Kurdish Quasi-States: No Internal Refuge for Refugees

JAAC 65.3

Auszug aus einem Entscheid der Schweizerischen

Asylrekurskommission vom 12. Juli 2000 i. S.

M. O., Irak, auch erschienen in Entscheidungen

und Mitteilungen der Schweizerischen

Asylrekurskommission [EMARK] 2000 Nr. 15

Art. 3 LAsi. Art. 1 A Conv. sur le statut des réfugiés. Deux quasi-Etats

dans le nord de l’Irak. Absence de possibilité de refuge interne[64].

1. La jurisprudence appliquée jusqu’ici concernant les entités dites

quasi-étatiques (groupes ou organisations qui exercent un pouvoir de

fait sur une région non contrôlée par le gouvernement) est confirmée

(cf. JAAC 62.2 et JICRA 1997 n° 4; JICRA 1996 n° 6 et 42; JAAC 60.30).

Les zones contrôlées par les deux partis kurdes du Nord de l’Irak

«Kurdistan Democratic Party» (KDP) et «Patriotic Union of Kurdistan»

(PUK) sont considérées comme des quasi-Etats au sens de cette

jurisprudence (consid. 9b).

2. En raison d’une possibilité de refuge interne, un requérant ne remplit

pas les conditions de la qualité de réfugié s’il peut se réclamer de la

protection de son pays d’origine contre des persécutions (confirmation

de jurisprudence, cf. JAAC 61.6). Si, en principe, la protection est

assurée par l’Etat, cette situation n’exclut toutefois pas qu’un quasi-Etat

accorde dite protection (confirmation de jurisprudence; cf. JAAC

64.86 relative aux entités étatiques bosniaques); quoi qu’il en soit,

cette capacité de protection doit satisfaire à des exigences élevées,

notamment quant à la stabilité de ce quasi-Etat dans le temps et à

la garantie internationale de son statut. Or, ces exigences ne sont

pas remplies s’agissant des deux partis kurdes; les zones contrôlées

par le KDP et le PUK au Nord de l’Irak ne peuvent donc pas constituer

une possibilité de refuge interne pour des personnes victimes de

persécutions ciblées de la part du gouvernement central ou des

autorités de l’autre quasi-Etat (consid. 10-12).

Art. 3 AsylG. Art. 1 A FK. Zwei Quasi-Staaten im Nordirak. Frage der

innerstaatlichen Fluchtalternative[63].

1. Die bisherige Rechtsprechung über sogenannte Quasi-Staaten wird

bestätigt (vgl. VPB 62.2 und EMARK 1997 Nr. 14; EMARK 1996 Nr. 6

und 42; VPB 60.30). Die von den beiden Kurdenparteien «Kurdistan

Democratic Party» (KDP) und «Patriotic Union of Kurdistan» (PUK)

kontrollierten Gebiete im Nordirak werden als Quasi-Staaten im Sinne

dieser Rechtsprechung qualifiziert (E. 9b).

2. Nach dem Prinzip der innerstaatlichen Fluchtalternative erfüllt

die Flüchtlingseigenschaft nicht, wer gegen Verfolgungen den Schutz

seines Heimatlandes in Anspruch nehmen kann (Bestätigung der

Rechtsprechung, vgl. VPB 61.6). Damit ist zwar grundsätzlich

Schutz durch den Staat gemeint, was aber nicht völlig ausschliesst,

dass ein Quasistaat solchen Schutz bieten kann (Bestätigung der

Rechtsprechung; vgl. VPB 64.86 betreffend die bosnischen Teilstaaten);

allerdings setzt dies ein hohes Mass an Schutzfähigkeit, insb.

aufgrund der Dauerhaftigkeit oder internationalen Absicherung

des Bestandes dieses Quasistaates voraus. Dies wird für die beiden

nordirakischen Quasi-Staaten verneint. Das unter Kontrolle der KDP

und der PUK stehende Gebiet im Norden des Irak kann deshalb keine

innerstaatliche Fluchtalternative für Personen darstellen, welche durch

die Zentralregierung oder durch eine quasistaatliche Gruppierung

gezielt verfolgt werden (E. 10-12).

Art. 3 LAsi. Art. 1 A Conv. sullo statuto dei rifugiati. Esistenza di due

quasi-Stati nell’Iraq settentrionale. Questione della possibilità di

rifugio interna[65].

1. È confermata la giurisprudenza relativa ai cosiddetti quasi-Stati

(cfr. GAAC 62.2 e GICRA 1997 n. 14; GICRA 1996 n. 6 e 42; GAAC

60.30). Le entità dell’Iraq settentrionale controllate dai due partiti

curdi «Kurdistan Democratic Party» (KDP) e «Patriotic Union of

Kurdistan» (PUK) sono considerate come quasi-Stati ai sensi di detta

giurisprudenza (consid. 9b).

2. Coloro che possono domandare la protezione del loro Paese d’origine

contro le persecuzioni, poiché sussiste un’alternativa di rifugio interna,

non adempiono le condizioni per il riconoscimento della qualità di

rifugiato (conferma della giurisprudenza; cfr. GAAC 61.6). Se, di

regola, la protezione va accordata dallo Stato, non è escluso che

siffatta protezione possa essere concessa anche da un quasi-Stato

(conferma della giurisprudenza; cfr. GAAC 64.86 concernente le entità

che compongono la Bosnia-Erzegovina); le esigenze per ammettere una

capacità di protezione sono elevate, segnatamente per quanto attiene

alla stabilità del quasi-Stato nel tempo e alla garanzia internazionale

del suo statuto. Nel caso delle entità controllate dai due partiti curdi,

la capacità di fornire protezione dalle persecuzioni va negata. Le

entità dell’Iraq settentrionale rette dal KDP e dalla PUK non possono

pertanto rappresentare valide alternative di rifugio interne per le

persone che sono perseguitate dal Governo centrale o da un quasi-Stato

(consid. 10-12).

Der Beschwerdeführer, ein aus Erbil stammender Kurde, verliess den Irak

nach eigenen Angaben am 10. November 1997 und reiste illegal in die

Türkei aus, wo er sich etwa einen Monat lang aufhielt; am 18. Dezember

1997 gelangte er unter Umgehung der Grenzkontrolle in die Schweiz

und stellte gleichentags ein Asylgesuch, zu dem er am 22. Dezember

1997 in der Empfangsstelle Kreuzlingen summarisch befragt wurde. Die

kantonale Behörde hörte ihn am 5. Februar 1998 und 11. März 1998 zu seinen

Asylgründen an.

Zur Begründung seines Asylgesuches machte der Rekurrent im Wesentlichen

geltend, er stamme aus Erbil, wo heute auch seine Ehefrau und seine fünf

Kinder lebten. Seit 1985 habe er sich zunächst als Sympathisant, später als

Peshmerga für die PUK engagiert. Auch sein Vater und sein Bruder S. hätten

der PUK angehört; sein Vater sei ursprünglich, in befehlshabender Stellung,

Peshmerga der KDP gewesen, habe sich aber 1984 der PUK angeschlossen;

1985 sei der Vater vom irakischen Geheimdienst umgebracht worden, wobei

auch ein kurdischer Kollaborateur mitbeteiligt gewesen sei. Sein Bruder S. sei

im Jahr 1986 in Kämpfen mit proirakischen Milizen ums Leben gekommen.

Ab 1988 habe der Rekurrent bei der Familie eines Onkels gelebt; während

der Anfal-Kampagne habe er geholfen, flüchtende Familien in den Iran

zu bringen; 1990 sei er selber mit seiner Familie in den Iran geflüchtet; in

dieser Zeit sei er Peshmerga der PUK geworden. Nach Beginn des kurdischen

Aufstandes im Nordirak im März 1991 sei er in den Irak zurückgekehrt und

habe sich an den Kämpfen beteiligt; seine Familie sei später nachgekommen.

In der Folge sei er bis August 1996, im Rang eines Unteroffiziers, im Dienst

der PUK in Erbil aktiv gewesen. An den 1994 ausgebrochenen Kämpfen

zwischen der KDP und der PUK habe er auf Seiten der PUK teilgenommen.

Als die KDP mit Hilfe des irakischen Zentralstaates am 31. August 1996 Erbil

eingenommen habe, sei er von der KDP festgenommen worden; man habe

ihn während zweier Monate in Haft behalten, verhört und misshandelt; im

Rahmen eines Gefangenenaustausches und dank der Bürgschaft, die ein

Verwandter für ihn geleistet habe, sei er freigekommen, habe sich danach aber

an eine Meldepflicht bei der KDP halten müssen. Nach dieser Haft habe er mit

seinen Aktivitäten als PUK-Peshmerga aufgehört, ohne allerdings aus der PUK

auszutreten; er sei in Erbil geblieben und habe ein Lebensmittelgeschäft

geführt. Die KDP habe auf ehemalige PUK-Kämpfer und deren Familien

Druck ausgeübt; die Spannungen hätten sich im Oktober 1997 verschärft,

als erneut Kämpfe zwischen der KDP und der PUK ausgebrochen seien. Die

KDP, dieses Mal mit Unterstützung der in Nordirak einmarschierten türkischen

Truppen, habe erneut mit Verhaftungen ehemaliger PUK-Angehöriger und

PUK-Peshmergas begonnen; auch der Rekurrent sei in seiner Abwesenheit

zweimal zu Hause von bewaffneten Unbekannten gesucht worden. In dieser

Lage habe er sich zur Flucht entschlossen. Am 7. November 1997 sei er von zu

Hause weggegangen und habe sich zunächst drei Tage bei seiner Schwester

aufgehalten, um schliesslich in die Türkei auszureisen. Seit die KDP am

31. August 1996 in Erbil mit Hilfe der zentralirakischen Truppen die Kontrolle

übernommen habe, habe sich im Übrigen auch jener Kurde, der am Tod des

Vaters des Rekurrenten mitbeteiligt gewesen sei, wieder vermehrt in Erbil

aufgehalten und eine führende Rolle im Geheimdienst übernommen; der

Beschwerdeführer habe befürchtet, auch er könnte umgebracht werden.

Mit Verfügung vom 5. November 1999 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge

(BFF) das Asylgesuch ohne weitere Abklärungen ab, da die Vorbringen

des Beschwerdeführers den Voraussetzungen von Art. 3 des Asylgesetzes

vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) an die Flüchtlingseigenschaft nicht

zu genügen vermöchten. Das BFF zog namentlich in Erwägung, dass der

Rekurrent im Wesentlichen eine drohende Verfolgung durch die KDP oder

durch KDP-Mitglieder geltend mache, der er sich indessen durch einen Wegzug

in das von der PUK kontrollierte Gebiet - wo ihm mithin eine innerstaatliche

Fluchtalternative offenstehe - entziehen könne. Gleichzeitig ordnete das

BFF die Wegweisung des Beschwerdeführers aus der Schweiz und den

Wegweisungsvollzug an, hielt indessen fest, eine Wegweisung sowohl in

den zentralstaatlich kontrollierten Teil des Irak als auch in ein von der KDP

kontrolliertes Gebiet werde ausgeschlossen. Schliesslich entzog das BFF einer

allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung - ohne nähere Begründung - die

aufschiebende Wirkung und setzte dem Rekurrenten eine Ausreisefrist bis

zum 15. Januar 2000 an.

Gegen diese Verfügung erhebt der Beschwerdeführer durch seinen

Vertreter Beschwerde bei der Schweizerischen Asylrekurskommission

(ARK). Er beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es

sei ihm Asyl zu gewähren, eventuell sei er als Flüchtling anzuerkennen,

subeventuell sei die Unzulässigkeit, Unzumutbarkeit und Unmöglichkeit eines

Wegweisungsvollzuges festzustellen. Sodann sei die aufschiebende Wirkung

der Beschwerde wieder herzustellen, und dem Beschwerdeführer sei die

unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren. Mit der

Beschwerde werden mehrere Dokumentationen zur Lage im Heimatland des

Rekurrenten eingereicht.

Mit Verfügung vom 9. Dezember 1999 stellt der Instruktionsrichter der ARK

fest, dass die Beschwerde aufschiebende Wirkung hat.

Mit Verfügung vom 20. Dezember 1999 hat der Instruktionsrichter das Gesuch

um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gutgeheissen und den

Rechtsvertreter des Beschwerdeführers als amtlichen Anwalt eingesetzt.

Mit Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 schliesst das BFF auf Abweisung

der Beschwerde.

Die ARK heisst die Beschwerde gut und weist das BFF an, dem

Beschwerdeführer Asyl zu erteilen.

Aus den Erwägungen:

6. In seiner Ende 1999 eingeführten Praxis betreffend die Asylgesuche

kurdischer Gesuchsteller aus dem Irak geht das BFF davon aus, diesen

Personen stehe im Nordirak eine innerstaatliche Fluchtalternative

zur Verfügung. In den autonomen kurdischen Gebieten im Nordirak,

kontrolliert einerseits durch die KDP, andererseits durch die PUK, hätten

sich quasistaatliche Gebilde im Sinne der diesbezüglichen Rechtsprechung

etabliert, welche als valable Fluchtalternativen gegen Verfolgungen sowohl

durch den irakischen Zentralstaat als auch durch das jeweils andere

quasistaatliche Gebilde betrachtet werden dürften. Zur dogmatischen

Begründung dieser neuen Praxis äussert sich das BFF ausführlich in seiner

Vernehmlassung vom 15. Februar 2000.

Die nachfolgenden Erwägungen konzentrieren sich mithin auf Fragen

des Instituts der innerstaatlichen Fluchtalternative einerseits sowie auf

Fragen im Zusammenhang mit der im Asylrecht entwickelten Konzeption

des Quasistaates andererseits.

In den nachstehenden Erwägungen wird vorwiegend vom Flüchtlingsbegriff,

wie er in Art. 1 A Ziff. 2 des Abk. vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der

Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) steht, ausgegangen. Dies ist vor allem darin

begründet, dass das Verhältnis von Verfolgung und Schutz anhand der

Konventionsbestimmungen klarer aufgezeigt werden kann und dass die

internationale Doktrin zum Thema der internen Fluchtalternative sich mit

dem Wortlaut der Flüchtlingskonvention befasst. Rechtlich ist das direkte

Anwenden der einschlägigen Konventionsbestimmung unbedenklich, da die

Umschreibung des Flüchtlingsbegriffs nach Schweizer Recht in Art. 3 AsylG

gemäss Praxis und Lehre allenfalls über die konventionsrechtliche Definition

hinausgeht, jedenfalls nicht hinter deren Bedeutung zurückfallen darf (vgl.

W. Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 26 ff.;

Botschaft zum Asylgesetz BBl 1983 III 783 Ziff. 113.2).

7.a. Mit dogmatischen Fragen im Zusammenhang mit dem Institut

der Fluchtalternative hat sich die ARK in ihrem Grundsatzurteil

vom 28. November 1995 (VPB 61.6) ausführlich befasst. Gemäss den

Erwägungen der ARK in diesem Grundsatzurteil besteht eine innerstaatliche

Fluchtalternative dann, wenn eine Verfolgungs- beziehungsweise

Bedrohungssituation sich nur lokal, nicht aber im ganzen Staatsgebiet

auswirkt, und wenn gleichzeitig der Heimatstaat in der Lage und willens

ist, dem Betroffenen in anderen Landesteilen wirksamen Schutz vor

Verfolgung - an dessen Effektivität hohe Anforderungen zu stellen sind -

zu gewähren (vgl. VPB 61.6). Die ARK stützte sich in ihren Erwägungen

- den in der schweizerischen Asylrechtsliteratur namentlich von Kälin

dargelegten dogmatischen Überlegungen folgend (vgl. Kälin, a.a.O.,

S. 71 ff.) - auf die Umschreibung des Flüchtlingsbegriffes in Art. 1 A Ziff. 2

FK. Dieser Umschreibung zufolge hat als Flüchtling jene Person zu gelten, die

einerseits in begründeter Weise eine Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion,

Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen

ihrer politischen Anschauungen befürchten muss, und die andererseits den

Schutz ihres Heimatstaates gegen derartige Verfolgung nicht beanspruchen

kann oder, aufgrund dieser Befürchtungen, nicht beanspruchen will.

Damit drückt die Umschreibung des Flüchtlingsbegriffes in der FK, wie

die Vorinstanz zu Recht unterstreicht, den Gedanken der Subsidiarität des

flüchtlingsrechtlichen Schutzes aus: Jene Person, die gegen befürchtete

Verfolgung den Schutz ihres Heimatstaates beanspruchen kann, bedarf des

flüchtlingsrechtlichen Schutzes durch ein Asylland nicht; sie erfüllt gemäss

Art. 1 A Ziff. 2 FK die Flüchtlingseigenschaft nicht. Wer zwar Verfolgung

aus einem der flüchtlingsrechtlich relevanten Motive (Rasse, Religion,

Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder

politische Anschauungen) - in gewissen Gebieten seines Heimatlandes -

in begründeter Weise befürchtet, hiergegen jedoch - in anderen Gebieten

seines Heimatlandes - den Schutz seines Heimatstaates beanspruchen kann,

verfügt über eine innerstaatliche Fluchtalternative und erfüllt aus diesem

Grund die Flüchtlingseigenschaft nicht. Eine derartige Nichtanerkennung der

Flüchtlingseigenschaft einer Person, die den Schutz ihres Heimatlandes in

Anspruch nehmen kann, entspricht in umgekehrtem Sinne dem zentralen

Schutzgedanken der gesamten Flüchtlingskonvention: Für eine Person,

die den Schutz ihres Heimatlandes nicht beanspruchen kann oder aus

flüchtlingsrechtlich gerechtfertigten Gründen nicht beanspruchen will, soll

der flüchtlingsrechtliche Schutz des Asyllandes an die Stelle des fehlenden

heimatstaatlichen Schutzes vor flüchtlingsrechtlicher relevanter Verfolgung

treten.

b. Als zentraler Blickwinkel erweist sich bei dieser dogmatischen

Verankerung der innerstaatlichen Fluchtalternative im Text von Art. 1 A

Ziff. 2 FK nicht die Frage des möglichen Verfolgungspotentials des Verfolgers,

sondern die Frage der Schutzfähigkeit des Heimatstaates. Freilich stellt

sich die Frage der Existenz einer Fluchtalternative erst, wenn zuvor eine

bestehende oder drohende Verfolgung aus einem flüchtlingsrelevanten

Motiv festgestellt worden ist; wer eine derartige Verfolgung nicht begründet

befürchten muss, erfüllt die Flüchtlingseigenschaft bereits aus diesem

Grund nicht, und das Bestehen allfälliger Fluchtalternativen ist gar nicht

zu prüfen. Falls indessen eine begründete Furcht vor Verfolgung aus

flüchtlingsrelevantem Motiv besteht, basiert das Institut der innerstaatlichen

Fluchtalternative - der von Art. 1 A Ziff. 2 FK vorgegebenen Dogmatik folgend -

nicht darauf, dass der Verfolger nur in lokalen oder regionalen Dimensionen

verfolgen kann, an anderen Orten des Staatsterritoriums hingegen machtlos

und verfolgungsunfähig ist, sondern sie basiert auf der Tatsache, dass der

Heimatstaat zwar nicht am Ort der Verfolgung, hingegen in anderen Gebieten

seines Territoriums hinlänglichen Schutz vor Verfolgung beziehungsweise vor

dem Verfolger gewährt (vgl. VPB 61.6).

c. Vom Ansatzpunkt, dass eine innerstaatliche Fluchtalternative sich

nicht durch die Abwesenheit allfälliger Verfolgung, sondern durch das

Vorhandensein hinlänglichen Schutzes begründe, geht zu Recht auch die

Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung aus. Sie zitiert einen Auszug aus einem

Urteil des deutschen Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 1998 (9

C 17.98), welches es für eine Fluchtalternative genügen lassen will, dass im

Heimatstaat ein faktisch verfolgungsfreies Gebiet bestehe, wo dem Verfolger

keine effektive Verfolgungsmacht zukomme, während es demgegenüber nicht

darauf ankomme, ob an jenem verfolgungsfreien Ort irgendeine (staatliche

oder staatsähnliche) Friedensordnung bestehe. Von dieser letztgenannten

Erwägung - die in ihrer Konsequenz etwa auch ein Bürgerkriegsgebiet

als innerstaatliche Fluchtalternative anerkennen würde, solange nur der

Verfolger dort keinen Zugriff ausüben kann - distanziert sich die Vorinstanz

und hält fest, ein gewisses Mindestmass an Stabilität müsse jedenfalls am Ort

der Fluchtalternative vorausgesetzt werden können.

Dass von einer innerstaatlichen Fluchtalternative dann nicht gesprochen

werden könne, wenn dem Betroffenen einzig eine Zuflucht im

Gebiet nichtstaatlicher Sezessions- oder Widerstandsbewegungen,

Bürgerkriegsparteien oder ähnlicher offenstehe, wird in der schweizerischen

Lehre unterstrichen (vgl. namentlich Kälin, a.a.O., S. 73 f.; S. Werenfels, Der

Flüchtlingsbegriff im schweizerischen Asylrecht, Bern und andere 1987,

S. 337).

8. In ihren jüngsten Lagebeurteilungen betreffend den Nordirak geht

die Vorinstanz davon aus, jenes für die Bejahung einer innerstaatlichen

Fluchtalternative vorauszusetzende Mindestmass an Stabilität sei im

nordirakischen autonomen Kurdengebiet gegeben, nachdem jedenfalls

die beiden von der KDP beziehungsweise von der PUK beherrschten

nordirakischen Gebiete als Quasistaaten zu betrachten seien.

Diese Lagebeurteilung ist im Folgenden unter zwei verschiedenen

Gesichtspunkten zu prüfen. Einerseits stellt sich die Frage, ob im Nordirak

vom Bestehen von Quasistaaten auszugehen sei (mit dieser Betrachtungsweise

befasst sich die nachstehende E. 9). Nach Bejahung dieser Frage ist zu

prüfen, ob diese Quasistaaten schutzfähig sind und als Fluchtalternativen zur

Verfügung stehen könnten (hiermit befassen sich die nachfolgenden E. 10 ff.).

9.a. Mit der Fragestellung, ob ein Quasistaat als Schutzgewährer auftreten

könne, hat sich die ARK erstmals in ihrem Grundsatzurteil vom 11. Februar

2000 (VPB 64.86) im Zusammenhang mit der konkreten politischen Situation

in Bosnien-Herzegowina befasst; auf dieses Urteil ist unten (in E. 10c)

zurückzukommen.

Demgegenüber beschlägt die frühere, vor dem Grundsatzurteil vom

11. Februar 2000 publizierte Praxis der ARK die Frage, unter welchen

Voraussetzungen überhaupt von einem Quasistaat auszugehen sei. Eine

quasistaatliche - unter dem Gesichtspunkt der asylrechtlichen Relevanz

der staatlichen gleichzusetzende - Verfolgung hat die ARK namentlich

anerkannt im Zusammenhang mit Verfolgungen durch die kroatische

HVO (Croatian Defence Council) in Mostar (vgl. VPB 60.30; Entscheidungen

und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK]

1996 Nr. 42), durch serbische Behörden in der bosnischen Republik Srpska

- nach Eroberung Srebrenicas im Juli 1995 auch im Gebiet der ehemaligen

Schutzzone (vgl. EMARK 1997 Nr. 14, EMARK 1996 Nr. 6) - sowie durch die

Taliban in Afghanistan (vgl. VPB 62.2).

b. Die zuletzt erwähnten Urteile gehen davon aus, dass eine Verfolgung

durch eine quasistaatliche Körperschaft der Verfolgung durch den Heimatstaat

unter flüchtlingsrechtlichen Gesichtspunkten grundsätzlich gleichgesetzt

werden müsse. Erforderlich wurde die dogmatische Konstruktion eines

Quasistaates deswegen, weil in der schweizerischen Asylrechtspraxis für

die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft unter anderem gleichzeitig

vorausgesetzt wird, dass die erlittene oder befürchtete Verfolgung dem

Betroffenen unmittelbar oder mittelbar durch seinen Heimatstaat zugefügt

worden sei, während demgegenüber eine von Privaten ausgehende,

jedoch dem Heimatstaat weder unmittelbar noch mittelbar zurechenbare

Verfolgung asylrechtlich unbeachtlich bleiben müsse. Mit der Gleichsetzung

der quasistaatlichen mit der staatlichen Verfolgung wird faktischen

Verfolgungskonstellationen durch nichtstaatliche, jedoch gleichzeitig nicht rein

private, sondern vielmehr faktisch eine staatsähnliche Herrschaft ausübende

Organisationen - namentlich im schutzunfähigen Heimatstaat - Rechnung

getragen (vgl. hierzu ausführlich VPB 60.30; bestätigt in EMARK 1995 Nr. 25,

S. 234 ff., VPB 61.4, VPB 62.2).

c. An dieser Stelle kann auch darauf hingewiesen werden, dass

auf die dogmatische Konstruktion des Quasistaates als Verfolger anstelle

des (unmittelbar oder mittelbar) verfolgenden Staates verzichtet werden

könnte, wenn im asylrechtlichen Kontext die Urheberschaft der Verfolgung

nicht als entscheidrelevant erachtet würde und sich die Prüfung der

Flüchtlingseigenschaft auf die Tatsache der bestehenden oder drohenden

Verfolgung aus flüchtlingsrechtlich relevantem Motiv einerseits - unabhängig

von der staatlichen, quasistaatlichen oder rein privaten Qualität des Urhebers

dieser Verfolgung - und andererseits auf die Möglichkeit, hiergegen den

Schutz des Heimatstaates in Anspruch nehmen zu können, beschränken

würde, wobei Letzteres sowohl dessen Schutzwillen als auch dessen

Schutzfähigkeit voraussetzen würde. Diese dogmatische Konzeption - wie

sie vom Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR)

und in der schweizerischen und internationalen Lehre vertreten wird

(vgl. UNHCR, Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung

der Flüchtlingseigenschaft, nicht-amtliche Übersetzung, Genf 1993, N 65;

UNHCR, Der Schutz von Flüchtlingen in Westeuropa: Tendenzen in der

Gesetzgebung und die Positionen von UNHCR, Deutsche Fassung, European

Series, April 1996; UNHCR-Stellungnahme zur Anhörung «Nichtstaatliche

Verfolgung» des Ausschusses für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe des

Deutschen Bundestages am 29. November 1999, Berlin 1999; Kälin, a.a.O.,

S. 66 ff.; A. Achermann / Ch. Hausammann, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl.,

Bern/Stuttgart 1991, S. 86 f.; G. Goodwin-Gill, The Refugee in International

Law, 2. Aufl., Oxford 1996, S. 70 ff.; J. Hathaway, The Law of Refugee Status,

Toronto/Vancouver 1991, S. 125 ff.; F. Tiberghien, Persecution by Non Public

Agents, in: Refugee and Asylum Law: Assessing the Scope for Judicial

Protection, Utrecht 1997, S. 105 ff.) - steht indessen vorliegend nicht zur

Diskussion: Wie nachfolgend ausgeführt wird, teilt die ARK die Einschätzung

des BFF, dass im Nordirak von der Existenz von Quasistaaten auszugehen ist;

es besteht somit im Zusammenhang mit den vorliegend interessierenden

Konstellationen im Irak keine Notwendigkeit, die bisherige Praxis der

ARK bezüglich der Voraussetzungen der Staatlichkeit beziehungsweise

Quasistaatlichkeit der Verfolgung in Frage zu stellen.

d. Soweit im Nordirak die KDP beziehungsweise die PUK als Verfolger

auftreten, geht die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass es sich bei derartigen

Verfolgungshandlungen nicht um rein private - und gemäss der skizzierten

bestehenden Praxis der schweizerischen Asylbehörden somit asylrechtlich

irrelevante - Aktionen handelt, die nicht als (mittelbare) staatliche oder aber

als quasistaatliche, den autonomen und faktische Herrschaft ausübenden

Organisationen der KDP beziehungsweise der PUK zurechenbare Handlungen

zu gelten hätten. Die ARK teilt die Einschätzung der Vorinstanz, dass es sich

bei den von der KDP beziehungsweise der PUK kontrollierten Gebieten in den

nordirakischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah um hinlänglich

stabile und konstante Quasistaaten im Sinne der erwähnten Rechtsprechung

handelt, aus folgenden Erwägungen:

Der irakische Zentralstaat hat seine administrativen Institutionen im Jahre

1991 faktisch aus den nordirakischen Gebieten zurückgezogen, nachdem die

multilateralen US-amerikanischen, britischen und französischen Streitkräfte

der «Operation Provide Comfort» zur Schaffung von «Schutzzonen» für die

kurdische Bevölkerung interveniert hatten, und die Führer der KDP und

der PUK, Massoud Barzani und Jalal Talabani, in Verhandlungen mit dem

Bagdader Regime in der Folge die Vereinbarung eines Autonomiestatus

- wie ihn die kurdischen Gebiete Iraks bereits zu Beginn der 70er-Jahre

besessen hatten - zu erreichen vermochten (vgl. H. Adelman, Humanitarian

Intervention: The Case of the Kurds, International Journal of Refugee Law

1992, S. 4 ff.). Seit 1991 wird die faktische Kontrolle und Administration

der kurdischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah durch die KDP

einerseits und die PUK andererseits wahrgenommen; weitere kurdische

Gebiete (so etwa Kirkuk, Mosul, Khanaqin) sind demgegenüber unter

der Kontrolle des irakischen Zentralstaates verblieben. Die ursprünglich

installierten gemeinsamen Institutionen der beiden Parteien KDP und

PUK (namentlich das Parlament, die gemeinsame Regierung und die

gemeinsamen Gerichtsinstitutionen) wurden später in der Folge der Konflikte

zwischen den beiden Organisationen aufgegeben; die im Abkommen von

Washington vom 17. September 1998 erneut angestrebten gemeinsamen

Institutionen sind bis heute nicht verwirklicht worden. Die durch die

KDP kontrollierten Provinzen Dohuk und Erbil sowie die durch die PUK

kontrollierte Provinz Suleimaniyah sind zum heutigen Zeitpunkt als zwei

eigenständige, je über eigene Infrastrukturen (namentlich Parlamente,

Regierungen, Verwaltungsstrukturen, Gerichtsorgane, Sicherheitsdienste

und Strafvollzugsanstalten) verfügende Herrschaftsgebiete einzuschätzen

(vgl. Pro Asyl Materialien: Irak -Republik des Schreckens. Der Lagebericht des

Auswärtigen Amtes zum Irak und die Realität, Januar 2000; S. Auer / N. Hitz:

Nordirak. SFH-Position. Lageanalyse - September 1998 bis Dezember 1999.

Juristische Analyse; Bern, Januar 2000; Lageanalyse S. 5 ff., Juristische Analyse

S. 4); soweit KDP und PUK sich Menschenrechtsverletzungen zurechnen

lassen müssen (vgl. etwa Amnesty International, Jahresbericht 1998 S. 269 ff.,

Jahresbericht 1999 S. 259 ff.; Human Rights Watch, World Report 1998, World

Report 1999; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 9 f.), ist demnach von einer

quasistaatlichen Urheberschaft derartiger Übergriffe auszugehen.

e. Neben allfälligen von der KDP beziehungsweise der PUK ausgehenden

Übergriffen sind sodann in den autonomen kurdischen Provinzen Nordiraks

indessen auch vom irakischen Zentralstaat ausgehende - und mithin

im asylrechtlichen Sinne klassische staatliche - Verfolgungshandlungen

nicht völlig ausgeschlossen: Verschiedene Beobachter registrieren,

seit 1996 offenbar sogar in verstärktem Ausmass, eine Infiltration des

gesamten nordirakischen Gebietes durch Sicherheitsdienste des irakischen

Zentralstaates; diesen vereinzelten zentralstaatlichen Aktivitäten werden

sowohl gezielte Verfolgungshandlungen gegen irakische Oppositionelle als

auch Attentate, Mordanschläge oder Sabotageakte gegenüber Mitarbeitern

internationaler Organisationen und Hilfsorganisationen oder Journalisten

angelastet (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse

S. 3, 19 f., Juristische Analyse S. 2, 6; Human Rights Watch, World Report

1999; Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an

VG Magdeburg). Auch das UNHCR weist in seiner Lageeinschätzung vom

14. Juni 1999 (Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding the Applicability of

Internal Relocation Alternative and the Question of Return of Rejected Cases)

auf eine mögliche Gefährdung oppositioneller Personen auch im autonomen

kurdischen Gebiet Nordiraks durch «… Iraqi Government agents operating in

the area …» hin (UNHCR, a.a.O., Ziff. 8).

Was die politischen Verhältnisse im Irak betrifft, ist mithin ein wesentlicher

Unterschied zu sämtlichen anderweitigen politischen Konstellationen

festzustellen, in denen die ARK in ihrer bisherigen Praxis die Existenz von

Quasistaaten anerkannt hat; während dort jeweils von der Schutzunfähigkeit

und damit auch Handlungsunfähigkeit des eigentlichen Staates ausgegangen

werden musste, kann demgegenüber betreffend den Norden des Irak nicht von

einer völligen Handlungsunfähigkeit des Zentralstaates gesprochen werden.

Unter diesen Umständen stellt sich sogar die Frage, inwieweit unter

asylrechtlichen Gesichtspunkten Verfolgungshandlungen der KDP und der

PUK (jedenfalls mittelbar) dem nicht handlungsunfähigen irakischen Staat

zurechenbar sind. Einerseits beruht die Autonomie der drei nordirakischen

Provinzen auf der - allerdings unter internationalem Druck erfolgten -

Einräumung dieses Status durch den irakischen Zentralstaat, der sich durch

eine entsprechende innerstaatliche «Verfassung» indessen nicht seiner

Verantwortung im völkerrechtlichen Sinne entziehen kann (zum Konzept der

Autonomie im Völkerrecht vgl. K. Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., München 1999,

S. 379 ff.; vgl. auch Adelman, a.a.O., S. 8 Fn 11); aus völkerrechtlicher Sicht sind

sodann die mit Selbstverwaltungskompetenzen ausgestatteten kurdischen

Gebiete der zentralstaatlichen Souveränität nicht grundsätzlich entzogen

(vgl. hierzu ausführlicher die nachfolgende E. 11a). Andererseits lassen sich

neben den Divergenzen in verschiedenen Bereichen auch durchaus Parallelen

zwischen den Interessen der faktischen Machthaber im nordirakischen

autonomen Gebiet und jenen des irakischen Zentralstaates feststellen, und die

Beziehungen zwischen der KDP beziehungsweise der PUK und dem irakischen

Zentralstaat sind offenbar nicht völlig abgebrochen. Namentlich was die

KDP betrifft, lässt sich vielmehr sogar eine gewisse Zusammenarbeit mit

dem Bagdader Regime konstatieren: So soll etwa die KDP mit dem irakischen

Zentralstaat insofern kooperieren, als aus dem Zentralstaat ins KDP-Gebiet

gelangte arabische Oppositionelle oder Deserteure eine Verhaftung durch

die KDP und die Übergabe an den Zentralstaat gewärtigen müssen (vgl.

Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an VG

Magdeburg); gemeinsame Interessen, und eine Aufteilung der entsprechenden

Einnahmen, verbinden die KDP und das zentralstaatliche Regime sodann,

was die Einnahmen aus dem (illegalen) Treibstoffhandel mit der Türkei

betrifft (vgl. Neue Zürcher Zeitung [NZZ] vom 22. Juni 1998); dem Einmarsch

zentralstaatlicher Truppen nach Erbil im August 1996 lag schliesslich eine

eigentliche Verbündung zwischen der KDP und dem Bagdader Regime zu

Grunde.

Die skizzierten Überlegungen - betreffend die faktisch bestehende, rechtlich

jedoch nicht abgesicherte Autonomie-Stellung der KDP- und PUK-Gebiete

einerseits und betreffend die teilweise mit dem irakischen Zentralstaat parallel

laufenden Interessen der beteiligten nordirakischen Akteure andererseits -

führen mitunter zu Schwierigkeiten, eine von der KDP beziehungsweise von

der PUK ausgehende Verfolgung den asylrechts-dogmatischen Kategorien

der mittelbaren staatlichen oder aber der quasistaatlichen Handlungen

eindeutig zuzuordnen. Nachdem jedenfalls, wie oben festgehalten, die

seit 1991 bestehenden Selbstverwaltungsstrukturen in den nordirakischen

Provinzen den Anforderungen an die Dauerhaftigkeit und Effektivität einer

faktischen Herrschaft genügen, um jedenfalls als quasistaatlich im Sinne der

oben zitierten Rechtsprechung zu gelten, bleibt diese Frage indessen letztlich

von nur theoretischem Interesse.

10.a. Nach dem Gesagten sind die KDP und die PUK als Quasistaaten im

Sinne der Rechtsprechung der ARK zu qualifizieren.

Mit dieser Feststellung ist indessen noch keine Antwort auf die weitere Frage

gewonnen, ob diese Quasistaaten auch in dem Sinne schutzfähig sind, dass sie

Verfolgten auf ihren Territorien Schutz gewähren und damit als potenzielle

Fluchtalternativen dienen könnten. Mit dieser Fragestellung befassen sich

die nachfolgenden Erwägungen. Von Interesse ist hierbei, ob an Stelle des

Heimatstaates - von dem in Art. 1 A Ziff. 2 FK als schutzgewährende Institution

die Rede ist - auch der Quasistaat einem von Verfolgung Bedrohten in dem

Sinne Schutz gewähren könne, dass flüchtlingsrechtlicher Schutz durch ein

Asylland damit entbehrlich werde.

b. Wie bereits erwähnt, hat sich die ARK erstmals im Grundsatzurteil

vom 11. Februar 2000 (VPB 64.86) im bosnisch-herzegowinischen Kontext mit

der Frage der Schutzfähigkeit von Quasistaaten befasst.

Keine Grundsatzaussage der ARK zur hier interessierenden Fragestellung

lässt sich demgegenüber dem in der vorinstanzlichen Vernehmlassung

zitierten Urteil der ARK vom 20. Juni (recte: 24. Mai) 1995 i.S. N 204 594

entnehmen; das Urteil ist im Übrigen auch nicht publiziert worden. Im

fraglichen Urteil wird für einen angolanischen Staatsangehörigen eine

innerstaatliche Fluchtalternative in einem der von der UNITA (União

Nacional para a Independência Total de Angola, Nationalunion für die völlige

Unabhängigkeit Angolas) kontrollierten Gebiete bejaht, wo eine Verfolgung

durch die MPLA-Regierung nicht drohen würde. Das Urteil beruht, was die

Prüfung einer Fluchtalternative betrifft, zentral auf der Fragestellung, ob der

potentielle Verfolger landesweit eine effektive Verfolgung ausüben könne.

Mit dem später ergangenen Grundsatzurteil der ARK vom 28. November

1995 (VPB 61.6) und der darin dogmatisch auf Art. 1 A Ziff. 2 FK abgestützten

Änderung des Blickwinkels von der Frage des Verfolgungs- zu derjenigen des

Schutzpotentials des Heimatstaates am Ort der Fluchtalternative (vgl. oben,

E. 7) ist die entsprechende Argumentation aufgegeben worden.

c. In ihrem erwähnten Grundsatzurteil vom 11. Februar 2000 (VPB

64.86) befasste sich die ARK im bosnisch-herzegowinischen Kontext mit

der Frage, ob eine innerstaatliche Fluchtalternative für den durch einen

Quasistaat (in casu durch Organe der bosnischen Republik Srpska) Verfolgten

dann bejaht werden könne, wenn dem Betroffenen zugleich hinlänglicher

Schutz durch einen anderen Quasistaat (in casu durch Organe der bosnischen

muslimisch-kroatischen Föderation) gewährt wird beziehungsweise würde.

Bei der Beantwortung dieser Frage stützte sich die ARK im Rahmen einer

umfassenden Analyse der allgemeinen Lage und der Sicherheitsperspektiven

in Bosnien-Herzegowina zentral auf die Tatsache ab, dass mit dem

Friedensvertrag von Dayton die Teilung Bosnien-Herzegowinas in die beiden

Gebilde der Republik Srpska einerseits und der muslimisch-kroatischen

Föderation andererseits international anerkannt und die internen

Grenzen zwischen den beiden Quasistaaten verbindlich festgelegt und

gleichzeitig durch die Stationierung von UN-Truppen (Implementation

Force, IFOR) militärisch abgesichert wurden. Das Bestehen innerstaatlicher

Fluchtalternativen im jeweils anderen Teil Bosniens kann nach Auffassung der

ARK seit dem Inkrafttreten des Dayton-Abkommens in zunehmendem Masse,

gänzlich sodann seit Dezember 1996 bejaht werden, nachdem nämlich die

Umsetzung der militärischen Aspekte des Dayton-Abkommens abgeschlossen

worden waren, was die Reduktion der IFOR-Truppen und deren Ersetzung

durch die Stabilisation Force (SFOR) erlaubte (vgl. Resolution Nr. 1088 des

UN-Sicherheitsrats vom 12.12.1996 sowie VPB 64.86). Die beiden Quasistaaten

der bosnischen Republik Srpska und der bosnischen muslimisch-kroatischen

Föderation, die dem erwähnten Grundsatzurteil zufolge mithin unter

dem Gesichtspunkt der hinlänglichen Schutzgewährung und der Garantie

einer innerstaatlichen Fluchtalternative dem Staat gleichgestellt werden,

zeichnen sich demnach zentral durch eine internationale Anerkennung ihrer

Existenz (im Abkommen von Dayton) und durch eine Garantierung ihrer

jeweiligen Grenzen durch internationale militärische Truppen (der IFOR,

später der SFOR) aus; aus völkerrechtlicher Sicht nähert sich die Stellung der

beiden bosnischen Quasistaaten angesichts der im Abkommen von Dayton

verbindlich vereinbarten innerstaatlichen Verfassung mithin der Stellung von

Teil- oder Gliedstaaten an.

11. Die faktischen Verhältnisse im Nordirak und die relevanten

Beziehungen zwischen dem autonomen nordirakischen Gebiet und dem

irakischen Zentralstaat einerseits sowie zwischen den beiden Einflussgebieten

der KDP und der PUK andererseits unterscheiden sich in zentralen Aspekten

von den Verhältnissen im Kosovo (und dessen heutigen Beziehungen

zur Bundesrepublik Jugoslawien, auf welche die Vorinstanz in ihrer

Vernehmlassung ebenfalls Bezug nimmt) wie auch von den Verhältnissen

im heutigen Bosnien-Herzegowina (und namentlich den heute bestehenden

Beziehungen zwischen der Republik Srpska und der muslimisch-kroatischen

Föderation).

a. Zwar geniessen die drei nordirakischen kurdischen Provinzen Dohuk,

Erbil und Suleimaniyah seit 1991 eine gewisse Autonomie und stehen unter

der Selbstverwaltung durch die beiden Parteien KDP und PUK; faktisch

hat der irakische Zentralstaat zur Gewährleistung dieser Autonomie seine

administrativen Institutionen aus dem Gebiet der drei kurdischen Provinzen

zurückgezogen, und die tatsächliche Kontrolle über diese Gebiete wird

durch die KDP einerseits und die PUK andererseits wahrgenommen (vgl.

oben, E. 9d). Gleichzeitig hat indessen weder der irakische Zentralstaat

seinen Rechtsanspruch auf das Territorium der nordirakischen Provinzen

aufgegeben, noch streben die KDP und die PUK erklärtermassen eine

Loslösung vom irakischen Gebiet und die Errichtung eines unabhängigen

Staates an; im Rahmen des Washingtoner Abkommens von 17. September

1998 anerkennen die beiden Organisationen vielmehr ausdrücklich erneut

die territoriale Integrität des Iraks (vgl. - unter dem Titel «Reaffirmation of

Previous Achievements» - namentlich folgende Passage des Abkommens: «We

affirm the territorial integrity and unity of Iraq. The three northern provinces

of Dohuk, Irbil and Sulemaniyah are part of the Iraqi state. Both the KDP and

the PUK unequivocally accept the recognized international boundaries of

Iraq. Both parties are committed to preventing violations of the borders by

terrorists or others.»).

Ebenso bestätigen die den Irak betreffenden Resolutionen des

UN-Sicherheitsrates - so namentlich die Resolution Nr. 687 vom 3. April

1991 (betreffend die Bedingungen für den definitiven Waffenstillstand

nach dem Golfkrieg), die Resolution Nr. 688 vom 5. April 1991 (betreffend

die Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische Bevölkerung

sowie die Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu beenden und

internationalen humanitären Organisationen Zugang zu gewähren) oder

die Resolution Nr. 986 vom 14. April 1995 (betreffend die Einrichtung des

Programmes «oil for food» und die Konditionen für dessen Umsetzung

in den drei nordirakischen Provinzen einerseits, im übrigen irakischen

Staatsgebiet andererseits) - jeweils ausdrücklich die Souveränität, territoriale

Integrität und politische Unabhängigkeit des Iraks bezüglich seines gesamten

Staatsgebiets. Weder die Schweiz noch andere Staaten haben denn auch die

autonomen nordirakischen Gebiete als vom irakischen Staat unabhängige

Völkerrechtssubjekte anerkannt.

Den autonomen nordirakischen Provinzen kommt keine

Völkerrechtspersönlichkeit zu, vielmehr unterstehen sie weiterhin der

territorialen Souveränität des irakischen Zentralstaates. Im völkerrechtlichen

Sinne handelt es sich bei den unter der faktischen Kontrolle der KDP

beziehungsweise der PUK stehenden Gebiete demnach um Bestandteile

des irakischen Staates, wiewohl sie innerhalb dieses Staates Autonomie

geniessen. Die Ausführungen bei der Definition der beiden Kurdenparteien als

Quasistaaten (vgl. oben, E. 9d) besagen nicht, dass es sich bei den faktischen

Machtausübenden in den nordirakischen autonomen Gebieten gleichzeitig

auch um «de facto-Regimes» im völkerrechtlichen Sinne (zu diesem Begriff

vgl. Ipsen, a.a.O., S. 89 f., 574) handeln würde, deren Völkerrechtssubjektivität

sich gemäss dem Effektivitätsgrundsatz aus der effektiven und dauerhaft

ausgeübten Herrschaftsgewalt ableiten würde; eine derartige Annahme

scheitert im Falle der nordirakischen autonomen Gebiete bereits daran, dass

die KDP und die PUK eine Eigenstaatlichkeit und Loslösung vom irakischen

Zentralstaat explizit nicht anstreben wollen.

b. Im Unterschied zur heute bestehenden Lage im Kosovo - wo der

UN-Sicherheitsrat, gestützt auf Kapitel VII der UN-Charta, Garantien zur

Verankerung einer «substantiellen Autonomie und Selbstverwaltung» der

Provinz, zur Einrichtung einer internationalen zivilen und militärischen

Präsenz und zur Absicherung der Grenze zwischen der Provinz Kosovo und

dem restlichen Staatsgebiet der Bundesrepublik Jugoslawien eingegangen ist

(vgl. die Resolution Nr. 1244 vom 10. Juni 1999) - besteht eine vergleichbare

internationale Absicherung der heute im Nordirak de facto bestehenden

Situation nicht. Die auf die Lage im kurdischen Nordirak Bezug nehmende

Resolution Nr. 688 des UN-Sicherheitsrates vom 5. April 1991 stützt sich

nicht auf Kapitel VII der UN-Charta ab und sieht mithin keine allfälligen

nicht-militärischen oder militärischen Zwangsmassnahmen seitens der

Organisation der Vereinten Nationen (UNO) vor; die Resolution beschränkt

sich inhaltlich auf eine Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische

Bevölkerung und auf die Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu

beenden und internationalen humanitären Organisationen Zugang zu

gewähren.

Die Präsenz von UNO-Organisationen im Nordirak konzentriert sich - im

Einverständnis mit dem irakischen Zentralstaat (vgl. die entsprechenden,

zwischen dem Irak und der UNO vereinbarten «Memorandum of

Understanding») - auf die Wahrnehmung humanitärer Aufgaben; namentlich

hat die UNO für die drei Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah die

Umsetzung des Programmes «oil for food» übernommen, die demgegenüber

für das restliche Staatsgebiet Iraks durch die irakischen Behörden

wahrgenommen wird (vgl. zur Festsetzung der entsprechenden Modalitäten

die Resolution des UN-Sicherheitsrates Nr. 986 vom 14. April 1995).

Hingegen unterhält die UNO im nordirakischen Gebiet weder eine zivile

noch eine militärische Präsenz. Die im Rahmen der im Jahre 1991 von

multilateralen US-amerikanischen, britischen und französischen Kräften

durchgeführten «Operation Provide Comfort» eingerichteten «Schutzzonen»

erlaubten damals eine Rückführung der kurdischen Flüchtlinge, ohne

jedoch die militärische Absicherung eines nordirakischen Autonomie-Status

anzustreben (vgl. Adelman, a.a.O., S. 4 f., 18 ff.; vgl. auch Pro Asyl Materialien,

a.a.O.; K. Landgren, Safety Zones and International Protection: A Dark Grey

Area, in International Journal of Refugee Law 1995, S. 436 ff.; B. Frelick,

Down the Rabbit Hole: The Strange Logic of Internal Flight Alternative,

U.S. Committee for Refugees, August 1999). Zur Überwachung der sicheren

Rückkehr der Flüchtlinge wurden alliierte Truppen im Nordirak stationiert,

die sich in der Folge nach einigen Monaten zurückzogen; im Juni 1991 übergab

die militärische Allianz das humanitäre Mandat für die Rückführung der

Flüchtlinge offiziell an das UNHCR (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.). Dass die

1991 eingerichtete Flugverbotszone nördlich des 36. Breitengrades auch heute

weiterhin garantiert wird - und dass namentlich die USA, wie die Vorinstanz

in ihrer Vernehmlassung unterstreicht, weiterhin ein längerfristiges Interesse

am Nordirak hätten - vermag zur Charakterisierung des nordirakischen

Gebietes als «Schutzzone» nicht auszureichen, zumal die Flugverbotszone

weder das gesamte heute von KDP und PUK kontrollierte Territorium

abdeckt noch einen Schutz gegen einen allfälligen Einmarsch von irakischen

Bodentruppen ins autonome Gebiet bieten könnte. So drängt sich denn

namentlich angesichts der Ereignisse im August 1996 - als irakische Truppen

zur Unterstützung der KDP in Erbil einmarschierten, ohne dass gegen die in

der Folge einsetzenden Verhaftungen und Exekutionen ein internationaler

Schutz hätte gewährleistet werden können - eine Relativierung der im Urteil

der ARK vom 26. Oktober 1995 (EMARK 1996 Nr. 9, S. 69 ff.) vertretenen

Einschätzung des nordirakischen Gebietes als «Schutzzone» beziehungsweise

als «von der UNO protegiertes Gebiet» auf.

Wenn somit die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung auf die Einschätzung

der derzeitigen Situation im Kosovo durch die Schweizer Asylbehörden

hinweist -wobei anzumerken bleibt, dass die ARK sich bisher zur Frage, ob

der Kosovo heute als Fluchtalternative für Albaner aus anderen Regionen

der Bundesrepublik Jugoslawien gelten könne, noch nicht grundsätzlich

geäussert hat - lassen sich aus einem derartigen Vergleich mit dem Kosovo

keine Erkenntnisse zur vorliegend interessierenden Fragestellung gewinnen,

ob die nordirakischen Gebiete schutzfähig sind und eine Fluchtalternative

darzustellen vermögen. Parallelen zwischen dem Kosovo und dem autonomen

Gebiet Nordiraks bestehen lediglich insofern, als beide Gebiete nicht als

unabhängige souveräne Staaten anerkannt sind, sondern weiterhin als

territorialer Bestandteil der Bundesrepublik Jugoslawien beziehungsweise

des Irak gelten. Hingegen steht der Kosovo - anders als die nordirakischen

Gebiete - unter direkter Verwaltung der Vereinten Nationen, auf welche mithin

die Souveränitätskompetenzen der Bundesrepublik Jugoslawien übergegangen

sind. Vergleichbare internationale Garantien zur Absicherung der Autonomie

der nordirakischen Provinzen bestehen demgegenüber nicht.

c. Ebensowenig lassen sich die nordirakischen Verhältnisse - was die

Beziehungen zwischen dem KDP-kontrollierten und dem PUK-kontrollierten

Gebiet betrifft - mit der Situation in Bosnien-Herzegowina und mit

den zwischen der Republik Srpska und der muslimisch-kroatischen

Föderation bestehenden Beziehungen vergleichen. Diese Feststellung

ist insofern von Bedeutung, als die Vorinstanz in der angefochtenen

Verfügung davon ausgeht, die beiden im Nordirak bestehenden, KDP-

beziehungsweise PUK-kontrollierten Quasistaaten könnten eine

innerstaatliche Fluchtalternative nicht nur gegenüber Verfolgungen durch

den irakischen Zentralstaat, sondern auch gegenüber Verfolgungen durch den

jeweils anderen Quasistaat darstellen.

Was die Situation in Bosnien-Herzegowina anbelangt, geht die ARK, wie

oben erwähnt (vgl. E. 10c), seit dem Abschluss des Dayton-Abkommens

vom Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen im jeweils einen der

beiden bosnischen Quasistaaten - beziehungsweise Teilstaaten - gegenüber

Verfolgungen durch den anderen der beiden Quasistaaten aus. Mit dem

Dayton-Abkommen sind die Grenzen zwischen den beiden bosnischen

Staatsteilen verbindlich festgelegt worden; ihre militärische Absicherung

durch Stationierung der IFOR-, später der SFOR-Truppen basiert wiederum

auf Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, welche sich auf Kapitel VII der

UN-Charta abstützen (vgl. Resolution Nr. 1031 vom 15. Dezember 1995

und Resolution Nr. 1088 vom 12. Dezember 1996). Für die nordirakischen

Quasistaaten existieren keine diesbezüglichen UN-Beschlüsse. Zudem

streben die KDP und die PUK, ihren im Abkommen von Washington vom

17. September 1998 deklarierten Absichten zufolge, nicht auf gegenseitige

Gebietsabgrenzungen, sondern auf eine vermehrte Kooperation und auf die

Bildung einer vereinten Regierung und Administration der nordirakischen

Provinzen hin; wenn auch diese Absichten de facto bis anhin nicht haben

umgesetzt werden können, wird doch eine andere Richtung angestrebt, als

dies die in Bosnien-Herzegowina involvierten Akteure mit dem Abkommen

von Dayton unternommen haben.

d. Die skizzierten tatsächlichen Verhältnisse im Nordirak werfen die

Frage auf, inwiefern die KDP und die PUK in dem von ihnen kontrollierten

Gebiet faktisch in der Lage und auch willens sind, einer von Verfolgung

bedrohten Person -sei es, dass diese Bedrohung vom irakischen Zentralstaat,

sei es, dass sie vom jeweils anderen Quasistaat ausgeht - Schutz zu gewähren.

Was die tatsächlichen Möglichkeiten der Schutzgewährung gegenüber einer

Verfolgung oder Bedrohung durch den irakischen Zentralstaat anbelangt, ist

vorab erneut auf die bereits erwähnte Tatsache hinzuweisen, dass vereinzelt

zentralstaatliche Sicherheits- und Geheimdienstaktivitäten im autonomen

nordirakischen Gebiet ausgeübt werden (vgl. oben E. 9e).

Von zentraler und ausschlaggebender Bedeutung ist nach Auffassung der ARK

die Überlegung, dass zwar zur Zeit der künftige Bestand und Autonomiestatus

der nordirakischen Gebiete nicht akut gefährdet erscheint, dass indessen

Prognosen auf einen längeren Zeitraum ausserordentlich schwierig

erscheinen. Durchaus ernst zu nehmen - umso mehr angesichts der Ereignisse

im August 1996 - sind die von verschiedenen Beobachtern der politischen Lage

im Nordirak geäusserten Befürchtungen, eine Rückeroberung der autonomen

Gebiete durch irakische Regierungstruppen könne für die absehbare Zukunft

als keineswegs ausgeschlossen gelten (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.;

Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse, S. 2 f.; Amnesty International, Stellungnahme

vom 20. September 1999 an VG Magdeburg; Deutsches Orient-Institut,

Hamburg, Stellungnahme vom 21. Mai 1999 an VG Sigmaringen); auch seitens

des UN-Office of the Iraq Programme «Oil for food» in einem Report von

April 1999 (zitiert in Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 7, 19) oder seitens des

UNHCR in seiner Lageeinschätzung vom 14. Juni 1999 wird die Situation im

Nordirak als instabil und in hohem Masse unvorhersehbar eingeschätzt

(vgl. UNHCR, a.a.O.: «…the situation within that enclave remains volatile

and susceptible to change…»; «The situation in northern Iraq continues to be

volatile and may change at any time…»). Angesichts dieser unsicheren mittel-

bis längerfristigen Sicherheitsperspektiven ist nicht von der Schutzfähigkeit

der beiden Quasistaaten auszugehen.

Was sodann die tatsächlichen Möglichkeiten der beiden nordirakischen

Quasistaaten betrifft, Schutz gegenüber einer Verfolgung oder Bedrohung

durch den jeweils anderen Quasistaat zu gewähren, ist erneut auf ihre

deklarierten Bestrebungen engerer Zusammenarbeit hinzuweisen. Damit

ergibt sich allerdings eine Beeinflussbarkeit des Schutzwillens und

der Schutzfähigkeit durch taktische Überlegungen, und eine allfällige

Schutzgewährung müsste umso fragiler werden, je erfolgreicher die im

Abkommen von Washington getroffenen Vereinbarungen der Zusammenarbeit

in die Tat umgesetzt werden könnten. Die Vorinstanz schätzt in ihrer

Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 die Bemühungen, das Abkommen

von Washington zu verwirklichen, als stabil und von erheblichen Fortschritten

geprägt ein; eine derartige Einschätzung muss daher gleichzeitig zu Zweifeln

an der zukünftigen Schutzgewährung gegenüber Übergriffen durch den

jeweils anderen nordirakischen Quasistaat führen.

Was schliesslich den Willen und die Fähigkeit der beiden nordirakischen

Quasistaaten betrifft, gegenüber Verfolgungen oder Bedrohungen seitens

Dritter - namentlich seitens der schwergewichtig im PUK-, aber auch

im KDP-kontrollierten Gebiet aktiven islamistischen Gruppen - Schutz

zu gewähren, sind Vorbehalte ebenfalls angezeigt (vgl. Auer/Hitz, a.a.O.,

Lageanalyse, S. 10 f.); so sind namentlich im PUK-kontrollierten Gebiet

islamistische Kreise in der Regierung mitvertreten und besteht mit

Rücksichtnahme namentlich auf iranische Interessen ein gewisser Druck,

islamistische Aktivitäten zu tolerieren.

12.a. Um die dargelegten faktischen Verhältnisse, wie sie im Nordirak

bestehen, in einem flüchtlingsrechtlich-dogmatischen Zusammenhang

einordnen zu können, ist vorab auf die oben (in E. 7a) gemachten

Ausführungen zum Grundsatzurteil der ARK vom 28. November 1995

(VPB 61.6) betreffend Fragen der innerstaatlichen Fluchtalternative

zurückzukommen. Wie oben festgehalten, stützt sich das Institut der

innerstaatlichen Fluchtalternative nach dem Verständnis der ARK auf den

Wortlaut von Art. 1 A Ziff. 2 FK ab, wonach nicht Flüchtling im Sinne der

FK sein kann, wer gegen eine in begründeter Weise befürchtete Verfolgung

den Schutz seines Heimatstaates in Anspruch nehmen kann (vgl. zu dieser

dogmatischen Verankerung der Figur der innerstaatlichen Fluchtalternative

im Text von Art. 1 A Ziff. 2 FK auch G. de Moffarts, Refugee Status and the

«Internal Flight Alternative», in: Refugee and Asylum Law: Assessing the

Scope for Judicial Protection, a.a.O., S. 123 ff.; H. Storey, The Internal Flight

Alternative Test: The Jurisprudence Re-examined, in: International Journal of

Refugee Law, 1998, S. 499 ff.; J. Hathaway et al., First Colloquium on Challenges

in International Refugee Law, The Michigan Guidelines on the Internal

Protection Alternative, April 1999, Ziff. 1 und 5).

Wenn Art. 1 A Ziff. 2 FK mithin den Grundsatz der Subsidiarität asylrechtlichen

Schutzes beinhaltet, entspricht dies einem der Grundgedanken, der der

gesamten Konvention zu Grunde liegt. Die Flüchtlingskonvention beruht

zentral auf dem Gedanken der Schutzgewährung für den von Verfolgung

Bedrohten; der Subsidiaritätsgedanke drückt sich darin aus, dass gemäss

der Konzeption der FK eine Schutzgewährung durch ein Asylland dann

nicht (oder nicht mehr) erforderlich ist, wenn ein anderer Staat zur

Schutzgewährung verpflichtet ist und diese Verpflichtung auch tatsächlich

wahrnimmt. So ist gemäss Art. 1 A Ziff. 2 FK nicht Flüchtling, wer den

Schutz seines Heimatstaates in Anspruch nehmen kann; ebenso erfüllt der

Staatsangehörige mehrerer Staaten, der gegen die Verfolgung durch den einen

seiner Heimatstaaten den Schutz durch den anderen seiner Heimatstaaten

beanspruchen kann, die Flüchtlingseigenschaft nicht (Art. 1 A Ziff. 2 Abs. 2 FK);

schliesslich verliert ein Flüchtling seine Flüchtlingseigenschaft dann, wenn

er sich freiwillig wieder unter den Schutz seines Heimatlandes stellt (Art. 1 C

Ziff. 1 FK, beziehungsweise, im Falle einer staatenlos gewordenen Person, die

freiwillig die verlorene Staatsangehörigkeit wieder erwirbt, Art. 1 C Ziff. 2

FK), beziehungsweise wenn er eine neue Staatsangehörigkeit erwirbt und

nunmehr den Schutz seines neuen Heimatstaates beanspruchen kann (Art. 1 C

Ziff. 3 FK). Gemeinsam ist all diesen Tatbeständen, dass ein asylrechtlicher

Schutz entbehrlich ist oder wird, wenn ein anderweitiger Schutz durch einen

Staat besteht; einzig Art. 1 D FK lässt anstelle staatlichen Schutzes den Schutz

durch eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen - welche

ebenfalls Völkerrechtspersönlichkeit geniessen - genügen.

Wenn die FK vom Grundsatz der Subsidiarität ausgeht, wird mit anderen

Worten immer Bezug genommen auf bestehende Möglichkeiten der

Schutzgewährung durch ein Völkerrechtssubjekt, welches sowohl die

Möglichkeiten der diplomatischen Schutzgewährung für die seinem

Schutz unterstehenden Personen beanspruchen kann (zur konzeptionellen

Basis der FK in den völkerrechtlichen Regelungen des Fremdenrechts

und diplomatischen Schutzes vgl. Kälin, a.a.O., S. 67) als auch gleichzeitig

seinerseits völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt. In allen

angesprochenen Tatbeständen besteht sodann eine gewisse Garantie

für den zukünftigen Bestand des mit der Schutzgewährung betrauten

Völkerrechtssubjektes, indem im Sinne einer grundsätzlichen Vermutung

davon ausgegangen werden darf, dass ein Staat, der als schutzgewährendes

Gebilde ins Auge gefasst wird, auch in Zukunft weiterhin bestehen wird;

soweit Art. 1 D FK die Schutzgewährung einer Organisation oder Institution

der Vereinten Nationen anvertraut, sieht Abs. 2 derselben Bestimmung

gleichzeitig Regelungen für den Fall vor, dass der dergestalt gewährte Schutz

aus irgendeinem Grunde wegfallen sollte.

b. Teilweise wird in der flüchtlingsrechtlichen Literatur im Rahmen der

Diskussion der innerstaatlichen Fluchtalternative die Auffassung vertreten,

anstelle des im Text von Art. 1 A Ziff. 2 FK genannten Staates könne auch eine

nichtstaatliche oder de-facto-staatliche Institution als Garant hinlänglichen

Schutzes für eine von Verfolgung bedrohte Person in Frage kommen, so dass

unter Umständen auch in derartigen Konstellationen vom Bestehen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative ausgegangen werden könne.

De Moffarts stützt seine Ausführungen, wonach Schutz im Sinne einer

innerstaatlichen Fluchtalternative auch durch eine de-facto-Autorität

oder durch eine de-facto-staatliche Behörde gewährt werden könne, im

Wesentlichen auf die Überlegung ab, dass Art. 1 A Ziff. 2 FK zwar vom

Schutz durch den Heimatstaat spreche, ohne jedoch zu umschreiben, von

welcher «authority» beziehungsweise von welchem «agent of protection» des

Heimatstaates dieser Schutz auszugehen habe (de Moffarts, a.a.O., S. 129 f.);

seine Ausführungen beziehen sich auf politische Konstellationen, in denen der

eigentliche Staat nur noch einen kleinen Teil seines Territoriums kontrollieren

kann oder gänzlich zusammengebrochen ist; in aussergewöhnlichen

Krisensituationen soll unter Umständen gar eine Privatperson als

de-facto-staatliche Autorität auftreten können (de Moffarts, a.a.O., S. 130).

Ähnliche - allerdings nicht einhellig vertretene - Auffassungen beobachtet

Storey in der internationalen Rechtsprechung (Storey, a.a.O., S. 520), wenn er

ausführt: «… the case law on protection has adopted an increasingly factual

approach that will not necessarily base conclusions on formal or de jure

criteria. In situations of State breakdown, for example, a claimant may in

fact be able to secure protection from a State militia or a rebel-controlled

military or civil source of authority, or even a powerful private individual or

‹warlord› …» (Storey, a.a.O., S. 520). Auch die Verfasser der bereits zitierten

Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative (Hathaway et al.,

a.a.O.) gehen davon aus, dass die Schutzgewährung, die für das Bestehen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative vorauszusetzen ist, unter Umständen durch

eine «non-state entity» gewährleistet werden könne (Hathaway et al., a.a.O.,

Ziff. 10).

Gleichzeitig wird allerdings das Erfordernis unterstrichen, dass ein derartiger,

von einer nicht- oder lediglich quasi-staatlichen Gruppierung gewährleisteter

Schutz von dauerhaftem Charakter sein müsse (vgl. Hathaway et al., a.a.O.,

Ziff. 10; vgl. auch Storey, a.a.O., S. 522); auch de Moffarts dürfte wohl von

einer gewissen Garantie der Dauerhaftigkeit ausgehen, wenn er voraussetzt,

dass der am Ort der Fluchtalternative gewährte Schutz «meaningful»

beziehungsweise «effective» sein müsse (de Moffarts, a.a.O., S. 123 ff.).

c. Gerade diese vorauszusetzende Garantie zukünftiger Dauerhaftigkeit

ist bei der Beurteilung der Frage von zentraler Bedeutung, ob von

der Schutzfähigkeit des Quasistaates auszugehen sei. Dabei erscheint

es nach Auffassung der ARK nicht als zwingend, dass sich derartige

Prognosen über den zukünftigen Bestand des Quasistaates und über

die zukünftige Dauerhaftigkeit des durch ihn gewährten Schutzes - wie

in Bosnien-Herzegowina - auf entsprechende internationale Garantien

abzustützen vermögen; hinlängliche Garantien für die Dauerhaftigkeit und

Stabilität des gewährten Schutzes erscheinen durchaus auch aufgrund anderer

innerstaatlicher oder geopolitischer Faktoren als denkbar.

Bei der Prüfung der Frage, ob überhaupt ein Quasistaat vorliegt (vgl.

oben bei E. 9d), sind derartige Garantien langfristigen zukünftigen

Bestandes demgegenüber nicht erforderlich; im Gegenteil steht hier der

Aspekt der bisherigen Dauerhaftigkeit respektive Stabilität - mithin eine

vergangenheitsorientierte Betrachtungsweise - im Vordergrund.

Bei der Prüfung, ob eine zukünftige Verfolgung begründet befürchtet werden

müsse, stützt sich die schweizerische Praxis schliesslich nicht auf langfristige

Zukunftsprognosen ab, sondern untersucht die Gefahr einer real drohenden

Verfolgung für eine absehbare Zukunft (vgl. etwa EMARK 1993 Nr. 9, S. 59,

EMARK 1993 Nr. 11, S. 71; VPB 58.26; EMARK 1994 Nr. 5, S. 47 f.; VPB 61.4;

EMARK 1997 Nr. 10, S. 73 f., EMARK 1998 Nr. 4, S. 27).

d. Generelle Aussagen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein

Quasistaat als schutzfähig anzusehen ist und im Hinblick auf die Frage einer

sicheren Fluchtalternative dem Staat im eigentlichen Sinne gleichgesetzt

werden könne, lassen sich mithin nicht losgelöst von einer konkreten

Analyse der politischen Verhältnisse und deren wahrscheinlicher zukünftiger

Entwicklung im konkret interessierenden Herkunftsstaat der schutzsuchenden

Person machen.

Immerhin sei der Hinweis festgehalten, dass in der flüchtlingsrechtlichen

Literatur wie auch in der internationalen Rechtspraxis, soweit ersichtlich,

eine Gleichsetzung quasistaatlicher Gebilde mit einem Staat im eigentlichen,

völkerrechtlich definierten Sinne einzig im Hinblick auf die Fragen der

innerstaatlichen Fluchtalternative (mithin im Hinblick auf den Wortlaut

von Art. 1 A Ziff. 2 FK) diskutiert wird, dass demgegenüber eine derartige

Gleichstellung betreffend die ebenfalls auf staatliche Schutzgewährung

Bezug nehmenden Gründe für eine Beendigung der Flüchtlingseigenschaft in

Art. 1 C Ziff. 1-3 FK nicht erwogen wird (zum in der Literatur vertretenen

Ansatz, bezüglich Art. 1 A Ziff. 2 Abs. 2 FK der Staatsangehörigkeit eine

«Quasi-Staatsangehörigkeit» gleichzusetzen, vgl. nachstehende E. 13).

e. Zusammenfassend gelangt die ARK, aufgrund der im Irak und

im Nordirak herrschenden tatsächlichen politischen Verhältnisse, zur

Überzeugung, dass die autonomen kurdischen Gebiete im Nordirak nicht als

innerstaatliche Fluchtalternative für von asylrechtlich relevanter Verfolgung

bedrohte Personen gelten können. Ausschlaggebend für diese Einschätzung

ist namentlich, dass die im Nordirak bestehenden beiden Quasistaaten im

KDP- beziehungsweise im PUK-Gebiet weder als Völkerrechtssubjekte gelten

können noch in ihrem zukünftigen Bestand - sei es als autonomes Gebiet

dem irakischen Zentralstaat gegenüber, sei es je als ein Quasistaat dem

jeweils anderen Quasistaat gegenüber - in hinlänglicher Weise abgesichert

erscheinen. Die Fähigkeit der beiden Kurdenparteien, allfälligen Schutz

gegen Verfolgungen zu gewähren, muss sowohl unter den bereits heute

bestehenden faktischen politischen Konstellationen als auch im Hinblick auf

den nicht garantierten zukünftigen Bestand der beiden Quasistaaten verneint

werden. Sie können damit nicht einem Staat - wie er in Art. 1 A Ziff. 2 FK

mit dem Begriff «Heimatland» als schutzgewährende Instanz genannt wird -

gleichgestellt werden, womit es sich auch verbietet, in diesem Zusammenhang

vom Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen auszugehen.

13. Nicht zu überzeugen vermögen die Ausführungen in der

Vernehmlassung der Vorinstanz vom 15. Februar 2000, mit welchen

das Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative in den

nordirakischen Gebieten dogmatisch auf die Konstruktion einer «faktischen

Doppelstaatsangehörigkeit» abgestützt werden soll.

Ausgehend von der Feststellung einer in den letzten Jahren bestandenen

faktischen Stabilität der autonomen Selbstverwaltung in den nordirakischen

Provinzen und einer daraus abzuleitenden Quasistaatlichkeit, zieht die

Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die Anwendung von Art. 1 A Ziff. 2

Abs. 2 FK - wonach Personen mit mehreren Staatsangehörigkeiten die

Flüchtlingseigenschaft dann nicht erfüllen, wenn sie gegen die Verfolgung

durch den einen ihrer Heimatstaaten den Schutz durch den anderen

ihrer Heimatstaaten in Anspruch nehmen können - in Erwägung. Dieser

dogmatischen Konstruktion zufolge würden irakische Staatsangehörige,

die aus den autonomen Gebieten im Nordirak stammen oder sich dorthin

begeben könnten, nebst ihrer irakischen Staatsangehörigkeit des Weiteren

eine zweite «de-facto-Staatsangehörigkeit» des autonomen Gebietes besitzen

und hätten gegenüber einer Verfolgung durch den irakischen Zentralstaat

mithin - im Sinne von Art. 1 A Ziff. 2 Abs. 2 FK - zunächst den Schutz ihres

zweiten «de-facto-Heimatlandes» in Anspruch zu nehmen, bevor - im Sinne der

Subsidiarität - die Flüchtlingseigenschaft erfüllt sein könnte.

Eine derartige dogmatische Konstruktion zur Begründung der innerstaatlichen

Fluchtalternative wurde in der Literatur namentlich von Nicolaus (P.

Nicolaus: Kein Asylrecht trotz Verfolgung? Eine Studie zum Problem der

inländischen Fluchtalternative, ZDWF-Schriftenreihe Nr. 6, Bonn 1984)

vertreten. Die Konzeption sucht gewissermassen «innerstaatliche» und

«ausserstaatliche» Schutzmöglichkeiten miteinander zu vermengen; sie müsste

sich konsequenterweise weniger auf die Begründung des Bestehens einer

innerstaatlichen Fluchtalternative, als vielmehr auf die Anwendung eines

Asylausschlussgrundes im Sinne von Art. 52 Abs. 1 Bst. a AsylG beziehen (vgl.

in diesem Sinne - noch bezogen auf die inhaltlich mit Art. 52 Abs. 1 Bst. a

AsylG identische Regelung von Art. 6 Abs. 1 Bst. a des alten Asylgesetzes vom

5. Oktober 1979 (AS 1980 1718 - die kritischen Anmerkungen bei Werenfels,

a.a.O., S. 333 ff., und Kälin, a.a.O., S. 72).

Die Gleichsetzung einer «de-facto-Staatsangehörigkeit» zu einem Quasistaat

mit der tatsächlichen Staatsangehörigkeit zu einem tatsächlichen Staat im

Hinblick auf deren potentielle Schutzmöglichkeiten im Lichte von Art. 1 A

Ziff. 2 Abs. 2 FK muss dieselben Bedenken begründen, wie sie oben (in E. 12a)

betreffend eine Gleichsetzung der Schutzfähigkeit eines Quasistaates mit

jenen eines eigentlichen Staates im Hinblick auf Fragen der innerstaatlichen

Fluchtalternative im Lichte von Art. 1 A Ziff. 2 FK dargelegt worden sind.

Ob die Zugehörigkeit zu einem Quasistaat unter Aspekten potentieller

Schutzgewährung der tatsächlichen Staatsangehörigkeit eines tatsächlichen

Staates gleichgesetzt werden könne, erscheint wiederum namentlich aus den

Gründen als problematisch, dass ein quasistaatliches Gebilde, dem es an einer

Völkerrechtspersönlichkeit mangelt, weder diplomatischen Schutz gewähren

kann noch völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt und zudem in

seinem zukünftigen Bestand nicht abgesichert erscheint (vgl. auch Werenfels,

a.a.O., S. 337 f.; insbesondere S. 338 Fn. 21).

Zu diesen Bedenken kommt sodann im Falle der vorliegend interessierenden

Konstellationen im Irak beziehungsweise im Nordirak hinzu, dass die

Praxis des BFF das Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht nur

gegenüber Verfolgungen durch den Zentralstaat, sondern auch gegenüber

Verfolgungen durch den je anderen Quasistaat bejahen will. So geht

die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren des Beschwerdeführers, der

aus dem von der KDP beherrschten Gebiet stammt und eine Verfolgung

durch die KDP geltend macht, vom Bestehen einer innerstaatlichen

Fluchtalternative im PUK-Gebiet aus. In dieser Konstellation erweist sich

indessen der Versuch einer Argumentation gestützt auf Art. 1 A Ziff. 2

Abs. 2 FK als unfruchtbar: Einerseits müsste für den Beschwerdeführer

- nebst seiner irakischen Staatsangehörigkeit - vom Bestehen gleich

zweier «de-facto-Staatsangehörigkeiten» sowohl zum KDP- als auch

zum PUK-Gebiet ausgegangen werden; andererseits müsste diese

letztgenannte «de-facto-Staatsangehörigkeit» zum PUK-Gebiet an blosse

Parteizugehörigkeiten oder -sympathien anknüpfen, ohne dass ein konkreter

Bezug des Rekurrenten zum Territorium, welches unter Kontrolle der PUK

steht, bestünde. Derartige spekulative Anknüpfungspunkte ohne reale

Beziehungen lassen sich nach Auffassung der ARK nicht mit einer realen

Staatsangehörigkeit im völkerrechtlichen Sinne gleichsetzen.

14.a. Wie bereits erwähnt (vgl. oben, E. 7b), umfasst der Flüchtlingsbegriff

von Art. 1 A Ziff. 2 FK zwei Aspekte: Als Flüchtling gemäss der

Flüchtlingsumschreibung der FK ist anzuerkennen, wer einerseits in

begründeter Weise eine Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität,

Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner

politischen Anschauungen befürchten muss, und wer andererseits den Schutz

seines Heimatstaates gegen derartige Verfolgung nicht beanspruchen kann

oder, aufgrund dieser Befürchtungen, nicht beanspruchen will. Fragen nach

dem Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative stellen sich mithin erst

dann, wenn vorgängig das Bestehen einer begründeten Furcht vor ernsthaften,

hinlänglich intensiven Nachteilen aus einem der als relevant genannten

Verfolgungsmotive festgestellt worden ist.

Wenn daher die ARK aufgrund der bisherigen Erwägungen zusammenfassend

zum Schluss gelangt, dass vom Bestehen einer innerstaatlichen

Fluchtalternative in den nordirakischen autonomen Gebieten nicht

gesprochen werden kann, sind diese Ausführungen lediglich in jenen

Fällen relevant, in denen im Übrigen sämtliche anderen Voraussetzungen

der Flüchtlingseigenschaft - betreffend die Intensität, die Gezieltheit und

die Aktualität der erlittenen oder befürchteten Nachteile, betreffend

die erforderliche Verfolgungsmotivation gemäss Art. 1 A Ziff. 2 FK

beziehungsweise Art. 3 AsylG, betreffend die staatliche oder quasistaatliche

Urheberschaft der erlittenen oder befürchteten Verfolgung - erfüllt sind (vgl.

zu den Voraussetzungen der Flüchtlingseigenschaft etwa VPB 60.30; EMARK

1997 Nr. 14, S. 106 f.).

Bezogen auf die vorliegend interessierende Fragestellung betreffend den Irak

beziehungsweise den Nordirak, sind nach dem Gesagten jene Gesuchsteller

als Flüchtlinge anzuerkennen, die glaubhaft darzulegen vermögen, dass

sie im Heimatstaat ernsthafte, auf einem relevanten Verfolgungsmotiv

beruhende und gezielte Nachteile seitens des irakischen Staates oder seitens

eines der beiden im Nordirak etablierten Quasistaaten erlebt haben oder in

begründeter Weise für die absehbare Zukunft haben befürchten müssen;

nachdem vom Bestehen allfälliger innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht

ausgegangen werden kann, erfüllen diese Personen die Flüchtlingseigenschaft.

Wer demgegenüber eine erlittene oder eine in begründeter Weise drohende

asylrelevante gezielte Verfolgung nicht nachweisen oder zumindest glaubhaft

machen kann, erfüllt aus diesem Grund - mangels des Bestehens einer

begründeten Furcht - die Flüchtlingseigenschaft nicht, ohne dass Fragen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative ins Auge gefasst werden müssten.

Für die letztgenannte Personengruppe stellt sich des Weiteren die Frage,

ob nach Abweisung ihres Asylgesuches ein Wegweisungsvollzug in den

Irak - beziehungsweise in die nordirakischen autonomen Gebiete - zulässig,

zumutbar und möglich im Sinne von Art. 14a des Bundesgesetzes vom

26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, RS

142.20) und der Praxis der ARK (vgl. unter anderen EMARK 1996 Nr. 2) sei.

Diese Problematik ist im vorliegenden Urteil nicht einlässlich zu würdigen;

die ARK äussert sich hierzu in anderen, lediglich auf diese Fragestellungen

bezogenen zu publizierenden Urteilen, auf die an dieser Stelle verwiesen sei.

b. Im Ergebnis gelangt die ARK aufgrund der hier vertretenen

Auffassung -wenn auch aufgrund anderer dogmatischer Erwägungen - zu

ähnlichen Erkenntnissen, wie sie das UNHCR in seiner Position betreffend

irakische Asylsuchende vertritt (UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers

Regarding the Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question

of Return of Rejected Cases, a.a.O.). Für Personen, die eine asylrelevante

Verfolgung begründet befürchten müssen, geht die ARK, wie oben dargelegt,

davon aus, dass Fluchtalternativen nicht zu bejahen seien, und dass diese

Personen die Flüchtlingseigenschaft erfüllen. Für Personen demgegenüber, die

keine begründete Furcht vor asylrelevanter Verfolgung darzulegen vermögen,

ist die Flüchtlingseigenschaft nicht zu bejahen, und es ist - nunmehr unter dem

Titel des Wegweisungsvollzuges - unter anderem zu prüfen, ob eine Rückkehr

in den Nordirak für diese Personen aufgrund ihrer konkreten Verhältnisse

bejaht werden könne.

Eine ähnliche Haltung vertritt nach Auffassung der ARK das UNHCR. In

seiner Stellungnahme betreffend irakische Asylsuchende unterstreicht das

UNHCR zentral die Notwendigkeit, die Asylgesuche irakischer Asylsuchender

aufgrund der konkreten Einzelfallverhältnisse zu prüfen. Zwar geht das

UNHCR davon aus, betreffend die autonomen nordirakischen Gebiete könne

in gewissen Fällen von einer Schutzgewährung und mithin vom Bestehen

innerstaatlicher Fluchtalternativen ausgegangen werden; gleichzeitig wird

allerdings betont, dass namentlich politisch oder militärisch exponierte

Personen im Nordirak eine Verfolgung zu befürchten hätten und nicht auf das

Bestehen einer Fluchtalternative verwiesen werden könnten. Als gefährdet

erachtet das UNHCR insbesondere irakische Oppositionelle, die Verfolgungen

seitens des irakischen Zentralstaates oder seitens der Behörden im autonomen

Kurdengebiet zu befürchten hätten, beziehungsweise aktive und exponierte

Angehörige der PUK oder der KDP, die im jeweils durch die andere Partei

kontrollierten Gebiet Gefährdungen zu befürchten hätten. Soweit das UNHCR

für gewisse Fälle irakischer Asylsuchender das Bestehen einer innerstaatlichen

Fluchtalternative im Nordirak bejaht, werden als relevante Kriterien weniger

Aspekte der Sicherheit oder der dauerhaften Schutzgewährung als vielmehr

Aspekte sozioökonomischer Faktoren angeführt; für das UNHCR erweisen sich

in diesem Zusammenhang etwa Fragen des Alters der asylsuchenden Person,

ihres Geschlechts, ihrer Gesundheit, ihres schulischen oder beruflichen

Hintergrunds, weiter auch Überlegungen, ob die betreffende Person im

Nordirak ein soziales Netz oder anderweitige ethnische, religiöse oder

politische Anknüpfungspunkte besitze, als relevant (vgl. UNHCR, a.a.O.; zur

dogmatischen Kritik an der UNHCR-Stellungnahme vgl. namentlich Frelick,

a.a.O.).

In der schweizerischen Praxis sind derartige Fragen sozioökonomischer

Umstände indessen für die Prüfung einer innerstaatlichen Fluchtalternative -

wo vielmehr zentral Aspekte der Sicherheit und der effektiven

Schutzgewährung im Vordergrund stehen - nicht ausschlaggebend;

sie stellen sich vielmehr erst im Zusammenhang mit der Prüfung,

ob ein Wegweisungsvollzug als zumutbar gelten könne (vgl. zur

begrifflich-dogmatischen Unterscheidung zwischen Fragen der Sicherheit

und Fragen der Zumutbarkeit des Zufluchtsortes VPB 61.6).

15.a. Die Asylvorbringen des Beschwerdeführers genügen aus folgenden

Gründen zur Darlegung einer begründeten Furcht vor asylrelevanter

Verfolgung:

Wie der Beschwerdeführer glaubhaft dargelegt hat, hat er sich während

Jahren in exponierter Stellung für die PUK aktiv betätigt; sein in ähnlicher

Weise engagierter Vater ist im Jahre 1985 umgebracht worden. Als die

KDP am 31. August 1996 mit Unterstützung durch Truppen des irakischen

Zentralstaates Erbil einnahm -wobei es damals in Erbil zu zahlreichen

extralegalen Hinrichtungen sowie zur Festnahme von Hunderten von

Personen kam, von denen eine grosse Zahl später verschwunden blieb (vgl.

Amnesty International, Jahresberichte 1997 und 1998; Human Rights Watch

World Report 1997) -, wurde der Beschwerdeführer festgenommen und

während zweier Monate in Haft behalten und misshandelt. Nachdem im Jahre

1997 - trotz eines Waffenstillstandabkommens zwischen den beiden Parteien

- erneut schwere Kämpfe zwischen der KDP und der PUK ausbrachen, wobei

es wiederum zu schweren Menschenrechtsverletzungen, zu Exekutionen und

willkürlichen Verhaftungen von Angehörigen des jeweiligen Gegners kam

(vgl. Amnesty International Jahresbericht 1998, Human Rights Watch World

Report 1998), befürchtete der Beschwerdeführer in objektiv nachvollziehbarer

Weise, er könnte erneut verhaftet oder gar umgebracht werden, zumal in

der Zwischenzeit der bereits für den Tod seines Vaters mitverantwortliche

Geheimdienstmitarbeiter in Erbil wiederum eine bedeutsame Stellung

eingenommen hatte.

Der Beschwerdeführer musste mithin im Jahr 1997, als er sich zur Flucht

aus seiner Heimat entschloss, in begründeter Weise hinlänglich intensive,

gezielt gegen seine Person gerichtete und auf seinem jahrelangen Engagement

als PUK-Peshmerga, mithin auf einem asylrelevanten Verfolgungsmotiv

basierende Nachteile befürchten. Dabei ging die Bedrohung von der KDP

als quasistaatlichem Machthaber in Erbil beziehungsweise - angesichts der

engen Zusammenarbeit zwischen der KDP und dem irakischen Zentralstaat

namentlich bei der Einnahme Erbils Ende August 1996 - in mittelbarer Weise

vom irakischen Staat aus; damit erweist sich auch das der schweizerischen

Praxis zu Grunde gelegte Erfordernis der staatlichen oder zumindest

quasistaatlichen Urheberschaft einer asylrelevanten Verfolgung als erfüllt.

Dass die im Zeitpunkt seiner Flucht aus dem Irak begründet bestehenden

Befürchtungen des Beschwerdeführers vor zukünftiger Verfolgung aufgrund

der zwischenzeitlichen politischen Entwicklungen hinfällig geworden wären,

kann sodann nicht bejaht werden. Nach wie vor gehen die vorliegenden

Lagebeurteilungen, was die Situation im autonomen kurdischen Nordirak

betrifft, davon aus, dass in den von der KDP beziehungsweise der PUK

kontrollierten Gebieten exponierte Angehörige der jeweils anderen Partei

als «Risikogruppe» beziehungsweise als «gefährdete Personen» betrachtet

werden müssten (vgl. UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding the

Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question of Return

of Rejected Cases, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 20, Juristische

Analyse S. 1). Der Rekurrent nimmt sowohl aufgrund des entsprechenden

Engagements seines Vaters und seines Bruders als auch aufgrund seiner

eigenen jahrelangen Aktivitäten für die PUK eine exponierte, über die Position

eines blossen Sympathisanten oder einfachen Mitgliedes entscheidend

hinausgehende Stellung ein; auch zum heutigen Zeitpunkt ist daher weiterhin

vom Bestehen einer begründeten Furcht vor zukünftiger Verfolgung durch die

KDP auszugehen.

b. Dass dem Beschwerdeführer in dem von der PUK kontrollierten

Gebiet gegen drohende Übergriffe eine valable innerstaatliche

Fluchtalternative offenstehen würde, kann nach Auffassung der Kommission

- wie oben ausführlich begründet wurde - nicht bejaht werden. Die

entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz, aufgrund derer sie das

Asylgesuch des Beschwerdeführers abgelehnt hat, können nicht bestätigt

werden.

c. Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer die

Flüchtlingseigenschaft im Sinne von Art. 3 AsylG erfüllt. Die angefochtene

Verfügung ist demnach aufzuheben und die Vorinstanz ist anzuweisen, dem

Beschwerdeführer Asyl zu gewähren.

[63]63 Entscheid über eine Grundsatzfrage gemäss Art. 104 Abs. 3

AsylG in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 Bst. a und Art. 11 Abs. 2 Bst. a

und b der Verordnung vom 11. August 1999 über die Schweizerische

Asylrekurskommission (VOARK, SR 142.317).

[64]2 Décision sur une question de principe selon l’art. 104 al. 3 LAsi en

relation avec l’art. 10 al. 2 let. a et l’art. 11 al. 2 let. a et b de l’Ordonnance du

11 août 1999 concernant la Commission suisse de recours en matière d’asile

(OCRA, RS 142.317).

[65]3 Decisione su questione di principio conformemente all’art. 104

cpv. 3 LAsi in relazione con l’art. 10 cpv. 2 lett. a e l’art. 11 cpv. 2 lett. a e b

dell’Ordinanza del 11 agosto 1999 concernente la Commissione svizzera di

ricorso in materia d’asilo (OCRA, RS 142.317).

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 65.3 - Auszug aus einem Entscheid der Schweizerischen Asylrekurskommission vom

12. Juli 2000 i. S. M. O., Irak, auch erschienen in Entscheidungen und Mitteilungen der

Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 2000 Nr. 15

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2001

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Band 65

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