandlungsgebot unter Konkurrenten und ist verhältnismässig

(E. 5).

Art. 15 Abs. 3 Bst. a Pflanzenschutzmittel-Verordnung. Gleichartigkeit

von Pflanzenschutzmitteln.

Die Gleichartigkeit der Wirkstoffgehalte von inländischem

Referenzprodukt und ausländischen Substitutionsprodukten beurteilt

sich nach den Toleranzen gemäss den Spezifikationen, welche im

«Manual on the development and use of FAO specifications for plant

protection products» der Food and Agriculture Organization der

Organisation der Vereinten Nationen niedergelegt sind (E. 6).

Sostanze ausiliare dell’agricoltura. Disposizioni sull’importazione

di prodotti fitosanitari esteri. Premesse per l’iscrizione di sostanze

ausiliarie estere nella «lista di prodotti fitosanitari non sottoposti ad

autorizzazione secondo la legislazione agricola».

Art. 8 e 27 Cost. in relazione con l’art. 160 cpv. 7 LAgr (e con l’art. 15

cpv. 3 dell’Ordinanza sui prodotti fitosanitari). Costituzionalità e

legalità delle disposizioni sull’importazione di prodotti fitosanitari

esteri (prodotti sostitutivi).

- Per sostanze ausiliare dell’agricoltura - delle quali fanno parte anche i

prodotti fitosanitari - non si intendono solo articoli di marca specifici

oppure prodotti dello stesso fabbricante con composizione chimica

assolutamente identica distribuiti sotto un unico nome commerciale,

bensì anche quelle che sono «identiche» soltanto dal punto di vista

del tenore delle sostanze attive, del tipo di formulazione e del campo

d’applicazione (consid. 4.2.4).

- Le disposizioni sulle importazioni previste nell’ordinanza sui prodotti

fitosanitari per i prodotti fitosanitari esteri è di principio conforme alla

legge, rispetta il principio della parità di trattamento tra concorrenti ed

è proporzionale (consid. 5).

Art. 15 cpv. 3 lett. a Ordinanza sui prodotti fitosanitari. Omogeneità dei

prodotti fitosanitari.

L’omogeneità del tenore delle sostanze attive dei prodotti di

referenza indigeni e dei prodotti sostitutivi esteri, è giudicata in

base alla tolleranza come iscritto nel disciplinare del «Manual on

the development and use of FAO specifications for plant protection

products» dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione

e l’agricoltura (consid. 6).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Das Bundesamt für Landwirtschaft (im Folgenden: Bundesamt) veröffentlichte

am 10. August 1999 im Bundesblatt eine Allgemeinverfügung vom 2. August

1999. Danach nahm es die ausländischen Pflanzenschutzmittel «A.» und

«B.» in die «Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel»

auf. Dagegen erhob die X. AG (Beschwerdeführerin) am 14. September

1999 Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgenössischen

Volkswirtschaftsdepartementes (Rekurskommission EVD, REKO/EVD)

und beantragte, diese Allgemeinverfügung sei aufzuheben und das

Beschwerdeverfahren sei vorerst zu sistieren, bis die Pflanzenschutzmittel

«A.» und «B.» in die Giftliste gemäss Giftgesetz aufgenommen seien. In der

Folge wies die Rekurskommission EVD am 3. November 1999 das Gesuch

um Sistierung des Verfahrens ab. Mit Vernehmlassung vom 21. Februar

2000 beantragt das Bundesamt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,

eventualiter sei diese abzuweisen.

Aus den Erwägungen:

1. (Eintreten betreffend das Pflanzenschutzmittel «A.»;

Beschwerdelegitimation des Inhabers der Bewilligung für das

Referenzprodukt bejaht: vgl. Entscheid der REKO/EVD vom 21.12.2000

i. S. X. [99/6D-005]. Betreffend das Pflanzenschutzmittel «B.» ist das Verfahren

als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da das Bundesamt die

angefochtene Allgemeinverfügung betreffend «B.» in Wiedererwägung

gezogen hat).

2. Nach dem Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft

(Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) erlässt der Bundesrat Vorschriften über

die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen

(Art. 160 Abs. 1 LwG). Als landwirtschaftliche Hilfsstoffe gelten Stoffe und

Organismen, die der landwirtschaftlichen Produktion dienen. Darunter fallen

insbesondere Dünger, Pflanzenschutzmittel, Futtermittel und pflanzliches

Vermehrungsmaterial (Art. 158 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat kann die Einfuhr

und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen einer

Zulassungspflicht unterstellen (vgl. Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG). Ausländische

Zulassungen, Prüfberichte und Konformitätsbescheinigungen, die auf

gleichwertigen Anforderungen beruhen, werden anerkannt, soweit die

agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für den Einsatz

der Hilfsstoffe vergleichbar sind (Art. 160 Abs. 6 LwG). Die Einfuhr und

das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland zugelassenen

landwirtschaftlichen Hilfsstoffen ist frei. Diese werden von der zuständigen

Stelle bezeichnet (Art. 160 Abs. 7 LwG).

2.1. Der Bundesrat hat die Zulassung, die Einfuhr und das Inverkehrbringen

von Pflanzenschutzmitteln zur Verwendung in der Landwirtschaft,

im gewerblichen Gartenbau und in Hausgärten in der Verordnung

vom 23. Juni 1999 über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln

(Pflanzenschutzmittel-Verordnung, SR 916.161) geregelt, welche seit dem

1. August 1999 in Kraft ist. Sie löste die Verordnung vom 26. Januar 1994 über

das Inverkehrbringen von Pflanzenbehandlungsmitteln und Mitteln zum

Schutz von Erntegütern ab (Pflanzenbehandlungsmittel-Verordnung, AS 1994

692, 1997 697, 1999 303, 1999 2060).

Pflanzenschutzmittel dürfen nur eingeführt oder in Verkehr gebracht werden,

wenn sie zugelassen sind (Art. 2 Abs. 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

Als Inverkehrbringen gilt die erstmalige entgeltliche oder unentgeltliche

Übertragung oder Überlassung eines Pflanzenschutzmittels (Art. 3 Abs. 2

Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Ein Pflanzenschutzmittel ist in

der Schweiz zugelassen, wenn (a) einer oder mehreren Personen eine

Bewilligung für das Inverkehrbringen erteilt worden ist (Art. 4-14), oder

(b) es in der Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel

aufgeführt ist (Art. 15-21), oder (c) es nach Art. 22 zugelassen ist (Art. 2 Abs. 2

Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

Personen, welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen, sind

verpflichtet, Angaben über die in Verkehr gebrachten Mengen zu

machen (vgl. Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung in Verbindung

mit Art. 164 LwG). Bewilligungsinhaber müssen dem Bundesamt neue

Erkenntnisse über das Pflanzenschutzmittel laufend und unaufgefordert

melden (vgl. Art. 11 Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Wenn neue

Pflanzenschutzmittel angemeldet sind, die nachweislich für den vorgesehenen

Zweck ebenso geeignet sind wie bereits bewilligte, jedoch weniger

nachteilige Nebenwirkungen zur Folge haben und weder die Umwelt

noch mittelbar den Menschen gefährden können, kann das Bundesamt

auf eine bereits erteilte Bewilligung zurückkommen (vgl. Art. 12 Abs. 3

Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

Das Bundesamt führt eine Liste von im Ausland bewilligten

Pflanzenschutzmitteln, die nach der Landwirtschaftsgesetzgebung

in der Schweiz ohne Bewilligung zugelassen sind (Art. 15

Abs. 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Nach Art. 15 Abs. 3

Pflanzenschutzmittel-Verordnung bestimmt das Bundesamt per

Allgemeinverfügung die Aufnahme eines Pflanzenschutzmittels in die

Liste, sofern:

«a. in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel bewilligt ist, welches gleichartige

wertbestimmende Eigenschaften, vor allem den gleichen Gehalt an Wirkstoffen,

und den gleichen Formulierungstyp aufweist. Bei der Prüfung, ob diese

Voraussetzungen erfüllt sind, verlässt sich das Bundesamt auf die Angaben

im Verzeichnis der Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland; weiter gehende

Angaben berücksichtigt es, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis gebracht

werden;

b. das Pflanzenschutzmittel im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen

zugelassen ist und die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für

seinen Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind;

c. der Schutz der Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz

gewährleistet ist; Artikel 14 findet sinngemäss Anwendung.»

Die Verfügung wird im Bundesblatt veröffentlicht (vgl. Art. 15 Abs. 4

Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Das Bundesamt verfügt die Streichung

eines Pflanzenschutzmittels aus der Liste, wenn (a) neue Erkenntnisse

ergeben, dass sich das Pflanzenschutzmittel zum vorgesehenen Gebrauch

nicht hinreichend eignet oder dass der vorschriftsgemässe Gebrauch

unannehmbare nachteilige Nebenwirkungen für Kulturpflanzen oder

Erntegüter zur Folge hat oder die Umwelt oder mittelbar den Menschen

gefährdet; oder (b) es im Herkunftsland nicht mehr zugelassen ist

oder wenn in der Schweiz kein Pflanzenschutzmittel mehr bewilligt

ist, das gleichartige wertbestimmende Eigenschaften aufweist (Art. 16

Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

2.2. Nach dem Bundesgesetz vom 21. März 1969 über den Verkehr mit

Giften (Giftgesetz, SR 813.0) können die dem Giftgesetz unterstehenden

landwirtschaftlichen Hilfsstoffe unter Vorbehalt der Abs. 4 und 5 frei

eingeführt werden, wenn sie (a) in der Giftliste nach Art. 4 enthalten sind,

und (b) nach der Landwirtschaftsgesetzgebung zugelassen sind (Art. 3a

Abs. 1 Giftgesetz). Für die Prüfung, ob die Voraussetzungen gemäss Abs. 1

Bst. a erfüllt sind, wird vor allem der Gehalt an Wirkstoffen berücksichtigt

(Art. 3a Abs. 2 Giftgesetz). Um die in Abs. 1 beschriebene Einfuhr von Giften

zu bewilligen, regelt der Bundesrat die Ausnahmen zu den Bestimmungen

dieses Gesetzes. Er legt die im Interesse des öffentlichen Gesundheitsschutzes

einzuhaltenden Bedingungen fest (Art. 3a Abs. 4 Giftgesetz). Das Bundesamt

für Gesundheit erstellt die Liste der Gifte, welche die Bedingungen im Sinne

von Abs. 1 erfüllen (Art. 3a Abs. 5 Giftgesetz).

Nach Art. 17a der Giftverordnung vom 19. September 1983 (GV, SR 813.01)

verfügt das Bundesamt für Gesundheit die Aufnahme eines Erzeugnisses in

die Liste der landwirtschaftlichen Hilfsstoffe vom Amtes wegen, wenn das

Erzeugnis vom Bundesamt für Landwirtschaft in Anwendung von Art. 160

Abs. 7 LwG als frei für die Einfuhr und das Inverkehrbringen verfügt wurde

(und wenn die Voraussetzungen nach den Bst. a.-f. erfüllt sind).

3. Die Beschwerdeführerin rügt im Wesentlichen, «A.» sei zu Unrecht

in die Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel

aufgenommen worden. Nach Art. 160 Abs. 7 LwG dürften nur ausländische

Produkte in die Liste aufgenommen werden, die mit dem Referenzprodukt

identisch seien. Ihr Referenzprodukt «C.» habe eine signifikant andere

Wirkstoffzusammensetzung als das Substitutionsprodukt «A.». Insofern,

als nach Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung bereits gleichartige

wertbestimmende Eigenschaften für eine Zulassung ausländischer

Pflanzenschutzmittel genügten, sei diese Bestimmung gesetzwidrig. Ferner

erweise sich die Regelung in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung als nicht

wettbewerbsneutral und verletzte das Rechtsgleichheitsgebot sowie das

Verhältnismässigkeitsprinzip.

Angesichts dieser Rügen ist vorab darzustellen, wie weit die Prüfungsbefugnis

der Rekurskommission EVD reicht (E. 3.1). Sodann ist durch Auslegung

Sinn und Tragweite der dem Bundesrat in Art. 160 Abs. 7 LwG

eingeräumten Verordnungsbefugnis zu ermitteln (E. 4). Entsprechend

dem Auslegungsergebnis ist zu klären, ob die Regelung in der

Pflanzenschutzmittel-Verordnung sich als gesetzmässig erweist (E. 5).

3.1. Nach Art. 191 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind für das Bundesgericht

und die anderen rechtsanwendenden Behörden namentlich Bundesgesetze

massgebend (neu: Art. 190 BV nach dem Bundesbeschluss vom 8.10.1999

über die Reform der Justiz; BBl 1999 8633, BBl 2000 2990: noch nicht in

Kraft; vgl. auch Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 der Bundesverfassung

der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 [aBV[24]; AS

30 659]). Insofern ist es diesen Organen verwehrt, Gesetze und die darin

enthaltenen Delegationsnormen im Rahmen der Anwendung von Bundesrecht

auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (vgl. René Rhinow, Die

Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 196 ff.; Walter Haller in: Kommentar zur

Bundesverfassung, Art. 113, Rz. 147 ff. [Stand 1995]).

Hingegen kann die Rekurskommission EVD, wie das Bundesgericht,

Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und

Verfassungsmässigkeit überprüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen,

die sich auf eine gesetzliche Delegationsnorm stützen, prüft sie, ob sich

der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse

gehalten hat. Indessen kann nicht überprüft werden, ob die Delegationsnorm

als solche oder deren Umfang zulässig ist (vgl. BGE 120 Ib 97 E. 3a, BGE

119 Ia 241 E. 5a, BGE 118 Ib 367 E. 4).

Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter

Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt,

ist dieser Spielraum für das Bundesgericht verbindlich (vgl. Art. 191 BV). Das

Bundesgericht darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht

sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen.

Die Prüfung des Bundesgerichts beschränkt sich auf die Frage, ob die

Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten

Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz-

oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b mit Hinweisen). Es kann

dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf

ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil

sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich

ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden

lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen

werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b mit Hinweisen). In diesem Sinne

ist zu untersuchen, ob mit der Verordnung der Zweck des Gesetzes erfüllt

werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz der

Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Dies kann bejaht werden, wenn die in der

Verordnung vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem im

Gesetz anvisierten Zweck stehen (vgl. BGE 122 II 411 E. 2b, BGE 121 II 465 E. 2a,

BGE 120 Ib 97 E. 3a, BGE 118 IV 192 E. 2b, BGE 104 Ib 412 E. 4c, je mit weiteren

Hinweisen).

Für die Zweckmässigkeit der geregelten Massnahmen trägt jedoch der

Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts

sein, zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen

wirtschaftlich und agrarpolitisch zweckmässig sind (vgl. BGE 99 Ib 159 E. 3b

S. 169).

Diese Grundsätze sind auch für die Rekurskommission EVD massgebend

(Art. 191 BV; vgl. REKO/EVD 96/6J-001 E. 6.1, publiziert in: VPB 62.76;

unveröffentlichter Entscheid der REKO/EVD vom 23.12.1998 i. S. M. AG

[97/6H-017] E. 3.2).

3.2. Der Bundesrat regelt nach Art. 160 Abs. 1 LwG die Einfuhr und das

Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen. In diesem Rahmen

kann er die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen

Hilfsstoffen einer Zulassungspflicht unterstellen (vgl. Art. 160 Abs. 2

Bst. a LwG). Diese Ermächtigung zum Erlass von gesetzesvertretendem

Verordnungsrecht wird durch zahlreiche sachliche Vorgaben konkretisiert und

begrenzt (vgl. Art. 159, Art. 160 Abs. 6, Art. 161, Art. 164, Art. 165 Abs. 2 LwG).

Insbesondere schreibt Art. 160 Abs. 7 LwG Folgendes vor:

«Die Einfuhr und das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland

zugelassenen landwirtschaftlichen Hilfsstoffen ist frei. Diese werden von der

zuständigen Stelle bezeichnet.»

Sinn und Tragweite dieser Delegationsnorm gilt es im Folgenden zu ermitteln.

4. Der vom Gesetzgeber beschlossene und in Übereinstimmung damit

amtlich veröffentlichte Wortlaut des Rechtssatzes bildet Gegenstand und

Ausgangspunkt der Auslegung (vgl. BGE 122 V 362 E. 4a, BGE 120 V 95 E. 4b,

mit weiteren Hinweisen). Hingegen ist die Auslegung nicht an den Sprachsinn

des Rechtssatzes oder den Wortsinn seiner Ausdrücke gebunden und ebenso

wenig auf den Wortlaut beschränkt. Massgebend ist der Rechtssinn des

Rechtssatzes. Ist daher eine Bestimmung trotz ihres scheinbar klaren

Wortlautes unklar, so ist nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu

suchen (BGE 122 V 362 E. 4a mit weiteren Hinweisen; unveröffentlichte

Entscheide der REKO/EVD vom 24.12.1994 i. S. I. [94/4I-001] E. 3 ff. bzw.

vom 26.3.1998 i. S. B. [97/LH-002] E. 3.1; vgl. zur Auslegung allgemein:

Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001,

Rz. 92 ff.; sowie Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,

3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 173 ff.). Dieser ergibt sich in erster Linie aus der

Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers. Bei der Auslegung

gelangen die grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und

teleologische Auslegung zur Anwendung (Häfelin/Müller, a. a. O., N. 175).

Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmethoden

ein grundsätzlicher Vorrang zu; das Bundesgericht befolgt vielmehr einen

«pragmatischen Methodenpluralismus» (BGE 125 II 206 E. 4a mit weiteren

Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Gesetzesmaterialien können als

Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich je

nachdem, ob es sich um neuere oder ältere Gesetze handelt (BGE 116 II 411

E. 5b mit Hinweisen).

4.1. Die Beschwerdeführerin leitet aus dem Wortlaut von Art. 160 Abs. 7

LwG ab, mit dem Erfordernis, wonach der landwirtschaftliche Hilfsstoff

in der Schweiz und im Ausland zugelassen sein müsse, sei vollständige

Identität von Referenzprodukt und ausländischem Substitutionsprodukt

verlangt. Demgegenüber vertritt das Bundesamt die Auffassung, der Wortlaut

der Gesetzesbestimmung lasse offen, ob das im Ausland zugelassene

Pflanzenschutzmittel und das in der Schweiz zugelassene Referenzprodukt in

ihrer Zusammensetzung hundertprozentig übereinstimmen müssten.

Vom Wortsinn her werfen die in Art. 160 Abs. 7 LwG erwähnte «Einfuhr» und

das «Inverkehrbringen» von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen kaum Fragen

auf. Letzteres umschreibt die dem Import nachgelagerte Verfügungsphase

über das eingeführte Produkt; sie bezieht sich daher notwendigerweise in

erster Linie auf die meist entgeltliche Übertragung der Ware vom Importeur

auf weitere Marktbeteiligte.

Hingegen ist nicht eindeutig klar, was mit der Formulierung «in der Schweiz

und im Ausland zugelassenen» landwirtschaftlichen Hilfsstoffen gemeint

ist. Zwar umfassen die landwirtschaftlichen Hilfsstoffe nach Art. 158 Abs. 1

LwG auch die hier interessierenden Pflanzenschutzmittel. Indessen lässt

die Bezugnahme auf das Erfordernis der Zulassung die Frage offen, ob

als zugelassene landwirtschaftliche Hilfsstoffe nur Pflanzenschutzmittel

gemeint sind, welche unter spezifischen Marken oder Handelsnamen von

einem bestimmten Unternehmen stammen und die sowohl im Ausland wie

in der Schweiz zugelassen sind. Oder aber, ob auch Pflanzenschutzmittel

mit unterschiedlichen Marken oder Handelsnamen von verschiedenen

Herstellern in Frage kommen, welche lediglich hinsichtlich Wirkstoffgehalt,

Formulierungstyp und Anwendungsbereich «gleich» sind und je im Ausland

beziehungsweise in der Schweiz zugelassen sind.

4.1.1. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung), aus dem Erfordernis

einer Zulassung im Inland und im Ausland sei zwingend zu schliessen, der

Gesetzgeber habe nur marken- und kennzeichnungsrechtlich identische

Produkte - im Rahmen echter Parallelimporte - gemeint (vgl. zum Begriff

«Parallelimporte»: Roger Zäch, Schweizerisches Kartellrecht, Bern 1999,

Rz. 243 ff.; BGE 126 III 129 sowie Bericht des Bundesrates vom 8. Mai 2000

zum Thema Parallelimporte und Patentrecht, Ziff. 1.2, unter: http://www.ige.

ch/d/jurinfo/pdf/j100_parallelimporte_d.pdf ; zuletzt konsultiert am 26. Mai

2003).

Indessen sagt das Erfordernis der Zulassung der Produkte im Inland und

im Ausland für sich alleine noch nichts Zwingendes darüber aus, ob nicht

auch ausländische Produkte, die hinsichtlich Wirkstoff, Formulierungstyp

und Anwendungsbereich übereinstimmen (in Analogie zu «Generika» im

Pharmabereich) für den Import in Frage kommen könnten. Art. 160 Abs. 7

LwG legt lediglich fest, dass eine Zulassung im Inland und im Ausland

vorliegen müsse, mehr nicht.

Ohne Zweifel werden namentlich identische Markenprodukte erfasst. Aber

aus diesem Umstand allein lässt sich angesichts der begrifflichen Unschärfe

von «landwirtschaftlichen Hilfsstoffen» nicht zwingend auf einen Ausschluss

«gleichartiger» Alternativprodukte folgern. Insofern fallen in ihrer Substanz

gleichartige («generika-ähnliche») Substitutionsprodukte nicht von vornherein

ausser Betracht.

Ausgeräumt wären begriffliche Zweifel, wenn der Gesetzgeber Art. 160 Abs. 7

LwG wie folgt formuliert hätte (genau so namentlich der ständerätliche

Kommissionsentwurf: AB 1998 S 158):

«Die Einfuhr und das Inverkehrbringen identischer landwirtschaftlicher

Hilfsstoffe, welche in der Schweiz und im Ausland zugelassenen sind, sind frei.

Diese werden von der zuständigen Stelle bezeichnet.»

Diesem Vorschlag wurde indessen in den Räten letztlich nicht gefolgt (vgl.

E. 4.2.3).

4.1.2. Auch der Umkehrschluss der Beschwerdeführerin überzeugt nicht,

wonach der Bundesgesetzgeber, wenn er bloss ähnliche ausländische Produkte

zur freien Einfuhr hätte zulassen wollen, statt der Konjunktion «und» das Wort

«oder» verwendet hätte. Wollte man eine solche alternative Formulierung

mit «oder» wörtlich auffassen, wäre damit eine vollends liberalisierte

Einfuhrordnung statuiert. Es müssten dann nämlich neben eigentlichen

Parallelimporten von Produkten, die in der Schweiz zugelassen sind, auch

sämtliche im Ausland zugelassene Pflanzenschutzmittel eingeführt und

in Verkehr gesetzt werden dürfen. Insofern erlaubt diese Hypothese nicht

zwingend den Schluss, dass mit dem Erfordernis kumulativer Zulassung im

Inland und im Ausland nur Parallelimporte derselben, identischen Produkte

zulässig wären.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erlaubt somit die

grammatikalische Auslegung des Zulassungserfordernisses «im Inland

und im Ausland zugelassen» keineswegs den Schluss auf Identität von

schweizerischen Referenz- und ausländischen Substitutionsprodukten

hinsichtlich Inhalt, Kennzeichnung oder Marke.

Insofern bleibt der Wortlaut von Art. 160 Abs. 7 LwG im Lichte der

grammatikalischen Auslegung unklar.

4.2. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 160 Abs. 7 LwG zieht die

Beschwerdeführerin weitere Argumente, um ihren Standpunkt zu stützen.

Sie vermag den Voten im Parlament keine Hinweise zu entnehmen, wonach

beabsichtigt war, die Einfuhr bloss ähnlicher Pflanzenschutzmittel ohne

Einzelbewilligung zuzulassen.

4.2.1. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass in beiden Räten

Streichungsanträge zu Art. 160 Abs. 7 LwG gescheitert seien. Indessen

hätten verschiedene Parlamentarier eine undifferenzierte Umsetzung dieser

Bestimmung für problematisch gehalten.

Der Ständerat habe als Zweitrat in Art. 160 Abs. 7 LwG das Erfordernis

«identischer landwirtschaftlicher Hilfsstoffe» festschreiben wollen. Damit

hätte verdeutlicht werden sollen, dass nur in der Schweiz bereits registrierte

ausländische Produkte unter erleichterten Voraussetzungen hätten importiert

werden dürfen. Der Nationalrat habe demgegenüber am bundesrätlichen

Entwurf festgehalten.

Dieser Punkt sei erst wieder am 12. März 1998 während der

Differenzbereinigung vor dem Ständerat diskutiert worden, als dieser

einen neuen Textvorschlag seiner Kommission beraten habe. Danach sollte

dem Bundesrat lediglich die Kompetenz zur Erleichterung der Einfuhr

landwirtschaftlicher Hilfsstoffe eingeräumt werden. Damals habe Ständerat

Eric Rochat die ursprüngliche Version des Bundesrates unterstützt und

festgehalten, dass es um «dieselben Produkte» («mêmes produits») gehe, bei

welchen grosse Preisgefälle zum Ausland bestünden. Diese Aussage sei deshalb

wichtig, weil sie von einem Befürworter der ins LwG eingeflossenen Version

stamme und als einzige Stellungnahme die hier strittige Frage beantworte.

Nachdem das Geschäft im Sinne der ständerätlichen Kommission zurück an

den Nationalrat geschickt worden war, hätten sich Nationalräte am 18. März

1998 für eine Öffnung des Marktes unter Beachtung aller bestehenden

Gesetze und Vereinbarungen beziehungsweise gegen eine «libéralisation

sauvage» ausgesprochen. Insbesondere Nationalrat Hans-Rudolf Nebiker

habe zum Ausdruck gebracht, dass es «hier um die Parallelimporte von

landwirtschaftlichen Hilfsstoffen» gehe.

In der Folge habe sich der Ständerat, der Einigungskonferenz folgend,

dem Willen des Nationalrats unterzogen. Befürworter wie auch Gegner

dieser «heiss umkämpften» Bestimmung hätten somit nur «eigentliche

Parallelimporte» frei geben wollen.

4.2.2. Diese Interpretation der Entstehungsgeschichte von Art. 160 Abs. 7

LwG erachtet das Bundesamt indessen für unhaltbar. Den Materialien könne

gerade nicht entnommen werden, dass nur solche Pflanzenschutzmittel

im Rahmen dieser Bestimmung eingeführt werden dürften, welche mit

schweizerischen Produkten identisch seien.

Bereits zu Beginn der Debatte habe Nationalrat Johannes Randegger mit

der Begründung, die Gefährlichkeit von Chemikalien könne nur beurteilt

werden, wenn die Gesamtzusammensetzung der Wirkstoffe und Beistoffe

umfassend bekannt sei, erfolglos die Streichung des Art. 160 Abs. 7 LwG

beantragt. Auch sein Vorschlag, Art. 160 Abs. 7 LwG nur in Bezug auf jene

Länder anzuwenden, welche Gegenrecht gewährten, sei vom Parlament nicht

weiter verfolgt worden.

Demgegenüber habe sich der Ständerat am 22. Januar 1998 für einen Wortlaut

ausgesprochen, wonach nur das Inverkehrbringen identischer (in der Schweiz

und im Ausland zugelassener) landwirtschaftlicher Hilfsstoffe frei sein

sollte. Laut Ständerat Rolf Büttiker habe man damit nur die Einfuhr effektiv

identischer Produkte ermöglichen wollen. Diese Frage sei dann am 12. März

1998 ausführlich erörtert worden. Damals habe Ständerat Eric Rochat als

Minderheitsstimme entgegnet:

«Le Conseil des États avait prévu dans une première version <l’identité> qui

était le moyen le plus sûr d’interdire toute importation. Il existe encore des

secret de fabrication, non pas seulement sur les substances actives, mais sur

la façon dont elles sont présentées. Le fait de dire qu’il faut le faire sur l’entier,

et pas seulement sur les substances actives, est un très bon moyen d’empêcher

l’homologation et l’importation.»

Der Ständerat habe damals in Kenntnis dieser Auffassungen vom Erfordernis

der Identität der Produkte klar Abstand genommen.

Neben Art. 160 Abs. 7 LwG sei auch der Entwurf zu einem neuen Art. 3a

Giftgesetz beraten worden. In einer ersten Fassung habe die nationalrätliche

Kommission vorgeschlagen, bei der gesundheitspolizeilichen Prüfung

landwirtschaftlicher Hilfsstoffe sei «ausschliesslich der Gehalt an Wirkstoffen»

zu berücksichtigen. Im Rahmen der Einigungskonferenz hätten sich beide

Räte am 19. März 1998 im Sinne des Ständerates darauf geeinigt, dass

«vor allem der Gehalt an Wirkstoffen» zu berücksichtigen sei. Ständerat

Christoffel Brändli habe zu dieser Lösung ausgeführt, die Behörden wären

so ermächtigt, bei den frei importierbaren landwirtschaftlichen Hilfsstoffen

nötigenfalls neben den Wirkstoffen auch andere Elemente (z. B. Beistoffe) zu

berücksichtigen; für unproblematische Produkte blieben jedoch die Wirkstoffe

massgebend. Nationalrat Hans-Rudolf Nebiker habe dazu am 19. März 1998

Folgendes ausgeführt:

«[…] können auch Zusatzstoffe darauf hin geprüft werden, ob sie toxisch

sind oder nicht, und zwar hat sich diese Prüfung ganz allgemein auf die

Gesundheitsgefährdung, die Umweltgefährdung oder die Gefährdung von

Tieren zu beschränken. Diese Ausweitung der Prüfung auf gewisse Zusatzstoffe

darf nicht dazu führen, dass der Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln

verunmöglicht wird, sondern es geht ausschliesslich um ein Element des

Gesundheits- und Umweltschutzes. Nur dann können diese Zusatzstoffe bei

der Prüfung, ob die Einfuhr möglich ist oder nicht, mit berücksichtigt werden»

Nationalrat Jean-Michel Gros habe diese Vorstellung mit folgenden

Ausführungen bestätigt:

«L’office fédéral compétent pourra donc également examiner les substances

annexes à la matière active, mais seulement pour observer si elles présentent

un danger pour la protection de la santé humaine ou pour la protection

de l’environnement. La Conférence de conciliation a bien insisté sur le fait

qu’on devait avoir une interprétation restrictive de cet alinéa et qu’en aucun

cas l’analyse des substances annexes ne pourrait permettre la non-mise en

vigueur de l’article 184 [= art. 3a GiftG] tel que notre Conseil l’a décidé. Seuls

de solides soupçons qu’une substance pourrait être nuisible à la protection de

l’environnement pourraient donc être valables pour empêcher une importation.»

Deshalb habe schliesslich auch der Ständerat vom Erfordernis der Identität

von ausländischen und schweizerischen Pflanzenschutzmitteln Abstand

genommen.

Der Gesetzgeber sei sich bewusst gewesen, dass die Voraussetzung der

Identität jeglichen Import ausländischer Pflanzenschutzmittel verunmöglichen

würde, da den Schweizer Behörden die genaue Zusammensetzung der

ausländischen Pflanzenschutzmittel nicht zugänglich sei. Daher hätten

die Räte in Art. 3a Giftgesetz auch festgelegt, dass «vor allem der Gehalt an

Wirkstoffen» berücksichtigt werden müsse.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sei daher keineswegs

beabsichtigt gewesen, nur «wirklich» identische Produkte ohne

Bewilligungsverfahren zum Import freizugeben. Mit Art. 160 Abs. 7 LwG

habe der Gesetzgeber unabhängig davon, ob schweizerische Unternehmen

unter gleichen Bedingungen auch ins Ausland exportieren können, zwecks

Kostensenkung den Preiswettbewerb im Pflanzenschutzmittelbereich fördern

wollen.

Die Materialien zeigten somit klar auf, dass der Gesetzgeber nicht nur

identische Pflanzenschutzmittel zum freien Import zulassen wollte.

4.2.3. Die Darstellung des Bundesamtes zur Entstehungsgeschichte trifft

im Wesentlichen zu und gibt die Motive und den Willen, der sich aus der

Beratung im Parlament ergibt, sinngemäss richtig wieder. Das intensive

Ringen zwischen National- und Ständerat um die Ausgestaltung von Art. 160

Abs. 7 LwG lässt letztlich keine anderen Schlüsse zu als jene der Vorinstanz

(vgl. AB 1997 N 2092-2099, AB 1998 S 158 f., AB 1998 N 311, 314, AB 1998 S

345-347, AB 1998 N 637-639, AB 1998 S 428, AB 1998 S 444, AB 1998 N 695).

In diesem Zusammenhang erscheint insbesondere der enge Konnex zwischen

Art. 160 Abs. 7 LwG und Art. 3a Giftgesetz bedeutsam, gegen dessen Einfügung

sich namentlich Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz vor den Räten - im Ergebnis

erfolglos - ausgesprochen hatte (vgl. AB 1997 N 2093 f., AB 1998 S 347, AB

1998 N 638 f.). Durch diese Anpassung des Giftgesetzes wollte der Nationalrat

erreichen, dass der bereits anlässlich des «Agrarpakets 1995» beschlossene,

aber in der Praxis wegen «interdepartementaler Differenzen» nie umgesetzte

Art. 160 Abs. 7 LwG nicht länger toter Buchstabe bleibe (vgl. AS 1997 1193 zu

Art. 72 Abs. 7 des alten Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 [LwG

von 1951], welcher inhaltlich Art. 160 Abs. 7 LwG entspricht, sowie dazu: AB

1996 N 493 f., AB 1996 S 426; vgl. auch: Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni

1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996

IV 275, 351; vgl. zu den «Vollzugsproblemen» betr. Art. 72 Abs. 7 LwG von

1951: AB 1998 S 159, AB 1998 S 345). Diese Revision des Giftgesetzes sollte

berechtigten gesundheitspolizeilichen Anliegen Rechnung tragen, welche mit

der vom Nationalrat verfochtenen Liberalisierung der Einfuhrordnung für

landwirtschaftliche Hilfsstoffe verbunden waren.

Anlässlich der Debatte vom 12. März 1998 (AB 1998 S 345 ff.) wollte der

Ständerat, nachdem der Nationalrat nicht auf seinen Vorschlag betreffend

«Identität» eingeschwenkt war (AB 1998 N 311, 314) - an Stelle einer generell

freien Einfuhr - den Bundesrat lediglich ermächtigen, eine solche allenfalls

zu «erleichtern» (AB 1998 S 345). Damit wollte der Ständerat offenbar seinem

Anliegen auf anderem Wege zum Durchbruch verhelfen. Aus diesem Grunde

lehnte er am 12. März 1998 - mit Unterstützung von Bundesrat Jean-Pascal

Delamuraz - auch die vom Nationalrat vorgeschlagene Fassung von Art. 3a des

Giftgesetzes deutlich ab (AB 1998 S 347).

Die damals intensiv geführte Kontroverse zwischen den Ständeräten

Eric Rochat und Gian-Reto Plattner belegt zusätzlich, dass die

Grundsatzfrage klar erkannt war, wonach der Nationalrat neben identischen

Pflanzenschutzmitteln auch solche Produkte zulassen wollte, welche sich

lediglich durch gleichartige wertbestimmende Eigenschaften und den

Anwendungsbereich auszeichnen.

Angemerkt sei, dass der Terminus «Parallelimporte» von den Befürwortern

der nationalrätlichen Fassung offensichtlich nicht im immaterialgüterrechtlich

engen Sinn gebraucht wurde, sondern im weiteren Sinn als «Einfuhr

bewilligungspflichtiger Güter ohne separates Zulassungsverfahren im Inland»

(vgl. zur Terminologie Bericht des Bundesrates vom 8. Mai 2000 zum Thema

Parallelimporte und Patentrecht, a. a. O. [E. 4.1.1.], Ziff. 1.2). Dies mag die

vehemente Opposition von Ständerat Gian-Reto Plattner gegen den Beschluss

des Nationalrats erklären (vgl. AB 1998 S 346 f.). Ständerat Gian-Reto Plattner

wies nämlich auf den ausländischen Erstanmelderschutz hin, welcher es

den Schweizer Behörden praktisch verunmögliche, Informationen zur

genauen Zusammensetzung ausländischer Pflanzenschutzmittel zu beschaffen.

Diesbezüglich kritisierte er, dass die nationalrätliche Vorlage bereits den

Nachweis gleicher Wirkstoffe genügen lasse (vgl. AB 1998 347). Aus diesem

Votum wird ersichtlich, dass die damals vom Nationalrat gestützte Version

von Art. 160 Abs. 7 LwG gerade nicht auf «Produkteidentität» zielte, wie

sie die Beschwerdeführerin versteht, und daher auch im Ständerat auf

entsprechenden Widerstand stiess.

Der Entscheid zu Art. 160 Abs. 7 LwG muss gerade auch vor der

Erfahrungstatsache verstanden werden, dass die vollständige

Zusammensetzung eines Pflanzenschutzmittels auch im Ausland ein

Geschäftsgeheimnis des Herstellers darstellt und der Öffentlichkeit sowie den

Behörden in der Schweiz nicht frei zugänglich ist. Die Schweizer Behörden

haben somit - jedenfalls solange die betroffenen Hersteller nicht kooperieren

wollen - keine Möglichkeit, Kenntnis von der vollständigen Zusammensetzung

eines im Ausland zugelassenen Pflanzenschutzmittels zu erlangen.

Auch der Verlauf des Differenzbereinigungsverfahrens zwischen den Räten

belegt die grundsätzliche Richtigkeit der These des Bundesamtes. Nach der

vom Ständerat zuerst vorgeschlagenen - in der Folge aber fallen gelassenen -

Fassung von Art. 160 Abs. 7 LwG, hätten nur «identische» (im In- und Ausland

zugelassene) landwirtschaftliche Hilfsstoffe frei eingeführt werden dürfen.

Wäre der Nationalrat von der substanziell gleichen Konzeption wie der

Ständerat ausgegangen, wäre es nahe liegend gewesen, die ständerätliche

Ergänzung betreffend «Produkteidentität» lediglich als eine sprachliche

Präzisierung aufzufassen. Der Nationalrat hätte somit keinen ernsthaften

Anlass gehabt, an seiner bisherigen Version festzuhalten (vgl. AB 1998 N 311,

314). Sein Festhalten zeigt daher, dass er mit seiner offeneren Formulierung

jedenfalls mehr als nur «Produkteidentität» meinte.

4.2.4. Diese Überlegungen zur Entstehungsgeschichte von Art. 160 Abs. 7 LwG

zeigen, dass der Gesetzgeber das Erfordernis der «Produkteidentität» intensiv

diskutiert hatte, jedoch im Ergebnis darauf verzichtete.

Demnach sind unter landwirtschaftlichen Hilfsstoffen - darunter

Pflanzenschutzmitteln - nicht spezifische Markenartikel oder unter

einheitlichen Handelsnamen vertriebene Produkte desselben Herstellers

mit absolut identischer chemischer Zusammensetzung zu verstehen. Vielmehr

sollten auch solche Mittel in Frage kommen, welche lediglich hinsichtlich

Wirkstoffgehalt, Formulierungstyp und Anwendungsbereich «gleich» sind.

Insofern verkennt die Beschwerdeführerin den gesetzgeberischen Willen,

wenn sie «vollständige Substanz- und Produzentenidentität» zwischen den im

In- und Ausland zugelassenen Produkten fordert.

Den berechtigten gesundheitspolizeilichen und umweltbezogenen Bedenken

im Zusammenhang mit gefährlichen Zusatz- oder Beistoffen in ausländischen

Pflanzenschutzmitteln ist mit Art. 3a Giftgesetz Rechnung getragen worden.

Danach ist das Bundesamt für Gesundheit (BAG) nicht darauf eingeschränkt,

bei der gesundheitspolizeilichen Zulassung nur auf den Wirkstoffgehalt

abzustellen; vielmehr hat es je nach Umständen weitere Bestandteile in die

Beurteilung einzubeziehen. Der parlamentarischen Beratung lässt sich denn

auch nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der

Erleichterung der Einfuhr nach Art. 160 Abs. 7 LwG eine Senkung des Niveaus

der gesundheitspolizeilichen und umweltschützerischen Anforderungen an

die Produkte ins Auge gefasst hätte.

Da die Materialien zur Gesetzgebung aus jüngster Vergangenheit stammen

und auf die hier strittige Frage eindeutige Antworten geben, sind sie für die

Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG massgebend.

4.3. Zu keinem anderen Ergebnis führt auch die von der Beschwerdeführerin

angerufene «teleologische Auslegung». Danach bezwecke Art. 160 Abs. 7

LwG, dass «der Verordnungsgeber für Pflanzenschutzmittel-Importe die

Harmonisierung mit EU-Recht realisieren» solle, indem er nur «eigentliche»

Parallelimporte erleichtert zulässt, und diese Einfuhrerleichterungen erst

in Kraft treten sollten, wenn die betroffenen Exportländer Gegenrecht

gewährten.

Dem ist im Sinne der Ausführungen des Bundesamtes entgegen zu halten, dass

der Bundesrat bereits in seiner Botschaft vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95

betreffend die Teilrevision des alten Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober

1951 lediglich die Absicht bekundet hatte, zwecks Abbau technischer

Handelshemmnisse die Vorschriften im Bereich landwirtschaftlicher

Hilfsstoffe mit denjenigen der Europäischen Union (EU) vermehrt zu

harmonisieren (vgl. BBl 1995 IV 691, sowie dazu: AS 1997 1190 ff. zu Art. 60 ff.

LwG von 1951).

Im Rahmen der Beratungen zum neuen LwG («Agrarpolitik 2002») wurden

die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen im Parlament nur

gestreift. Ohnehin wollte der Ständerat bis zur Einigungskonferenz im März

1998 mit seiner Opposition zur Änderung des Giftgesetzes faktisch den «status

quo» beibehalten. Das trug ihm im Nationalrat denn auch den Vorwurf

ein, er wolle trotz der sich öffnenden Märkte in einem «unzeitgemässen

Protektionismus» verharren (Votum Nationalrat Gros, AB 1998 N 638). Neben

Nationalrat Johannes Randegger (AB 1997 N 2094) sprach einzig Nationalrat

Pascal Couchepin das Problem der grenzüberschreitenden Reziprozität an. Er

erachtete es für denkbar, den Anwendungsbereich von Art. 160 Abs. 7 LwG auf

diejenigen Staaten einzuschränken, welche Gegenrecht gewährten (AB 1997 N

2093).

Der Nationalrat hat von solchen Vorschlägen, wie das Bundesamt erwähnt,

bewusst Abstand genommen (AB 1997 N 2095). Auch war anlässlich der

parlamentarischen Beratungen nie davon die Rede, die EU-Regelung

betreffend Pflanzenschutzmittel vollständig ins inländische Recht zu

übernehmen. Vielmehr wurde eine im Vergleich zur EU offenere Regelung

bewusst in Kauf genommen. Im Nationalrat wurde dazu auch erwähnt, dass

eine mit den Grundsätzen der Welthandelsorganisation (WTO) kompatible, ja

sogar noch liberalere Ordnung geschaffen würde (vgl. Votum Nationalrat Gros,

AB 1998 N 638).

Nach diesen Überlegungen war insofern, als Art. 160 Abs. 7 LwG nicht nur

«eigentliche Parallelimporte» zulässt und auch keinen Gegenrechtsvorbehalt

enthält, gerade keine «Harmonisierung» mit dem Recht der EU angestrebt.

Somit lässt auch eine teleologische Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG

erkennen, dass primär das Ziel verfolgt wird, durch eine effektiv wirksame

Zulassung ausländischer Substitutionsprodukte den inländischen

Pflanzenschutzmittelmarkt dem Preiswettbewerb auszusetzen, um mit einer

Senkung der Produktionskosten die inländischen Landwirte zu entlasten und

die internationale Konkurrenzfähigkeit der Schweizerischen Landwirtschaft

zu fördern (vgl. AB 1997 N 2092 f., AB 1998 N 637, AB 1998 S 346).

Im Interesse der Durchsetzung des Gesetzeszweckes muss es daher genügen,

wenn die fraglichen Substitutionsprodukte lediglich hinsichtlich Wirkstoffen

und Formulierungstyp gleichartige wertbestimmende Eigenschaften

aufweisen sowie für denselben Anwendungsbereich gedacht sind.

5. Nachfolgend ist entsprechend den in E. 3.1 angeführten

Kognitionsgrundsätzen vorfrageweise zu prüfen, ob namentlich Art. 15

Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung den Delegationsrahmen des

LwG offensichtlich sprengt und damit nicht gesetzmässig ist - wie die

Beschwerdeführerin behauptet. Diese Bestimmung lautet folgendermassen:

«Das Bundesamt bestimmt per Allgemeinverfügung die Aufnahme eines

Pflanzenschutzmittels in die Liste, sofern:

a. in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel bewilligt ist, welches gleichartige

wertbestimmende Eigenschaften, vor allem den gleichen Gehalt an Wirkstoffen,

und den gleichen Formulierungstyp aufweist. Bei der Prüfung, ob diese

Voraussetzungen erfüllt sind, verlässt sich das Bundesamt auf die Angaben

im Verzeichnis der Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland; weiter gehende

Angaben berücksichtigt es, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis gebracht

werden;

b. das Pflanzenschutzmittel im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen

zugelassen ist und die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für

seinen Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind;

c. der Schutz der Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz

gewährleistet ist; Artikel 14 findet sinngemäss Anwendung.»

5.1. Wie die Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG ergeben hat, setzt diese

Gesetzesbestimmung den Rahmen für eine Regelung der Einfuhr und

des Inverkehrbringens von Pflanzenschutzmitteln, die je im Ausland

beziehungsweise in der Schweiz zugelassen sind, und welche hinsichtlich

Wirkstoffen und Formulierungstyp gleichartige wertbestimmende

Eigenschaften aufweisen sowie für denselben Anwendungsbereich gedacht

sind.

Nach der vom Bundesrat in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung

getroffenen Regelung dürfen Pflanzenschutzmittel nur eingeführt oder

in Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (Art. 2 Abs. 1

Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

Ein Pflanzenschutzmittel ist in der Schweiz zugelassen, wenn einer oder

mehreren Personen eine Bewilligung für das Inverkehrbringen erteilt

worden ist (Art. 4-14), oder es in der Liste der nicht bewilligungspflichtigen

Pflanzenschutzmittel aufgeführt ist (Art. 15-21), oder es nach Art. 22

zugelassen ist (Art. 2 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

Der Bundesrat hat somit auch die in Art. 160 Abs. 7 LwG vorgesehene «freie

Einfuhr» von einer formellen «Zulassung» abhängig gemacht. Diese wird von

Amtes wegen erteilt, indem die entsprechenden ausländischen Produkte

im Sinne von Art. 160 Abs. 7 LwG von der zuständigen Stelle bezeichnet

und durch die Aufnahme in die «Liste der nicht bewilligungspflichtigen

Pflanzenschutzmittel» bekannt gemacht werden. Diese Regelung befreit

somit von der Pflicht, im Einzelfall eine Bewilligung für das Inverkehrbringen

einzuholen. Insofern ist die Einfuhr nicht «frei» und voraussetzungslos

möglich, sondern sinngemäss auf Grund einer von Amtes wegen erteilten

generellen Einfuhrbewilligung.

In diesem Sinne regelt Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung

Voraussetzungen für die generelle Bewilligung der «freien» Einfuhr von

Pflanzenschutzmitteln.

5.1.1. Die Voraussetzung, wonach «in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel

bewilligt ist, welches gleichartige wertbestimmende Eigenschaften, vor allem

den gleichen Gehalt an Wirkstoffen, und den gleichen Formulierungstyp

aufweist» (Art. 15 Abs. 3 Bst. a Satz 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung),

deckt sich betreffend die Frage der «Identität» der Pflanzenschutzmittel mit

dem vorstehend ermittelten Sinn von Art. 160 Abs. 7 LwG. Dabei ist darauf

hinzuweisen, dass sich die relevanten «gleichartigen wertbestimmenden

Eigenschaften» im Einzelfall nicht abschliessend auf Wirkstoffgehalt und

Formulierungstyp beschränken müssen oder dürfen.

Indem sich diese Regelung auf «gleichartige wertbestimmende Eigenschaften»

bezieht, sprengt sie entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin den

gesetzlichen Delegationsrahmen nicht. Sie ist unter dem Gesichtspunkt der

Gesetzmässigkeit nicht zu beanstanden.

5.1.2. Das Erfordernis, wonach «das Pflanzenschutzmittel im Ausland

auf Grund gleichwertiger Anforderungen zugelassen ist und die

agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für seinen

Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind (Art. 15 Abs. 3 Bst. b

Pflanzenschutzmittel-Verordnung) setzt die Vergleichbarkeit der Daten und

Verhältnisse voraus (vgl. Art. 6 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

Insofern stellt dieses Erfordernis - in Verbindung mit einem in der Schweiz

zugelassenen Referenzprodukt - sicher, dass im Sinne von Art. 159 LwG nur

Pflanzenschutzmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden, die: (a)

sich zur vorgesehenen Verwendung eignen; (b) bei vorschriftsgemässer

Verwendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen haben; und (c)

Gewähr dafür bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel

und Gebrauchsgegenstände ergeben, welche die Anforderungen der

Lebensmittelgesetzgebung erfüllen.

Die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, ausländische Zulassungen,

Prüfberichte und Konformitätsbescheinigungen in Betracht zu ziehen

ist durch Art. 160 Abs. 6 LwG ausdrücklich vorgesehen. Darin ist keine

«Konzession» des Gesetzgebers an die zum Schutz von Gesundheit und

Umwelt festgelegten Anforderungen zu erblicken, sondern es sollen unnötige

Doppelspurigkeiten vermieden werden. Insofern nimmt der Gesetzgeber

auch im Zusammenhang mit der Einfuhr nach Art. 160 Abs. 7 LwG und Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung kein niedrigeres Schutzniveau in Kauf.

Somit sprengt Art. 15 Abs. 3 Bst. b Pflanzenschutzmittel-Verordnung den

gesetzlichen Delegationsrahmen nicht und ist insofern gesetzmässig.

5.1.3. Die Anweisung, wonach das Bundesamt bei der Prüfung, ob diese

Voraussetzungen erfüllt sind, sich auf die «Angaben im Verzeichnis der

Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland» verlässt und weiter gehende Angaben

berücksichtigt, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis gebracht werden

(vgl. Art. 15 Abs. 3 Bst. a Satz 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung), stellt die

Beschwerdeführerin unter zwei Gesichtspunkten in Frage. Einmal rügt sie, das

Bundesamt stütze sich nicht immer auf die offiziellen amtlichen Verzeichnisse

und sodann bezweifelt sie, dass sich aus den entsprechenden Angaben mit

genügender Sicherheit die Vergleichbarkeit der Pflanzenschutzmittel belegen

lasse.

Mit dieser Regelung klärt der Bundesrat einen Verfahrensschritt, der sich aus

einem Sachzwang ergibt, welcher bereits in der parlamentarischen Beratung

von Art. 160 Abs. 7 LwG erkannt worden ist (vgl. E. 4.2.3): Es ist praktisch

unmöglich, ohne Kooperation des entsprechenden Herstellers Informationen

zur genauen Zusammensetzung ausländischer Pflanzenschutzmittel zu

beschaffen. Daher bleiben als Informationsquellen in erster Linie die

ausländischen Verzeichnisse der zugelassenen Pflanzenschutzmittel. Dabei

darf als selbstverständlich vorausgesetzt werden, dass als Basis für eine

amtliche Zulassung nur offizielle amtliche Verzeichnisse in Betracht fallen.

Indem der Bundesrat in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung vorschreibt,

es sei auf solche Verzeichnisse abzustellen, hat er im Rahmen des Ermessens,

das sich aus dem weiten Delegationsrahmen ergibt, eine Regelung getroffen,

welche sachlich nachvollziehbar ist. Für deren Zweckmässigkeit trägt indessen

er die Verantwortung. Die Rekurskommission EVD darf in diesem Fall bei

der Überprüfung der Zweckmässigkeit der verordneten Regelung nicht ihr

eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen (vgl. E. 3.1).

Insofern lässt sich auch diese Bestimmung unter dem Gesichtspunkt der

Gesetzmässigkeit nicht beanstanden.

5.1.4. Die Voraussetzung, wonach der Schutz der Angaben der

erstanmeldenden Person in der Schweiz gewährleistet ist und

Art. 14 sinngemäss Anwendung findet (Art. 15 Abs. 3 Bst. c

Pflanzenschutzmittel-Verordnung), gibt im Rahmen der Delegationsnorm zu

keinen besonderen Bemerkungen Anlass.

5.2. Zusammenfassend erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach

Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung den Rahmen von Art. 160

Abs. 7 LwG grundsätzlich sprengt, als unbegründet.

5.3. Die Beschwerdeführerin bemängelt weiter, Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung sei nicht wettbewerbsneutral

ausgestaltet und verletze daher das Rechtsgleichheitsgebot. Inländische

Pflanzenschutzmittelhersteller - insbesondere Erstanmelder - würden

ungerechtfertigt benachteiligt durch gesamthaft höhere Registrierungskosten

infolge fehlender Reziprozität, unterschiedliche Anforderungen an die

Meldepflicht sowie eine Ungleichbehandlung bei der Deklaration und

Etikettierung von Pflanzenschutzmitteln. Schliesslich ermögliche das einseitige

Abstellen auf Wirkstoffgehalt und Formulierungstyp die Einfuhr technologisch

veralteter sowie ökologisch und gesundheitspolizeilich problematischer Mittel.

Nach Auffassung der Vorinstanz stellen gewisse von der Beschwerdeführerin

beklagte Umstände notwendige Konsequenzen der vom Gesetzgeber

beabsichtigen Liberalisierung der Einfuhrordnung dar; sie lägen im Rahmen

der gesetzlichen Delegationsnorm.

Ein Erlass oder ein Rechtsanwendungsakt verletzt den Grundsatz der

Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft,

für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht

ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund

der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt,

wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches

nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird und sich

der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine

wesentliche Tatsache bezieht (BGE 122 II 113 E. 2b, BGE 121 II 198 E. 4a, BGE

117 Ia 97 E. 3a, mit Hinweisen; vgl. Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 397 ff.).

Nach Lehre und Rechtsprechung enthält die in Art. 27 BV statuierte

Wirtschaftsfreiheit (früher als «Handels- und Gewerbefreiheit» bezeichnet;

vgl. Art. 31 aBV) insbesondere ein spezifisches Gleichbehandlungsgebot,

wonach sich der Staat aller Massnahmen enthalten soll, welche

nicht wettbewerbsneutral sind und den Wettbewerb unter direkten

Konkurrenten (Gewerbetreibenden) verzerren (vgl. Fritz Gygi / Paul Richli,

Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1997, S. 16 mit weiteren Hinweisen).

5.3.1. Zur angeblichen Benachteiligung der Erstanmelder bei der Zulassung

eines Pflanzenschutzmittels in der Schweiz gegenüber der generellen

Zulassung eines ausländischen Pflanzenschutzmittels durch das Bundesamt

nach den Anforderungen von Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung - die

auch für gewerbsmässige Importeure gilt - ist Folgendes auszuführen.

Zweifellos ist der Marktzugang für Erstanmelder ungleich schwerer

zu erreichen als für einen Importeur, der Pflanzenschutzmittel aus

der entsprechenden Liste des Bundesamtes einführt. Dem Vorwurf,

wonach Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung zu Lasten der Hersteller

beziehungsweise Erstbewilligungsinhaber den Wettbewerb verfälsche, ist

jedoch entgegen zu halten, dass der Gesetzgeber mit Art. 160 Abs. 7 LwG die

Grundlage für Preissenkungen durch vermehrten Wettbewerb schaffen wollte.

Jedoch bleibt die Leistung desjenigen, der die erstmalige Zulassung

eines Pflanzenschutzmittels beantragt und die entsprechenden

Unterlagen beschafft, nicht unbeachtet. Ein Hersteller oder Vertreiber

von Pflanzenschutzmitteln, der den Aufwand für das Erlangen der

Bewilligung auf sich genommen hat, muss nicht damit rechnen, unmittelbar

nach Vorliegen seiner Bewilligung mit dem Import des gleichen (oder

eines gleichwertigen) Produktes durch Konkurrenten konfrontiert zu

werden. Art. 14 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung gewährt ihm

einen Innovations- und Investitionsschutz. Insofern wäre - wenn im

Rahmen der Pflanzenschutzmittel-Verordnung überhaupt von einem

Eingriff in die Wettbewerbsneutralität die Rede sein kann - ein solcher

eher zu Gunsten von Erstanmeldern vorgesehen (vgl. Art. 15 Abs. 3 Bst. c

Pflanzenschutzmittel-Verordnung).

Die gewährten Schutzfristen (vgl. Art. 14 Abs. 2 Bst. b und c

Pflanzenschutzmittel-Verordnung) sollen die Amortisation des Forschungs-

und Entwicklungs- sowie Bewilligungsaufwandes ermöglichen. Anderseits

sollen, wie das Bundesamt plausibel darlegt, nach Ablauf der Schutzfristen

nach Art. 14 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung Wirkstoffe und damit

zusammenhängende Erkenntnisse zum Wohl der Volkswirtschaft mithin im

öffentlichen Interesse allgemein genutzt werden können. In diesem Sinne

wirkt sich die Regelung der Pflanzenschutzmittel-Verordnung durchaus im

Sinne der Erwartungen aus, die der Gesetzgeber mit Art. 160 Abs. 7 LwG

verband.

Demnach sind auch die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin zur

Gefährdung des Forschungsstandortes in der Schweiz und der nur

unvollständig vollzogenen Harmonisierung mit dem Recht der EU

unbegründet. Im Zusammenhang mit Art. 160 Abs. 7 LwG ging es dem

Gesetzgeber nicht darum, die Marktstruktur im Pflanzenschutzmittelbereich

zu bewahren oder das EU-Recht integral ins inländische Recht zu übernehmen.

Art. 160 Abs. 7 LwG verfolgt vielmehr das Ziel, mittels freier Einfuhr von

gleichwertigen und im Ausland zugelassenen Substitutionsprodukten

mehr Wettbewerb auf dem schweizerischen Pflanzenschutzmittelmarkt zu

ermöglichen (vgl. E. 4.3).

Insofern kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie

behauptet, die Pflanzenschutzmittel-Verordnung sehe keinen Ausgleich für die

innovative Tätigkeit des Erstanmelders vor.

5.3.2. Der Bewilligungsinhaber hat dem Bundesamt neue Erkenntnisse

über Pflanzenschutzmittel laufend und unaufgefordert zu melden (Art. 11

Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Eine entsprechende Verpflichtung

fehlt für den Importeur eines Produkts aus der Liste nach Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung. Darin sieht die Beschwerdeführerin eine

rechtsungleiche Behandlung.

Für die Beurteilung dieses Streitpunktes sind die unterschiedlichen

Ausgangssituationen in Betracht zu ziehen. Der Erstanmelder erhält die

Bewilligung für ein neues Produkt, das sich in der Anwendungspraxis erst

noch bewähren muss. Demgegenüber haben die Produkte, welche das

Bundesamt durch die Aufnahme in die Liste für den Import frei gibt, bereits

im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen ein Zulassungsverfahren

bestanden, wobei die relevanten Einsatzbedingungen mit jenen der Schweiz

vergleichbar sein müssen. Zudem kann das Bundesamt bei solchen Mitteln

auf die Erfahrung mit dem entsprechenden schweizerischen Referenzprodukt

zurückgreifen. Die entscheidende Information zieht das Bundesamt

nach dem Konzept von Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung aus der

Erfahrung mit dem Referenzprodukt. Dazu ergibt sich aus Art. 16 Bst. a

Pflanzenschutzmittel-Verordnung die Verpflichtung, die Anwendung im Auge

zu behalten, und als Vollzugsbehörde gegebenenfalls einzuschreiten.

Insofern liegen unterschiedliche tatsächliche Verhältnisse vor, die

auch eine unterschiedliche Meldepflicht als angebracht erscheinen

lassen. Im Lichte des polizeigüterschutzrechtlichen Kontrollzwecks der

Pflanzenschutzmittel-Verordnung ist hierin keine sachfremde Differenzierung

zu erkennen.

5.3.3. Die Beschwerdeführerin nennt ferner die unterschiedlichen

Anforderungen für die Kennzeichnung von Pflanzenschutzmitteln und

die Deklaration des Inhalts. Diese ergeben sich aus den Art. 23 und 24

beziehungsweise den Art. 19 und 26 Pflanzenschutzmittel-Verordnung.

Danach übernimmt das Bundesamt die Erstellung einer

Gebrauchsanweisung für jene Pflanzenschutzmittel, die nach Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung frei eingeführt werden dürfen, und gibt sie

dem Importeur in mindestens einer Landessprache ab.

Diese Regelung folgt dem Konzept der «freien» Einfuhr, wonach das

Bundesamt die Initiative ergreift. Es wählt das Produkt aus und legt anhand

der Kenntnisse, die ihm über das ausländische Produkt und das inländische

Referenzprodukt zugänglich sind, fest, für welchen Anwendungsbereich

das ausländische Substitutionsprodukt in die Schweiz eingeführt werden

darf. Insofern erbringt der Bund im Zusammenhang mit der Einfuhr «nicht

bewilligungspflichtiger» Produkte eine Leistung, welche sich wirtschaftlich

zu Gunsten des entsprechenden Importeurs und letztlich im Sinne eines

günstigeren Produktes für die Landwirtschaft auswirken kann. Dies

geschieht im Sinne der Intentionen des Gesetzgebers und ist insofern nicht zu

beanstanden.

Angesichts der unterschiedlichen Ausgangslage für das Inverkehrbringen von

Pflanzenschutzmitteln auf Grund einer Erstbewilligung beziehungsweise auf

Grund der Liste des Bundesamtes, die einen sachlichen Hintergrund haben, ist

in der unterschiedlichen Regelung der Verantwortung für die Kennzeichnung

und Deklaration kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot zu erkennen.

Immerhin ist die Frage berechtigt, ob es unter dem Gesichtspunkt der

Gleichbehandlung der Gewerbegenossen angebracht ist, nicht nur

den Landwirt, der Pflanzenschutzmittel für den Eigenbedarf einführt,

sondern auch den gewerbsmässigen Importeur davon zu entbinden,

Pflanzenschutzmittel aus der Liste in der üblichen Weise mit Etiketten

und Gebrauchsanweisung zu versehen. Insofern erscheint die Kritik der

Beschwerdeführerin verständlich. Für die Zweckmässigkeit dieser Regelung

trägt indessen letztlich der Bundesrat die Verantwortung (vgl. E. 3.1). Sie

entzieht sich daher der Überprüfung durch die Rekurskommission EVD.

Im Übrigen trifft die Behauptung der Beschwerdeführerin nicht zu, wonach in

der Gebrauchsanweisung zu ausländischen Substitutionsprodukten der Gehalt

an flüchtigen organischen Verbindungen (VOC-Gehalt) nicht aufgeführt sei.

Art. 19 Abs. 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung schreibt die entsprechende

Deklaration vor.

5.3.4. Mit der Befürchtung, das einseitige Abstellen auf Wirkstoffgehalt

und Formulierungstyp ermögliche die Einfuhr technologisch veralteter

sowie ökologisch und gesundheitspolizeilich problematischer

Mittel, wird sinngemäss geltend gemacht, die Regelung nach Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung erlaube Einfuhren auf einem tieferen

Schutzniveau. Die Beschwerdeführerin erblickt darin - ausgehend

vom polizeilichen Präventionsgedanken der Zulassungsregelung für

Pflanzenschutzmittel - eine unzulässige Ungleichbehandlung sowie

Gefährdung von Gesundheit und Umwelt.

Unbestrittenermassen dürfen in der Schweiz zugelassene Pflanzenschutzmittel

im Sinne von Art. 159 LwG (in Verbindung mit Art. 4 Bst. a und b

Pflanzenschutzmittel-Verordnung) keine unannehmbaren Nebenwirkungen

zur Folge haben und weder Umwelt noch mittelbar den Menschen gefährden

können, wenn sie vorschriftsgemäss gebraucht werden.

Soweit der Bundesrat die Regelung von Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung mit dieser Prämisse verbindet, ist sie nicht

zu beanstanden. Für die Zweckmässigkeit dieser Ausführungsbestimmungen

sowie deren Vollzugstauglichkeit angesichts der vorhandenen persönlichen

und sachlichen Ressourcen der mit der Aufgabenerfüllung betrauten

Behörden trägt der Bundesrat die Verantwortung.

Folglich obliegt es den Vollzugsbehörden im Rahmen des gesetzlichen

Instrumentariums dafür zu sorgen, dass diese Grundanforderung in der Praxis

auch wirksam umgesetzt wird. Dem Bundesamt ist aufgetragen, angesichts

seiner Erfahrungen mit den in der Schweiz zugelassenen Referenzprodukten

und auf Grund einer Beurteilung der Vergleichbarkeit der Verhältnisse,

unter denen das ausländische Substitutionsprodukt zugelassen wurde, zu

entscheiden, ob die geforderte Sicherheit für die Zulassung gegeben ist. Zudem

hat das BAG im Rahmen des gesundheitspolizeilichen Bewilligungsverfahrens

(vgl. Art. 3a Giftgesetz in Verbindung mit Art. 17a ff. GV) den entsprechenden

Schutzaspekten gebührend Rechnung zu tragen.

Soweit sich bei der Erstbewilligung und der Zulassung eines ausländischen

Substitutionsproduktes die Ausgangslage unterscheidet, ist mit Art. 15

Pflanzenschutzmittel-Verordnung auch keine unverhältnismässige

Erleichterung zu Lasten der Erstbewilligungsinhaber verbunden.

5.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die vom Bundesrat vorgesehenen

Modalitäten der Aufnahme eines Pflanzenschutzmittels in die Liste

einen ausgewogenen Ausgleich anstreben zwischen den Interessen der

Bewilligungsinhaber, denen der «Erstanmelderschutz» zusteht, und den

Landwirten, denen mittelbar eine Senkung ihrer Produktionskosten dank

preiswerterer Pflanzenschutzmittel zugestanden wird. Die bundesrätliche

Regelung erscheint mit Blick auf Art. 160 Abs. 7 LwG geeignet und erforderlich

und sie steht in einem sachlich vertretbaren Verhältnis zum Gesetzeszweck.

Somit erweist sich Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung als

gesetzmässig und insbesondere auch als verhältnismässig.

6. Betreffend den Inhalt der angefochtenen Allgemeinverfügung rügt

die Beschwerdeführerin, das Pflanzenschutzmittel «A.» sei zu Unrecht in

die Liste aufgenommen worden. Es weise nicht den gleichen Gehalt an

Wirkstoffen auf (a 300 g/l, ß 100 g/l und c 100 g/l) wie ihr Referenzprodukt «C.»

(a 303 g/l, ß 103 g/l und c 103 g/l). Infolge der «signifikanten Unterschiede»

wiesen die Produkte trotz gleichem Formulierungstyp nicht gleichartige

wertbestimmende Eigenschaften auf.

Zu diesen Rügen führt das Bundesamt aus, «A.» weiche betreffend a um ein

Prozent, betreffend ß und c um 2,9 Prozent vom Referenzprodukt «C.» ab.

Bedingt durch den Herstellungsprozess seien gewisse Gehaltsschwankungen

bei der Herstellung eines Produktes unvermeidlich. Deshalb erachte es den

gleichen Gehalt an Wirkstoffen als gegeben, solange sich die Abweichungen

innerhalb der Grenzwerte nach dem «Manual on the development and use

of FAO specifications for plant protection products, pesticide specifications,

fifth edition, Rome 1999» bewegten (zitiert Handbuch der Ernährungs- und

Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen [FAO-Manual]; FAO Plant

Production and Protection Paper 149; FAO, Viale delle Terme di Caracalla,

00100 Rome). Dies sei hier der Fall, weshalb beim Substitutionsprodukt

«A.» von einem gleichen Wirkstoffgehalt wie beim Referenzprodukt «C.»

ausgegangen werden könne.

6.1. Soweit es hier um eine technische Fragestellung geht, welche den

Ermessensspielraum der rechtsanwendenden Behörde berührt, auferlegt

sich die Rekurskommission EVD Zurückhaltung bei deren Beurteilung.

Die Beschwerdeführerin bestreitet in ihren Eingaben nirgends diese

von der FAO empfohlene Praxis zur einheitlichen Spezifizierung von

Pflanzenschutzmitteln. Die im FAO-Manual enthaltenen Spezifikationen

sind das Ergebnis von jahrelanger Expertenarbeit der massgebenden

interessierten Kreise, einschliesslich der Industrie (vgl. FAO-Manual, a. a. O.,

Ziff. 1.1-1.3, S. 1 ff.). Die Spezifikationen sind namentlich vorgesehen, um

der zuständigen Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die Qualität

der Formulierung eines Pflanzenschutzmittels den registrierten Werten

entspricht. Diese Spezifikationen sind indessen nicht dazu bestimmt,

nationale oder internationale Registrierungsanforderungen zu ersetzen (vgl.

FAO-Manual, a. a. O., Ziff. 1.4.2, S. 3). Insofern ist davon auszugehen, dass

sie die massgebenden Elemente für die Beschreibung und Beurteilung von

Pflanzenschutzmitteln enthalten. Die Ausführungen der Vorinstanz sind gut

dokumentiert und erscheinen angesichts der vorgebrachten Rügen nicht von

vornherein als unhaltbar.

6.2. Nach FAO-Manual (a. a. O., Ziff. 3.3.2, S. 18) ist - wie das Bundesamt

zutreffend erwähnt - (bei einer Temperatur von 20 ± 2°C) bei einem

Wirkstoffgehalt von 100 bis 250 g/l eine Toleranz von ± 6 Prozent bezogen

auf den deklarierten Wirkstoffgehalt vorgesehen; bei einem Wirkstoffgehalt

von 250 bis 500 g/l beträgt die Toleranz ± 5 Prozent.

Diese Messtoleranzen werden festgelegt, weil sowohl in der Produktion wie

auch bei Einzeluntersuchungen methodisch nicht mit absoluter Genauigkeit

gearbeitet werden kann. Im Zusammenhang mit Pflanzenschutzmitteln hält

das FAO-Manual (a. a. O., Ziff. 3.3.2, S. 19) Folgendes fest:

«The technical materials, technical concentrates or formulations will be

considered to comply with the specification if the mean analytical result lies

within the tolerance range of the declared content.»

Nach dieser Umschreibung kann eine Bedingung, wie in diesem

Zusammenhang der Gehalt an einem Wirkstoff, als erfüllt betrachtet

werden, wenn sich das Analyseergebnis innerhalb der entsprechenden

Toleranzgrenzen bewegt.

Es stellt sich noch die Frage, ob diese Toleranzen nur anwendbar seien, wenn -

wie die Beschwerdeführerin meint - im Rahmen einer Einzelfalluntersuchung

zu prüfen ist, ob das entsprechende Produkt betreffend den Wirkstoffgehalt

mit den Angaben im Registrierungsdossier übereinstimmt oder auch dann,

wenn es darum geht, verschiedene Produkte mit einander zu vergleichen.

Stichhaltige Gründe, weshalb für den Vergleich von Wirkstoffgehalten von

Pflanzenschutzmitteln nicht auch Produktionstoleranzen heranzuziehen

wären, werden nicht vorgebracht. Auch liegen solche nicht ohne weiteres auf

der Hand.

Soweit es darum geht, ein ausländisches Substitutionsprodukt mit

einem schweizerischen Referenzprodukt zu vergleichen, bestimmt das

Referenzprodukt den «Soll-Wert». Insofern ist diese Situation nicht

grundsätzlich anders, als wenn der Wirkstoffgehalt eines bestimmten

Produktes mit den entsprechenden, registrierten Daten verglichen

wird. Folglich ist nicht einsehbar, weshalb hier beim Entscheid über die

Vergleichbarkeit der Wirkstoffgehalte von «C.» und «A.» die Toleranzen nach

den Spezifikationen des FAO-Manuals nicht anwendbar sein sollten.

Demnach wäre also bezogen auf das Referenzprodukt «C.» bei einem

Soll-Gehalt von 303 g/l a beim einzelnen Produkt eine Spannweite von

288-318 g/l zulässig (entspricht: ± 15,15 g/kg oder ± 5%); betreffend den

Soll-Gehalt von je 103 g/l ß und c betrüge die zulässige Spannweite 97-109 g/l

(entspricht: ± 6,18 g/kg oder ± 6%). Die Abweichungen im Wirkstoffgehalt um

- 1,0 Prozent (-3/303) betreffend a sowie um - 2,9 Prozent (-3/103) betreffend ß

und c liegen somit klar innerhalb der durch das FAO-Manual spezifizierten

Toleranzen.

Angesichts dieser Umstände erscheint auch nach Auffassung der

Rekurskommission EVD eine Abweichung im Wirkstoffgehalt um - 1,0 Prozent

betreffend a beziehungsweise um - 2,9 Prozent betreffend ß und c als zu

geringfügig, um Probleme aufzuwerfen.

6.3. Somit ist das Bundesamt bei «A.» und «C.» zu Recht von

«gleichartigen» Wirkstoffgehalten im Sinne von Art. 15 Abs. 3 Bst. a

Pflanzenschutzmittel-Verordnung ausgegangen.

Daher durfte das Bundesamt angesichts des gleichen Anwendungsbereiches

von Referenz- und Substitutionsprodukt (Art. 15 Abs. 3 Bst. b

Pflanzenschutzmittel-Verordnung) und der abgelaufenen Schutzfrist

betreffend die im Referenzprodukt «C.» enthaltenen Wirkstoffe a,

ß und c (Art. 15 Abs. 3 Bst. c Pflanzenschutzmittel-Verordnung) das

gegenwärtig in Frankreich zugelassene «A.» in die Liste der nach LwG nicht

bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel aufnehmen. Deshalb ist die

Beschwerde als unbegründet abzuweisen.

(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde gegen die Aufnahme des

Pflanzenschutzmittels «A.» in die Liste der nicht bewilligungspflichtigen

Pflanzenschutzmittel ab. Betreffend das Pflanzenschutzmittel «B.» wird die

Beschwerde als gegenstandlos geworden abgeschrieben.)

[24] Zu lesen auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz unter

http://www.ofj.admin.ch/etc/medialib/data/staat_buerger/gesetzgebung/

bundesverfassung.Par.0006.File.tmp/bv-alt-d.pdf

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 67.98 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 24.

Januar 2002 in Sachen X. AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft; 99/6D-008

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2003

Année

Anno

Band 67

Volume

Volume

Seite ---

Page

Pagina

Ref. No 150 006 182

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.

Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.

Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.