Airport Runway Extension: Access to Files, Noise Assessment, and Limits

JAAC 67.131

Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 14. April

2003 [Z-2001-148]

Procédure d’approbation des plans concernant le prolongement

de la piste de l’aéroport Berne-Belp. Droit de consulter le dossier.

Conformité à la loi du système d’évaluation et de calcul du bruit de

l’OPB. Limitation préventive des émissions et autres mesures de lutte

contre le bruit. Mesure du bruit.

- Dans la procédure devant l’autorité inférieure, les opposants, qui ont

qualité de partie, bénéficient du droit d’être entendus et donc du droit

de consulter le dossier (consid. 6.2).

- Dans une procédure de masse avec un grand nombre d’opposants,

l’autorité à qui revient la décision n’est pas tenue de soumettre

toutes les pièces déterminantes à tous les participants pour qu’ils

puissent prendre position. L’étendue du droit de consulter le dossier

est plutôt déterminée par la situation concrète et le besoin concret

de participation des personnes concernées. Il suffit d’informer les

opposants de la réception de documents en rapport avec les motifs

d’opposition invoqués (consid. 6.3).

- Fixation de valeurs limites d’immissions (VLI) par le Conseil

fédéral, cf. ATF 126 II 522: Les valeurs limites d’exposition selon

l’annexe 5 ch. 222 OPB (en particulier la VLI correspondant au degré

de sensibilité II pour la première heure de la nuit de 22-23 heures) sont

conformes à la LPE. Le système d’évaluation et de calcul du bruit selon

l’OPB est également conforme à la loi (consid. 9 et 10).

- Art. 13 et art. 15 LPE. Combinaison des critères lors de l’évaluation et

de la fixation des VLI. Les intérêts économiques et de planification ne

doivent en principe pas être pris en considération (consid. 9.2).

- Il n’y a pas d’inégalité de traitement avec d’autres genres de bruit.

Le traitement égal d’aéroports nationaux et régionaux se justifie

objectivement (consid. 9.3).

- Limitation préventive des émissions en application de l’art. 11 al. 2

LPE resp. de l’art. 8 al. 1 et al. 2 OPE. En l’espèce, le prolongement de

la piste représente une modification notable au sens de l’art. 8 al. 2

OPE. Le genre et l’ampleur de la modification ne sont pas propres à

remettre entièrement en question le concept opérationnel de l’aéroport

en application de l’art. 27c al. 1 OSIA (consid. 11).

- Selon l’art. 38 al. 2 OPB, les immissions de bruit des avions sont en

principe déterminées par calcul. Cependant, des mesures peuvent être

effectuées comme moyen complémentaire de contrôler les immissions

de bruit attendues. Ajout d’une charge en ce sens à la décision

d’approbation des plans (consid. 12).

Plangenehmigungsverfahren betreffend Pistenverlängerung

Flughafen Bern-Belp. Akteneinsichtsrecht. Gesetzeskonformität

des Lärmbeurteilungs- und Lärmberechnungssystems gemäss LSV.

Vorsorgliche Emissionsbegrenzungen und andere Massnahmen zur

Lärmbekämpfung. Lärmmessungen.

- Einsprecherinnen und Einsprecher, denen Parteistellung zukommt,

haben im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens Anspruch auf

rechtliches Gehör und somit auch auf Akteneinsicht (E. 6.2).

- In einem Massenverfahren mit einer Grosszahl von Einsprechenden

ist die Verfügungsbehörde nicht verpflichtet, sämtliche

entscheidrelevanten Akten allen Beteiligten zur Stellungnahme

zu unterbreiten. Der Umfang des Akteneinsichtsrechts beurteilt

sich vielmehr nach der konkreten Situation und dem konkreten

Bedürfnis nach Mitwirkung der Betroffenen. Es ist ausreichend,

wenn die Einsprechenden über den Eingang derjenigen Dokumente

orientiert werden, die in Zusammenhang mit den geltend gemachten

Einsprachegründen stehen (E. 6.3).

- Festlegung von Immissionsgrenzwerten (IGW), vgl. BGE 126 II 522: Die

Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 5 Ziff. 222 LSV (insbesondere

der IGW in der Empfindlichkeitsstufe II für die erste Nachtstunde von

22-23 Uhr) stehen in Einklang mit dem USG. Auch das Lärmbeurteilungs-

und Lärmberechnungssystem gemäss LSV ist gesetzeskonform (E. 9 und

10).

- Art. 13 und Art. 15 USG. Zusammenspiel der Kriterien bei der

Beurteilung und Festsetzung der IGW. Wirtschaftliche und planerische

Anliegen haben grundsätzlich ausser Acht zu bleiben (E. 9.2).

- Es liegt keine Ungleichbehandlung mit anderen Lärmarten vor. Die

Gleichbehandlung von Landes- und Regionalflughäfen ist objektiv

gerechtfertigt (E. 9.3).

- Vorsorgliche Emissionsbegrenzungen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG

bzw. Art. 8 Abs. 1 und Abs. 2 LSV. Vorliegend gilt die Pistenverlängerung

zwar als wesentliche Änderung einer Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2

LSV. Art und Ausmass der Änderung sind hier jedoch nicht geeignet, das

bestehende Betriebskonzept des Flughafens in Anwendung von Art. 27c

Abs. 1 VIL gänzlich in Frage zu stellen (E. 11).

- Gemäss Art. 38 Abs. 2 LSV werden Fluglärmimmissionen

grundsätzlich durch Berechnungen ermittelt. Messungen können

jedoch als ergänzende Massnahmen zur Überprüfung der

erwarteten Lärmimmissionen gerechtfertigt sein. Ergänzung der

Plangenehmigungsverfügung mit einer entsprechenden Auflage (E. 12).

Procedura di approvazione dei piani concernente l’allungamento

della pista dell’aeroporto di Berna-Belp. Diritto di consultare gli atti.

Conformità alla legge del sistema di valutazione e di calcolo del rumore

secondo l’OIF. Limitazione preventiva delle emissioni e altre misure per

combattere il rumore. Misurazioni del rumore.

- Nell’ambito della procedura davanti all’autorità inferiore, gli

oppositori che hanno qualità di parte hanno il diritto di essere sentiti

e quindi di consultare gli atti (consid. 6.2).

- In una procedura di massa con un grande numero di oppositori,

l’autorità che prende la decisione non ha l’obbligo di sottoporre tutti

gli atti rilevanti per la decisione a tutti i partecipanti perché essi

possano prendere posizione. La portata del diritto di consultare gli atti

è determinata secondo la situazione concreta e la necessità concreta di

partecipazione degli interessati. È sufficiente che gli oppositori siano

informati sulla produzione dei documenti che si riferiscono ai motivi di

opposizione sollevati (consid. 6.3).

- Determinazione dei valori limite delle immissioni (VLI), cfr. DTF 126

II 522: I valore limite di esposizione secondo l’allegato 5 n°222 OIF (in

particolare il VLI corrispondente al grado di sensibilità II per la prima

ora della notte dalle ore 22 alle 23) sono conformi alla LPAmb. Anche il

sistema di valutazione e di calcolo del rumore secondo l’OIF è conforme

alla legge (consid. 9 e 10).

- Art. 13 e art. 15 LPAmb. Combinazione dei criteri nella valutazione e

nella determinazione del VLI. In linea di principio, i motivi economici

e di pianificazione non devono essere presi in considerazione

(consid. 9.2).

- Non vi è disparità di trattamento con altri tipi di rumore. La parità

di trattamento di aeroporti nazionali e regionali è oggettivamente

giustificata (consid. 9.3).

- Limitazioni preventive delle emissioni sulla base dell’art. 11

cpv. 2 LPAmb risp. dell’art. 8 cpv. 1 e cpv. 2 OIF. Nella fattispecie,

l’allungamento della pista costituisce senza dubbio una modifica

importante di un impianto fisso ai sensi dell’art. 8 cpv. 2 OIF. Il tipo e le

proporzioni della modifica non mettono però in dubbio l’integralità del

concetto operazionale dell’aeroporto in applicazione dell’art. 27c cpv. 1

OSIA (consid. 11).

- Secondo l’art. 38 cpv. 2 OIF, in linea di principio le immissioni

dovute al rumore degli aerei sono determinate mediante calcoli.

Tuttavia, si possono effettuare anche misurazioni quali provvedimenti

complementari per la verifica delle immissioni di rumore previste.

Aggiunta alla decisione di approvazione dei piani di un onere che va in

tal senso (consid. 12).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Am 24. März 2000 ersuchte die Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft AG

(nachfolgend Alpar AG bzw. Beschwerdegegnerin) das Eidgenössische

Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)

um Genehmigung der Pläne für die aus Sicherheitsgründen notwendige

Verlängerung der Piste des Flughafens Bern-Belp um 200 m im Nordosten

und 220 m im Südosten. Das UVEK genehmigte dieses Bauvorhaben

mit Verfügung vom 10. September 2001. Gegen diese Verfügung erhob

die Vereinigung gegen Fluglärm (nachfolgend Beschwerdeführerin) am

24. September 2001 Verwaltungsbeschwerde bei der Rekurskommission

des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und

Kommunikation (Rekurskommission UVEK, REKO/UVEK).

Aus den Erwägungen:

(…)

6. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruches auf

rechtliches Gehör im Rahmen des vorinstanzlichen Einspracheverfahrens.

Sie macht geltend, gewisse Akten seien ihr erst nach Erlass der angefochtenen

Verfügung bzw. im Laufe des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zur

Kenntnis gebracht worden. (…)

6.1. (…)

6.2. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) anerkennt den Anspruch

auf rechtliches Gehör als selbständiges Grundrecht. Es handelt sich dabei um

das Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde

geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einsicht

in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen

Punkten Stellung nehmen zu können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör

dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits zugleich ein

persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar (vgl. zum

Ganzen Ulrich Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1672 f.). Das rechtliche Gehör ist im Verfahren vor

Bundesbehörden in Art. 18 und 26 ff. des Bundesgesetzes vom 20. Dezember

1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) verankert worden.

Es steht den Parteien zu (Art. 29 VwVG). Der Parteibegriff wird in Art. 6 VwVG

näher umschrieben. Als Parteien gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten

die Verfügung berühren soll oder wer gegen die Verfügung ein Rechtsmittel

einlegen kann. So sind all diejenigen berechtigt, am Plangenehmigungs- und

dem nachfolgenden Beschwerdeverfahren teilzunehmen, die durch ein

öffentliches Werk, wie zum Beispiel durch eine Eisenbahnbaute, in ihren

tatsächlichen Interessen betroffen sind (vgl. dazu Alfred Kölz / Isabelle Häner,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,

Zürich 1998, Rz. 262; s. auch die Ausführungen von Michele Albertini, Der

verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren

des modernen Staates, Bern 2000, S. 138 ff., insbesondere S. 153 f., Fn. 90). Für

das vorliegende Verfahren ist die Betroffenheit der Beschwerdeführerin

bejaht worden; sie gilt somit als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG und ist

demzufolge Trägerin von Parteirechten und -pflichten. Insbesondere kommt

ihr ein Anspruch auf rechtliches Gehör zu (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 264).

6.3. Der Inhalt und die Tragweite dieses Anspruchs lässt sich nicht für alle

Verfahren gleich und losgelöst von den jeweiligen Umständen bestimmen

(Albertini, a.a.O., S. 172 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 286 E. 2b). Massgebend

ist, ob bezogen auf ein konkretes Verfahren ein Bedürfnis nach Mitwirkung

der Betroffenen für die Entscheidfindung besteht und wie diesem Bedürfnis

angemessen, wirksam und effizient Rechnung getragen werden kann

(Albertini, a.a.O., S. 173). Vorliegend muss anhand dieser Kriterien geprüft

werden, welche Rechte der Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren

zustanden.

6.3.1. Vorab ist festzuhalten, dass das Recht auf Akteneinsicht im Allgemeinen

keinen Anspruch auf Zusendung der Akten beinhaltet (Häfelin/Müller,

a.a.O., Rz. 1691). Das rechtliche Gehör ist gewahrt, wenn die Möglichkeit der

Einsichtnahme am Sitz der verfügenden Behörde eingeräumt wird (Art. 26

VwVG). Allerdings ist die Behörde, die neue Akten in das bestehende Dossier

einfügt und sich in ihrem Entscheid darauf beziehen will, grundsätzlich

verpflichtet, die Parteien darüber zu orientieren. Indessen hat die Pflicht,

über eingegangene Akten zu informieren, keine absolute Tragweite. Jedenfalls

dann, wenn das Aktenstück nicht eine rechtserhebliche und umstrittene

Angelegenheit betrifft, kann eine Unterlassung der Mitteilung trotz der

grundsätzlich formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht

zur Folge haben, dass der angefochtene Entscheid ohne weiteres aufzuheben

wäre (Bundesgerichtsentscheid vom 9. Juli 2002 i.S. X.Y. [1P.83/2002], publiziert

in: Die Praxis des Bundesgerichts [Pra] 2002, S. 972).

6.3.2. Bei der Beantwortung der Frage, welche Massnahmen von der

verfügenden Behörde zur Wahrung des Akteneinsichtsrechts der

Einsprecherinnen und Einsprechern getroffen werden müssen, ist zu beachten,

dass in Plangenehmigungsverfahren mit zahlreichen Einsprachen die Frage

nach der Legitimation der einzelnen Einsprechenden aus Gründen der

Prozessökonomie oft offen gelassen wird. Dieses Vorgehen ist grundsätzlich

nicht zu beanstanden (vgl. auch Albertini, a.a.O., S. 171), birgt aber die

Gefahr in sich, dass gewissen Verfahrensbeteiligten, deren Parteistellung

im Nachhinein festgestellt wird, Rechte vorenthalten werden. Es ginge jedoch

zu weit und würde die Effizienz und Wirksamkeit der Verwaltungstätigkeit

wesentlich beeinträchtigen, wenn sämtliche Einsprecherinnen und

Einsprecher über jeden Verfahrensschritt ins Bild gesetzt werden müssten.

Es wäre in diesem Sinn kaum praktikabel und daher unverhältnismässig,

wenn beispielsweise das Recht auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren so

umschrieben würde, dass die Verfügungsbehörde sämtlichen zur Einsprache

legitimierten Verfahrensbeteiligten den Eingang aller wesentlichen Akten zur

Kenntnis bringen müsste.

6.3.3. Die Beschwerdeführerin hat sich in ihrer Einsprache vom 12. Juli 2000

eingehend mit dem Vorhaben befasst und darin sowie in ihrer Eingabe vom

6. Juni 2001 ausdrücklich verlangt, ins Verfahren einbezogen zu werden.

Wegen dem vorerst mangelhaften Umweltverträglichkeitsbericht (UVB)

und der nachträglich erfolgten Änderung der Lärmschutz-Verordnung vom

15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41; vgl. dazu nachfolgende E. 9.2.1) war es

der Beschwerdeführerin gar nicht möglich, sich bereits in der Einsprache

abschliessend zum Projekt zu äussern. Unter diesen Umständen hat die

Vorinstanz zu Recht der Beschwerdeführerin diejenigen entscheidrelevanten

Akten zugestellt, welche die in der Einsprache vorgebrachten Anliegen

berühren. Dazu gehören auch die Stellungnahmen des Bundesamtes

für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL). Der in der Beschwerde

geäusserte Vorwurf, die Stellungnahme des BUWAL vom 25. Juli 2001 sei

der Beschwerdeführerin vorenthalten worden, wird in der Replik vom

5. Februar 2002 nicht wiederholt. Den Vorakten kann entnommen werden,

dass dieses Dokument der Beschwerdeführerin tatsächlich zugestellt worden

ist. Insofern liegt hier keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Die

Beschwerdeführerin sieht ihr Recht auf Akteneinsicht jedoch darin verletzt,

dass sie keine Kenntnis über den Eingang der Stellungnahme des Bundesamts

für Raumentwicklung (ARE) vom 30. März 2001 erhalten habe. Diese befasst

sich mit der Pistenverlängerung nur unter dem Aspekt des Bodenbedarfs und

des Grundwasserschutzes, nicht aber hinsichtlich der die Beschwerdeführerin

hauptsächlich interessierenden Fluglärmproblematik. Die Zustellung dieses

Dokuments an die Beschwerdeführerin wäre sinnvoll gewesen; dass die

Vorinstanz darauf verzichtet hat, vermag im Lichte der vorstehenden

Ausführungen jedoch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu begründen.

Das Koordinationsprotokoll zum Sachplan Infrastruktur Luftfahrt (SIL)

und der Entwurf des Objektblatts zum Flughafen Bern-Belp, welche in

der Replik vom 5. Februar 2002 erstmals erwähnt werden, berühren das

vorliegende Plangenehmigungsverfahren nur am Rande. Die Mitwirkungs-

und Einsichtsrechte beim Erlass des SIL folgen eigenen Regeln, deren

Einhaltung hier nicht geprüft werden muss.

Die mangelnde Einsicht in das Gesuch der Alpar AG um Entzug der

aufschiebenden Wirkung und in das Gesuch um Gewährung von

Erleichterungen stellt ebenfalls keine Verletzung des Rechts auf Akteneinsicht

dar. Zum Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde

braucht die verfügende Behörde die Beteiligten nicht noch eigens anzuhören;

diese sind bereits zu Wort gekommen und haben mit der Möglichkeit

eines Entzugs rechnen müssen (Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann /

Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

im Kanton Bern, Bern 1997, N. 15 zu Art. 68; Urteil des Bundesgerichts

vom 10. März 2003, [2A.619/2002], E. 3). Gleich verhält es sich mit dem

Gesuch um Erleichterungen. Alle Einsprechenden müssen damit rechnen,

dass eine bauwillige Anlagenbetreiberin dort, wo die Grenzwerte nicht

eingehalten werden, Erleichterungen beantragen wird. Abgesehen davon

ist die Beschwerdeführerin von den Erleichterungen nicht (direkt) betroffen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rüge der Verletzung des Rechts

auf Akteneinsicht unbegründet ist.

(…)

7. (Das Bauvorhaben ist begründet bzw. der Bedürfnisnachweis ist erbracht)

8. (Die gesetzlichen Anforderungen an die Umweltverträglichkeitsprüfung

sind vorliegend erfüllt)

9. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Immissionsgrenzwerte (IGW)

gemäss Anhang 5 LSV stünden in Widerspruch zu Art. 15 des Bundesgesetzes

vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) und seien

somit gesetzwidrig. Sie argumentieren, dass nur bei einem IGW von

50 dB(A) Aufwachreaktionen vermieden werden könnten und dass daher

der IGW für die Empfindlichkeitsstufe (im Folgenden: ES) II bereits

für die erste Nachtstunde (22-23 Uhr) auf diesen Wert festzulegen sei.

Ausserdem seien die Grenzwerte für die Nacht gemäss Rechtsprechung

des Bundesgerichts grundsätzlich 10 dB(A) tiefer anzusetzen als tagsüber.

Dies gelte jedenfalls für Regionalflughäfen, wo wegen der vergleichsweise

geringen Nacht-Lärmbelastung und den wenigen Flugbewegungen mit mehr

Aufwachreaktionen zu rechnen sei. Insofern sei es sachwidrig, dass die

LSV nicht unterschiedliche Grenzwerte für Landes- und Regionalflughäfen

vorsehe.

9.1. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche

Delegation stützen, prüfen rechtsanwendende Behörden wie die REKO/UVEK

im Einzelfall, ob sich der Bundesrat an die ihm durch Gesetz übertragenen

Befugnisse gehalten hat. Die REKO/UVEK ist gemäss Art. 191 BV an

Bundesgesetze gebunden und kann deshalb nicht überprüfen, ob die

Delegation ihrerseits verfassungsmässig ist. Räumt die gesetzliche Delegation

dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf

Verordnungsstufe ein, ist dieser für die REKO/UVEK ebenfalls verbindlich.

Sie darf in diesem Fall nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des

Bundesrats setzen und ist auf die Prüfung beschränkt, ob die Verordnung den

Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich

sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE

128 II 247 E. 3.3, BGE 126 II 283 E. 3b, jeweils mit weiteren Hinweisen).

9.2. Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der

Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest. Er berücksichtigt

dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit

erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere

(Art. 13 USG). Die Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen sind

so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung

Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden

nicht erheblich stören (Art. 15 USG). Art. 15 setzt die Grenze der Lästigkeit bei

erheblichen Störungen; untergeordnete Störungen müssen hingenommen

werden. Das Gesetz anerkennt damit, dass menschliche Aktivitäten mit

Geräuschimmissionen verbunden sind, die auf andere Menschen einwirken.

Liegen sie unterhalb einer bestimmten Schwelle, bleiben sie unberücksichtigt

(Christoph Zäch / Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich

2000, N. 23 zu Art. 15). Die Lärmempfindlichkeit der Bevölkerung wurde

durch soziologische Erhebungen ermittelt. Der Bundesrat hat die IGW für die

verschiedenen Lärmarten anschliessend so festgelegt, dass der Prozentsatz der

Personen, die sich auch bei Belastungen unterhalb der IGW für die ES II und

III noch stark gestört fühlen, zumeist im Bereich von 20%-30% bzw. 15%-25%

liegt (Zäch/Wolf, a.a.O., N. 26 zu Art. 15; BGE 126 II 522 ff. E. 44 mit weiteren

Hinweisen; Robert Hofmann, Die Grenzwerte für Fluglärm - kritisch betrachtet,

Umweltrecht in der Praxis [URP] 2000 S. 853 f.).

Dieses Vorgehen zeigt, dass sich die IGW nicht rein wissenschaftlich genau

festlegen lassen. Vielmehr sind sie das Resultat des Zusammenspiels

verschiedener Wissenschaften, wobei auch Wertungen einfliessen können.

Der Wortlaut des Gesetzes steht einem solchen Vorgehen nicht im Wege, im

Gegenteil. Die im Gesetz genannten Kriterien sind so unbestimmt, dass sie

selbst einer Auslegung und damit einer Wertung bedürfen (Alexander Zürcher,

Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Zürich

1996, S. 131 f). Gesichtspunkte ausserhalb des Schutzziels von Art. 15 USG,

wie die wirtschaftlichen oder raumplanerischen Anliegen, haben aber bei der

Festlegung der IGW grundsätzlich ausser Acht zu bleiben (Zäch/Wolf, a.a.O.,

N. 30 zu Art. 15).

9.2.1. Nachdem die Eidgenössische Kommission für die Beurteilung von

Lärmimmissionsgrenzwerten im September 1997 ihren 6. Teilbericht über

Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen erstellt hatte

(Schriftenreihe Umwelt Nr. 296, BUWAL 1998, nachfolgend SRU 296) legte

der Bundesrat in Anhang 5 zur LSV die Belastungsgrenzwerte für den

Lärm von zivilen Flugplätzen fest (AS 2000 1388). Er wich dabei offenbar

vor allem aus ökonomischen Überlegungen von den Erkenntnissen des

Teilberichts ab (Hofmann, a.a.O., S. 857). Eine akzessorische Überprüfung

der Belastungsgrenzwerte durch das Bundesgericht ergab, dass sie Art. 15

und Art. 13 Abs. 2 USG widersprachen (BGE 126 II 522 E. 41-46). Das

Bundesgericht hat an ihrer Stelle die Belastungsgrenzwerte gemäss Teilbericht

für anwendbar erklärt. Am 30. Mai 2001 übernahm der Bundesrat ebenfalls

diese Belastungsgrenzwerte und ersetzte damit Anhang 5 Ziff. 22 LSV (AS 2001

1610). Gemäss heute geltendem Recht liegen die IGW in der ES II für die erste

Nachtstunde (22-23 Uhr) bei 55 dB(A), für die zweite (23-24 Uhr) und für die

letzte Nachtstunde (05-06 Uhr) bei 50 dB(A). In der ES III liegt der IGW für

alle drei Nachtstunden bei 55 dB(A). In der Zeit von 24-05 Uhr besteht kein

planmässiger Flugbetrieb.

9.2.2. Die Belastungsgrenzwerte nach Anhang 5 Ziff. 22 LSV gelten für alle

zivilen Flugplätze, auf denen Grossflugzeuge verkehren, unabhängig davon,

ob es sich um einen der drei Landesflughäfen oder um einen anderen

Flugplatz handelt (Anhang 5 Ziff. 1 Abs. 2 LSV). Auch die aufgehobenen

Belastungsgrenzwerte machten für die Nachtstunden keine Unterscheidung

zwischen Landesflughäfen und Regionalflughäfen. Die IGW lagen aber

wesentlich höher als heute. Hingegen wurde für die ES II der IGW in der

Umgebung von Landesflughäfen tagsüber um 5 dB(A) höher festgelegt als

anderswo.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein IGW bei Regionalflughäfen von

über 50 dB(A) in der ES II für die erste Nachtstunde stehe in Widerspruch zu

Art. 15 USG. Sinngemäss argumentiert sie weiter, die Ungleichbehandlung

von Fluglärm und anderen Lärmarten, wo der IGW für die Nacht generell

10 dB(A) tiefer liege, und die fehlende Unterscheidung zwischen Regional- und

Landesflughäfen stelle eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots dar.

9.2.3. Es fragt sich, ob sich das Bundesgericht im Entscheid BGE 126 II 522 ff.

E. 46 zur Gesetzmässigkeit eines um 5 dB(A) höheren IGW in der ES II von

55 dB(A) für die erste Nachtstunde nicht bereits abschliessend geäussert hat.

Das Bundesgericht musste sich in diesem Entscheid jedoch nur zur Frage der

anwendbaren IGW für den Landesflughafen Zürich-Kloten äussern. Auch

der 6. Teilbericht der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von

Lärmimmissionsgrenzwerten, auf den sich das Urteil massgeblich abstützt,

bezieht sich ausdrücklich auf den von Landesflughäfen ausgehenden Lärm.

Insofern werfen die Rügen der Beschwerdeführerin neue Fragen auf, die sich

nicht bereits mit einem Verweis auf den oben zitierten Entscheid beantworten

lassen.

9.2.4. Soweit die Beschwerdeführerin jedoch generell geltend macht, nur ein

IGW von 50 dB(A) entspreche Art. 15 USG, weil nur ein solcher Grenzwert

Aufwachreaktionen ausschliesse, hat sich das Bundesgericht in BGE 126

II 522 E. 46 dazu bereits geäussert. Es hat in Übereinstimmung mit den

Empfehlungen der Kommission für die ES II in der ersten Nachtstunde einen

IGW als anwendbar erklärt, bei dem Aufwachreaktionen nicht vollständig

vermieden werden können. Gemäss den Erkenntnissen der Kommission

ist bei einem Grenzwert von 55 dB(A) nachts mit 5% Aufwachreaktionen

zu rechnen. Dies sei für die erste Nachtstunde vertretbar, da während

dieser Zeit erfahrungsgemäss nur ein Teil der Bevölkerung bereits schlafe.

Damit würden in der ersten Nachtstunde für die ES II und III die gleichen

Belastungsgrenzwerte gelten (SRU 296 S. 46).

Wie oben dargelegt, werden die IGW vom Bundesrat auch bei anderen

Lärmarten nicht so tief festgelegt, dass Störungen generell ausgeschlossen

werden. Ein gewisser Prozentsatz von Personen, die sich auch beim Einhalten

der IGW noch stark gestört fühlen, wird in Kauf genommen (vgl. E. 9.2). Die

IGW gemäss Anhang 5 Ziff. 222 LSV widersprechen somit diesen Vorgaben

nicht. Auch das Bundesgericht hat sich bei der Überprüfung der nun

revidierten Grenzwerte auf ihre Gesetzmässigkeit von diesen Kriterien

leiten lassen (BGE 126 II 522 ff. E. 44 und 45). Indem es anstelle der vom

Bundesrat festgelegten die von der Kommission vorgeschlagenen Grenzwerte

für anwendbar erklärt hat, hat es auch über deren Gesetzmässigkeit befunden.

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, ein IGW für die ES II von über

50 dB(A) nachts verstosse gegen Art. 15 USG, handelt es sich um eine Frage,

zu der das Bundesgericht bereits Stellung genommen hat und demzufolge

um eine res iudicata. Die Beschwerdeführerin macht im Übrigen auch nicht

geltend, das Bundesgericht sei in seinem Entscheid bei der ersatzweisen

Festlegung der Grenzwerte von einem falschen Verständnis der gesetzlichen

Vorgaben ausgegangen. Im Gegenteil beruft sich die Beschwerdeführerin

ausdrücklich auf den genannten Entscheid. Insofern besteht für die

REKO/UVEK kein Anlass zu prüfen, ob das bei der Festlegung der Grenzwerte

übliche Inkaufnehmen einer bestimmten, beschränkten Anzahl Personen, die

sich auch bei Immissionen unterhalb der IGW noch stark gestört fühlen, dem

Sinn von Art. 13 und 15 USG entspricht.

9.3. Zu prüfen ist hingegen, ob ein IGW in der ES II für die erste Nachtstunde

von 55 dB(A) bei Regionalflughäfen im Gegensatz zu Landesflughäfen

bzw. ob die geltend gemachte Ungleichbehandlung von Fluglärm und

anderen Lärmarten hinsichtlich der ersten Nachtstunde gesetzes- bzw.

verfassungskonform sei.

9.3.1. Art. 8 Abs. 1 BV gebietet, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu

behandeln (BGE 127 I 185 E. 5 mit weiteren Hinweisen; Jörg Paul Müller,

Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 397). An diesen Grundsatz

ist auch der Bundesrat bei der Festlegung der IGW gebunden.

Eine Diskriminierung der Fluglärmbetroffenen gegenüber den von Eisenbahn-

oder Strassenlärm Betroffenen liegt jedoch nicht vor. Einerseits sind die

drei Lärmarten hinsichtlich ihrer Entstehung, ihrer Art (gleichmässiger

Lärmpegel oder einzelne Ereignisse) sowie der Möglichkeiten der Bekämpfung

so verschieden, dass ein Vergleich nur schwer möglich ist. Andererseits

sind die von Eisenbahn- oder Strassenlärm Betroffenen dem Lärm während

der ganzen Nacht ausgesetzt, während die Anwohnerinnen und Anwohner

eines Flughafens von einer fünfstündigen Pause des Flugbetriebs profitieren

(vgl. E. 9.2.1). Der während der übrigen Nachtstunden anfallende Lärm

von Flugplätzen wird im Übrigen nicht als Durchschnittswert, sondern

pro Stunde ermittelt (Anhang 5 Ziff. 41 Abs. 1 LSV). Damit wird vermieden,

dass ein lärmigerer Zeitabschnitt mit einer ruhigeren Phase kompensiert

werden kann. Die massgebenden IGW sind somit während jeder einzelnen

der Nachtstunden eingehalten (vgl. SRU 296 S. 45 f.; Hofmann, a.a.O., S. 858).

Unter diesen Umständen erscheint ein Abweichen vom sonst üblichen

IGW nachts von 50 dB(A) in der ES II (s. Anhang 3 Ziff. 2, Anhang 4 Ziff. 2

und Anhang 6 Ziff. 2 LSV) während der ersten Nachtstunde nicht gegen

das Gleichbehandlungsgebot zu verstossen. Der Bundesrat hat den ihm

zustehenden Beurteilungsspielraum demzufolge nicht rechtsungleich

ausgefüllt.

9.3.2. Dasselbe gilt für die von der Beschwerdeführerin gerügte

mangelhafte Differenzierung zwischen Landes- und Regionalflughäfen. Die

Beschwerdeführerin argumentiert, dass Regionalflughäfen in der Regel in

ruhigeren Gebieten liegen als Landesflughäfen. Aus diesem Grund müssten die

IGW tiefer festgelegt werden als bei Landesflughäfen.

Es trifft zwar grundsätzlich zu, dass bei einem schwachen Hintergrundlärm

stark lärmende Ereignisse besonders störend wahrgenommen werden. Eine

sogenannte «Maskierung» der neuen Lärmart durch bestehenden Lärm

erfolgt jedoch nur in beschränktem Ausmass (Zäch/Wolf, a.a.O., N. 20 zu

Art. 15). So werden Flug- und Strassenlärm wegen ihrer unterschiedlichen

Erscheinungsgestalt getrennt wahrgenommen und bewertet (Carl Oliva,

Belastungen der Bevölkerung durch Flug- und Strassenlärm, Berlin 1998,

S. 130). Dies führt dazu, dass sich die Anzahl der vom Fluglärm stark gestörten

Personen unabhängig von den Strassenverkehrsimmissionen einzig durch

das effektive Ausmass der Fluglärmbelastung ergibt (Oliva, a.a.O., S. 133,

insbesondere Tabelle 7-2, auch zum Nachfolgenden). Unabhängig von der

Vorbelastung durch Strassenlärm, steigt der Prozentsatz der durch den

Fluglärm stark gestörten Personen mit der Zunahme dieser Lärmart. Eine

Wechselwirkung zwischen dem Ausmass der Flug- und Strassenlärmbelastung

und der wahrgenommenen Lästigkeit der Fluglärmimmissionen in der

Wohnung hat nicht nachgewiesen werden können.

Gestützt auf diese Erkenntnisse erweist sich das Vorgehen des Bundesrats, bei

der Festlegung der Grenzwerte für Fluglärm nicht zwischen vorbelastetem

und nicht vorbelastetem Gebiet zu unterscheiden als gerechtfertigt. Hätte

er eine solche Differenzierung vorgenommen, müsste ihm im Gegenteil vor

dem Hintergrund der oben erwähnten soziologischen Untersuchungen eine

rechtsungleiche Behandlung vorgeworfen werden.

Nur der Vollständigkeit halber sei noch darauf hingewiesen, dass sich im

Übrigen auch die Lärmemissionen von Landesflughäfen auf Gebiete mit

schwacher Lärmvorbelastung auswirken.

9.3.3. Implizit scheint die Beschwerdeführerin auch davon auszugehen, dass

die Bedeutung der Landesflughäfen für den öffentlichen Flugverkehr in der

Schweiz bei der Festlegung der Grenzwerte nach Anhang 5 Ziff. 22 LSV eine

massgebende Rolle gespielt habe. Daraus wäre zu folgern, dass der geringeren

Bedeutung der Regionalflughäfen mit strengeren Grenzwerten Rechnung

getragen werden müsste.

Werden die IGW gesetzeskonform festgelegt, dürfen wirtschaftliche Bedeutung

der Anlage und finanzielle Auswirkungen der Grenzwerte wenn überhaupt,

so nur am Rande mitberücksichtigt werden (vgl. E. 9.2). Das USG enthält

die Möglichkeit der Erleichterungen, um diesen Aspekten sowie der

Verhältnismässigkeit allfälliger Sanierungsmassnahmen Rechnung tragen

zu können (vgl. zum Ganzen: Hofmann, a.a.O., S. 857). Da sachwidrige

Überlegungen bei der Festlegung der alten Grenzwerte mitgespielt haben,

hat sie das Bundesgericht als gesetzeswidrig bezeichnet (vgl. E. 9.2.1). Die

neuen Werte gründen gemäss Art. 15 USG in erster Linie auf der Wirkung des

Fluglärms auf die Menschen und nicht auf der wirtschaftlichen Bedeutung

der Landesflughäfen (SRU 296 S. 5). Die Wirkung ist im Durchschnitt für alle

Menschengruppen unabhängig von regionaler Zugehörigkeit, Alter, Bildung

(Oliva, a.a.O., S. 103 ff. und 107 ff.) sowie Vorbelastung mit Strassenlärm (vgl.

E. 9.3.2) gleich. Auch aus diesem Grund ist die mangelnde Differenzierung

zwischen Landes- und Regionalflughäfen nicht zu beanstanden.

9.4. Die Rüge der Gesetzwidrigkeit des IGW für die erste Nachtstunde in der

ES II erweist sich als ungerechtfertigt.

10. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, dass

das neu auch für die Regionalflughäfen anwendbare Lärmberechnungssystem

zu einer Verschlechterung des Schutzes der Anwohnerschaft vor

Lärmimmissionen geführt habe. So hätten sich die Lärmkurven um den

Flughafen Bern-Belp gegenüber dem vorrevidierten Recht verkleinert. Der

Grund liege im Wegfallen des Pegel-Korrekturfaktors K für die Bewegungszahl

der Grossflugzeuge und der Berechnung des Tages-Leq (Mittelungspegel)

über 16 statt wie früher über 12 Stunden. Sie beantragt, es sei ein Vergleich

zwischen den der Plangenehmigungsverfügung zu Grunde liegenden,

nach neuem Recht berechneten Lärmkurven und den nach alter Methode

ermittelten Lärmkurven vorzunehmen. Aus diesem Grund seien gestützt auf

das alte System die Lärmkurven für die Jahre 1999, 2000 und 2010 berechnen

zu lassen.

10.1. Die Beschwerdeführerin verweist zur Begründung ihres Antrags auf

einen bereits mehrfach zitierten Aufsatz von Robert Hofmann (Hofmann,

a.a.O., S. 859). Der Autor zeigt darin u. a. die Auswirkungen des mit der

Revision der LSV vom 12. April 2000 (AS 2000 1386, 1394) geänderten

Berechnungssystems auf Regionalflughäfen auf (für das alte Recht s. AS 1987

338, 364 f.). Mit der letzten Revision wurden zwar die Grenzwerte gesenkt und

die Pegelkorrektur von K= -2 für die drei Landesflughäfen fallen gelassen,

für die Regionalflughäfen blieb es jedoch, soweit ersichtlich, bei der mit

der Änderung vom 12. April 2000 eingeführten neuen Berechnung. Die im

Aufsatz von Hofmann enthaltenen Aussagen behalten somit auch nach der

Revision der LSV vom 30. Mai 2001 grundsätzlich ihre Berechtigung. Es mag

daher zutreffen, dass die Lärmkurven für den Flughafen Bern-Belp nach alter

Berechnung weiter gezogen werden müssten als gemäss geltendem Recht.

Dies bedeutet jedoch nicht, dass das neue Berechnungssystem gesetzwidrig

wäre. Eine solche Aussage kann auch dem erwähnten Artikel nicht

entnommen werden (dem Autor ging es darum, auf die Auswirkungen des

Systemwechsels hinzuweisen und eine öffentliche Diskussion in Gang zu

setzen). Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die unterschiedlichen

Gegebenheiten von Regional- und Landesflughäfen erforderten auch

hinsichtlich des Berechnungssystems eine unterschiedliche Behandlung,

kann auf die vorangehenden Ausführungen verwiesen werden (E. 9.3.1 ff.).

Dem Bundesrat steht gestützt auf Art. 15 USG bei der Festlegung der

Lärmgrenzwerte und ihrer Berechnung ein grosser Gestaltungsspielraum

zu. Sind mehrere gesetzeskonforme Lösungen denkbar, darf die REKO/UVEK

nicht ihr Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und eine

eigene Wahl treffen. Sie ist vielmehr an die vom Bundesrat getroffene Lösung

gebunden (E. 9.1).

10.2. Aus diesem Grund ist auch der von der Beschwerdeführerin gestellte

Beweisantrag abzuweisen. Der Vergleich zwischen den Lärmkurven

nach altem und nach geltendem Recht mag zwar interessant sein, das

Resultat bliebe aber bei der Beurteilung des hier zur Diskussion stehenden

Bauvorhabens irrelevant. Die Rechtmässigkeit des Projekts ergibt sich gestützt

auf das geltende Recht.

Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet und ist

abzuweisen.

11. Die Beschwerdeführerin stellt in ihrem Eventualbegehren den Antrag,

die angefochtene Verfügung sei mit verschiedenen Auflagen zu ergänzen.

Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass die Vorinstanz den sich aus

den Bestimmungen der Art. 27c der Verordnung vom 23. November 1994

über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) und Art. 11 Abs. 2 USG

ergebenden Verpflichtungen nicht nachgekommen sei. Die angefochtene

Verfügung missachte die von der Beschwerdeführerin geforderten

Vorsorgemassnahmen bezüglich der Betriebszeiten (insbesondere an

Randzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen). Eine allfällige Pistenverlängerung

bedinge aber auf jeden Fall Vorsorgemassnahmen, um die Lärmauswirkungen

des Flugbetriebs auf ein für die Anwohnerschaft verträgliches Mass zu

begrenzen und die Einhaltung der im SIL vorgesehenen Verkehrsprognose zu

gewährleisten. Die Beschwerdegegnerin vertritt die Ansicht, dass die von der

Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang aufgeworfenen betrieblichen

Fragen nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens und

demzufolge nicht zu prüfen seien.

11.1. Der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann nicht gefolgt

werden. Zu Recht ist die Vorinstanz davon ausgegangen, dass die

betrieblichen Verhältnisse auf dem Flughafen Bern-Belp durch die geplante

Pistenverlängerung beeinflusst werden und deshalb die entsprechenden

betrieblichen Belange in Anwendung von Art. 27c Abs. 1 VIL zu prüfen

sind. Wie bereits in den vorstehenden Erwägungen ausgeführt, soll die

Pistenverlängerung nicht nur den bisherigen Flugbetrieb (so genannter

Status quo), sondern auch die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens

(75’000 Flugbewegungen im Jahr 2010) ermöglichen (s. E. 7.2). Demzufolge

können Fragen im Zusammenhang mit dem Betrieb des Flughafens

vorliegend zum Gegenstand des Beschwerdeverfahrens gemacht werden.

Auf das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin ist somit grundsätzlich

einzutreten (s. aber E. 11.3.1 und E. 11.3.3). Ob dieses begründet ist, wird in

den nachstehenden Erwägungen zu prüfen sein.

11.2. Beim Flughafen Bern-Belp handelt es sich um eine ortsfeste Anlage im

Sinne von Art. 2 Abs. 1 LSV. Gemäss der zutreffenden Ansicht des BUWAL,

die auch von der Vorinstanz geteilt wird, führt die Pistenverlängerung zu

einer wesentlichen Änderung der bestehenden Anlage nach Art. 8 Abs. 3 LSV.

Nach übereinstimmender Meinung der Verfasser des Ergänzungsberichts

zum UVB und des BUWAL führt die prognostizierte Verkehrssteigerung im

Jahr 2010 zu einer Zunahme der Lärmimmissionen von bis zu 2 dB(A) (s.

Ergänzungsbericht zum UVB vom 13. Juni 2001, S. 11, sowie Stellungnahme

des BUWAL vom 25. Juli 2001, S. 3). Sowohl das BUWAL als auch die Vorinstanz

haben diese Zunahme als wahrnehmbar bezeichnet. Zu Recht, ist doch

ein Geräuschpegel bereits dann wahrnehmbar stärker, wenn sich der

Beurteilungspegel (Lr) um ungefähr 1-3 dB(A) erhöht (s. die vom BUWAL

herausgegebene Broschüre «Erläuterungen zur Lärmschutz-Verordnung»,

Bern 1992, 2. Teil, Ziff. 1.3, S. 21).

11.3. Gemäss Art. 8 Abs. 2 LSV müssen bei einer wesentlichen Änderung

der Anlage die Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit

begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden.

Im Sinne des im Umweltschutzgesetz verankerten Vorsorgeprinzips (vgl.

Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) schreibt Art. 8 Abs. 1 LSV zudem vor,

dass die Lärmemissionen der neuen oder geänderten Anlageteile so weit

begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie

wirtschaftlich tragbar ist.

11.3.1. Aus dem Umweltverträglichkeitsbericht vom 31. Mai 2000 und

dessen Ergänzungsbericht vom 13. Juni 2001 sowie den Kartendarstellungen

der Lärmbelastungskurven geht hervor, dass die massgeblichen

Immissionsgrenzwerte der jeweiligen Empfindlichkeitsstufen mit wenigen

Ausnahmen sowohl im Ausgangszustand als auch im Prognosezustand

2010 eingehalten werden. Grenzwertüberschreitungen wurden in der

Zone für öffentliche Nutzung in der Gemeinde Belp (Giessenbad) sowie

in der Landwirtschaftszone im Bereich Eichholz (Bauernhof «Eichholz»)

festgestellt. In diesen Gebieten werden die IGW der ES III am Tag

überschritten. Davon betroffen sind zwei Wohnhäuser beim Bauernhof

Eichholz, wobei beim nordwestlich gelegenen Wohnhaus der IGW der ES III

am Tag bereits heute überschritten, beim südöstlichen Wohnhaus eine

Grenzwertüberschreitung voraussichtlich erst im Prognosezustand 2010

erfolgen wird (s. Ergänzungsbericht zum UVB vom 13. Juni 2001, S. 6, 8, 10 f.).

Dem Gesuch der Beschwerdegegnerin vom 2. August 2001 um Gewährung von

Sanierungserleichterungen hat die Vorinstanz in Anwendung von Art. 10 LSV

hinsichtlich des nordwestlichen Wohngebäudes des Bauernhofs «Eichholz»

stattgegeben und die Prüfung von entsprechenden Schallschutzmassnahmen

angeordnet. Die Beschwerdeführerin rügt nicht explizit, die Erleichterungen

seien zu Unrecht gewährt worden. Sie ist davon auch nicht direkt betroffen.

Schliesslich zeigen die nachfolgenden Ausführungen, dass die von

der Vorinstanz gewährten Erleichterungen nicht zu beanstanden sind.

Schallschutzmassnahmen bei den Betroffenen können erst ergriffen werden,

wenn echte Emissionsbegrenzungen (Emissionsbegrenzungen an der Quelle

und auf dem Ausbreitungsweg) nicht die erwünschte Wirkung bringen

oder unverhältnismässig sind. Der Entscheid, ob die Einhaltung der IGW

möglich ist, obliegt der Vollzugsbehörde. Dieser steht dabei ein erheblicher

Ermessensspielraum zu (s. Erläuterungen zur LSV, a.a.O., S. 17 und 19). Im

vorliegenden Fall gelangte die Vorinstanz zum Schluss, dass die Einhaltung der

IGW zu einer unverhältnismässigen Belastung des Projekts führen würde. Bei

ihren Überlegungen berücksichtigte sie die Nähe des von der Überschreitung

betroffenen Gebäudes zur Piste und das geringe Überschreitungsmass

im Ausgangs- und Betriebszustand (weniger als 0,5 dB[A]). Weiter trug

sie dem Umstand Rechnung, dass die Beschwerdegegnerin durch viele

Lärmminderungsmassnahmen (z. B. Ausschluss besonders lärmiger

Flugzeugmuster, emissionsabhängige Landetaxen, Lärmminderungskurse für

Piloten, Aufbau einer Monitoring-Anlage für den Fluglärm) eine deutliche

Reduktion der vom Flughafen ausgehenden Lärmbelastungen bereits

erreicht hat. Nach Ansicht der Vorinstanz würde die Sanierung der Anlage

zu unverhältnismässigen Betriebseinschränkungen führen und nur einen

sehr geringen Umweltnutzen erzeugen. Für die REKO/UVEK bestehen keine

stichhaltigen Gründe, von dieser Beurteilung abzuweichen.

11.3.2. Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, ob die Vorinstanz alle

erforderlichen vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 2

USG bzw. Art. 8 Abs. 1 LSV getroffen hat. Zunächst ist festzuhalten, dass

die Pistenverlängerung zwar eine wesentliche Änderung im Sinne von

Art. 8 Abs. 2 LSV darstellt, jedoch Art und Ausmass der Änderung nicht

geeignet sind, das bestehende Betriebskonzept des Flughafens gänzlich

in Frage zu stellen. Wie sich bereits aus den vorstehenden Erläuterungen

ergeben hat, zielt das strittige Vorhaben nicht primär auf eine Änderung im

Flugbetrieb, d. h. auf eine Frequenzsteigerung hin. Auslöser des Vorhabens

ist vielmehr der Erlass der verschärften Sicherheitsvorschriften (Joint

Aviation Requirements, Commercial Air Transportation [Aeroplanes],

JAROPS 1) bzw. deren Überführung ins schweizerische Recht. Es sind somit

Gründe der Verkehrssicherheit, die eine Verlängerung der bestehenden

Piste um insgesamt 420 m gebieten. Damit soll der bisherige Flugbetrieb

und die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens unter sicheren

Rahmenbedingungen gewährleistet werden. Ob die im SIL vorgesehene

Luftverkehrssteigerung auch ohne Pistenverlängerung eintreten würde,

wenn die Sicherheitsvorschriften nicht verschärft worden wären, kann nicht

schlüssig beantwortet werden. Auf Grund der Aussage im Ergänzungsbericht

zum UVB, wonach auch ohne Pistenverlängerung eine Luftverkehrssteigerung

zu erwarten wäre (s. Ergänzungsbericht zum UVB vom 13. Juni 2001, S. 11),

lässt sich zumindest nicht von vornherein ausschliessen, dass auch ohne das

hier zur Diskussion stehende Bauvorhaben mit Mehrverkehr hätte gerechnet

werden müssen, der im Rahmen der geltenden Betriebskonzession zulässig

gewesen wäre. Aus diesen Gründen kann das Vorhaben nicht zum Anlass

genommen werden, das gesamte Betriebskonzept und damit das ganze

Emissionsproblem von Grund auf zu überprüfen. In diesem Zusammenhang

wird darauf hingewiesen, dass die betrieblichen Belange des Flughafens

Bern-Belp, insbesondere dessen Betriebszeiten, vor noch nicht allzu langer Zeit

Gegenstand zweier Verwaltungsgerichtsbeschwerden vor dem Bundesgericht

waren (vgl. Urteile i.S. Vereinigung gegen Fluglärm und Mitbeteiligte

gegen Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft AG vom 25. September 1997

[2A.504/1996] und vom 7. September 1998 [1A.115/1998], letzteres publiziert in:

Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 101/2000

S. 83 ff.). Im Rahmen dieser Verfahren hatte das Bundesgericht mitunter

die Möglichkeit, die in der Betriebskonzession vorgesehenen Betriebszeiten

auf ihre Gesetzesmässigkeit und Umweltverträglichkeit zu prüfen. Bereits

dazumal musste mit dem Umstand, dass sich die Zahl der Flugbewegungen auf

dem Flughafen Bern-Belp in den kommenden Jahren weiterentwickeln wird,

gerechnet werden.

11.3.3. Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass die Ermittlungen der

bestehenden und künftigen Lärmimmissionen korrekt durchgeführt worden

und im Ergebnis plausibel sind. Was die Rügen der Beschwerdeführerin

betreffend Immissionsgrenzwert in der ersten Nachtstunde und

Berechnungssystem anbelangt, wird auf die vorstehenden Erwägungen

verwiesen (s. E. 9 und 10). Die Vorinstanz hat in Anwendung von Art. 27c

Abs. 1 VIL und Art. 8 Abs. 1 LSV die betrieblichen Belange und die Möglichkeit

weiterer Emissionsbegrenzungen geprüft und ist dabei zum Schluss

gekommen, dass weitergehende Einschränkungen des Flugbetriebs und

vorsorgliche Massnahmen weder technisch und betrieblich möglich,

noch wirtschaftlich tragbar seien. Für die REKO/UVEK bestehen keine

stichhaltigen Gründe, von der Beurteilung der Vorinstanz abzuweichen. Die

Überprüfung der angefochtenen Verfügung hat ergeben, dass die verschärften

massgeblichen Immissionsgrenzwerte eingehalten werden und die gewährten

Erleichterungen rechtmässig sind. Nebst der bestehenden Massnahmen zur

Lärmreduktion (wie z. B. Ausschluss besonders lärmiger Flugzeugmuster,

emissionsabhängige Landetaxen, Lärmminderungskurse für Piloten, Aufbau

einer Monitoring-Anlage; s. Massnahmen zur Fluglärmbekämpfung in

Anhang 5 zum Betriebsreglement vom 16. September 1985), hat sich die

Beschwerdeführerin zur Prüfung weiterer Verbesserungen der Lärmsituation

(wie z. B. Optimierungen bei den Flugrouten für Helikopter) verpflichtet.

Diese Verpflichtung ist im SIL aufgenommen worden (vgl. Objektblatt des

Regionalflugplatzes Bern-Belp im SIL, Teil IIIC 1. Serie vom 30. Januar 2002).

Die Notwendigkeit des Frühflugs am Sonntag um 06.30 Uhr nach Amsterdam

- sofern dieser noch durchgeführt wird - ist von der Beschwerdeführerin

glaubhaft dargelegt und vom Bundesgericht bereits festgestellt worden (s.

Urteil des Bundesgerichts vom 7. September 1998, [1A.115/1998], S. 10 f.,

publiziert in ZBl 101/2000 S. 83 ff.). Indem sich das Bundesgericht zur

Hauptaufgabe des Regionalflughafens Bern-Belp, Verbindungen mit den

wichtigsten europäischen Destinationen durch Anschlussflüge herzustellen,

bereits geäussert und diese Aufgabe seither keine Änderung erfahren hat,

handelt es sich vorliegend um eine res iudicata. Demzufolge ist auf das

entsprechende Begehren der Beschwerdeführerin nicht einzutreten. Mit der

Festlegung des Entwicklungspotenzials des Flughafens Bern-Belp im SIL auf

75’000 Flugbewegungen im Jahr 2010 wird der Verkehrsentwicklung ein klarer

Rahmen gelegt. Die Kontrolle der Einhaltung dieses Entwicklungsrahmens

obliegt dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) als Aufsichtsbehörde (Art. 3b

VIL). Dieses wird die notwendigen Massnahmen treffen müssen, sollten die im

SIL gemachten Vorgaben nicht eingehalten werden.

11.4. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz dem

Vorsorgeprinzip Genüge getan hat. Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist

sich als unbegründet und ihre Begehren sind demzufolge abzuweisen.

12. Die Beschwerdeführerin beantragt schliesslich, es seien zusätzlich zu

den Kontrollrechnungen jährliche Kontrollmessungen durchzuführen

und öffentlich aufzulegen. Sie verweist zur Begründung ihres Begehrens

insbesondere auf den Entscheid des Bundesgerichts in Sachen

Konzessionserteilung für den Flughafen Agno, wo die Verfügung des

Departements mit einer entsprechenden Verpflichtung ergänzt worden war

(BGE 125 II 643 ff. E. 18 f).

Gemäss Ziff. 2.7 des Dispositivs der hier angefochtenen Verfügung hat

die Beschwerdegegnerin «innert sechs Monaten nach Vorliegen der neu

gefassten Verordnungsbestimmungen über den Lärmkataster einen solchen,

basierend auf den Verkehrszahlen des Vorjahrs, zu erstellen und dem BAZL

einzureichen. Die Alpar AG hat die Lärmbelastung darauf jährlich auf Grund

der Verkehrszahlen des Vorjahrs zu berechnen und in mit dem Kataster

vergleichbarer Weise darzustellen».

Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin lehnen das Anliegen der

Beschwerdeführerin unter Hinweis darauf ab, dass nach Art. 38 Abs. 2 LSV

und Ziff. 41 Anhang 5 zur LSV die Fluglärmimmissionen grundsätzlich durch

Berechnungen ermittelt werden. Die Beschwerdegegnerin macht ferner

geltend, dass mit Messungen keine aussagekräftigen Ergebnisse erzielt werden

könnten.

12.1. Die Instruktionsrichterin hat am 8. November 2002 der Vorinstanz

und der Beschwerdegegnerin verschiedene Fragen zum Rechtsbegehren

der Beschwerdeführerin unterbreitet. Den Antworten kann entnommen

werden, dass die Beschwerdegegnerin mit Verfügung des UVEK vom 23. März

1998 (Änderung der Betriebskonzession, Verlängerung der Betriebszeiten)

zwar verpflichtet worden sei, eine Anlage zur Messung des Fluglärms

einzurichten (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 7. September 1998,

[1A.115/1998], S. 12 f., publiziert in ZBl 101/2000 S. 83 ff.), dass der Zweck

dieser Messungen jedoch einzig in der Kontrolle der Wirksamkeit neuer

Lärmminderungsmassnahmen bestanden habe und dass sich die Messungen

entgegen dem anders lautenden Wortlaut der Verfügung auf eine zweijährige

Übergangszeit beschränkt hätten, welche am 28. März 2000 abgelaufen sei. Im

Moment sei keine Messanlage installiert und es würden auch keine Messungen

vorgenommen. Rund um den Flughafen Zürich bestehe ein Messstellennetz

zum Vergleich der berechneten Lärmkurven mit der gemessenen Belastung.

Dieser Vergleich sei aber nur von wissenschaftlicher Bedeutung und habe

keinerlei Rechtswirkungen.

Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, die

auf Ersuchen des Kantons Bern in die Verfügung vom 23. März 1998

aufgenommene Auflage sei nicht richtig umgesetzt worden.

12.2. Art. 38 Abs. 2 LSV sieht vor, dass Fluglärmimmissionen grundsätzlich

durch Berechnungen ermittelt werden. Berechungsmodelle beruhen in

der Regel auf umfangreichen Messungen und stellen eine mathematische

Ausformulierung gesammelter Erfahrung dar, weshalb sie vielfach

mehr Vertrauen verdienen als Einzelmessungen (dazu und auch zum

Nachfolgenden: Robert Hofmann, Lärm und Lärmbekämpfung in der Schweiz,

Vorlesungsskript Eidg. Technische Hochschule Zürich, 2. Aufl. 2000, Ziff. 11.7

[nachfolgend Lärm und Lärmbekämpfung]). Einzelmessungen ergeben für die

Messstandorte zwar genauere Ergebnisse, was aber nicht heisst, dass sie auch

für die nähere Umgebung der Standorte repräsentativ sind. Je nach Umgebung

kann das Verschieben der Mikrophone um einige Meter bereits andere

Resultate bewirken. Da sich der Fluglärm über grosse Flächen ausbreitet,

wären flächendeckende Messungen ohnehin nicht möglich. Diese Erkenntnisse

schliessen jedoch nicht aus, dass die berechneten Werte durch Messungen

ergänzt werden, wie dies offenbar bei den Landesflughäfen der Fall ist.

Einem solchen Vorgehen steht auch der Wortlaut von Art. 38 Abs. 2 LSV nicht

entgegen. Ob Messungen als ergänzende Massnahmen zur Überprüfung der

mit der Pistenverlängerung zu erwartenden Lärmimmissionen gerechtfertigt

sind, ist nachfolgend zu prüfen.

12.3. Zur umstrittenen Auslegung der in der Verfügung des UVEK vom

23. März 1998 enthaltenen Auflage braucht sich die REKO/UVEK nicht zu

äussern. Die Frage, was hinsichtlich der Messungen die aktuelle Rechtslage

ist, bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Sollte die

Beschwerdeführerin der Meinung sein, die Auflage sei nicht richtig umgesetzt

worden, so müsste sie aufsichtsrechtlich vorgehen. Die REKO/UVEK, welcher

keine Aufsichtsfunktion zukommt, hat diese - ausserhalb des Streitgegenstands

liegende - Frage nicht zu beantworten.

12.4. Die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz haben zu den ihnen

unterbreiteten Fragen nur kurz Stellung genommen und insbesondere

auf die Ungeeignetheit von Lärmmessungen hingewiesen. Als Ergänzung

zur Lärmberechnung haben diese jedoch im Sinne der oben gemachten

Ausführungen sehr wohl ihre Berechtigung. So können dank ihnen Fehler

in den Berechnungsmodellen festgestellt werden. Ausserdem geniessen sie

bei Aussenstehenden höheres Vertrauen als Berechnungen und sind somit

geeignet, Transparenz und Vertrauen in den Betrieb der Anlage selbst zu

schaffen (s. auch Hofmann, Lärm und Lärmbekämpfung, Ziff. 11.7).

Damit ist das Hauptargument der Beschwerdegegnerin gegen regelmässige

Messungen entkräftet. Werden geeignete, repräsentative Standorte

ausgewählt, können Messungen die Ergebnisse der Berechnungen bestätigen

und ergänzen. Zwar sind aussagekräftige Messkampagnen mit einem gewissen

Aufwand verbunden. Die Beschwerdegegnerin hat aber nie geltend gemacht,

die Umsetzung dieses Rechtsbegehrens verursache übermässige Kosten.

Es fragt sich ebenfalls, ob die durch die Pistenverlängerung bedingten

bzw. möglichen Mehrimmissionen eine solche Massnahme rechtfertigen.

Eine Änderung des Betriebsreglements im Sinne einer Verlängerung der

Betriebszeiten oder Erhöhung der Anzahl Flugbewegungen hat zweifellos

grösseren und vor allem direkteren Einfluss auf die Lärmbelastung in der

Umgebung des Flughafens als die hier zur Diskussion stehende bauliche

Erweiterung der Anlage. Dennoch muss auch die Verlängerung der Piste

um insgesamt 420 m als wichtige Etappe in der Geschichte des Flughafens

Bern-Belp betrachtet werden, welche zusätzliche Kontrollmassnahmen

zu rechtfertigen vermag. Es ist umstritten und hat nicht abschliessend

beantwortet werden können, welche Auswirkungen tatsächlich mit der

Pistenverlängerung zu erwarten sind. Den festgestellten Unsicherheiten

hinsichtlich Zahl der Flugbewegungen und Flottenzusammensetzung könnte

mit der von der Beschwerdeführerin geforderten Kontrollmassnahme

zusätzlich Rechnung getragen werden. Das Begehren der Beschwerdeführerin

ist aus diesen Gründen gutzuheissen und die Plangenehmigungsverfügung ist

mit folgender Auflage zu ergänzen:

«Die Alpar AG wird verpflichtet, zur Kontrolle der Lärmberechnung in den An-

und Abflugschneisen sowie im unmittelbar angrenzenden Wohngebiet punktuelle

periodische Messungen durchzuführen. Die Messpunkte sind vom Kanton Bern

nach Absprache mit den vom Fluglärm betroffenen Gemeinden zu bezeichnen.

Die Ergebnisse der Messungen sind jährlich zu publizieren.»

13. Im Übrigen erweist sich die Beschwerde gestützt auf die vorstehenden

Erwägungen als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten

werden kann.

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JAAC 67.131 - Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 14. April 2003 [Z-2001-148]

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2003

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Band 67

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Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.

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Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.