Dairy Cooperative's Challenge to Cheese Quality Deductions Dismissed

JAAC 62.76

Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der

Rekurskommission EVD vom 21. Mai 1997 in Sachen

Milchproduzentenvereinigung X gegen Milchverband

Winterthur und Bundesamt für Landwirtschaft;

96/6J-001

Production de fromage. Primes et déductions selon la qualité.

Compétence matérielle. Droit applicable. Pouvoir d’examen.

Art. 18 et 59 LAgr. Art. 1 al. 1 et art. 2 ASL. Art. 10 al. 2 de l’ordonnance

concernant l’arrêté sur le statut du lait, la loi sur la commercialisation

du fromage et l’arrêté sur l’économie laitière 1988. Art. 10 ss de

l’ordonnance concernant l’utilisation du lait commercial. Compétence

pour prélever des déductions en fonction de la qualité. Droit applicable.

Pouvoir d’examen de l’instance de recours.

- La fédération laitière est compétente pour décider en la matière

(consid. 2.5 ss).

- Le moment déterminant pour appliquer le nouvel art. 10 al. 2 de

l’ordonnance concernant l’arrêté sur le statut du lait, la loi sur la

commercialisation du fromage et l’arrêté sur l’économie laitière 1988,

est la date de taxation de la qualité du fromage soumis à l’obligation de

livraison, et non le moment où le lait est livré (consid. 4).

- Les primes et déductions de qualité, qui sont octroyées respectivement

prélevées sur le fromage soumis à l’obligation de livraison, reposent sur

une base légale (consid. 5).

- Pouvoir d’appréciation du Conseil fédéral concernant la garantie et

l’amélioration de la qualité du lait commercialisé et son paiement selon

sa qualité (consid. 6).

Käseproduktion. Qualitätsprämien und -abzüge. Sachliche

Zuständigkeit. Anwendbares Recht. Kognition.

Art. 18 und 59 LwG. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 MB. Art. 10 Abs. 2

der Verordnung zu Milchbeschluss, Käsemarktordnung und

Milchwirtschaftsbeschluss 1988. Art. 10 f. der Verordnung über die

Verwertung der Verkehrsmilch. Zuständigkeit für die Erhebung

von Käsequalitätsabzügen. Anwendbares Recht. Kognition der

Beschwerdeinstanz.

- Verfügungszuständigkeit des Milchverbandes bejaht (E. 2.5 ff.).

- Anknüpfungspunkt für den zeitlichen Anwendungsbereich der neuen

Bestimmung des Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu Milchbeschluss,

Käsemarktordnung und Milchwirtschaftsbeschluss 1988 ist der

Zeitpunkt der Qualitätsbeurteilung der abgelieferten Käse und nicht die

Milcheinlieferung (E. 4).

- Qualitätszuschläge und -abzüge, die auf ablieferungspflichtigem

Käse direkt den an der Milcheinlieferung beteiligten Milchproduzenten

ausgerichtet beziehungsweise belastet werden, sind gesetzlich

abgestützt (E. 5).

- Gesetzgeberisches Ermessen des Bundesrats hinsichtlich der

Qualitätssicherung, -förderung und -bezahlung (E. 6).

Produzione di formaggio. Premi e deduzioni secondo la qualità.

Competenza materiale. Diritto applicabile. Cognizione.

Art. 18 e 59 LAgr. Art. 1 cpv. 1 e art. 2 DSL. Art. 10 cpv. 2 dell’ordinanza

concernente il decreto sullo statuto del latte, il disciplinamento del

mercato caseario e il decreto sull’economia lattiera 1988. Art. 10 segg.

dell’ordinanza concernente l’utilizzazione del latte commerciale.

Competenza per prelevare deduzioni in funzione della qualità. Diritto

applicabile. Cognizione dell’istanza di ricorso.

La federazione lattiera è competente per decidere in materia

(consid. 2.5 segg.).

Il momento determinante per applicare il nuovo art. 10 cpv. 2

dell’ordinanza concernente il decreto sullo statuto del latte, il

disciplinamento del mercato caseario e il decreto sull’economia lattiera

1988 è la data di valutazione della qualità del formaggio consegnato e

non il momento in cui è fornito il latte (consid. 4).

I premi e le deduzioni in base alla qualità concessi o prelevati sul

formaggio sottoposto all’obbligo di consegna si fondano su una base

legale (consid. 5).

Margine d’apprezzamento legislativo del Consiglio federale in

merito alla garanzia e al miglioramento della qualità del latte

commercializzato nonché al suo pagamento secondo la qualità

(consid. 6).

Aus dem Sachverhalt:

Am 23. August 1995 stellte der Milchverband Winterthur (hiernach:

Milchverband) der Milchproduzentenvereinigung X (hiernach:

Milchproduzentenvereinigung) Käsequalitätsabzüge in der Höhe von

Fr. 4421.10 beziehungsweise Fr. 3112.80 in Rechnung. Dagegen führte die

Milchproduzentenvereinigung am 12. September 1995 Beschwerde beim

Bundesamt für Landwirtschaft (hiernach: Bundesamt).

Mit Entscheid vom 19. Januar 1996 wies das Bundesamt die Beschwerde

ab und gab dem Milchverband die Anweisung, den Betrag bei der

Milchproduzentenvereinigung zu erheben.

Gegen diesen Entscheid erhob die Milchproduzentenvereinigung

(Beschwerdeführerin) am 9. Februar 1996 Verwaltungsbeschwerde bei der

Rekurskommission EVD und beantragt sinngemäss dessen Aufhebung. In der

Beschwerdeverbesserung vom 5. Februar (recte: März) 1996 beantragte die

Beschwerdeführerin überdies die Auszahlung des Betrages von Fr. 7533.90 an

die Milchproduzenten.

Aus den Erwägungen:

(...)

2. Aus dem von der Beschwerdeführerin eingereichten Gesellschaftsvertrag

vom 2. Mai 1994 ergibt sich, dass die Milchproduzentenvereinigung die

Rechtsform einer einfachen Gesellschaft im Sinne von Art. 530 ff. des

Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) aufweist. Was die

Vertretung einer einfachen Gesellschaft angeht, können Handlungen der

Gemeinschaft grundsätzlich nur von allen Gesellschaftern gemeinsam

oder durch bevollmächtigte Stellvertreter wahrgenommen werden

(Art. 535 in Verbindung mit Art. 543 OR). Handelt nur ein Gesellschafter

im Namen der Gemeinschaft, so darf allerdings nach Art. 543 Abs. 2 und

3 des Obligationenrechts seine Ermächtigung zur Vertretung der übrigen

Gesellschafter vermutet werden (BGE 95 I 278 E. 1b; 104 Ib 264 E. 1).

Gemäss Art. 19 Ziff. 1 des Gesellschaftsvertrages vertritt die Verwaltung die

Gesellschaft vor Gericht. Der Präsident und der Vizepräsident haben die

Beschwerdeschriften unterschrieben. Sie sind einzelzeichnungsberechtigte

Verwaltungsratsmitglieder.

Aus den Rechtsschriften der Milchproduzentenvereinigung ist ersichtlich,

dass im Namen der Milchproduzentenvereinigung für die dahinter stehenden

Gesellschafter und Milchproduzenten Beschwerde geführt wird. Aus der

Vertretungsregelung im Gesellschaftsvertrag sowie aus dem Umstand, dass

der Kostenvorschuss im Namen der Milchproduzentenvereinigung bezahlt

wurde, darf geschlossen werden, dass die Beschwerdeunterzeichner befugt

sind, für die Mitglieder der Milchproduzentenvereinigung - welche im übrigen

im Anhang zum Milchkaufvertrag aufgelistet sind - Beschwerde zu führen.

2.1. Gemäss Art. 10 Abs. 3 der Verordnung vom 26. April 1993 zu

Milchbeschluss, Käsemarktordnung und Milchwirtschaftsbeschluss 1988

(hiernach: Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988, SR 916.350.181.1) in

der Fassung vom 26. April 1993 (AS 1993 1669) hatte der Zentralverband

schweizerischer Milchproduzenten (Zentralverband, ZVSM) mit Genehmigung

des Bundesamtes die Voraussetzungen und die Höhe der Qualitätsprämien,

die den Milchlieferanten für ablieferungspflichtigen Prima-Käse

auszurichten waren, zu regeln. Diesen Auftrag hatte der Zentralverband

bereits in der Verordnung vom 30. März 1990 über die Ausrichtung von

Käsequalitätsprämien an die Verkehrsmilchproduzenten wahrgenommen (AS

1990 784). Danach waren die Prämien quartalsweise durch Vermittlung der

Milchverbände an die Käsereigenossenschaften auszurichten. Diese hatten die

Prämien an die Verkehrsmilchproduzenten weiterzuleiten oder konnten sie

für kollektive Massnahmen zur Qualitätsförderung verwenden (Art. 3). Wurde

eine Prämie verweigert, so hatte der Milchverband oder der Zentralverband

«nötigenfalls» eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen (Art. 4 Abs. 3).

Im Zusammenhang mit der Änderung vom 18. März 1994 des Beschlusses der

Bundesversammlung vom 29. September 1953 über Milch, Milchprodukte

und Speisefette (Milchbeschluss [MB], SR 916.350; vgl. Art. 2 MB, in Kraft seit

1. August 1994) änderte der Bundesrat gleichzeitig die Verordnung zu MB,

KMO und MWB 1988 (AS 1994 1653). Danach regelt neu die Schweizerische

Käseunion AG, nach Anhören der interessierten Kreise und im Einvernehmen

mit dem Bundesamt, die Voraussetzungen und die Höhe der Qualitätsprämien

und -abzüge, die den Milchproduzenten ausgerichtet oder belastet werden

(Art. 10 Abs. 2). Gleichzeitig wurde die Verordnung des Zentralverbandes vom

30. März 1990 aufgehoben (AS 1994 1653), ohne dass in der Verordnung zu

MB, KMO und MWB 1988 ähnliche Verfahrensvorschriften, wie sie für die

Käsequalitätsprämien in der aufgehobenen Verordnung des Zentralverbandes

noch vorgesehen waren, aufgenommen worden sind. Immerhin geht die neue

Verordnungsbestimmung aber explizit davon aus, dass die Qualitätsprämien

oder -abzüge den Milchproduzenten auszurichten beziehungsweise zu

belasten sind (Art. 10 Abs. 2 2. Satz der Verordnung zu MB, KMO und

MWB 1988). Nach dem Wortlaut der Verordnung werden somit materiell

in erster Linie die Rechte und Pflichten der Milchproduzenten und nicht

diejenigen der Genossenschaften oder der anderen Gesellschaften tangiert.

In casu werden der Milchproduzentenvereinigung Käsequalitätsabzüge

für die Produktion der Monate Mai bis Oktober 1994 in Rechnung

gestellt. An der Aufhebung oder Änderung dieser Verfügung besteht

ohne Zweifel ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 48 des

Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren

(Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], SR 172.021).

2.2. Ob die neue Regelung, die die einzelnen beteiligten Milchproduzenten

berechtigt und verpflichtet, den faktischen Verhältnissen im Zusammenhang

mit der Qualitätsbeurteilung und -bezahlung von Käse, wo im Unterschied

zur Qualitätsbeurteilung der Milch kein individualisiertes Beurteilungs- und

Preiszahlungssystem besteht, gerecht wird, muss in diesem Zusammenhang

nicht beurteilt werden (vgl. hierzu aber immerhin E. 6.3 sowie Art. 6 Abs. 1 der

bis zum 1. Juli 1996 in Kraft gestandenen Verordnung vom 28. Oktober 1970

über die abgestufte Bezahlung der Verkehrsmilch nach Qualitätsmerkmalen,

AS 1970 1319, 1996 833; Art. 10 Abs. 2 der Anordnungen des Zentralverbandes

vom 20. Februar 1973 über die individuelle, abgestufte Bezahlung der

Verkehrsmilch nach Qualitätsmerkmalen, AS 1973 713, 1996 485 sowie die

heute geltenden Bestimmungen von Art. 6 und 12 der Verordnung vom

24. Januar 1996 über die Qualitätskontrolle und Qualitätsbezahlung der

Verkehrsmilch [QKBV], SR 916.351.2, AS 1996 828). Denn aufgrund der

Bestimmung von Art. 10 Abs. 2 2. Satz der Verordnung zu MB, KMO und

MWB 1988 ist die Legitimation jedes der betroffenen Milchproduzenten,

welche sich in der Milchproduzentenvereinigung zusammengeschlossen

haben und die sich durch ein Verwaltungsratsmitglied vertreten lassen,

ohnehin zu bejahen.

(...)

2.5. Aus verfahrensrechtlicher Sicht stellt sich sodann die Eintretensfrage,

ob der Milchverband erstinstanzlich und das Bundesamt zweitinstanzlich

zu Recht über die Käsequalitätsabzüge verfügt haben. Wie bereits erwähnt

wurde, waren bis zum 1. August 1994 gemäss Art. 4 Abs. 3 der Verordnung

vom 30. März 1990 über die Ausrichtung von Käsequalitätsprämien an die

Verkehrsmilchproduzenten (AS 1990 784) ausdrücklich der Milchverband

oder der Zentralverband zuständig, im Falle der Verweigerung einer

Qualitätsprämie, eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen. Gemäss

dem seither in Kraft stehenden neuen Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB,

KMO und MWB 1988 ist neu die Käseunion zuständig, die Voraussetzungen

und Höhe der Qualitätsprämien und -abzüge zu regeln. Die Käseunion

hat die Voraussetzungen und die Höhe allfälliger Qualitätsabzüge laut

eigener Angaben in einem an alle Käser gerichteten Zirkular vom 27. April

1994 bekanntgegeben sowie im für die Jahresproduktion 1994/95 gültigen

Käsekaufvertrag aufgenommen. Eine explizite Regelung, wer allfällige

Qualitätsabzüge gegenüber den Verkehrsmilchproduzenten zu verfügen hat,

wie sie noch in der Verordnung des Zentralverbandes vorhanden war, besteht

offenbar nicht mehr.

2.5.1. Vorliegend ist nicht das Taxationsresultat der Käsebeurteilung selbst

bestritten, sondern die grundsätzliche Befugnis, bei den Milchproduzenten

Qualitätsabzüge zu erheben. Die Beschwerdeführerin begründet ihre

Begehren damit, dass es an den Voraussetzungen für die zeitliche

Anwendbarkeit der massgebenden Bestimmung fehle, sowie dass die

Milchproduzenten für die mangelhafte Käsequalität in der fraglichen Periode

nicht verantwortlich gemacht werden könnten, zumal diese bereits auf

der abgelieferten Milch Abzüge gewärtigen müssten, wenn mangelhafte

Qualität geliefert werde. Im Zusammenhang mit der Prüfung der sachlichen

Zuständigkeit ist vorab zu prüfen, in welchem Verfahren die Einwände der

Beschwerdeführerin geltend zu machen sind. Diese Frage hängt eng mit

der materiellrechtlich zu beurteilenden Frage zusammen, ob und allenfalls

auf welche gesetzliche Grundlage sich die Qualitätsabzüge zu Lasten der

Milchproduzenten stützen lassen. Denn die Qualitätsabzüge gegenüber

den Milchproduzenten werden direkt aufgrund der Taxationsergebnisse

hergeleitet. Verfügungen der Käseunion betreffend die Taxierung können

an eine endgültig entscheidende Spezialrekurskommission weitergezogen

werden (Art. 11 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1969 über die

Käsevermarktung [Käsemarktordnung, KMO], SR 916.356.0), und der übrige

Rechtsschutz im Rahmen der Käsemarktordnung richtet sich nach den

Bestimmungen über die Organisation der Bundesrechtspflege und über das

Verwaltungsverfahren (Art. 13 KMO). Damit wäre auch die Zuständigkeit der

Rekurskommission EVD als Rechtsmittelbehörde in Frage gestellt.

Aus der in der Verordnung enthaltenen Formulierung der Ermächtigung,

«die Voraussetzungen und die Höhe» der Prämien und Abzüge regeln zu

können, muss aber nicht unbedingt der Schluss gezogen werden, dass die

Käseunion zugleich auch als verfügungskompetent zu bezeichnen wäre.

Indessen ergibt sich aus Art. 10 der Verordnung vom 30. April 1957 über

die Verwertung der Verkehrsmilch (Verkehrsmilchverordnung [VmV], SR

916.353.1), dass die Käseunion die zuständige Sektion des Zentralverbandes

bei ungenügender Qualität zu verständigen hat, damit diese oder der

Zentralverband die nach Art. 11 VmV vorgesehenen Massnahmen verfügen

kann. Laut Art. 8 VmV, unter anderem gestützt auf Art. 10 MB, obliegt der

Vollzug dieser Verordnung vorab dem Zentralverband und seinen Sektionen.

Wie nachfolgend in den materiellrechtlichen Erwägungen noch zu zeigen sein

wird, lässt sich die Befugnis, bei den Milchproduzenten Abzüge zu erheben,

auf den Milchbeschluss stützen. Deswegen darf mit den Vorinstanzen davon

ausgegangen werden, dass die Qualitätsabzüge, wie bisher die Verweigerung

allfälliger Prämien, von der örtlich zuständigen Sektion des Zentralverbandes

verfügungsweise zu erheben sind, solange keine explizite anderslautende

Regelung besteht.

2.5.2. Selbst wenn in bezug auf die Verfügungszuständigkeit von einer Lücke

in der Rechtsordnung ausgegangen würde, wäre in Analogie zur gesetzlichen

Zuständigkeitsregelung wie beispielsweise für die Abgabenerhebung gemäss

der Verordnung vom 20. Dezember 1989 über die Erhebung von Abgaben

und Beiträgen der Milchproduzenten (SR 916.350.11; Art. 20b Abs. 1), für

die Ausrichtung von Siloverbotszulagen (Art. 6 Abs. 3 der Verordnung

des Zentralverbandes vom 10. Dezember 1993 über die Ausrichtung der

Siloverbotszulage an die Verkehrsmilchproduzenten, SR 916.356.111), für die

Zulagen auf der verkästen Milch (Art. 3 der Verordnung des Zentralverbandes

vom 25. März 1996 über die Ausrichtung der Zulage auf der verkästen

Milch, SR 916.356.114) sowie für die Ausrichtung von Kostenbeiträgen

zur Sicherstellung der Käsefabrikation in der Silozone (Art. 5 Abs. 3 der

Verordnung des Zentralverbandes vom 22. November 1984 über die

Ausrichtung von Kostenbeiträgen zur Sicherstellung der Käsefabrikation

in der Silozone, SR 916.356.113) am ehesten auf eine Verfügungszuständigkeit

des Milchverbandes zu schliessen.

2.5.3. Verfügungen der Milchverbände sind beim Bundesamt anfechtbar

(Art. 23 VmV, Art. 36 Abs. 1 MB). Dieses hat als erste Rechtsmittelbehörde am

19. Januar 1996 über die hier hängige Sache entschieden. Es ist demnach

aus verfahrensökonomischen Gründen auch nicht weiter abzuklären,

ob die Käseunion die Qualitätsabzüge aufgrund der neuen Regelung in

Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 nicht einfach

hätte festsetzen und der Milchproduzentenvereinigung zu Handen der

betroffenen Verkehrsmilchproduzenten belasten kön-nen, worauf sich

diese - allenfalls mit einem unangemessenen Qualitätsabzug im Sinne von

Art. 6 Abs. 2 MB konfrontiert - in analoger Anwendung von Art. 6 Abs. 4 MB

beschwerdeweise an das Bundesamt hätten wenden können. In beiden Fällen

wäre die sachliche Zuständigkeit des Bundesamtes - unter Vorbehalt der

Weiterzugsmöglichkeit an die Rekurskommission EVD - aufgrund der zitierten

gesetzlichen Bestimmungen gegeben.

2.5.4. Schliesslich könnte eingewendet werden, dass für die Klassierung und

Taxierung von ablieferungspflichtigem Käse, welche direkte Rechtsfolgen

in Form von Qualitätsabzügen und -zuschlägen bei den Milchproduzenten

zeitigen können, ausschliesslich die Käseunion zuständig ist und die

Rechtsschutzvorschriften der Käsemarktordnung massgebend sind, so dass

die Grundsatzfrage der Abzugsberechtigung bei den Milchproduzenten

vorfrageweise in diesem Verfahren hätte geltend gemacht werden

müssen. Der Milchverband hätte somit nur noch eine (beschränkt)

anfechtbare Vollstreckungsverfügung zu erlassen. Für die Zuständigkeit des

Milchverbandes spricht im vorliegenden Einzelfall dagegen der Umstand, dass

die betroffenen Verkehrsmilchproduzenten im Gegensatz zum Käseproduzent

im Rahmen der Taxierung des Käses, das heisst bei der eigentlichen

Feststellung der Qualitätsmängel nicht als Partei begrüsst wurden. Für die

betroffenen Verkehrsmilchproduzenten bestand somit keine Möglichkeit,

die aufgeworfene Grundsatzfrage, ob den Verkehrsmilchproduzenten

(auch) Abzüge wegen mangelhafter Käsequalität belastet werden können,

vorfrageweise im Taxationsverfahren beschwerdeweise abklären zu

lassen. In Art. 22 und 23 des zwischen der Käserei X und der Käseunion

geschlossenen Käsekaufvertrages für die Jahresproduktion 1994/95 wird

auf das vom Verwaltungsrat der Käseunion beschlossene Reglement «über

Annahme, Klassierung und Taxation der Käse» verwiesen. Nach diesem

Reglement ist der Entscheid der Kontroll- und Taxationskommission dem

«Käsefabrikanten» durch die «Mitgliederfirma» binnen eines Arbeitstages

«schriftlich mitzuteilen» (Art. 23). Sodann entscheidet die «Rekurskommission

betreffend Klassierung und Taxation der Käse» über Beschwerden «der

Mitgliederfirma oder des Käsefabrikanten gegen Deklassierung» sowie über

Beschwerden «des Käsefabrikanten gegen die Taxation der Käse» (Art. 24). Die

Verkehrsmilchproduzenten sind gar nicht erwähnt.

Im vorliegenden Verfahren kann aber offen bleiben, ob der

Taxationsentscheid neben dem Käseproduzenten auch den, wenn auch in

weniger einschneidendem Mass betroffenen Milchproduzenten, zu eröffnen

gewesen wäre. Denn materiell ist in casu, wie bereits erwähnt, nicht das

Taxationsergebnis, sondern ausschliesslich die Befugnis, auch bei den

Verkehrsmilchproduzenten Käsequalitätsabzüge vorzunehmen, streitig. Zur

Beurteilung dieser Frage wären die gemäss zitiertem Reglement der Käseunion

für die Taxation zuständige Fachkommission und die als Rechtsmittelinstanz

vorgesehene Fach-Rekurskommission ohnehin weniger geeignet.

2.5.5. Es bleibt somit dabei - immer unter dem Vorbehalt, dass sich die

Befugnis zur Erhebung und Ausrichtung von Qualitätsabzügen und

-zuschlägen auf den Milchbeschluss und nicht auf die Käsemarktordnung

stützen lässt - dass der Milchverband bis auf weiteres als zuständig erachtet

werden darf, die Käsequalitätsabzüge bei den Verkehrsmilchproduzenten

verfügungsweise zu erheben und dass die betroffenen Milchproduzenten die

Frage der grundsätzlichen Rechtmässigkeit der Qualitätsabzüge in diesem

Verfahren vorfrageweise aufwerfen können, nachdem sie keine Gelegenheit

hatten, am Verfahren der Taxation teilzunehmen.

3. Gestützt auf das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der

Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz

[LwG], SR 910.1) regelt und fördert der Bund die Massnahmen zur Hebung

der Qualität von Milch und Milchprodukten (Art. 59 Abs. 1 Bst. b LwG).

Im Milchbeschluss werden die mit der Gewinnung, der Lieferung, dem

Transport und dem Vertrieb von Kuhmilch sowie mit der Herstellung

und weiteren Behandlung von Milchprodukten beschäftigten Personen,

Firmen und Organisationen verpflichtet, unter Berücksichtigung der

Fortschritte von Wissenschaft und Technik im Interesse einer in jeder Hinsicht

einwandfreien Qualität der Milch und Milcherzeugnisse alle geeigneten

Massnahmen zu treffen (Art. 1 Abs. 1 MB). Für die abgelieferte Milch ist

den Milchproduzenten der Grundpreis mit den Zuschlägen oder Abzügen

zu bezahlen, die sich aus den Verwertungsbedingungen, der Qualitäts- oder

Gehaltsbezahlung ergeben (Art. 6 Abs. 2 MB). Der Bundesrat kann Vorschriften

über die Qualitätssicherung, Qualitätsförderung und Qualitätsbezahlung der

Verkehrsmilch erlassen (Art. 2 Abs. 1 MB).

Gestützt auf den Milchbeschluss erliess der Bundesrat am 30. April 1957

die Verkehrsmilchverordnung. Danach hat unter anderen die gemeinsame

Organisation im Sinne des Bundesgesetzes über die Käsevermarktung, zur

Zeit die Schweizerische Käseunion AG, eine fortlaufende Kontrolle über

die Qualität der von ihnen oder ihren Mitgliedern übernommenen Käse

zu führen (Art. 10 Abs. 1 VmV). Bei ungenügender Qualität haben diese

Stellen in Fühlungnahme mit dem regionalen milchwirtschaftlichen Kontroll-

und Beratungsdienst alle zweckdienlichen Massnahmen zu treffen, die der

allgemeinen Verbesserung der Käsequalität dienlich sind, und zugleich die

zuständige Sektion des Zentralverbandes sowie auch diesen selber und den

Schweizerischen Milchkäuferverband zu verständigen (Art. 10 Abs. 2 VmV).

Der Zentralverband setzt, nach Anhören der beteiligten Verwerterkreise,

die zum Grundpreis der Milch paritätischen Übernahmepreise für Käse

und Butter, beziehungsweise Butterungsrahm fest, soweit es sich um

Sorten und Qualitäten handelt, die nach vertraglichen Abmachungen an

die Schweizerische Käseunion ablieferungspflichtig sind, und für die er die

Übernahmepreise garantiert (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 VmV).

Die Käsemarktordnung verpflichtet den Zentralverband, den Schweizerischen

Milchkäuferverband, den Verband Schweizerischer Käseexporteure

und die Firmen des Käsegrosshandels, alle geeigneten Massnahmen zur

Qualitätsförderung zu treffen (Art. 1 Abs. 1 Bst. c KMO). Zur Erfüllung der

in Abs. 1 übertragenen Aufgaben schaffen die vorgenannten Verbände und

Firmen eine zweckmässige Käsemarktordnung und in diesem Rahmen

eine gemeinsame Organisation für den Käsegrosshandel (zur Zeit die

«Schweizerische Käseunion AG/Schweizerische Käsekonvention», nachfolgend

Käseunion genannt [Art. 1 Abs. 2 KMO]). Der Bundesrat bestimmt die

Käsesorten, welche an die gemeinsame Organisation abzuliefern und von

dieser zur Verwertung zu übernehmen sind (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 KMO) und

setzt, nach Anhören der gemeinsamen Organisation, die Übernahmepreise der

Sorten im Sinne von Art. 3 Abs. 1 selbst fest oder überträgt diese Befugnis der

gemeinsamen Organisation (Art. 4 KMO).

In der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 regelt der Bundesrat im

3. Abschnitt die Ablieferungspflicht für Käse der Unionssorten sowie die

Übernahmepreise für Käse. Unter anderem ist auch Greyerzer-Käse an die

Käseunion abzuliefern und von dieser zu übernehmen (Art. 8 Verordnung

zu MB, KMO und MWB 1988). Die Übernahmepreise werden je nach Qualität

erhöht oder herabgesetzt (Art. 10 Abs. 1). Die Käseunion sowie die Tilsiter-

beziehungsweise Appenzeller-Marktorganisation regeln, nach Anhörung

der interessierten Kreise und im Einvernehmen mit dem Bundesamt, die

Voraussetzungen und die Höhe der Preisabzüge und -zuschläge. In gleicher

Weise regeln sie die Voraussetzungen und die Höhe der Qualitätsprämien und

-abzüge, die den Milchproduzenten ausgerichtet oder belastet werden (Art. 10

Abs. 2 Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988).

4. Mit der Änderung von Art. 10 Abs. 2 und der Aufhebung von Abs. 3 der

Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 vom 22. Juni 1994 (AS 1994 1653, in

Kraft seit 1. August 1994) wurde der Käseunion die Kompetenz eingeräumt,

neben den bisher durch den Zentralverband zu regelnden Qualitätsprämien

neu auch Abzüge für abgelieferten, qualitativ mangelhaften Käse vorzusehen.

Die Beschwerdeführerin rügt, dass in casu diese Bestimmung zeitlich noch

nicht zur Anwendung kommen könne.

4.1. Bezüglich des zeitlich anwendbaren Rechts stellt sich vorab die Frage, ob

Qualitätsabzüge gegenüber den Verkehrsmilchproduzenten bereits verfügt

werden durften, wenn die Qualitätsbeurteilung zwar nach dem 1. August 1994

stattgefunden hatte, die zur Produktion von beanstandetem Käse verwendete

Milch jedoch bereits zuvor abgeliefert worden ist. In casu stellt sich diese

Frage zumindest für den von Mai bis Juli 1994 hergestellten Käse.

Zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügungen des

Milchverbandes, das heisst am 2. März und 12. Juni beziehungsweise am

23. August 1995 war die neue Regelung von Art. 10 Abs. 2 der Verordnung

zu MB, KMO und MWB 1988 bereits in Kraft. Es bestehen zudem keine

aktenkundigen Anhaltspunkte, wonach die eigentliche Qualitätsbeurteilung

durch die Kontroll- und Taxationskommission vor dem 1. August 1994

vorgenommen worden wäre. Dies wird auch von der Beschwerdeführerin

nicht behauptet. Im Gegenteil, gemäss Art. 13 des Käsekaufvertrages für

die Jahresproduktion 1994/95 begann die Annahme von Greyerzer-Käse

frühestens am 22. August 1994 (vgl. auch Art. 5 und 17 des Reglements der

Käseunion vom 24. März 1977 «über Annahme, Klassierung und Taxation der

Käse»).

4.2. Bei der Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer Rechtsänderung

Anwendung findet, gilt der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze

massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu

Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (René A. Rhinow / Beat

Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel / Frankfurt am Main 1990, Nr. 15 B I; BGE 113 Ib 246 E. 2a). Der

Gesetzgeber kann eine davon abweichende übergangsrechtliche Regelung

treffen (BGE 107 Ib 133 E. 2b), was er in casu nicht tat. Im Zusammenhang mit

der zeitlichen Anwendbarkeit von Erlassen ist der intertemporalrechtliche

Grundsatz des Rückwirkungsverbots zu beachten, unabhängig davon, ob

eine Rechtsänderung vor oder während eines Verfahrens in Kraft getreten

ist (ähnlich Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 111 ff.). «Echte

Rückwirkung liegt vor, wenn im Zusammenhang mit einer Rechtsänderung

neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend

noch vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat» (Ulrich Häfelin / Georg

Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993,

S. 62). Hingegen unterstehen Rechtsverhältnisse, die unter altem Recht

entstanden sind und unter neuem Recht fortdauern, den Regeln der unechten

Rückwirkung, welche grundsätzlich zulässig ist (vgl. Gygi, a. a. O., S. 111 ff. und

BGE 104 Ib 205 E. 6).

Gegenstand der hier fraglichen Rechtsänderung sind Qualitätsprämien

und -abzüge gegenüber den Milchproduzenten aufgrund von

entsprechend taxiertem Käse. Die Taxation und die daraus resultierenden

Qualitätsabzüge betreffen einzig den Käse als «End-Milchprodukt». Für

das Ergebnis der Qualitätsbeurteilung und die daran anschliessende

Prämienausrichtung beziehungsweise Abzugsbelastung können bekanntlich

Qualitätsmängel verantwortlich sein, welche in der Regel im Bereich der

Verkehrsmilchproduzenten (Qualitätsmängel der abgelieferten Milch)

oder des Käseproduzenten (Mängel bei der eigentlichen Käseproduktion)

anzusiedeln sind. Aus dem Käsekaufvertrag für die Jahresproduktion 1994/95

ergibt sich, dass die Käseunion oder deren Mitgliederfirma den Käse erst

drei Monate nach dessen Herstellung übernimmt und taxiert. Sofern nicht

die Käsequalitätsbeurteilung selbst als rechtsmassgeblicher Sachverhalt

betrachtet werden müsste, wäre davon auszugehen, dass ein Sachverhalt

beurteilt und sanktioniert wird, welcher mit der Milchproduktion seinen

Anfang nimmt und mit der Ablieferung beziehungsweise Annahme und

Taxation des Käses und der Anrechnung von entsprechenden Prämien oder

Abzügen als abgeschlossen betrachtet werden kann. Bereits hieraus ergibt

sich, dass die Anwendung der per 1. August 1994 eingeführten Qualitätsabzüge

gegenüber den mit der eingelieferten Milch an der Käseproduktion beteiligten

Milchproduzenten nicht einen abgeschlossenen Sachverhalt betrifft,

mithin nicht zu einer unzulässigen Rückwirkung führt. Im Rahmen der

Käsequalitätsbeurteilung kann die Einlieferung der für die entsprechende

Käseproduktion verwendeten Milch nicht als in sich abgeschlossener

Sachverhalt betrachtet werden. Im Mittelpunkt steht das Endprodukt, das

die Käseunion den Käseproduzenten abkauft und, nach allfälliger geringer

Taxierung, unter entsprechend ungünstigen Konditionen weitervermarkten

muss.

4.3. Auch unter dem Blickwinkel des im Gesetzmässigkeitsprinzip enthaltenen

Grundsatzes der Voraussehbarkeit staatlicher Massnahmen (vgl. Gygi,

a. a. O., S. 109) ist die Heranziehung der neuen Fassung von Art. 10 Abs. 2

der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 nicht zu beanstanden. Die

Käseunion hatte die Festsetzung der Qualitätsprämien und -abzüge gemäss

derselben Bestimmung nach Anhörung der «interessierten Kreise» und

«im Einvernehmen mit dem Bundesamt» zu regeln. Zum interessierten

Kreis im Sinne der vorgenannten Bestimmung zählte die Käseunion,

wie dem Zirkular an die Käser vom 27. April 1994 entnommen werden

kann, offenbar auch den Zentralverband, welcher, was die Käseunion zu

Recht bemerkt, auch die Interessen der Milchproduzenten vertritt; die

Milchproduzentenvereinigung ist Mitglied des Milchverbandes Y (Art. 3

Gesellschaftsvertrag). Im weiteren steht fest, dass die Käser mit diesem

Zirkular frühzeitig über die neue Prämien- und Abzugsregelung informiert

worden sind. Dass die Milchproduzenten nicht gleichzeitig in derselben

Weise direkt informiert worden sind, ist zwar unschön, rechtlich aber

nicht derart erheblich, als allein schon deswegen auf die Unzulässigkeit

der verfügten Qualitätsabzüge geschlossen werden könnte. Denn es trifft

zwar zu, dass die Milchproduzenten keinen oder nur noch einen geringen

zeitlichen Handlungsspielraum gehabt haben dürften, um im Hinblick auf die

Einführung der Qualitätsabzüge noch allfällige Qualitätsverbesserungen

bei der abgelieferten Milch bewirken zu können. Die Einführung der

Käsequalitätsabzüge zu Lasten der Milchproduzenten, welche neben die

bereits bisher bestehenden Qualitätsprämien traten, bezweckt jedoch nicht,

dass (erst) auf diesen Zeitpunkt hin qualitätsfördernde Massnahmen seitens

der Verkehrsmilchproduzenten getroffen werden, sondern dient unter

anderem der Durchsetzung der Qualitätsbezahlung auf dem Käse an sich

und, angesichts der Möglichkeit, auch Prämien zu erwirtschaften, generell

einer gerechteren Abgeltung von Qualitätsunterschieden beim abgelieferten

Käse. Vor diesem Hintergrund stört es nicht, dass als Anknüpfungspunkt

für den zeitlichen Anwendungsbereich der neuen Bestimmung von Art. 10

Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 auf den Zeitpunkt der

Qualitätsbeurteilung der abgelieferten Käse beziehungsweise der Festsetzung

der Prämien und Abzüge abgestellt wird. Im übrigen muss an dieser Stelle

festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin die Sach- und Rechtslage

nicht richtig umschreibt, wenn sie behauptet, dass die Qualitätsabzüge seit Mai

1994 «vorgenommen» worden seien.

Was den zeitlichen Anwendungsbereich des per 1. August 1994 geänderten

Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 betrifft, war es

den Vorinstanzen somit nicht verwehrt, Käsequalitätsabzüge bereits für

den in den Monaten Mai bis Juli 1994 produzierten Käse zu verfügen. In

bezug auf den in den Monaten August bis Oktober 1994 hergestellten Käse

stellt sich die hier angesprochene Problematik nicht mit derselben Intensität,

da die entsprechenden Milcheinlieferungen mit an Sicherheit grenzender

Wahrscheinlichkeit ohnehin nach dem Inkrafttreten des neuen Art. 10 Abs. 2

der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 stattgefunden haben.

5. Die Beschwerdeführerin rügt im weiteren eine unzulässige doppelte

«Bestrafung» der Milchproduzenten. Es sei ungerecht, den Milchproduzenten

zweimal, das heisst sowohl für qualitativ schlechte Milch als auch für

Käsequalitätsabzüge zu belangen. In diesem Zusammenhang ist vorerst von

Amtes wegen zu prüfen, ob sich die verfügten Qualitätsabzüge zu Lasten der

Milchproduzenten auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen können.

5.1. Aufgrund von Art. 1 Abs. 1 MB sind alle mit der Gewinnung, der Lieferung,

dem Transport und dem Vertrieb von Kuhmilch sowie mit der Herstellung und

weiteren Behandlung von Milchprodukten beschäftigten Personen - wozu

auch die Beschwerdeführerin beziehungsweise die dahinter stehenden

Milchproduzenten zu zählen sind - Firmen und Organisationen verpflichtet,

alle geeigneten Massnahmen im Interesse einer einwandfreien Qualität

der Milch und der Milcherzeugnisse zu treffen. Eine ähnlich lautende

Bestimmung findet sich auch in der Käsemarktordnung (Art. 1 Abs. 1 Bst. c

KMO). Bei ungenügender Käsequalität hat die Käseunion unter anderem

den Milchverband zu verständigen, wobei bei anhaltender schlechter

Qualität Massnahmen im Sinne der Verkehrsmilchverordnung angeordnet

werden können (Art. 10 und 11 VmV). Allenfalls ist nach Art. 10 Abs. 2

VmV der milchwirtschaftliche Kontroll- und Beratungsdienst (heute der

«milchwirtschaftliche Inspektions- und Beratungsdienst» gemäss Art. 7 ff.

der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Qualitätssicherung in der

Milchwirtschaft [QSMV], SR 916.351.0) anzugehen. Art. 3 KMO ermächtigt

den Bundesrat, die Übernahmepreise von ablieferungspflichtigem Käse

festzusetzen oder diese Befugnis der Käseunion zu übertragen und statuiert

gleichzeitig, dass für die verschiedenen Qualitätsklassen Preisabstufungen

vorzunehmen sind. Der Bundesrat hat von beiden gesetzlich eingeräumten

Befugnissen Gebrauch gemacht, hat die Übernahmepreise grundsätzlich

selbst geregelt und gleichzeitig - in Beachtung der gesetzlichen Vorgabe

der Qualitätsförderung (Art. 59 Abs. 1 Bst. b LwG, Art. 4 KMO, Art. 1 Abs. 1

MB) - festgehalten, dass diese Übernahmepreise nach Qualitätskriterien

herauf- oder herabzusetzen sind, wobei er für Unionskäse die Käseunion

als regelungszuständig erklärte (Art. 9 und 10 der Verordnung zu MB, KMO

und MWB 1988). Die Käseunion sah für die Jahresproduktion 1994/95 eine

nach Taxationspunkten aufgeschlüsselte Zuschlags- und Abzugsregelung vor,

welche die Milchproduzenten im Bereich der Abzüge mit Fr. 5.-, 10.-, 15.-, 20.-

oder 65.- und die Käser mit Fr. 20.-, 35.-, 50.-, 65.- oder 300.- (im Bereich von

16,5 bis 15 Punkten und bei Qualitätsstufe IIa) an den Abzügen beteiligte. Der

kritische Wert lag damit bei 16,5 Punkten.

5.2. Bemerkenswert an der bisher vorgestellten gesetzlichen Regelung ist der

Umstand, dass die Qualitätszuschläge und -abzüge auf ablieferungspflichtigem

Käse nicht wie der eigentliche Netto-Übernahmepreis aufgrund der

Käsemarktordnung dem ablieferungspflichtigen Käsehersteller, sondern,

wenn auch in weit weniger grossem Umfang als beim Käser, direkt den an der

Milcheinlieferung beteiligten Milchproduzenten ausgerichtet beziehungsweise

belastet werden. Dies unabhängig davon, in welchem Rechtsverhältnis die

Milchproduzenten zur Käserei stehen. Es versteht sich von selbst, dass die

Milchproduzenten dort stärkeren Einfluss für eine qualitativ einwandfreie

Käseproduktion wahrnehmen können, wo die Käserei beispielsweise

im Eigentum der Milchproduzentengenossenschaft steht. Es stellt sich

damit auch die Frage, ob Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und

MWB 1988 das Rechtsgleichheitsgebot verletzt, weil er keinen Unterschied

zwischen Milchproduzenten macht, welche beispielsweise mit der Käserei

genossenschaftlich verbunden sind und solchen, welche einem selbständigen

und privaten Käser als Milchabnehmer gegenüberstehen.

Es ist nach dem bisher Gesagten und gemäss den zitierten Bestimmungen

zumindest fraglich, ob sich die Qualitätsabzüge gegenüber den beteiligten

Milchproduzenten - unabhängig davon, ob und wie diese am Erlös des Käses

beteiligt sind - auf die Käsemarktordnung stützen können. Indessen ist der

Bundesrat bereits aufgrund von Art. 59 und Art. 18 LwG verpflichtet, eine

qualitätsfördernde Produktion zu unterstützen (Qualität als Produktionsziel,

vgl. hierzu Philipp Spörri, Milchkontingentierung, Diss. Freiburg 1992, S. 35 mit

weiteren Hinweisen). Zudem wird mit den Qualitätszuschlägen und -abzügen

auf dem übernommenen Käse sowohl die Qualität in der Milchproduktion und

-verwertung als auch die Qualität der Käseproduktion günstig beeinflusst,

indem zusätzliche finanzielle Anreize zur Qualitätsförderung bei den

Produzenten bestehen. Art. 2 MB ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften

über die Qualitätssicherung, Qualitätsförderung und Qualitätsbezahlung

der Verkehrsmilch zu erlassen und bei der Qualitätsbezahlung die je nach

Verwertungsart unterschiedlichen Anforderungen an die Milchqualität zu

berücksichtigen. Es steht dem Bundesrat nach der gesetzlichen Ordnung im

übrigen frei, ob und allenfalls auf welchen Produktionsstufen und wie er

die Qualitätsförderung und -bezahlung der Milch ansetzt, solange er Mittel

und Massnahmen einsetzt, welche geeignet sind, die Qualität der Milch und

Milchprodukte zu erhöhen. Mit den Qualitätszuschlägen und -abzügen auf

den Übernahmepreisen für Unionskäse (Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu

MB, KMO und MWB 1988) erreicht der Bundesrat wie erwähnt gleichzeitig

zwei gesetzlich vorgegebene Ziele. Die Förderung der Qualität und die

Qualitätsbezahlung bei der Milch ist im Sinne des Milchbeschlusses. Ebenso

ist die Förderung der Qualität und die Qualitätsbezahlung beim Käse im

Sinne der Käsemarktordnung. Damit steht Art. 1 Abs. 1 MB, welcher unter

anderem nicht nur die an der Milchgewinnung, sondern auch die an der

«weiteren Behandlung der Milchprodukte» Beteiligten zur Qualitätsproduktion

anhält, in Übereinstimmung. Nach den bisherigen Ausführungen steht

als Zwischenergebnis fest, dass die Qualitätsabzüge gegenüber den

Milchproduzenten vom Milchbeschluss und Landwirtschaftsgesetz abgestützt

sind.

6. Es bleibt zu prüfen, ob die Qualitätsabzüge zu einer ungerechtfertigten

Doppelbelastung bei den betroffenen Milchproduzenten führen, wie die

Beschwerdeführerin behauptet.

6.1. Art. 2 MB in der Fassung vom 18. März 1994 ist, weil dem fakultativen

Referendum unterstellt, in der Form eines Bundesgesetzes ergangen (Ziff. II

Abs. 1 der Änderung des MB vom 18. März 1994, AS 1994 1648). Aufgrund

von Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 der Bundesverfassung vom 29. Mai

1874 (BV, SR 101) ist es dem BGer - und mit ihm a fortiori allen anderen

eidgenössischen oder kantonalen Behörden - im Rahmen der Anwendung von

Bundesrecht verwehrt, von der Bundesversammlung erlassene Gesetze sowie

allgemein-verbindliche Beschlüsse und darin enthaltene Delegationsnormen

verfassungsgerichtlich zu überprüfen (vgl. Walter Haller, in: Kommentar

zur Bundesverfassung, ad Art. 113, Rz. 147 ff.). Hingegen prüft das BGer bei

einer unselbständigen Verordnung, ob sie sich auf eine Delegationsnorm

stützt und sich an den vom Gesetz dem Verordnungsgeber eingeräumten

Kompetenzrahmen hält. Indessen darf das BGer nicht überprüfen, ob die

Delegationsnorm als solche oder deren Umfang zulässig ist (vgl. zu allem

BGE 120 Ib 97 E. 3a; 119 Ia 241 E. 5a; 118 Ib 367 E. 4). Des weiteren hat

das BGer in konstanter Rechtsprechung unterstrichen, dass immer dann,

wenn eine Kompetenzdelegation dem Verordnungsgeber einen grossen

Entscheidungsspielraum hinsichtlich Erlass von Vollzugsbestimmungen

einräumt, das BGer insofern gebunden ist, als es der zuständigen Behörde

nicht seine eigene Würdigung unterschieben darf. In solchen Fällen prüft

das BGer lediglich, ob die Verordnung den Delegationsrahmen offensichtlich

überschreitet oder aus anderen Gründen das Gesetz oder die Verfassung

verletzt (BGE 120 Ib 97 E. 3a; 118 IV 192 E. 2b; 118 Ib 164 E. 4 mit je weiteren

Hinweisen auf die Rechtsprechung und 104 Ib 412 E. 4c).

6.2. Im Rahmen der zitierten gesetzlichen Ordnung hinsichtlich der

Qualitätssicherung, -förderung und -bezahlung (vgl. vorab Art. 2 Abs. 1 MB)

geniesst der Bundesrat, wie bereits erwähnt, einen weiten gesetzgeberischen

Ermessensspielraum, in den die Rekurskommission EVD als Gerichtsbehörde

- in Anlehnung an die zitierte Rechtsprechung - nicht ohne erheblichen

Grund eingreift. Dass die Qualitätszuschläge und -abzüge auf dem Käse

zu Lasten der Milchproduzenten im übrigen grundsätzlich geeignet und

zweckmässig sind, die Qualität der abgelieferten Milch und somit auch des

abgelieferten Käse als Milchprodukt zu fördern, ist ebenfalls bereits erwähnt

worden. Aus dem Umstand, dass der Bundesrat die Qualitätsförderung

der Milch auf verschiedenen Ebenen, das heisst insbesondere auch durch

Prämien und Abzüge auf der Ebene des fertigen Milchproduktes Käse

durchsetzt, kann die Beschwerdeführerin nichts zugunsten der betroffenen

Milchproduzenten ableiten. Mit den direkt den Milchproduzenten zu

belastenden Abzügen wird zwar indirekt eine verstärkte Qualitätsbezahlung

nur gegenüber denjenigen Milchproduzenten erreicht, deren Milch zu

ablieferungspflichtigem Käse verarbeitet wird. Dieser scheinbare Nachteil

wird jedoch dadurch ausgeglichen, dass dieselben Milchproduzenten

die Chance haben, Qualitätszuschläge zu kassieren, welche laut Tabelle

auf dem Zirkular vom 27. April 1994 und im Käsekaufvertrag für die

Jahresproduktion 1994/95 bei Primakäse betragsmässig höher als die Abzüge

sein können. Insoweit werden die Milchproduzenten bei Ablieferung von

schlechtem Käse nicht nur «bestraft», sondern für die Produktion von

qualitativ gutem Käse, der qualitativ einwandfreie Milch voraussetzt, auch

entsprechend begünstigt. Die Einführung von Qualitätsabzügen zu Lasten

der Milchproduzenten stellt ein vernünftiges Gleichgewicht zu den seit

jeher bestehenden Qualitätszuschlägen her und liegt damit im öffentlichen

Interesse einer vom Gesetz verlangten ausgewogenen Qualitätsförderung und

-bezahlung bei der Milch und beim ablieferungspflichtigen Käse.

6.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die relativ schlechte

Käsequalität auf die mangelhaften Einrichtungen der von einer

«unabhängigen» Privatperson betriebenen Käserei zurückzuführen sei. Den

Akten kann entnommen werden, dass die Qualitätsmängel vorübergehender

Natur und im Zusammenhang mit einem Wechsel des Käsers zu sehen seien.

Die Beanstandungen der Beschwerdeführerin beim Käser hätten zu keinen

Verbesserungen geführt.

Das Zuschlags- und Abzugssystem entspricht der Eigenart und der

tatsächlichen Risikoverteilung bei der Käseproduktion. Denn es leuchtet

ein, dass bereits eine einzige qualitativ mangelhafte Milcheinlieferung zu

qualitativ schlechtem Käse führen kann. Liefern alle Milchproduzenten

qualitativ einwandfreie Milch und produziert auch der Käser einwandfrei,

so profitieren alle. Arbeitet auch nur einer der am Produktionsprozess

Beteiligten mangelhaft, so profitiert niemand beziehungsweise bezahlen

alle. Es ist anhand der Käsebeurteilung in der Regel nicht möglich, jeweils

den oder die Verantwortlichen für eine mangelhafte Qualität zu eruieren.

Folglich erweist sich die von der Käseunion gewählte Zuschlags- und

Abzugsregelung, welche alle betroffenen Milchproduzenten gleich behandelt,

als systemkonform und insoweit als zweckmässig. Aus demselben Grund

kann die Anrechnung von Qualitätszuschlägen und -abzügen keine Rücksicht

darauf nehmen, ob und wer der direkt am Produktionsprozess Beteiligten

die Verantwortung für die gute beziehungsweise mangelhafte Qualität zu

tragen hat. Sowohl die Prämienzuweisung als auch die Zurechnung von

Abzügen erfolgt nach «kollektivem Prinzip», allein aufgrund der festgestellten

Käsequalität. Somit trifft zu, was bereits die Vorinstanz festgehalten hat,

dass bei Vorliegen von mangelhaftem Käse vorab alle Direktbeteiligten, das

heisst die Milchproduzenten und der Käser aufgerufen sind, Qualitätsmängel

gemeinsam und selbsthilfeweise zu eruieren und auszumerzen. Die

«Kollektivierung» der Qualitätszuschläge und -abzüge wird von Art. 1 Abs. 1

MB gestützt und erweist sich beim Milchprodukt Käse, wie bereits erwähnt,

als systemkonform. Ein individuelles Aufschlüsselungssystem wie bei der

Qualitätsbeurteilung der Milch besteht nicht (vgl. hierzu die Ausführungen in

E. 2.2).

Weil sich die Risikoverteilung zwischen den Milchproduzenten und dem Käser,

sowohl bei den Zuschlägen als auch bei den Abzügen für das Produktionsjahr

1994/95 in einem durchschnittlichen Verhältnis von 30 zu 70 zu Lasten des

Käsers bewegt, könnte auch nicht behauptet werden, diese sei ungerecht, weil

unverhältnismässig.

Nach dem Gesagten sind die von der Beschwerdeführerin angerufenen

Gründe, weshalb im Produktionsjahr 1994/95 qualitativ mangelhafter

Käse abgeliefert worden sei, unerheblich für die Frage, ob und wem die

Qualitätsabzüge anzulasten sind. Aus dem gleichen Grund kann auch auf

die vom Milchverband hierzu verlangte Einholung einer Stellungnahme des

zuständigen Käsereiinspektors verzichtet werden.

7. Zur Rüge, wonach der Milchverband mitverantwortlich für die mangelhafte

Käsequalität sei, muss nicht näher eingegangen werden, weil sie für

den Ausgang des Verfahrens, in dem es einzig um die Auferlegung von

Qualitätsabzügen zu Lasten der Milchproduzenten gehen kann, nach dem

bisher Gesagten nicht relevant ist.

8. Es mag zwar zutreffen, dass Milchproduzenten oder

Milchproduzentengenossenschaften, welche zum Käser in einem

genossenschaftlichen oder arbeitsvertraglichen Verhältnis stehen,

verglichen mit der Beschwerdeführerin, welcher ein «unabhängiger»

Käser gegenübersteht, erleichtert Einflussmöglichkeiten auf die Qualität

der Käseproduktion ausüben können. Dem steht aber entgegen, dass die

gesellschaftsvertraglich organisierten Milchproduzenten ihre Interessen

auch auf der Basis des Milchkaufvertrages wahrnehmen könnten und

aufgrund des Gesellschaftszweckes (Art. 2 Gesellschaftsvertrag) auch müssten.

Im übrigen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die zitierten

gesetzlichen Vorschriften, welche unter anderem zur Zusammenarbeit

aller am Produktionsprozess von Milch und Milchprodukten Beteiligten

verpflichten, oder die Qualitätsförderung und -bezahlung von Milch und

Milchprodukten zum Gegenstand haben, danach unterscheiden, in welchem

Rechtsverhältnis die Milchproduzenten zum Milchkäufer und Käser stehen.

9. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die

Käsequalitätsabzüge für die Produktionsperiode von Mai bis Oktober

1994 zu Recht bei der Beschwerdeführerin zu Lasten der betroffenen

Milchproduzenten erhoben wurden. Die Beschwerde erweist sich damit unter

allen Titeln als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten

werden kann.

(...)

(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab, soweit darauf

einzutreten ist)

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 62.76 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 21.

Mai 1997 in Sachen Milchproduzentenvereinigung X gegen Milchverband Winterthur und

Bundesamt für Landwirtschaft; 96/6J-001

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 1998

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Band 62

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