Yugoslav Passport Refusal for Kosovars in Switzerland Violates International Law

JAAC 62.131C

Direction du droit international public, 12 juin 1997

Droit de la nationalité. Délivrance de passeports. Ressortissants de l’ex-Yougoslavie. Octroi ou prolongation de validité de passeports yougoslaves à des Kosovars établis en Suisse.

Staatsangehörigkeitsrecht. Passausstellung. Staatsangehörige aus dem ehemaligen Jugoslawien. Ausstellung oder Verlängerung der Gültigkeit von jugoslawischen Pässen für in der Schweiz niedergelassene Kosovo-Bürger.

Diritto in materia di cittadinanza. Rilascio di passaporti. Cittadini dell’ex Jugoslavia. Rilascio o proroga della validità di passaporti jugoslavi a beneficio di cittadini del Kosovo domiciliati in Svizzera.

La Direction du droit international public (DDIP) a été priée d’étudier la question de savoir si le refus des autorités yougoslaves d’émettre des passeports à des Kosovars établis en Suisse ou de prolonger leur validité soulève des problèmes sous l’angle du droit international public. Les renseignements communiqués indiquent que plusieurs ressortissants du Kosovo, titulaires d’un permis d’établissement C au sens de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE)[130], n’ont pas pu obtenir la prolongation de la validité de leur passeport de leurs

autorités compétentes, ce qui entraînerait, sous l’angle du droit suisse, le non-renouvellement de leur permis d’établissement[131]. Le cas d’espèce soulève la question de savoir s’il existe une éventuelle obligation de droit international public imposant aux Etats l’émission ou la prolongation d’un passeport à leurs ressortissants. De manière générale, il convient de constater que la faculté d’émettre un passeport à des ressortissants nationaux relève de la souveraineté exclusive des Etats[132]. Cela implique que l’action de les abroger ou de les renouveler tombe également dans la sphère de compétence exclusive des Etats.

Toutefois, le droit international a connu des développements en matière de liberté de circuler qui peuvent apporter certaines limites à l’exercice de la souveraineté des Etats en matière de passeports. Est pertinent dans ce contexte l’art. 12 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques[133], qui consacre le droit de circuler librement à l’intérieur et hors de son pays. En effet, la reconnaissance de la liberté de circuler comme un droit fondamental de la personne implique, ne serait-ce que tacitement, le droit à obtenir un passeport[134], faute de quoi la liberté serait vidée de son sens.

La pratique du Comité des droits de l’homme des Nations Unies[135] semble également déduire de la liberté de circuler un droit à obtenir un passeport et critique régulièrement les législations nationales restrictives en la matière[136]. L’attitude des autorités yougoslaves vis-à-vis des ressortissants du Kosovo porte atteinte à leur droit de circuler en refusant de prolonger leur passeport. A cela s’ajoute, sous l’angle du droit interne yougoslave, que la constitution de la République fédérative de Yougoslavie contient deux dispositions garantissant, d’une part, les droits et libertés des personnes et des citoyens reconnus en droit international[137] et, d’autre part, l’exécution de bonne foi des obligations contenues dans les traités internationaux auxquels elle est partie[138].

Sous l’angle du droit international, il convient encore de souligner que les autorités yougoslaves ne sauraient utiliser la non-prolongation des passeports de leurs ressortissants du Kosovo pour s’opposer, en cas de renvoi, à leur retour en Yougoslavie. Autrement dit, cet état de fait ne saurait les soustraire à leur obligation de les réadmettre, même si le passeport de ces derniers devait être échu. Pour le surplus, et cela dans la perspective de l’application du droit interne suisse, la DDIP soulève la question de savoir si une solution ne pourrait pas être trouvée dans le cadre de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers.

L’art. 11 al. 4 LSEE prévoit qu’un «étranger dont l’autorisation a pris fin conformément à l’article 9, 3e alinéa, lettre d, de la loi recevra comme sans-papiers une nouvelle autorisation d’établissement (art. 6, 2e al., de la loi[139]), à moins qu’il n’existe contre lui un motif d’expulsion ou que, par ailleurs, sa conduite ne laisse beaucoup à désirer et que le défaut de pièce de légitimation régulière ne lui soit imputable, sans qu’il puisse invoquer des excuses valables». [130] RS 142.20. [131] Art. 9 al. 3 let. d LSEE en liaison avec l’art. 5 du règlement d’exécution (RS 142.201).

[132] Daniel Turack, The Passport in International Law, Lexington Books 1972, p. 225; Encyclopedia of Public International Law, vol. 8, 1985, rubrique Passports, p. 429; voir aussi B. Sen, A Diplomat’s Handbook of International Law and Practice, 3e éd. 1988, chapitre XIII, Passports and Visas, p. 395. [133] RS 0.103.2. En vigueur pour la Yougoslavie et la Suisse. [134] Turack, op. cit. (note 3), p. 1-3. [135] Comité établi par l’art. 41 du Pacte relatif aux droits civiques et politiques. [136] Voir, par exemple, les rapports annuels A/49/40 de 1994 (point 300) ou A/50/40 de 1995 (points 90 et 320) où les pratiques restrictives en matière de passeports sont critiquées. [137] Art. 10 Cst. de la République fédérative de Yougoslavie (1992): «The Federal Republic of Yugoslavia shall recognize and guarantee the rights and freedoms of man and the citizen recognized under international law.» [138] Art. 16 Cst.: «The Federal Republic of Yugoslavia shall fulfill in good faith the obligations contained in international treaties to which it is a contracting party.» [139] L’art. 6 al. 2 de la loi prévoit que les cantons peuvent exiger une garantie assurant l’exécution de toutes les obligations de droit public si l’autorisation est accordée à un étranger dépourvu de légitimation nationale reconnue et valable.

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