Federal Personnel Appeals Commission Upholds Denial of Damages for Position Suppression

JAAC 64.31

Décision de la Commission fédérale de recours en

matière de personnel fédéral du 12 août 1999 en la

cause X. [CRP 1999-007]

Personnel fédéral. Employé permanent d’une Ecole polytechnique

fédérale (EPF) devenu employé non permanent à la suite de la

suppression de sa fonction. Demande en dommages-intérêts. Frais de

procédure de première instance.

- Compétence de la Commission fédérale de recours en matière de

personnel fédéral pour trancher un recours contre une décision de

première instance du Conseil des EPF concernant une demande de

dommages-intérêts fondée sur des rapports de service (consid. 1).

- La Confédération est responsable si un fonctionnaire accomplit,

dans l’exercice de ses fonctions, un acte de droit public, illicite et

dommageable. Un rapport de causalité doit en outre exister entre l’acte

et le dommage. En règle générale, point n’est besoin qu’une faute ait été

commise. La loi institue en effet une responsabilité causale (consid. 3b).

- Portée du principe de la proportionnalité en matière de mesures à

prendre en faveur du personnel en cas de restructuration. En l’espèce,

l’EPFL n’a pas violé les obligations découlant des Directives du DFF

concernant le règlement des problèmes de personnel consécutifs aux

mesures de restructuration dans l’administration fédérale (directives

ASUM). Celle-ci n’a donc commis aucun acte illicite au préjudice du

recourant (consid. 4d).

- Des promesses exprimées au sujet de la politique du personnel dans

le cadre d’une interview pour une publication interne ne lient pas

l’autorité sous l’angle de la protection de la bonne foi (consid. 4f).

- L’art. 13 al. 1 et 2 de l’ordonnance sur les frais et indemnités en

procédure administrative ne permet de prélever des frais de procédure

de première instance que si cette possibilité est expressément prévue

dans une loi fédérale (consid. 5).

Bundespersonal. Ständiger Angestellter einer Eidgenössischen

Technischen Hochschule (ETH), der infolge Aufhebung seines Amtes

zum nicht ständigen Angestellten wird. Schadenersatzklage.

Verfahrenskosten vor erster Instanz.

- Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission

zur Behandlung einer Beschwerde gegen einen erstinstanzlichen

Entscheid des ETH-Rates betreffend eine auf dem Angestelltenverhältnis

beruhende Schadenersatzklage (E. 1).

- Der Bund haftet für den Schaden den ein Beamter in Ausübung seiner

amtlichen Tätigkeit einem Dritten widerrechtlich zufügt. Zwischen

Tätigkeit und Schaden muss ein Kausalzusammenhang bestehen.

Die Haftung ist grundsätzlich verschuldensunabhängig. Das Gesetz

statuiert eine Kausalhaftung (E. 3b).

- Tragweite des Verhältnismässigkeitsprinzips bei Massnahmen

zugunsten des Personals im Falle von Umstrukturierungen.

Vorliegend hat die ETHL die aus den Richtlinien des EFD abzuleitenden

Verpflichtungen für die Behandlung der Personalprobleme im

Zusammenhang mit betriebsorganisatorischen Massnahmen in der

Bundesverwaltung (ASUM-Richtlinien) nicht verletzt. Es liegt somit

keine widerrechtliche Handlung zum Nachteil des Beschwerdeführers

vor (E. 4d).

- Die im Rahmen eines Interviews für eine interne Publikation zur

Personalpolitik geäusserten Versprechen sind für die Behörde unter

dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht bindend (E. 4f).

- Gemäss Art. 13 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Kosten und

Entschädigungen im Verwaltungsverfahren können erstinstanzliche

Verfahrenskosten nur erhoben werden, sofern ein Bundesgesetz dies

ausdrücklich vorsieht (E. 5).

Personale federale. Impiegato stabile di un Politecnico federale (PF)

diventato impiegato non stabile per soppressione della funzione.

Domanda di risarcimento dei danni. Spese procedurali di prima

istanza.

- Competenza della Commissione federale di ricorso in materia di

personale federale per decidere su ricorso contro una decisione di

prima istanza del Consiglio dei PF concernente una domanda di

risarcimento dei danni basata su rapporti di servizio (consid. 1).

- La Confederazione è responsabile se un funzionario svolge,

nell’esercizio delle sue funzioni, un atto di diritto pubblico illecito

e pregiudizievole. Un rapporto di causalità deve inoltre esistere fra

l’atto e il danno. Di norma, non è necessario che sia stato commesso

un errore. La legge stabilisce infatti una responsabilità causale

(consid. 3b).

- Portata del principio della proporzionalità in materia di misure

da adottare a favore del personale in caso di ristrutturazione. Nella

fattispecie il PF di Losanna non ha violato le obbligazioni che derivano

dalle direttive del DFF concernenti la regolamentazione dei problemi di

personale dovuti alle misure di ristrutturazione nell’amministrazione

federale (direttive ASUM). Quest’ultima non ha quindi commesso alcun

atto illecito a scapito del ricorrente (consid. 4d).

- Le promesse espresse in merito alla politica del personale in occasione

di un’intervista per una pubblicazione interna non vincolano l’autorità

dal profilo della protezione della buona fede (consid. 4f).

- L’art. 13 cpv. 1 e 2 dell’ordinanza sulle tasse e spese nella procedura

amministrativa permette di esigere spese procedurali di prima istanza

solamente se questa possibilità è espressamente stabilita in una legge

federale (consid. 5).

A. Après avoir été assistant, puis premier assistant, X. fut engagé, à partir du

1er mars 1989, en tant que fonctionnaire scientifique à l’Ecole polytechnique

fédérale de Lausanne (EPFL).

B. Par décision du 12 juin 1995, l’EPFL modifia le statut de X. en employé non

permanent au sens du Règlement des employés du 10 novembre 1959 (RE,

RS 172.221.104). Ce changement était motivé par le fait que la fonction de X.

était supprimée en raison de la cessation d’activité du professeur Y. Son travail

donnant toutefois satisfaction, un engagement d’une durée limitée jusqu’au

31 décembre 1996 lui avait été trouvé auprès du professeur Z. dans un autre

département. Par courrier du 20 juin 1995, X. accepta la décision pour la

période transitoire, sous réserve de l’application, pendant cette même période,

des Directives du Département fédéral des finances concernant le règlement

des problèmes consécutifs aux mesures d’organisation dans l’administration

fédérale du 7 décembre 1990 (ci-après: directives ASUM).

C. Dès le 1er mars 1997, X. fut à nouveau engagé à 40% en tant qu’employé non

permanent jusqu’au 30 septembre 1997. Cet engagement fut successivement

prolongé jusqu’au 31 août 1998. Enfin, en date du 9 juillet 1998, l’EPFL engagea

X. du 15 juillet au 31 décembre 1998 comme employé non permanent à 60%.

Cet emploi a été renouvelé jusqu’au 31 décembre 1999. En complément, X. a

également occupé un autre poste à 20% du 1er avril 1999 au 31 juillet 1999.

D. En date du 17 décembre 1997, X. présenta une demande de

dommages-intérêts au Conseil des Ecoles polytechniques fédérales (ci-après:

Conseil des EPF). Invoquant que l’EPFL n’aurait, depuis juin 1995, entrepris

aucune démarche sérieuse pour le réaffecter au sein de l’un de ses services,

violant de ce fait les obligations découlant de l’ordonnance du 18 octobre 1995

sur les mesures à prendre en faveur du personnel en cas de restructurations

dans l’administration générale de la Confédération (RS 172.221.104.0) ou

des directives qui les ont précédées, il demanda le versement de diverses

sommes d’argent en compensation des pertes subies en 1997 et 1998, ainsi

qu’au titre de la perte de gain future et du dommage futur sur sa prévoyance

professionnelle.

E. Dans sa séance du 12 novembre 1998, le Conseil des EPF rejeta la demande

dans la mesure où elle était recevable et mit Fr. 5110.- de frais de procédure à

la charge de X. Il considéra que, vu les nombreuses propositions de travail qui

avaient débouché sur des engagements du demandeur, on ne saurait soutenir

que l’EPFL avait, d’une manière générale, violé les obligations lui incombant

en vertu des directives ASUM applicables au cas de X. Il en découlait qu’aucun

acte illicite n’avait été commis au préjudice du demandeur. Sa demande se

révélait ainsi mal fondée, dans la mesure où elle était recevable, et devait être

rejetée, sans qu’il fût nécessaire de se prononcer sur la question de savoir

si les autres conditions de la responsabilité de la Confédération, c’est-à-dire

le dommage et le lien de causalité adéquate, étaient réalisées. Ce prononcé

fut notifié à X. le 1er décembre 1998. Dans les voies de droit, il était précisé

que la décision pouvait faire l’objet d’un recours administratif auprès de la

Commission de recours des EPF.

F. Par mémoire du 4 janvier 1999, X. (ci-après: le recourant) a interjeté,

conformément aux voies de droit, un recours auprès de la Commission de

recours des EPF. S’estimant incompétente - en raison de l’art. 37 al. 2 de la loi

du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales (loi sur les EPF,

RS 414.110) - pour traiter les recours portant sur les rapports de service,

ladite commission a transmis, par courrier du 12 février 1999, le recours à

la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (ci-après:

la Commission de recours ou de céans). Dans son mémoire, le recourant

maintient qu’il y a eu violation des principes des directives ASUM due

principalement à l’inaction des fonctionnaires concernés par sa réaffectation.

Le Conseil des EPF aurait donc dû constater l’existence d’un acte illicite au sens

de l’art. 3 de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération,

des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (LRCF, RS 170.32). Par

ailleurs, il soutient que le Conseil des EPF ne pouvait mettre aucun frais de

procédure à sa charge. En effet, l’art. 63 de la loi fédérale du 20 décembre

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) n’admet que des frais de

procédure soient mis à la charge du recourant qu’au stade du recours. Or, le

Conseil des EPF n’a agi que comme première autorité saisie d’une demande.

Se basant sur cette argumentation, le recourant conclut principalement à

l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier au Conseil des

EPF pour que, la condition de l’illicéité étant remplie, il traite plus avant sa

demande de dommages-intérêts. Subsidiairement, il demande que la décision

du Conseil des EPF du 12 novembre 1998 soit annulée en tant qu’elle met à sa

charge des frais de procédure.

G. Invité à présenter ses observations, le Conseil des EPF, dans sa réponse du

5 mai 1999, considère en premier lieu que c’est bien la Commission de recours

des EPF qui est compétente, conformément à l’art. 37 al. 2 de la loi sur les EPF,

pour statuer sur le recours. S’agissant des frais de procédure, ceux-ci ont été

fixés en tenant compte de la revendication d’un montant nettement supérieur

à un million de francs formulée par le recourant. L’art. 63 PA ne fait que régler

la répartition des frais en procédure de recours. Or, une telle disposition

n’intervient pas en cas de procès direct, où il n’y a qu’une seule partie. Le

Conseil des EPF conclut donc à la compétence de la Commission de recours

des EPF et au rejet du recours. Par courrier du 19 mai 1999, le recourant a

demandé la tenue de débats publics, ainsi que la production de diverses pièces.

La séance de débats publics s’est déroulée le 13 juillet 1999 et, à cette occasion,

les parties ont confirmé leurs conclusions.

Les autres faits seront repris, pour autant que de besoin, dans les considérants

qui suivent.

Extraits des considérants:

1.a. En premier lieu, il convient d’examiner la compétence de la Commission

de céans pour se saisir du présent litige.

aa. S’agissant des réclamations pécuniaires découlant des rapports de service

autres que les litiges avec une caisse de pensions, l’art. 58 al. 2 let. b ch. 3 de la

loi fédérale du 30 juin 1927 sur le Statut des fonctionnaires (StF, RS 172.221.10)

-auquel renvoie l’art. 79 RE -, prévoit que, dans la mesure où le recours de

droit administratif au Tribunal fédéral est ouvert, la Commission fédérale de

recours en matière de personnel fédéral est l’instance de recours compétente

pour statuer sur les recours formés entre autres contre les décisions prises

en première instance ou sur recours par les organes de dernière instance

des établissements ou entreprises autonomes de la Confédération. En vertu

de l’art. 37 al. 2 de la loi sur les EPF, les décisions et les arrêtés de recours du

Conseil des EPF peuvent faire l’objet d’un recours devant la Commission de

recours des EPF. Sont exceptés les décisions et les arrêtés relatifs au statut de

droit public auxquels s’appliquent les voies de droit prévues par le statut des

fonctionnaires.

bb. La loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération précise en

son art. 10 al. 1 que l’autorité compétente statue sur les réclamations de la

Confédération qui sont contestées ou sur celles qui sont dirigées contre elle. La

procédure de recours est régie par les dispositions générales sur l’organisation

judiciaire. Aux termes de l’art. 2 al. 1 de l’ordonnance du 30 décembre 1958

relative à la loi sur la responsabilité (RS 170.321), c’est le Conseil des EPF qui

est compétent, au sens de l’art. 10 al. 1 LRCF, pour statuer sur les réclamations

de son ressort.

b. En l’espèce, le recourant a présenté une demande de dommages-intérêts

auprès du Conseil des EPF en se basant sur le fait que, depuis juin 1995, l’EPFL

n’aurait entrepris aucune démarche sérieuse pour le réaffecter au sein de l’un

de ses services, violant ainsi les obligations découlant de l’ordonnance sur les

mesures à prendre en faveur du personnel en cas de restructurations dans

l’administration générale de la Confédération. Si la compétence du Conseil des

EPF pour connaître de cette demande en première instance ressort clairement

de l’art. 10 al. 1 LRCF et de l’art. 2 al. 1 de l’ordonnance y relative, en revanche

l’identité de l’autorité de recours est moins évidente. En effet, l’art. 10 al. 1

LRCF se borne à dire que la procédure de recours est régie par les dispositions

générales sur l’organisation judiciaire. En l’occurrence, le Conseil des EPF est

d’avis que sur la base de l’art. 37 al. 2 de la loi sur les EPF, l’autorité de recours

compétente est la Commission de recours des EPF. Plusieurs arguments

plaident toutefois en faveur de la compétence de la Commission fédérale

de recours en matière de personnel fédéral.

En premier lieu, il apparaît que la Commission de recours des EPF a elle-même

refusé sa compétence en considérant que le recours était en relation avec les

rapports de service (art. 37 al. 2 deuxième phrase de la loi sur les EPF). Dans

son étude sur les commissions de recours, Rainer J. Schweizer est aussi d’avis

que la Commission de recours des EPF traite tous les recours pour autant

qu’ils n’aient pas comme origine un litige lié aux rapports de service de droit

public (Rainer J. Schweizer, Die erstinstanzliche Verwaltungsgerichtsbarkeit

des Bundes durch Rekurs- und Schiedskommissionen. Aktuelle Situation

und Reformbedürfnisse, Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches

Recht, Beiheft 26, Bâle 1998, p. 19 ch. 2.1.8; voir aussi Peter Uebersax, in

Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle

et Francfort-sur-le-Main 1998, ch. 6.5). Or, dans le cas présent, il est évident

que la demande de dommages-intérêts du recourant a comme origine un

problème de rapports de service.

Ensuite, il résulte des dispositions légales que la Commission fédérale de

recours en matière de personnel fédéral est l’autorité compétente pour

trancher non seulement les problèmes de fond en rapport avec les rapports

de service (cf. art. 58 al. 2 let. b ch. 3 StF), mais aussi les recours dans le cas

de l’action récursoire de la Confédération contre le fonctionnaire ayant

causé le dommage intentionnellement ou par négligence grave (art. 5 al. 2

de l’ordonnance relative à la LRCF en relation avec l’art. 7 et l’art. 8 LRCF;

voir André Moser, Der Rechtsschutz im Bund, in: Peter Helbling / Thomas

Poledna (éditeurs), Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berne 1999,

p. 560). La Commission de recours s’occupant à la fois des problèmes de

fond en matière de personnel fédéral et de l’action récursoire, il semble donc

logique qu’elle soit également l’autorité de recours désignée pour traiter les

demandes de dédommagement dirigées contre la Confédération et qui ont

comme origine des problèmes relatifs aux rapports de service. Comme par

ailleurs, un recours de droit administratif au Tribunal fédéral est possible

(absence de motif d’irrecevabilité au sens des art. 99 à 101 de la loi fédérale

d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 [OJ], RS 173.110), il en résulte

que la Commission de recours est compétente pour traiter le présent recours.

2. (...)

3.a. Aux termes de l’art. 3 al. 1 LRCF, la Confédération répond du dommage

causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l’exercice de ses

fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire. En revanche, si c’est un

organe ou un employé d’une institution indépendante de l’administration

ordinaire chargée d’exécuter des tâches de droit public par la Confédération

qui cause sans droit, dans l’exercice de cette activité, un dommage à un

tiers, la Confédération n’est responsable envers le lésé que du dommage

que l’institution n’est pas en mesure de réparer (art. 19 al. 1 let. a LRCF).

En l’occurrence, l’EPFL est administrativement attribuée au Département

fédéral de l’intérieur (voir l’annexe de l’ordonnance sur l’organisation du

gouvernement et de l’administration [OLOGA], RS 172.010.1, plus précisément

le ch. 2 des unités rattachées au Département fédéral de l’intérieur). Elle

ne représente donc pas une institution indépendante de l’administration

ordinaire. Il en résulte que dans le cas d’espèce, la demande en dommages et

intérêts concerne directement la Confédération elle-même.

b. La Confédération est donc responsable au sens de l’art. 3 al. 1 LRCF si un

fonctionnaire accomplit, dans l’exercice de ses fonctions, un acte de droit

public, illicite et dommageable. Un rapport de causalité doit en outre exister

entre l’acte et le dommage. En règle générale, point n’est besoin qu’une faute

ait été commise. La loi institue une responsabilité causale (André Grisel,

Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 795 s.; Jost Gross, in:

Peter Münch/Thomas Geiser, Schaden - Haftung - Versicherung, Bâle, Genève,

Munich 1999, ch. 3.18). La demande de dommages-intérêts doit en outre être

présentée dans un certain délai. Il convient d’examiner ci-après ces conditions.

aa. Sous le terme de fonctionnaire (art. 2 al. 1 LRCF), on entend toutes les

personnes investies d’une fonction publique de la Confédération. La loi

s’applique par conséquent à tous les fonctionnaires, au sens classique du

terme, ainsi qu’aux autres agents de la Confédération (art. 1 al. 1 let. e LRCF).

La loi a comme objet les actes accomplis par un fonctionnaire dans l’exercice

de ses fonctions. Il s’agit avant tout des activités que le fonctionnaire réalise

dans le cadre de ses attributions, telles qu’elles sont fixées par les prescriptions

légales ou administratives et par son cahier des charges. Mais cette notion vise

également les cas où le fonctionnaire, bien que s’écartant de ses attributions,

a tout de même procédé à des actes que des tiers peuvent raisonnablement

considérer comme relevant de sa fonction (Grisel, op. cit., p. 796 s.). Dans le

cas présent, le recourant reproche au Service du personnel de l’EPFL de ne pas

avoir entrepris suffisamment de démarches en vue de lui retrouver un nouvel

emploi stable. Sa demande vise donc effectivement une activité entrant dans le

cadre des attributions des fonctionnaires compétents du Service du personnel

de l’EPFL.

bb. La responsabilité de la Confédération s’éteint si le lésé n’introduit pas sa

demande de dommages-intérêts ou d’indemnité à titre de réparation morale

dans l’année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage, et en

tout cas dans les dix ans à compter de l’acte dommageable du fonctionnaire

(art. 20 al. 1 LRCF). Les délais fixés sont des délais de péremption. Ils ne sont

par conséquent pas susceptibles d’être interrompus (ATF 108 Ib 98 consid. 1, 86

I 66). La connaissance du dommage suppose celle des circonstances propres

à motiver une action en justice, ce qui nécessite que le demandeur connaisse

non seulement le dommage au sens strict mais aussi les autres conditions lui

permettant de mettre en cause la responsabilité de la Confédération, faute de

quoi le demandeur ne serait pas en mesure d’agir pour sauvegarder son droit

(ATF 108 Ib 98 consid. 1b). Le lésé n’est dûment renseigné sur un état de fait

en évolution qu’au moment où il peut apprécier les conséquences définitives

de l’événement préjudiciable (ATF 89 II 404). Point n’est besoin cependant

qu’il soit en mesure de calculer le montant exact du dommage (ATF 108 Ib 99 s.

consid. 1c). En l’espèce, le recourant a introduit sa demande devant le Conseil

des EPF le 17 décembre 1997. Le Service du personnel de l’EPFL n’ayant selon

lui entrepris aucune démarche sérieuse depuis juin 1995 pour lui trouver

un emploi durable, il a précisé qu’il s’était retrouvé au chômage complet au

mois de janvier et février 1997, puis au chômage à 60% de mars à décembre

1997. Faute d’avoir trouvé un nouvel emploi, il serait de nouveau au chômage

complet dès le 1er janvier 1998. Il faisait donc valoir des dommages pour les

années 1997 et 1998, ainsi que des dommages en rapport avec la perte de gain

future et sa prévoyance professionnelle future. Comme l’a souligné à juste titre

le Conseil des EPF, ces événements n’étaient guère prévisibles plus d’une année

avant l’introduction de la demande. Celle-ci a donc été présentée à temps

devant l’autorité inférieure et c’est avec raison que cette dernière est entrée en

matière.

cc. La Confédération n’est tenue de réparer un dommage que si celui-ci a été

causé sans droit, c’est-à-dire par un acte illicite (cf. Moser, Der Rechtsschutz...,

op. cit., p. 559). Un acte peut être illicite selon deux points de vue: ou bien

dans le résultat qu’il déclenche «Erfolgsunrecht» ou bien dans la manière

dont il se produit «Handlungsunrecht». L’atteinte est par elle-même illicite

«Erfolgsunrecht» lorsqu’elle porte sur un droit subjectif absolu «Rechtsgut»,

qui, par sa nature même, impose son respect à un tiers quelconque: vie

et intégrité corporelle, liberté, propriété et autres droits réels, possession,

droit de la personnalité (voir Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne

1991, p. 466). Lorsqu’aucun droit absolu n’est lésé, l’illicéité ne résulte pas de

l’atteinte elle-même à la situation du lésé, mais de la violation par l’auteur

du dommage d’une norme de comportement «Handlungsunrecht». De telles

normes sont contenues ordinairement dans les législations spéciales, mais

peuvent aussi découler des principes généraux, comme par exemple la

bonne foi, dans le cas de renseignements inexacts (ATF 107 Ib 7 consid. 2)

ou d’assurances erronées (ATF 105 Ia 343 consid. 6), et la proportionnalité.

Le Tribunal fédéral emploie pour définir l’illicéité une formule générale,

selon laquelle elle est réalisée dès lors qu’un comportement viole un ordre ou

une défense édictés par l’ordre juridique pour la protection du droit atteint

(ATF 116 Ib 195 consid. 2a, ATF 115 Ib 180 s. consid. 2b; voir Moor, op. cit.,

p. 467 s.). L’acte illicite peut revêtir la forme d’une action ou d’une omission.

L’abstention ne sera cependant illicite que si l’autorité est tenue d’agir lorsque

les conditions légales sont remplies (Blaise Knapp, Précis de droit administratif,

Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, ch. 2433 s.; Jost, op. cit., ch. 3.42 et 3.61).

Dans le cas d’espèce, le recourant soutient que les fonctionnaires du Service

du personnel de l’EPFL concernés par sa réaffectation devaient, selon les

directives ASUM, les recommandations du président de l’EPFL du 6 avril 1993

et le principe de la proportionnalité, tout mettre en oeuvre afin de lui trouver

un emploi de remplacement au sein de l’EPFL. Comme il y a eu violation des

directives, le Conseil des EPF aurait dû constater l’existence d’un acte illicite.

Ces divers éléments sont examinés ci-après.

4.a. A titre préliminaire, il convient de préciser que les directives ASUM ont

été remplacées par l’ordonnance sur les mesures à prendre en faveur du

personnel en cas de restructurations dans l’administration générale de la

Confédération. Cette dernière est entrée en vigueur le 1er janvier 1996 et ne

s’applique pas aux mesures (plans sociaux, etc.) décidées avant son entrée

en vigueur (art. 24 al. 1 de l’ordonnance). Le poste du recourant ayant été

supprimé en 1995, son cas doit être examiné avant tout à la lumière des

directives. Cette circonstance a toutefois peu d’incidence dans la mesure

où, s’agissant des dispositions intéressant le présent recours, il s’avère que

l’ordonnance est très proche des directives qui l’ont précédée.

b. En règle générale, les instructions et les directives administratives

- ou, en d’autres termes, les ordonnances administratives - n’ont, selon la

jurisprudence et la doctrine, pas force de loi et ne constituent pas du droit

fédéral au sens de l’art. 49 let. a PA (ATF 121 II 478 consid. 2b, ATF 121 IV 66

consid. 3, ATF 120 II 139 consid. 2b, ATF 119 Ib 41 consid. 3d, ATF 118 V 131

consid. 3a, ATF 118 V 210 consid. 4c, ATF 117 Ib 231 consid. 4b; JAAC 55.27

consid. 1.4 et réf. citées; Moser, Prozessieren..., op. cit., ch. 2.67; Pierre Moor,

Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 271; Gygi, op. cit., p. 290).

Si les directives, circulaires ou instructions émises par l’administration ne

peuvent contenir de règles de droit, elles peuvent cependant apporter des

précisions quant à certaines notions contenues dans la loi ou quant à la mise

en pratique de celle-ci. Sans être lié par elles, le juge peut néanmoins les

prendre en considération en vue d’assurer une application uniforme de la

loi envers chaque administré. Il ne doit cependant en tenir compte que si elles

respectent le sens et le but de la norme applicable (ATF 121 II 478 consid. 2b;

voir également le récent arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 avril 1999

en la cause B. [1A.259/1998], consid. 5b/bb).

c. Les directives ASUM prévoient que lors de mesures d’organisation

(restructuration et réorganisation), l’administration met tout en oeuvre

pour sauvegarder l’emploi de manière à éviter autant que possible les cas

de rigueur (ch. 1.1). L’administration doit veiller à ce que les personnes

concernées retrouvent si possible une activité économique conforme à leurs

aptitudes (ch. 1.2). Le personnel en quête d’un nouvel emploi est aidé dans

sa recherche (ch. 2.2.2). En vue de garantir la réaffectation du personnel,

l’administration peut, lorsque des restructurations sont prévues, prendre en

temps utile des mesures d’organisation telles que renonciation à repourvoir

des postes, engagements limités dans le temps ou sous réserve d’acceptation

d’une autre activité, mutations et affectations à d’autres lieux de service (ch.

2.3.1). Dans la mesure où une réaffectation au même secteur de tâches n’est

pas envisageable, il convient d’en informer les services fédéraux susceptibles

de fournir directement ou indirectement un emploi au personnel disponible

(ch. 2.4.1). A qualifications à peu près égales, on donnera la préférence aux

candidatures des collaborateurs et collaboratrices touchées par des mesures

de réorganisation (ch. 2.4.2). L’ordonnance du Conseil fédéral prévoit des

principes analogues. Elle stipule notamment que l’administration met tout en

oeuvre afin de confier aux agents menacés de licenciement un autre emploi

raisonnable au sein de l’administration fédérale ou à l’extérieur de celle-ci, en

tenant compte - dans la mesure du possible - de la situation personnelle de

l’agent (art. 2 al. 2). Il est également prévu que les postes vacants doivent en

principe être repourvus par du personnel recruté au sein de l’administration

fédérale (art. 4). Autant les directives (ch. 2.5) que l’ordonnance (art. 2 al. 3)

soulignent que les personnes concernées doivent collaborer lors de l’exécution

des mesures et faire preuve d’initiative dans la recherche d’un nouvel emploi.

Même si l’administration doit entreprendre certaines démarches et éviter

autant que possible les résiliations des rapports de service (cf. art. 2 al. 1 de

l’ordonnance), on ne peut déduire des dispositions précitées aucun droit de

l’agent à être maintenu dans son emploi ou à être affecté à un autre poste.

L’obligation de l’Etat de proposer dans la mesure du possible à l’agent

touché par la suppression de son poste une autre place correspondant à ses

capacités découle d’une façon générale de l’application du principe de la

proportionnalité. Dans ce sens, les directives et l’ordonnance sont l’expression

de ce principe (arrêts non publiés du Tribunal fédéral du 26 avril 1999 précité

consid. 5b/aa et du 11 avril 1997 en la cause M. [2A.532/1996], consid. 3c et

4b/aa; Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, Revue de

droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1995 p. 429).

d. Dans le cas d’espèce, il résulte du dossier et de la décision attaquée que

le poste du recourant a été supprimé le 31 mars 1995 suite à la cessation

de l’activité du Professeur P. Le travail du recourant ayant toutefois donné

satisfaction, l’EPFL lui a trouvé un travail provisoire chez le Professeur Z.,

jusqu’au 31 décembre 1996. Par la suite, l’EPFL a encore engagé le recourant

à 40% du 1er mars 1997 au 30 septembre 1997 auprès du Professeur C. Ces

rapports de service ont été successivement prolongés jusqu’au 31 août 1998.

A partir du 15 juillet 1998, le recourant a pu obtenir un poste à 60%, chez

le Professeur D. Cet emploi a été renouvelé jusqu’au 31 décembre 1999. En

complément, le recourant a également occupé un poste à 20% auprès du

Professeur C. du 1er avril 1999 au 31 juillet 1999.

Comme l’a souligné le Conseil des EPF dans sa décision du 12 juin 1995, il

apparaît clairement que, vu les différents engagements dont a pu bénéficier

le recourant, il n’est pas soutenable d’affirmer que l’EPFL a, d’une manière

générale, violé les obligations lui incombant en vertu des directives ASUM.

Diverses pièces du dossier démontrent en outre que le Service du personnel

de l’EPFL a manifesté son soutien au recourant à plusieurs reprises. Ainsi,

par courrier du 8 février 1996, le service en question priait le recourant

de prendre contact avec lui pour examiner les différentes possibilités de

reclassement. Une telle rencontre a eu lieu le 1er mars 1996. Le Service du

personnel a pris contact avec deux professeurs et un responsable de service,

mais sans obtenir de résultat. En date du 1er octobre 1996, le Service du

personnel informait le recourant que ses recherches n’avaient pas donné

de résultat positif à ce jour, mais qu’il restait à sa disposition pour apporter

un appui dans ses propres démarches. On ne peut donc pas reprocher au

Service du personnel de l’EPFL de n’avoir rien entrepris depuis juin 1995 pour

réaffecter le recourant. Il est certes possible, comme l’a soutenu ce dernier

lors de l’audience de débats publics du 13 juillet 1999, que c’est grâce à ses

efforts qu’il a pu obtenir ces emplois provisoires. La Commission de recours

constate toutefois que ce faisant, le recourant n’a fait que respecter de son

côté le ch. 2.5 des directives qui enjoignent aux personnes concernées par les

mesures de restructuration de faire preuve d’initiative dans la recherche d’un

nouvel emploi.

e. (Candidature du recourant à un poste mis au concours par un laboratoire de

l’EPFL)

(...) Cette procédure de candidature litigieuse ne saurait occulter toutes les

autres démarches entreprises par le Service du personnel, lesquelles, comme il

a été relevé ci-dessus, ont permis au recourant de bénéficier jusqu’à présent

de plusieurs engagements, même s’il est vrai que ceux-ci sont à temps partiel

depuis 1997. Par ailleurs, comme le souligne le Conseil des EPF, le recourant

a eu pendant toute cette période le temps de chercher de son côté un travail

approprié. Le fait qu’il n’y soit pas arrivé démontre qu’actuellement, il ne doit

pas être si évident de trouver un poste de travail pour une personne ayant

ses qualifications. Il découle de ce qui précède que le Conseil des EPF n’a pas

abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que l’EPFL n’avait pas

violé, d’une manière générale, les obligations découlant des directives ASUM.

f. Le recourant invoque également les recommandations du Président

de l’EPFL, publiées dans le journal interne Flash EPFL du 6 avril 1993, en

rapport avec le démembrement de l’Institut de Génie Atomique. Selon lui, ces

déclarations auraient dû enjoindre le Service du personnel à intervenir auprès

du chef du Laboratoire (...) pour lui signaler qu’à qualification à peu près

égale, la préférence devait être donnée aux candidatures des collaborateurs

et collaboratrices touchés par des mesures d’organisation. Ce faisant, le

recourant fait donc valoir une violation de son droit à la protection de la

bonne foi.

aa. Le principe de la bonne foi - issu de l’art. 2 al. 1 du Code civil suisse

du 10 décembre 1907 (CC, RS 210), découlant directement de l’art. 4 de la

Constitution fédérale du 29 mai 1874 (Cst., RS 101) et valant pour l’ensemble

de l’activité étatique - énonce qu’un comportement loyal et digne de confiance

doit présider dans les rapports entre l’Etat et les administrés. En matière

de renseignements, promesses ou assurances donnés à un administré, la

jurisprudence a dégagé un certain nombre de critères permettant de juger s’il

y a eu violation du principe de la bonne foi. En vertu de cette jurisprudence,

ce principe est violé lorsque, cumulativement: l’administration a agi dans une

situation individuelle et concrète, vis-à-vis d’une personne déterminée (une

promesse, un comportement ou un renseignement généraux ou imprécis ne

suffisent pas); l’autorité qui a agi était compétente ou censée l’être; l’attitude de

l’autorité était de nature à inspirer confiance et le citoyen concerné ne pouvait

ni ne devait reconnaître d’emblée l’illégalité de la promesse; ladite assurance

ou promesse a incité l’administré à prendre des mesures dont la modification

lui serait préjudiciable; enfin, la législation applicable n’a pas été modifiée

entre le moment où l’administration a donné la promesse en cause et celui où

le principe de la bonne foi a été invoqué (ATF 124 II 269 s. consid. 4a, ATF 121

II 479 consid. 2c, ATF 119 V 307 consid. 3a; Knapp, op. cit., n° 509).

bb. En l’espèce les déclarations en question, datant de 1993, concernaient

avant tout la situation des physiciens touchés par le démembrement de

l’Institut de Génie atomique. Or, le recourant ne travaillait pas dans cet institut.

Si certains propos de cet article peuvent éventuellement être interprétés d’une

manière plus générale «Nous avons donc pris la décision en décembre de

donner la priorité aux gens qui étaient dans l’Ecole, des postes d’Etat», ceux-ci

ne peuvent toutefois pas à l’évidence être considérés comme une assurance

donnée au recourant dans une situation individuelle et concrète et qui

pourrait lier l’autorité. Par ailleurs, le recourant n’a pris aucune disposition

qu’il n’aurait pu modifier par la suite sans subir de préjudice. Il s’ensuit que les

conditions requises pour que le recourant puisse se prévaloir de la protection

de sa bonne foi ne sont par réalisées dans le cas présent.

g. Il résulte de tout ce qui précède que l’EPFL n’a commis aucun acte illicite

au préjudice du recourant. C’est donc avec raison que le Conseil des EPF

a considéré que la demande de dommages-intérêts était mal fondée, sans

avoir encore besoin de se prononcer sur la question de savoir si les autres

conditions de la responsabilité, soit le dommage et le lien de causalité

adéquate, étaient réalisées. Le recours doit par conséquent être rejeté quant à

sa conclusion principale.

5. Dans une conclusion subsidiaire, le recourant demande l’annulation de

la décision du Conseil des EPF en tant qu’elle met à sa charge des frais de

procédure. En effet, s’appuyant sur l’art. 2 al. 3 et l’art. 13 al. 2 de l’ordonnance

sur les frais et indemnités en procédure administrative du 10 septembre

1969 (RS 172.041.0), l’autorité inférieure a mis à la charge du recourant

Fr. 5000.- d’émolument d’arrêté et Fr. 110.- d’émolument d’écritures. Dans

son mémoire de recours, le recourant invoque que l’ordonnance sur les frais

n’est qu’une ordonnance d’exécution de la PA. Or, selon cette loi, des frais de

procédure ne peuvent être mis à sa charge qu’au stade du recours (art. 63 PA).

En tant que première autorité saisie de la demande de dommages-intérêts, le

Conseil des EPF ne pouvait pas mettre de frais à sa charge. Dans sa réponse,

l’autorité inférieure rétorque qu’aucune disposition fédérale ne fait obstacle à

l’application de l’art. 13 al. 2 de l’ordonnance sur les frais et, certes pas, l’art. 63

PA qui concerne la répartition des frais en procédure de recours, alors qu’une

telle règle n’est pas nécessaire en cas de procès direct où il n’y a qu’une seule

partie.

a. Lorsqu’il s’agit d’interpréter une norme légale, le but est d’en restituer

le sens. De prime abord, il y a lieu de se référer à la lettre de la disposition.

Cependant, cette dernière peut ne pas être déterminante à elle seule. En

particulier, lorsque le texte n’est pas clair ou admet plusieurs significations, il

est nécessaire de rechercher sa véritable portée à l’aide d’autres instruments

d’interprétation, comme notamment l’historique de la norme et son but.

Le sens qu’elle prend dans son contexte est également important (ATF 124

III 268 consid. 4, ATF 122 V 362 consid. 4a, ATF 121 V 17 consid. 4a). Lors

de l’interprétation de dispositions, le Tribunal fédéral se laisse guider par

une pluralité de méthodes et n’admet de se reposer sur le seul élément

grammatical que lorsqu’il en ressort sans doute aucun une solution juste

et objective (ATF 125 II 179 consid. 3, ATF 125 II 185 consid. 4, ATF 124 II 199

consid. 5a, ATF 123 III 24 consid. 2a, ATF 121 III 219 consid. 1d/aa; JAAC 63.21

consid. 3b; Moser, Prozessieren..., op. cit., n° 2.70).

b. La présente procédure est régie par la PA. Cela ressort de l’art. 10 al. 1

deuxième phrase LRCF. D’un point de vue systématique, la PA contient d’abord

un certain nombre de règles générales de procédure (art. 7 à 43 PA), puis des

dispositions touchant spécifiquement la procédure de recours (art. 44 à 71 PA).

Or, il convient de relever que des frais de procédure ne sont prévus que pour

les décisions sur recours (art. 63 PA). Pour les décisions de première instance,

aucune disposition particulière au sujet des frais de décision n’a été introduite.

Dans la partie des règles générales de procédure, il est seulement indiqué que

l’autorité appelée à statuer peut percevoir un émolument pour la consultation

des pièces d’une affaire liquidée (art. 26 al. 2 PA). De même, l’art. 33 al. 2 PA

parle de l’éventualité de faire supporter, sous certaines conditions, les frais

relativement élevés entraînés par l’administration de preuves. L’art. 4 PA

réserve toutefois l’application des dispositions de droit fédéral qui règlent

une procédure plus en détail pour autant qu’elles ne dérogent pas à la PA

elle-même.

c. L’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative fixe en

premier lieu les modalités des frais de décision pour la procédure de recours

(première partie). Dans une deuxième partie, elle traite des autres procédures.

Aux termes de l’art. 13 al. 1 de l’ordonnance sur les frais et indemnités en

procédure administrative, les frais de procédure relatifs aux autres décisions

ne relevant pas d’une procédure de recours sont fixés conformément au droit

fédéral applicable en la matière. (...)

(...)

d. A première vue, il est certes possible d’interpréter l’art. 13 de l’ordonnance

sur les frais et indemnités en procédure administrative dans le sens que

l’autorité peut percevoir les montants indiqués dans cette disposition, même

si la loi qu’elle applique ne contient aucune réglementation au sujet des frais.

Cet article servirait ainsi à combler d’éventuelles lacunes. Cependant aux

yeux de la Commission, cette disposition signifie uniquement - de manière

un peu équivoque - que dans les cas où le droit fédéral prévoit la possibilité

de prélever des frais et que des montants différents ne sont pas indiqués,

l’autorité peut percevoir les montants mentionnés aux let. a à c de l’art. 13

al. 2. Si le droit fédéral ne prévoit pas de mettre de frais à la charge des parties,

la question de savoir s’il y a une réglementation contraire aux let. a à c ne se

pose même pas. En l’absence d’une base légale, il est exclu de fixer des frais

dans une procédure administrative de première instance. Cette conclusion est

confortée par la systématique et la volonté du législateur en ce qui concerne

la PA. Comme il a été rappelé ci-dessus, cette loi n’autorise la mise des frais

de procédure à la charge des parties qu’au stade du recours. En première

instance, seule la couverture des frais de consultation de dossier ainsi que

de l’administration des preuves coûteuses est prévue (art. 26 al. 2 et art. 33

al. 2 PA). Dans le préambule de l’ordonnance sur les frais et indemnités en

procédure administrative, l’art. 26 al. 2 et l’art. 63 al. 5 PA sont cités comme

bases légales, ainsi que l’art. 4 PA qui réserve l’application d’autres dispositions

du droit fédéral. Cela signifie clairement qu’en procédure administrative, des

frais ne peuvent être prélevés que si le droit fédéral le prévoit expressément

et qu’il n’y a pas de place dans ce contexte pour des lacunes (dans ce sens,

voir les auteurs qui, en rapport avec l’art. 13 de l’ordonnance sur les frais et

indemnités en procédure administrative, précisent que les frais de procédure

doivent être prévus dans le droit fédéral: Kölz/Häner, op. cit., ch. 371; René

Rhinow / Heinrich Koller / Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und

Justizverfassungsrecht des Bundes, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1996, n°

1172; Gygi, op. cit., p. 329).

e. En l’espèce, comme ni la PA ni la LRCF ne prévoient la possibilité de

prélever des frais pour les décisions de première instance, il en résulte que

le Conseil des EPF, statuant comme première instance, ne disposait pas de

base légale pour percevoir des frais de procédure à son niveau. En tant qu’elle

met des frais de procédure à la charge du recourant, sa décision doit par

conséquent être annulée. Dans ce contexte, l’argument du Conseil des EPF

selon lequel, il n’y aurait pas d’obstacle à prélever des frais car on se trouverait

dans le cadre d’un procès direct, n’est pas fondé. En effet, il est patent que,

depuis la révision de l’OJ du 4 octobre 1991 entrée en vigueur le 1er janvier

1994, les demandes de dommages-intérêts ne font plus l’objet d’une action de

droit administratif, mais sont réglées par la voie de la décision, à l’exception

des demandes résultant de l’activité officielle des parlementaires ou des

magistrats (FF 1991 II 493; Peter Uebersax, Zur Entlastung der eidgenössischen

Gerichte durch eidgenössische Schieds- und Rekurskommissionen sowie

durch die Neuregelung des verwaltungsrechtlichen Klageverfahrens, in

Pratique juridique actuelle [PJA], 10/94 p. 1228; Moser, Prozessieren..., op.

cit., n° 2.4; Gross, op. cit., ch. 3.65; Pierre Tschannen, Amtliche Warnungen

und Empfehlungen, in: Rapports et communications de la Société suisse des

juristes, 1999/4, p. 439 ch. 2 et la note en bas de page 261).

6. Eu égard à ce qui précède, le recours est rejeté en ce qui concerne la

demande de dommages-intérêts. En revanche, la conclusion subsidiaire

tendant à ce que la décision du Conseil des EPF soit annulée en tant qu’elle met

des frais de procédure à sa charge est admise.

a. De pratique constante, la Commission de recours ne met pas à la charge

de la partie déboutée les frais de procédure, à moins que celle-ci n’ait

recouru à la légère ou par témérité. Cette manière de procéder repose sur

l’idée que, par application analogique de l’art. 343 al. 2 et 3 du Code des

obligations du 30 mars 1911 (CO, RS 220), les fonctionnaires et autres agents

de l’administration doivent au moins pouvoir porter leur contestation devant

une autorité judiciaire sans encourir de frais (décision de la Commission

de recours du 23 août 1994, publiée dans la JAAC 59.3 consid. 5 in fine).

L’obligation d’une procédure simple et gratuite ne vaut cependant que pour

les contestations dont la valeur litigieuse n’atteint pas Fr. 20 000.-. Au delà de

ce montant, les tribunaux civils, y compris le Tribunal fédéral, n’accordent en

principe plus la gratuité de la procédure et cela correspond

également à la pratique de la Commission de céans (JAAC 60.73 consid. 5;

Moser, Prozessieren..., op. cit., n° 4.12).

En l’espèce, le recourant a présenté une demande de dommages-intérêts

d’un montant supérieur à 1 million de francs. Les conditions de la gratuité

ne sont ainsi plus réunies et il se justifie de percevoir des frais de procédure.

Ceux-ci sont cependant réduits en raison de l’admission partielle du recours

(art. 63 al. 1, deuxième phrase, PA). L’autorité de recours impute, dans le

dispositif, l’avance sur les frais de procédure correspondants et rembourse le

surplus éventuel (art. 63 al. 1 PA et art. 1 ss, plus particulièrement art. 5 al. 3 de

l’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative).

b. Conformément à l’art. 64 al. 1 PA, l’autorité de recours peut allouer, d’office

ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause,

une indemnité pour les frais qui lui ont été occasionnés. Le montant de

cette indemnité est fixé selon l’art. 8 al. 1, l’art. 3 et l’art. 4 de l’ordonnance

sur les frais et indemnités en procédure administrative et, par renvoi,

selon l’art. 4 al. 1 et l’art. 6 al. 1 du Tarif pour les dépens alloués à la partie

adverse dans les causes portées devant le Tribunal fédéral (RS 173.119.1). En

l’occurrence, compte tenu du fait que seule la conclusion subsidiaire a été

admise, l’indemnité accordée à titre de dépens est fixée à Fr. 1500.-.

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JAAC 64.31 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel

fédéral du 12 août 1999 en la cause X. [CRP 1999-007]

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2000

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Band 64

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