Federal Assembly vs. Federal Council: Treaty Powers Clarification

JAAC 51.58

Mitteilung der Direktion für Völkerrecht [EDA] und des

Bundesamtes für Justiz [EJPD], nach zustimmender

Kenntnisnahme durch den Bundesrat vom 14.

Dezember 1987

Traités. Répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le

Conseil fédéral dans la procédure de conclusion. Catégories de traités

ne requérant pas d’approbation parlementaire avant leur ratification.

Conclusion de traités mineurs par le Conseil fédéral, sous réserve

d’une information des Chambres fédérales, qui peuvent demander

l’application ultérieure de la procédure ordinaire d’approbation.

Limites de la sous-délégation de la compétence de conclure des traités.

Staatsverträge. Ausscheidung der Zuständigkeiten zwischen

Bundesversammlung und Bundesrat im Vertragsabschlussverfahren.

Kategorien von Staatsverträgen, die vor ihrer Ratifikation keiner

parlamentarischen Genehmigung bedürfen. Abschluss von

Bagatellverträgen durch den Bundesrat unter Vorbehalt der

Information der eidgenössischen Räte, welche die nachträgliche

Durchführung des ordentlichen Genehmigungsverfahrens

veranlassen können. Grenzen der Subdelegation von

Vertragsabschlusskompetenzen.

Accordi internazionali. Ripartizione delle competenze tra l’Assemblea

federale e il Consiglio federale nella procedura di conclusione di un

accordo. Categorie di accordi internazionali che non richiedono

l’approvazione parlamentare prima della loro ratificazione.

Conclusione di accordi internazionali minori da parte del Consiglio

federale, con riserva dell’informazione delle Camere federali, che

possono richiedere l’applicazione ulteriore della procedura ordinaria

d’approvazione. Limiti della subdelega delle competenze relative alla

conclusione di accordi internazionali.

ABSCHLUSS VON STAATSVERTRAGEN

Abgrenzungen zwischen dem ordentlichen und dem

vereinfachten Verfahren

Einleitung

Völkerrechtliche Verträge sind ein wesentlicher Bestandteil der

schweizerischen Rechtsordnung. Ihre quantitative und qualitative

Bedeutungszunahme zeigt sich darin, dass sie einerseits sämtliche staatlichen

Tätigkeitsbereiche betreffen und anderseits vermehrt rechtsetzender

Natur im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Geschäftsverkehrsgesetzes vom

23. März 1962 (SR 171.11) sind. Im Geschäftsbericht für das Jahr 1983 hat

der Bundesrat dazu folgendes festgehalten: «Will man den Grundsatz vom

Vorrang des Rechts verwirklichen, so sind rechtsetzende Staatsverträge

heute gleich unabdingbar wie nationales Gesetzesrecht. Mehr noch. Für ein

kleines Land wie die Schweiz stellen Staatsverträge ein wirksames Mittel

dar, um in einer internationalen Landschaft, die noch weitgehend von

Machtstreben beherrscht ist, ihre Unabhängigkeit zu wahren.»[1] Dieser

Stellenwert von völkerrechtlichen Verträgen in der Schweiz bedingt, dass

die verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung für Vertragsabschlüsse

möglichst eindeutig konkretisiert wird. Damit wird auch einem eminent

rechtsstaatlichen und demokratischen Bedürfnis Rechnung getragen.

So rechtfertigt die schon seit mehreren Jahrzehnten beobachtete Zunahme

von Abschlüssen und Revisionen völkerrechtlicher Verträge durch

die Schweiz, sowie die sich parallel dazu entwickelte schweizerische

Vertragsabschlusspraxis eine Bestandesaufnahme, insbesondere

unter dem Blickwinkel der wechselseitigen Beziehungen zwischen der

Bundesversammlung und dem Bundesrat im Rahmen des Verfahrens zum

Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Eine Klärung der Rechtslage ist für

den Bundesrat wichtig, weil er den verfassungsrechtlichen Auftrag hat, für

die Beobachtung der Verfassung zu sorgen (Art. 102 Abs. 2 BV), und für die

Bundesversammlung nötig, weil sie die Oberaufsicht über die Eidgenössische

Verwaltung wahrzunehmen hat (Art. 85 Ziff. 11 BV).

Der nachstehende Bericht ist nach folgendem Plan gegliedert: Einleitend wird

die in der schweizerischen Vertragsabschlusspraxis übliche Unterscheidung

nach dem ordentlichen und dem vereinfachten Verfahren in Erinnerung

gerufen. Einige statistische Angaben sollen die relative Bedeutung der beiden

Verfahrensarten beleuchten. Nach der Darstellung der verfassungsrechtlichen

Zuständigkeitsordnung, insbesondere wie sie in der Praxis betreffend

die parlamentarische Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen

nach Art. 85 Ziff. 5 BV konkretisiert wurde, werden die Möglichkeiten und

Grenzen des vereinfachten Vertragsabschlussverfahrens (ausdrückliche

und stillschweigende Vertragsabschlussermächtigung, Vorausgenehmigung,

provisorische Anwendung dringlicher Verträge) beleuchtet. Anschliessend

wird begründet, weshalb gewisse Verträge von beschränkter Tragweite

(Bagatellverträge) ebenfalls nach einem vereinfachten Verfahren

abgeschlossen werden können und sollen, wobei die rechtzeitige Information

der zuständigen parlamentarischen Kommissionen und, a posteriori, der

Bundesversammlung selbst, sicherzustellen ist. Schliesslich werden einige

Überlegungen zu schwierigen Fragen betreffend die Zulässigkeit und Grenzen

der Subdelegation von Vertragsabschlusskompetenzen des Bundesrates an die

Departemente und an Bundesämter dargestellt.

1. Staatsverträge werden von den Bundesbehörden entweder nach dem

ordentlichen oder nach einem vereinfachten Verfahren abgeschlossen. Beim

ordentlichen Verfahren genehmigt die Bundesversammlung die vom Bundesrat

ausgehandelten und unterzeichneten Verträge ausdrücklich, und zwar bevor

diese Verträge vom Bundesrat ratifiziert, das heisst völkerrechtlich und

landesrechtlich endgültig abgeschlossen werden. Beim vereinfachten Verfahren

hingegen entfällt das parlamentarische Genehmigungsverfahren zwischen

Verhandlungsabschluss und Ratifikation.

Das Staatsvertragsreferendum ist, innert der in Art. 89 Abs. 3 bis 5 BV

festgelegten Grenzen immer vorbehalten. Referendumspflichtige Verträge

können in der Regel nicht im vereinfachten Verfahren abgeschlossen

werden[2].

2. Eine neuere, von der Direktion für Völkerrecht durchgeführte Untersuchung

der etwa 620 Verträge oder Vertragsänderungen, welche im Zeitraum von

1975 bis 1984 in der Amtlichen Sammlung der eidg. Gesetze veröffentlich

wurden[3], hat folgendes ergeben:

Mehr als die Hälfte der untersuchten Vereinbarungen sind

Vertragsänderungen, -anpassungen oder -erneuerungen und betreffen

als solche in erster Linie die Verwaltung und die Anpassung an geänderte

Verhältnisse des internationalen Vertragsrechts der Schweiz.

Die Bundesversammlung genehmigte im beobachteten Zeitraum rund 300

Verträge.

Bei den etwa 320 vom Bundesrat im vereinfachten Verfahren abgeschlossenen

Verträgen lag in 275 Fällen eine ausdrückliche Vertragsabschlussermächtigung,

sei es in Form eines landesrechtlichen Erlasses (195), sei es in Form eines

von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrages

(80) vor. Die restlichen ungefähr 45 Verträge oder Vertragsänderungen

der untersuchten Zehn-Jahres-Periode hat der Bundesrat selbständig

abgeschlossen, weil es sich um «Verträge» ohne neue Verpflichtungen

für die Schweiz und ohne Verzicht auf bestehende Rechte, um blosse

Ausführungsvereinbarungen zu bestehenden Verträgen oder um Verträge in

Sachbereichen handelte, zu deren landesrechtlichen Regelung der Bundesrat

zuständig ist und die grenzüberschreitende Aspekte aufweisen.

Während das ordentliche Abschlussverfahren im gesamten Spektrum des

Staatsvertragsrechts zur Anwendung kam, und zwar schwerpunktmässig dort,

wo materiell neue Verträge mit einer gewissen politischen und rechtlichen

Tragweite zur Frage standen[4], ist das vereinfachte Verfahren vor allem

dort verbreitet, wo eine Vielzahl von meist bilateralen Verträgen, welche

einen bestimmten Themenkomplex oft technischer Natur betreffen und

sich materiell auf ein klar abgegrenztes Gebiet beschränken, abzuschliessen

war[5].

3. Die Praxis, wonach der Bundesrat in gewissen Fällen und unter bestimmten

Voraussetzungen Staatsverträge selbständig abschliessen kann, reicht ins

19. Jahrhundert zurück[6], blieb in ihren Grundzügen bis heute auch von

der Bundesversammlung unbestritten und wird von der herrschenden

Doktrin anerkannt[7]. So können insbesondere die Zulässigkeit der

Vertragsabschlussermächtigung und die Fähigkeit des Bundesrates, dringliche

Verträge abzuschliessen und deren provisorische Anwendung anzuordnen, als

Verfassungsgewohnheitsrecht angesehen werden[8].

In der Verwaltungspraxis und in der Verfassungslehre wurden die

Anwendungsfälle des vereinfachten Abschlussverfahrens in fünf Kategorien

gebündelt, nämlich[9]:

- Verträge, die der Schweiz nur Rechte, aber keine Verpflichtungen bringen;

- provisorische und dringliche Verträge;

- Verträge über die Vollziehung früherer Verträge;

- Verträge zu deren Abschluss der Bundesrat aufgrund einer Ermächtigung in

einem Gesetz, allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss oder Vertrag befugt

ist;

- Verträge über Gegenstände, zu deren innerstaatlichen Regelung der

Bundesrat allein kompetent ist, sofern die Kompetenz grenzüberschreitende

Aufgaben umfasst.

Solche Systematisierungsbemühungen sind nützlich, weil die Praxis

transparent, übersichtlich und möglichst genau rechtlich eingegrenzt sein

soll. Andererseits hat die Vielfalt und Eigendynamik der völkerrechtlichen

Vertragspraxis gezeigt, dass die landesrechtliche Vertragsabschlussordnung,

wie die auswärtige Staatstätigkeit überhaupt, einer starren Schematisierung

oder einer detaillierten Normierung schwer zugänglich ist. Die

Schwierigkeiten bei der praktischen Handhabe der fünf Kategorien sind

teils in der Doktrin hervorgehoben worden[10] und veranlassten Frau

Bundesrätin E. Kopp an der Jahresversammlung des Schweizerischen

Juristenvereins am 27. September 1986, an welcher die Verfassungsgrundsätze

der Schweizerischen Aussenpolitik behandelt wurden, zu folgender

Feststellung:

«Es zeigt sich je länger je mehr das Bedürfnis, die Praxis in sinnvoller Weise

neu zu strukturieren und diese fünf Kategorien allenfalls zu ergänzen, was

verfassungsrechtlich vertretbar wäre. So scheint mir namentlich der Gedanke

einer Kategorie von Bagatellverträgen diskussionswürdig, die der Bundesrat in

eigener Kompetenz abschliessen konnte.»[11]

Unabhängig von der praktischen Nützlichkeit einer gewissen Schematisierung

von Vertragskategorien hat die Grenzziehung zwischen dem ordentlichen

und dem vereinfachten Abschlussverfahren im Einzelfall direkt aufgrund

des Verfassungsrechts und aufgrund der sich daraus ergebenden generellen

Gestaltungsgrundsätze für die aussenpolitische Zuständigkeitsverteilung

zwischen den Bundesbehörden zu erfolgen.

4. Während der Bundesrat nach Art. 102 Ziff. 8 BV «innert der Schranken

der gegenwärtigen Verfassung die Interessen der Eidgenossenschaft nach

aussen, wie namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen» zu wahren

und «die auswärtigen Angelegenheiten überhaupt» zu besorgen hat, fallen

nach Art. 85 Ziff. 5 BV die «Bündnisse und Verträge mit dem Ausland» «in den

Geschäftskreis beider Räte».

Diese für das Vertragsabschlussverfahren zentralen

Verfassungsbestimmungen sind im Lichte der Gesamtheit der für die

Konkretisierung der schweizerischen Aussenpolitik massgebenden

Verfassungsordnung zu betrachten. An dieser Konkretisierung sind alle

Staatsorgane, in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich, beteiligt[12].

Die explizite verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung für den Abschluss

völkerrechtlicher Verträge ist hinsichtlich des Verhältnisses zwischen

Bundesversammlung und Bundesrat karg. Art. 85 Ziff. 5 BV fixiert zum Beispiel

weder den genauen Zeitpunkt noch die Rechtsform der parlamentarischen

Mitwirkung bei Vertragsabschlüssen. In Verbindung mit der funktionalen

Betrachtungsweise der aussenpolitischen Zuständigkeitsordnung

insgesamt, wie sie sich die Studienkommission der Eidgenössischen Räte

im Schlussbericht «Zukunft des Parlaments» zu eigen gemacht hat[13],

ergeben sich immerhin Gestaltungsgrundsätze, aufgrund welcher Natur

und institutionelle Rollenverteilung bei Vertragsabschlüssen bestimmt

werden können. Im Unterschied zu einem statischen, strukturellen oder

hierarchischen Verfassungsverständnis erlaubt der funktionale Ansatz, die

Interdependenz beider mit je eigenen und mit sich zum Teil überlappenden

auswärtigen Kompetenzen ausgestatteten Behörden als zweckmässige und

sinnvolle Grundlage für die Konkretisierung der Kompetenzordnung zu

nutzen: Sowohl die Bundesversammlung als auch der Bundesrat haben sich,

jeder auf die für ihn typische Weise und mit den ihm eigenen Mitteln, zu

ergänzen, damit sie in kooperativer Art und Weise die Verantwortung für die

gesamte auswärtige Staatstätigkeit übernehmen können.

Während der Bundesrat Verträge aushandelt, unterzeichnet, ratifiziert

und allenfalls kündigt, obliegt es der Bundesversammlung, jedem

völkerrechtlichen Vertrag die Genehmigung zu erteilen oder zu

verweigern[14]. Dabei sind völkerrechtliche Verträge alle jene Hoheitsakte, mit

welchen zwei oder mehrere Völkerrechtssubjekte ihrem übereinstimmenden

Willen Ausdruck geben, völkerrechtliche Verpflichtungen zu übernehmen

oder entsprechende Rechtspositionen aufzugeben. Wenn aufgrund

völkerrechtlicher Massstäbe (z. B. internationales Vertrags- oder

Verantwortlichkeitsrecht) Zweifel über die Vertragsnatur eines internationalen

Hoheitsaktes bestehen, und wenn weder die Textanalyse, noch die einem

internationalen Instrument zugrunde liegende, feststellbare Absicht der

daran beteiligten Parteien Klarheit verschafft[15], ist für die Annahme des

Vertragscharakters im Sinne von Art. 85 Ziff. 5 BV zu entscheiden.

Der Bundesrat verfügt über jenen aussenpolitischen Gestaltungsraum,

der nötig ist, damit er jederzeit selbständig die völkerrechtlichen

Beziehungen der Schweiz wahren (Art. 102 Ziff. 8 BV) und die entsprechende

Verantwortung übernehmen kann. Auch in diesem Bereich ist er an die

grossen aussenpolitischen Linien und Grundsätze gebunden.

5. Beim Abschluss internationaler Instrumente, die für die Schweiz weder

neue Pflichten begründen noch den Verzicht auf bestehende Rechte zur

Folge haben, hat die Bundesversammlung nach konstanter Praxis nicht

mitzuwirken[16]. Sie fallen nicht in den Anwendungsbereich von Art. 85 Ziff 5

BV, sondern gehören zu jenen Mitteln völkerrechtlichen Handelns, mit denen

der Bundesrat die völkerrechtlichen Beziehungen der Schweiz selbständig

wahrt.

Zu dieser Kategorie internationaler Hoheitsakte gehören insbesondere:

- Verträge, die lediglich punktuell Völkergewohnheitsrecht wiedergeben, ohne

[17]

das Ausmass eigentlicher Kodifikationen solchen Rechts anzunehmen ;

- Verträge, die lediglich die Befolgung von Verwaltungsformalitäten, etwa die

[18]

Verwendung von gewissen amtlichen Formularen oder die Übermittlung

[19]

von amtlichen Dokumenten zwischen Behörden regeln, sofern damit keine

Auswirkungen in der Rechtsstellung der Betroffenen verbunden sind;

- Neuere Formen und Instrumente der internationalen Zusammenarbeit,

wie etwa die gemeinsame Absichtserklärung, ein Gentleman Agreement, ein

[20]

Memorandum of Understanding, Agreed Minutes oder ein Verhaltenskodex ,

es sei denn, die Textanalyse oder die anderweitig feststellbare Absicht

der beteiligten Parteien lasse den Schluss zu, dass solche Instrumente

[21]

obligatorische Rechtsfolgen bewirken ;

- Verträge zum Vollzug früherer Verträge, die lediglich die im Grundvertrag

bereits festgelegten Rechte und Pflichten und die organisatorischen

Grundsätze näher ausgestalten, und zum Zeitpunkt ihres Abschlusses der

[22]

Realisierung des ursprünglich vereinbarten Vertragszweckes dienen .

Die Zuständigkeit und Verantwortung des Bundesrates, den Vollzug von

[23]

völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz zu sichern , sei es durch

[24]

den Erlass innerstaatlicher Normen , sei es durch den Abschluss von

Vollzugsverträgen, gründet direkt auf Art. 102 Ziff. 5 und 8 BV. Unerheblich

ist, ob das Bedürfnis nach einer Vollzugsvereinbarung schon im Zeitpunkt des

Abschlusses des Grundvertrages ersichtlich ist.

Wird hingegen mit Folgeverträgen das zugrunde liegende Vertragsregime

auf neue Bereiche erweitert oder in einer Weise konkretisiert, dass

damit blosse Programmartikel oder allgemeine Zielsetzungen des

[25]

Grundvertrags zu konkreten Pflichten werden , so fallen diese Verträge

in den Anwendungsbereich von Art. 85 Ziff 5 BV. Ob alsdann das ordentliche

oder das vereinfachte Abschlussverfahren zur Anwendung kommt, hängt von

den Umständen im Einzelfall ab.

Der Anwendungsbereich von Art. 85 Ziff. 5 BV ist, entsprechend

den allgemeinen Gestaltungsgrundsätzen für die aussenpolitische

Kompetenzordnung, weit gefasst. Die obenerwähnten Ausnahmen sind

deshalb aufgrund strenger Massstäbe zu handhaben. Art. 85 Ziff. 5 BV

ist insbesondere anwendbar auf: die vertragliche «Konsolidierung» von

Landesrecht[26]; die Kodifizierung von Völkergewohnheitsrecht, soweit

damit über die schriftliche Wiedergabe von Völkergewohnheitsrecht

hinausgegangen wird[27]; Vertragsverlängerungen auch ohne inhaltliche

Vertragsänderungen, es sei denn, in den betreffenden Verträgen sei eine

Pflicht zu einer einmaligen Leistung übernommen worden, die nach Ablauf

der ursprünglich vorgesehenen Vertragsdauer noch nicht vollumfänglich

erbracht worden ist[28]; organisatorische Vertragsanpassungen, sofern

damit die Rechtsstellung der Schweiz als Vertragspartei beeinträchtigt wird;

Verträge, die Rechte und Pflichten von bloss beschränkter Tragweite enthalten

oder vorwiegend verwaltungstechnischer Natur sind (sog. Bagatellverträge,

Beispiele s. hinten, Ziff. 9).[29]

6. In über 80% der Fälle des vereinfachten Vertragsabschlussverfahrens

ratifiziert der Bundesrat die von ihm ausgehandelten Verträge aufgrund

einer Ermächtigung, die an die Stelle der ordentlichen parlamentarischen

Vertragsgenehmigung vor der Vertragsunterzeichnung oder vor der

Ratifikation treten kann. Die Zulässigkeit solcher Ermächtigungen

gründet sich auf Verfassungsgewohnheitsrecht, wobei folgende

materiellen Voraussetzungen erfüllt sein müssen: die Ermächtigung

darf keine Blankodelegation sein, denn die Bundesversammlung hat

bei jedem Vertragsabschluss nicht nur formell, organisationsrechtlich,

sondern grundsätzlich auch materiell mitzuwirken. Nur so kann sie die

Mitverantwortung für das schweizerische Vertragsrecht übernehmen.

Erfolgt die Mitwirkung, bevor Verträge vom Bundesrat unterzeichnet

sind, so hat sie darin zu bestehen, dass die Bundesversammlung zu

Handen des Bundesrates möglichst klare Richtlinien für die Gestaltung

grundsätzlicher Fragen der grenzüberschreitenden Regelung einer

bestimmten Materie festlegt[30]. Die Elemente solcher Richtlinien variieren

von Fall zu Fall, und ob ein Ermächtigungsbeschluss den materiellen

Mindestanforderungen genügt, um keine Blankodelegation zu sein, hat

aufgrund völkerrechtlicher (z. B. betreffend mögliche Vertragspartner,

Vertragsdauer) und landesrechtlicher (z. B. betreffend bestehendes oder

entstehendes Landesrecht) Beurteilungselemente zu erfolgen. Die von

der Rechtsprechung entwickelten Schranken der Gesetzesdelegation[31]

sind indessen nur beschränkt für völkerrechtliche Verträge brauchbar;

bei internationalen Vertragsverhandlungen bedarf der Bundesrat eines

verhandlungsbedingten Gestaltungsspielraums, der für die landesinterne

Rechtsetzung nicht immer in gleichem Masse nötig ist[32]

Die Bundesversammlung kann die von ihr in einem landesrechtlichen

Erlass erteilte Vertragsabschlussermächtigung rückgängig machen oder

revidieren. Andererseits ist der Bundesrat nicht verpflichtet, von einer

Ermächtigung Gebrauch zu machen. Aufgrund der ihm ausschliesslich

übertragenen auswärtigen Führungs- und Verhandlungsfunktion kann er

auch jederzeit Verträge aushandeln und unterzeichnen, die den Richtlinien in

der parlamentarischen Ermächtigung nicht Rechnung tragen. Diesfalls muss

allerdings das ordentliche Abschlussverfahren durchgeführt werden.

Die parlamentarische Ermächtigung hat in der Regel ausdrücklich in

einem landesrechtlichen oder in einem völkerrechtlichen Rechtsakt[33] zu

figurieren. Ausnahmsweise kann sie aber auch stillschweigend erteilt werden,

etwa in Verbindung mit einer innerstaatlichen Kompetenzdelegation. Der

Umstand, dass im Rahmen einer Verordnungskompetenz des Bundesrates

grenzüberschreitende Aspekte vorliegen, die bei Bedarf praktisch nur

mittels völkerrechtlicher Regelungen erfasst werden können[34], ist ein

starkes Indiz dafür, dass eine Vertragsabschlussermächtigung implizit in

der innerstaatlichen Kompetenzdelegation enthalten ist. Die in der Sache

zuständige Behörde beurteilt, in Zusammenarbeit mit andern interessierten

Amtsstellen, ob im Einzelfall ein Bedarf für eine völkerrechtliche Regelung

besteht.

Auch in Verträgen, die die Bundesversammlung genehmigt hat, kann eine

stillschweigende Ermächtigung, insbesondere zur Änderung oder Ergänzung

dieser Verträge[35], oder deren meist technischen Anhänge[36], enthalten

sein. So kann sich aus dem Vertragszweck oder aus andern Umständen,

namentlich kurzer Revisionsfristen, ergeben, dass praktisch nur der Bundesrat

zuständig sein kann. In diesen Fällen sollte bereits in der Botschaft zu den

Grundverträgen ausdrücklich auf eine implizite Ermächtigung hingewiesen

werden, sodass ausser Zweifel steht, dass mit der Vertragsgenehmigung

automatisch eine zusätzliche Vertragsabschlussermächtigung des Bundesrates

verbunden ist[37].

Formell sind Vertragsabschlussermächtigungen an den Bundesrat - wenn sie

ausdrücklich landesrechtlich ergehen - in referendumspflichtige Erlasse auf

Gesetzesstufe zu kleiden. Diese Praxis[38] gründet auf der Annahme, dass

Vertragsabschlussermächtigungen rechtsetzende Zuständigkeitsregeln im

Sinne von Art. 5 Abs. 2 Geschäftsverkehrsgesetz sind. In der Lehre, die sich mit

dieser Frage bisher kaum einlässlich befasste, wird diese Praxis befürwortet

oder zumindest mehrheitlich nicht kritisiert[39]. Vereinzelt sind allerdings,

unter Hinweis auf die besondere Rechtsnatur der Ermächtigungsbeschlüsse,

Zweifel am Erfordernis formeller Delegationsgesetze für das vereinfachte

Vertragsabschlussverfahren geäussert worden[40].

7. Die Bundesversammlung kann Staatsverträge ausnahmsweise

genehmigen, bevor deren Inhalt endgültig ausgehandelt ist. Voraussetzung

ist allerdings, dass die wesentlichen Einzelheiten solcher Verträge im

Zeitpunkt der Genehmigung feststehen. Eine solche Vorausgenehmigung

unterscheidet sich von der beim ordentlichen Verfahren üblichen

parlamentarischen Genehmigung lediglich dadurch, dass sie nicht nach,

sondern schon vor der Vertragsunterzeichnung - aber eben in Kenntnis

des wesentlichen Vertragsinhalts - erteilt wird[41]. Von der formellen

Vertragsabschlussermächtigung, wie sie oben unter Ziff. 6 dargestellt ist,

unterscheidet sie sich dadurch, dass zum Zeitpunkt der Vorausgenehmigung

bereits ein vorläufiges Verhandlungsresultat oder ein Vertragsmuster als

Genehmigungsobjekt vorliegt[42]. Es wird nur ein noch nicht endgültig

ausgehandelter Vertrag oder ein bestimmtes Vertragsmuster vorzeitig

genehmigt, nicht aber die Ermächtigung zum Abschluss einer unbestimmten

Anzahl von Staatsverträgen für die Zukunft erteilt. Die parlamentarische

Genehmigungskompetenz wird somit nicht an den Bundesrat delegiert,

sondern vorzeitig ausgeübt, und die Vorausgenehmigung hat folglich, wie

die Vertragsgenehmigung im ordentlichen Verfahren, in Form eines einfachen,

nicht dem Gesetzesreferendum unterstehenden Bundesbeschlusses zu

ergehen[43].

8. In seltenen Fällen ist das vereinfachte Vertragsabschlussverfahren dadurch

gekennzeichnet, dass die parlamentarische Mitwirkung erst nach erfolgter

Anordnung der provisorischen Anwendung eines Vertrages möglich ist.

So kann als verfassungsgewohnheitsrechtlich anerkannt werden, dass

der Bundesrat in Ausübung seiner auswärtigen Führungsfunktion und

Führungsverantwortung Verträge abschliessen und ohne Verzug deren

provisorische Anwendung anordnen kann, wenn zur Wahrung wesentlicher

schweizerischer Interessen eine derartige zeitliche Dringlichkeit vorliegt,

dass ein ordentliches parlamentarisches Genehmigungsverfahren nicht in

Frage kommt. Die Bundesversammlung hat nachträglich die Möglichkeit,

den Vertragsabschluss rechtswirksam zu Fall zu bringen; allerdings

fällt bei sehr kurzfristigen, dringlichen und provisorisch angewendeten

Verträgen die nachträgliche parlamentarische Genehmigung dahin, wenn das

Genehmigungsverfahren erst zum Abschluss käme, wenn der Vertrag schon

ausgelaufen ist[44]. Immerhin sollte hier eine nachträgliche Orientierung der

Bundesversammlung erfolgen.

Das vereinfachte Verfahren zur provisorischen Anwendung dringlicher

Verträge wurde für den aussenwirtschaftlichen Bereich ausdrücklich

legalisiert[45]. Dies ändert nichts daran, dass der Bundesrat auch in allen

anderen Bereichen die schweizerischen Interessen mit allen rechtmässigen

Mitteln, also auch mittels Anordnung der provisorischen Anwendung eines

dringlichen Vertrages, zu wahren hat.

9. Es kann mit guten Gründen die Meinung vertreten werden, dass

das vereinfachte Vertragsabschlussverfahren mit bloss nachträglicher

parlamentarischer Mitwirkung im Sinne einer Sanktionierung von vom

Bundesrat selbständig abgeschlossenen Verträgen auch für sogenannte

Bagatellverträge anwendbar ist. Die rasante zahlenmässige Zunahme von

Vertragsabschlüssen und von Vertragsänderungen, oft in Fragen ohne

erhebliche materielle Bedeutung, die durch die internationalen Realitäten

diktierte Notwendigkeit, den Bundesrat in die Lage zu versetzen, eine aktive

und zeitgerechte Aussenpolitik zu führen, sowie der Wille des Parlaments,

mit einem Vertragsabschluss nur in jenen Fällen befasst zu werden, in denen

die Bedeutung des Vertragsgegenstandes die parlamentarische Mitwirkung

rechtfertigt[46], sind Elemente, die die Entwicklung der Verfassungspraxis

beim Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen mitbestimmen. So erscheint

insbesondere die einzelfallweise Vorlage von Verträgen mit Rechten und

Pflichten von beschränkter Tragweite oder von Verträgen vorwiegend

verwaltungstechnischer Natur zur parlamentarischen Genehmigung

aus rechtspolitischen und verfahrensökonomischen Gründen als

unverhältnismässig. Im gleichen Sinne hat das Schweizerische Bundesgericht

festgestellt, dass bei der Abgrenzung zwischen dem ordentlichen und

vereinfachten Vertragsabschlussverfahren auch die «Bedeutung der Sache»

eine Rolle spielt[47]. Die parlamentarische Mitwirkung beim Abschluss von

Bagatellverträgen sollte sich auf eine Nachkontrolle beschränken. So könnte

sinnvollerweise der Abschluss solcher Verträge den Räten, zum Beispiel in

einer jährlichen Mitteilung anlässlich der Vorlage des Geschäftsberichts, zur

Kenntnis gebracht werden. Es stünde alsdann der Bundesversammlung frei,

im einen oder andern Fall vom Bundesrat zu verlangen, dass das ordentliche

Genehmigungsverfahren nachgeholt wird. Sollte im Laufe eines solchen

nachträglichen Verfahrens die parlamentarische Genehmigung für einen

Bagatellvertrag verweigert werden, so wäre der Bundesrat gehalten, den in

eigener Verantwortung abgeschlossenen Vertrag kurzfristig zu kündigen.

Im einzelnen wäre folgendes Vorgehen möglich:

Die vom Bundesrat während der Berichtszeit abgeschlossenen

Bagatellverträge werden summarisch in einer speziellen Mitteilung

anlässlich der Vorlage des Geschäftsberichtes dargestellt. Die vollständigen

Texte könnten, sofern dies gewünscht wird, den Präsidenten der mit den

betreffenden Materien betrauten ständigen parlamentarischen Kommissionen

oder Kommissionen für auswärtige Angelegenheiten zur Verfügung gestellt

werden. Sollte die Bundesversammlung den einen oder anderen in der

Mitteilung erwähnten Bagatellvertragsabschluss nach Massgabe der für

die Räte gültigen Verfahrensordnungen kritisieren, so hätte der Bundesrat

folgende Möglichkeiten: er könnte entweder die betreffenden Verträge

in separaten Botschaften der Bundesversammlung zur Genehmigung im

ordentlichen Verfahren vorlegen, oder aber er könnte auf eine solche separate

Vorlage verzichten. Diesfalls würde der Bundesrat die von ihm endgültig

abgeschlossenen Verträge auf den nächstmöglichen Termin kündigen.

Es stellt sich die Frage nach der Verfassungsmässigkeit eines solchen

Vorgehens: im Vergleich mit der gewohnheitsrechtlich anerkannten

Kompetenz des Bundesrates, dringliche Verträge abzuschliessen und

provisorisch anzuwenden, würde die hier diskutierte Zuständigkeit

des Bundesrates, Bagatellverträge innert gewisser Grenzen selbständig

abzuschliessen, keinen Einbruch in das geltende Verfassungsrecht darstellen.

Beim Abschluss von Bagatellverträgen mag es zwar an zeitlicher Dringlichkeit

fehlen; dieser Mangel wird jedoch durch die «Bagatellität» und die kurzfristige

Kündbarkeit der Verträge gleichsam kompensiert.

Entscheidend ist allerdings, dass sich in der Praxis ein Konsens über den

kaum generell-abstrakt bestimmbaren Bagatellitätsbegriff entwickelt. Einige

Anhaltspunkte zur Umgrenzung der Bagatellität lassen sich jedoch jetzt

schon festlegen. Wie schon eingangs erwähnt, werden Bagatellverträge im

allgemeinen administrativ-technische Angelegenheiten von beschränkter

Tragweite regeln und sich in erster Linie an Behörden und nicht an

Einzelpersonen direkt richten. Die Bagatellität wird in der Regel dort

zu verneinen sein, wo ein Vertrag Gesetzesänderungen erfordert, in die

rechtlich geschützten Interessen der Individuen eingreift oder bedeutende

finanzielle Aufwendungen verursacht. Derartige Konsequenzen wären mit

der erforderlichen beschränkten Tragweite eines Bagatellabkommens nicht

vereinbar. Zum Selbstverständnis des Bagatellvertrages wird man auch

die Voraussetzung zählen dürfen, dass er sich problemlos ins allgemeine

innen- und aussenpolitische sowie ins wirtschaftliche Umfeld einfügt. Als

Beispiele derartiger Verträge lassen sich aufzählen: technische Regelungen zu

bilateralen Grenzgewässerschutzabkommen; Vertragsergänzungen, welche

die Verbindlichkeit zusätzlicher Sprachen zu einem bereits bestehenden

Vertragstext festlegen; Vereinbarungen, die Personen verpflichten, im

grenzüberschreitenden Verkehr bestimmte Formulare zu verwenden;

bilaterale Detailregelungen mit befreundeten Staaten zu Konsularfragen

der beidseitig anwendbaren Wiener Konvention; die Übernahme des

Inhalts multilateraler Vereinbarungen in bilaterale Verträge mit Staaten,

die grundsätzlich dem multilateralen Übereinkommen beitreten könnten. Eine

ausgewogene Praxis des Bundesrates und die aufmerksame parlamentarische

Nachkontrolle sind auf jeden Fall geeignet, Einbrüche in das geltende

Verfassungsrecht zu vermeiden.

In der bisherigen Praxis wurde von dieser Nutzbarmachung des vereinfachten

Vertragsabschlussverfahrens abgesehen. Das Parlament wurde mit

zahlreichen Bagatellverträgen im ordentlichen Genehmigungsverfahren

belastet[48]. Die Entwicklung der völkerrechtlichen Geschäftsführung des

Bundesrates zeigt jedoch deutlich, dass es im Zuge der Bagatellisierung und

Kurzlebigkeit von rein technischem und administrativem Vertragsrecht

dringlich wird, bestehende verfassungsmässige Möglichkeiten

zur verfahrensmässigen Vereinfachung und Beschleunigung des

Vertragsabschlussverfahrens auszuschöpfen. In einigen Jahren wird die nach

den hier dargestellten Kriterien neu strukturierte Praxis, namentlich in bezug

auf das vereinfachte Abschlussverfahren für Bagatellverträge, zu überprüfen

sein.

10. Im Bereich des vereinfachten Vertragsabschlussverfahrens hat

grundsätzlich der Bundesrat als Gesamtbehörde die Verantwortung für

Vertragsabschlüsse zu tragen und dementsprechend, wie übrigens auch

beim ordentlichen Verfahren, über die wesentlichen Verfahrensschritte,

wie die formelle Verhandlungseröffnung (inkl. Ernennung der

Verhandlungsdelegation und Genehmigung von Verhandlungsinstruktionen),

die Unterzeichnung und allenfalls die Ratifikation, Beschluss zu fassen.

Die Subdelegation der bundesrätlichen Vertragsabschlusskompetenz an

Departemente ist lediglich unter Beachtung folgender Schranken zulässig:

Sie hat ausdrücklich zu erfolgen, ist als generell-abstrakte Zuständigkeitsregel

in eine Verordnung oder als konkrete Einzel- oder Sammelermächtigung

in einen Bundesratsbeschluss zu kleiden und ist auf den Abschluss von

Verträgen zu beschränken, die vorwiegend technische und administrative

Fragen regeln. Die in der Praxis des Bundesgerichts für das Landesrecht

entwickelten Subdelegationsschranken[49] sind für den auswärtigen Bereich

analog gültig. Dabei ist hinsichtlich der Frage, ob die betreffenden Verträge

technischen und administrativen Charakter aufweisen, ein besonders strenger

Massstab anzulegen, weil völkerrechtliche Bindungen - im Unterschied zum

Landesrecht - nicht mehr einseitig aufgelöst werden können[50], und weil

beim Abschluss von Staatsverträgen regelmässig aussenpolitische und generell

völkerrechtliche Aspekte zu berücksichtigen sind.

Bei der Subdelegation an Departemente obliegt es ausserdem dem Bundesrat,

mittels geeigneter verwaltungsinterner Massnahmen dafür zu sorgen,

dass bei jedem Vertragsabschluss die schweizerischen Gesamtinteressen

berücksichtigt werden. Dazu müssen, sofern der Bundesrat nicht ausdrücklich

etwas anderes angeordnet hat, ausnahmslos das Eidg. Departement

für auswärtige Angelegenheiten (EDA), gegebenenfalls aber auch

andere, materiell interessierte Departemente für den Entscheid über die

Verhandlungseröffnung, zu den Verhandlungen und für den Entscheid über

den Vertragsabschluss beigezogen werden. In diesem Zusammenhang ist zu

erwähnen, dass die Verantwortung des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements

(EVD) für eine kohärente Aussenwirtschaftspolitik eine regelmässige

Information des Departements auch bei Geschäften verlangt, die bloss

mittelbar die Aussenwirtschaft betreffen.

Die Subdelegation der Vertragsabschlusskompetenz an Bundesämter

ist, soweit sie sich auf Verträge bezieht, die Rechtssätze enthalten[51]

oder zur Rechtsetzung verpflichten, nur aufgrund einer ausdrücklichen

gesetzlichen Grundlage möglich. Dies ergibt sich per Analogie aus Art. 7 Abs. 5

Verwaltungsorganisationsgesetz (SR 172.010).

11. Wenn in speziellen Fällen der Abschluss eines Vertrages derart dringlich

ist, dass Verhandlung, Unterzeichnung und Inkraftsetzung notwendigerweise

gleichzeitig erfolgen müssen[52], so kann - sofern der Bundesrat selbständig

zum Vertragsabschluss zuständig ist - ein Departement oder ein Bundesamt

auch ohne besondere Ermächtigung diesen Vertrag abschliessen und

provisorisch anwenden; ein solcher Vertrag ist sofort dem Bundesrat zur

Genehmigung vorzulegen.

Auch hier gilt, dass die Direktion für Völkerrecht, welche für sämtliche

völkerrechtlichen Aspekte zuständig ist, das Bundesamt für Justiz und die

übrigen interessierten Verwaltungsstellen rechtzeitig zu konsultieren hat.

CONCLUSION DES TRAITÉS INTERNATIONAUX

Délimitations entre la procédure ordinaire et la procédure

simplifiée

Introduction

Les traités internationaux sont une composante essentielle de l’ordre juridique

suisse. L’accroissement de leur importance, tant sur le plan quantitatif que

sur le plan qualitatif, ressort d’une part du fait qu’ils couvrent l’ensemble

des activités étatiques et, d’autre part, qu’ils revêtent de plus en plus souvent

un caractère de règles de droit au sens de l’art. 5 al. 2 de la LF du 23 mars

1962 sur les rapports entre les conseils (LREC, RS 171.11). Dans son rapport

de gestion pour l’année 1983, le Conseil fédéral a constaté à cet égard ce qui

suit: «Instruments aussi indispensables que la loi pour réaliser le principe

de la primauté du droit, les traités internationaux sont de surcroît, pour un

petit pays comme la Suisse, un moyen juridique efficace de sauvegarder son

indépendance sur une scène internationale encore largement dominée par les

rapports de force»[53]. L’importance que revêtent les traités internationaux

pour la Suisse exige que la répartition des compétences constitutionnelles

relatives à la conclusion des traités internationaux soit déterminée aussi

clairement que possible. Ainsi tiendra-t-on également compte des exigences

d’un Etat démocratique fondé sur le droit.

La multiplication des conclusions et révisions de traités internationaux par la

Suisse, que l’on peut observer depuis de nombreuses années déjà, d’une part,

et le développement parallèle de la pratique suisse en matière de conclusion

de traités internationaux, d’autre part, justifient que l’on dresse aujourd’hui

un bilan, en particulier sous l’angle des rapports qui existent entre l’Assemblée

fédérale et le Conseil fédéral dans la procédure de conclusion des traités

internationaux. Le Conseil fédéral estime qu’une clarification de la situation

juridique s’impose d’autant plus qu’il a l’obligation constitutionnelle de veiller

à l’observation de la constitution (art. 102 ch. 2 Cst.); cette clarification est

également nécessaire pour l’Assemblée fédérale, qui a la tâche d’assurer la

haute surveillance de l’administration fédérale (art. 85 ch. 11 Cst.).

Le présent rapport s’articule de la manière suivante: il rappelle tout d’abord la

distinction usuelle qui est faite, dans la pratique suisse relative à la conclusion

des traités internationaux, entre la procédure ordinaire et la procédure

simplifiée. Quelques indications statistiques éclairent l’importance relative

des deux types de procédure. Après un exposé du partage des compétences

constitutionnelles, tel qu’il est notamment appliqué dans la pratique relative

à l’approbation parlementaire des traités internationaux selon l’art. 85 ch. 5

Cst., le rapport évoque les possibilités et les limites de la procédure simplifiée

de conclusion des traités (applicable dans le cas d’autorisation expresse ou

tacite, d’approbation anticipée, d’application provisoire de traités urgents). Le

rapport explique ensuite les raisons pour lesquelles certains traités de portée

limitée (traités mineurs, «Bagatellverträge») peuvent et doivent également

être soumis à une procédure simplifiée, sous réserve d’une information en

temps utile des commissions parlementaires compétentes et, a posteriori,

de l’Assemblée fédérale elle-même. Enfin, le rapport livre des réflexions sur

quelques questions délicates concernant l’admissibilité et les limites de la

sous-délégation, aux départements et aux offices, des compétences qu’a le

Conseil fédéral en matière de traités internationaux.

1. Les traités internationaux sont conclus par les autorités fédérales soit selon

la procédure ordinaire, soit selon la procédure simplifiée. Dans la procédure

ordinaire, l’Assemblée fédérale approuve expressément les traités qui ont

été négociés et signés par le Conseil fédéral. Cette approbation intervient

avant que ces traités ne soient ratifiés par le Conseil fédéral, autrement dit

avant qu’ils ne revêtent un caractère définitif tant sur le plan international

que sur le plan interne. Dans la procédure simplifiée en revanche, il n’y a pas

d’approbation parlementaire entre la fin des négociations et la ratification du

traité.

La procédure de référendum en matière de traités internationaux est toujours

réservée, dans les limites que lui assigne l’art. 89 al. 3 à 5 Cst. Les traités

internationaux soumis au référendum ne peuvent généralement pas être

conclus selon la procédure simplifiée[54].

2. Une étude récente, menée par la Direction du droit international public

et portant sur quelque 620 traités ou révisions de traités publiés[55] dans

le Recueil officiel des lois fédérales entre 1975 et 1984 a donné les résultats

suivants:

Dans plus de la moitié des instruments examinés, il s’agit de modifications,

d’adaptations ou de reconductions de traités qui concernent en premier lieu

l’administration et l’adaptation à des circonstances changeantes du droit

international conventionnel de la Suisse.

Dans la période considérée, l’Assemblée fédérale a approuvé environ 300

traités.

Parmi les quelque 320 traités qu’il a conclus selon la procédure simplifiée, le

Conseil fédéral était au bénéfice d’une autorisation expresse du Parlement

dans 275 cas. Celle-ci était contenue soit dans un acte législatif interne (195

cas), soit dans un traité international approuvé par l’Assemblée fédérale

(80 cas). Durant la décennie considérée, le Conseil fédéral a conclu ou

modifié en toute autonomie les quelque 45 traités restants, parce qu’il

s’agissait de «traités» ne consacrant aucune obligation nouvelle pour la

Suisse ou ne portant pas renonciation à des droits existants, ou de simples

traités d’exécution de traités existants, ou encore de traités conclus dans

des domaines où le Conseil fédéral est compétent sur le plan interne et qui

comportent une dimension internationale.

Alors que la procédure ordinaire de conclusion a été suivie dans tous les

domaines auxquels touche le droit des traités, et tout particulièrement lorsqu’il

s’est agi de conclure de nouveaux traités d’une certaine portée politique

et juridique[56], la procédure simplifiée a surtout trouvé application pour

nombre de traités essentiellement bilatéraux, qui portaient sur un objet

précis, souvent de nature technique, et qui, sur le plan matériel, couvraient un

domaine clairement délimité[57].

3. La pratique selon laquelle le Conseil fédéral peut, dans certains cas

et à certaines conditions, conclure de manière indépendante des traités

internationaux, remonte au 19e siècle[58]; dans ses principes, cette pratique

n’a pas été contestée jusqu’à aujourd’hui, pas même par l’Assemblée fédérale,

et elle est reconnue par la doctrine dominante[59]. Aussi peut-on en particulier

considérer comme droit constitutionnel coutumier l’autorisation donnée

au Conseil fédéral de conclure lui-même des traités internationaux et sa

compétence de conclure des traités urgents et de décider leur mise en

application provisoire[60].

La pratique administrative et la doctrine de droit constitutionnel ont rangé

les cas d’application de la procédure simplifiée dans les cinq catégories

suivantes[61]:

- les traités qui ne confèrent que des droits à la Suisse, sans lui imposer des

obligations;

- les traités provisoires et urgents;

- les traités relatifs à l’exécution de traités antérieurs;

- les traités pour la conclusion desquels le Conseil fédéral bénéficie d’une

autorisation en vertu d’une loi, d’un arrêté fédéral de portée générale ou d’un

traité;

- et les traités portant sur des objets qui relèvent, sur le plan interne, de la seule

compétence du Conseil fédéral, dans la mesure où celle-ci revêt une dimension

internationale.

Cet effort de systématisation s’est révélé utile, car il est indispensable d’avoir

une vue d’ensemble d’une pratique qui doit être transparente et, sur le plan

juridique, circonscrite de manière aussi précise que possible. D’un autre

côté, la variété et la dynamique propre des traités internationaux ont montré

que le partage des compétences internes en matière de conclusion de traités

internationaux, comme d’ailleurs l’ensemble du domaine des relations

extérieures, se laissent difficilement enfermer dans un schématisme rigide ou

une réglementation détaillée. La doctrine a souligné certaines des difficultés

d’application pratique qu’engendrent les cinq catégories[62]. Cette situation a

amené Mme la Conseillère fédérale E. Kopp à faire la déclaration suivante, le

27 septembre 1986, lors de l’Assemblée générale annuelle de la Société suisse

des juristes, précisément consacrée à l’examen des principes constitutionnels

de la politique étrangère suisse:

«Plus le temps passe, plus on ressent le besoin de restructurer de manière

adéquate la pratique et de compléter le cas échéant ces cinq catégories, opération

qui paraît concevable du point de vue du droit constitutionnel. A cet égard, il me

paraîtrait opportun de réfléchir en particulier à l’introduction d’une catégorie

de traités mineurs («Bagatellverträge») que le Conseil fédéral pourrait conclure

dans le cadre de sa compétence propre.»[63]

Indépendamment de l’utilité pratique d’une certaine systématisation des

catégories de traités, la délimination entre la procédure ordinaire et la

procédure simplifiée de conclusion des traités doit s’opérer dans chaque cas

concret, à la lumière du droit constitutionnel et des principes généraux qui en

découlent pour la répartition des compétences entre les autorités fédérales en

matière de relations extérieures.

4. Alors qu’en vertu de l’art. 102 ch. 8 Cst., le Conseil fédéral «veille aux intérêts

de la Confédération au-dehors, notamment à l’observation de ses rapports

internationaux», et qu’il est «en général, chargé des relations extérieures», «la

conclusion d’alliances et de traités avec les Etats étrangers» tombe, en vertu de

l’art. 85 ch. 5 Cst., dans la compétence des deux conseils.

Ces dispositions constitutionnelles, qui jouent un rôle central dans la

procédure de conclusion des traités, doivent être considérées à la lumière

de l’ensemble des dispositions constitutionnelles pertinentes pour la mise en

oeuvre de la politique étrangère suisse. Il incombe à tous les organes étatiques,

chacun dans sa propre sphère de compétence, de participer à cette mise en

oeuvre[64].

Les indications que fournit le texte constitutionnel sur la répartition des

compétences en matière de conclusion de traités internationaux sont peu

explicites en ce qui concerne les rapports entre l’Assemblée fédérale et le

Conseil fédéral. C’est ainsi que l’art. 85 ch. 5 Cst. ne fixe par exemple ni le

moment précis, ni la forme juridique de la participation parlementaire à la

conclusion d’un traité. Toutefois, si l’on se réfère à l’approche fonctionnelle

et globale de la répartition des compétences dans le domaine de la

politique étrangère - approche à laquelle la Commission d’études des

Chambres fédérales s’est ralliée dans son rapport final intitulé «L’avenir du

Parlement»[65] - il existe des principes dont on peut déduire la nature et

le partage institutionnel des fonctions en matière de conclusion des traités.

Par opposition à une conception statique, structurelle ou hiérarchique de la

constitution, l’approche fonctionnelle permet de tirer judicieusement parti de

l’interdépendance des deux autorités fédérales dotées chacune d’attributions

propres et d’attributions partiellement communes en matière de relations

extérieures pour concrétiser le régime des compétences: l’Assemblée fédérale

et le Conseil fédéral doivent, chacun à sa manière et avec ses moyens propres,

agir de manière complémentaire afin d’assumer en étroite coopération

la responsabilité de l’ensemble de l’activité étatique dans le domaine des

relations extérieures.

Alors que le Conseil fédéral négocie les traités internationaux, les signe, les

ratifie, et le cas échéant, les dénonce, il incombe à l’Assemblée fédérale de

donner ou de refuser son approbation à chaque traité international[66]. Par

traité international, il faut entendre tout acte de souveraineté par lequel deux

ou plusieurs sujets de droit international manifestent de manière concordante

leur volonté d’assumer des engagements régis par le droit international ou

de renoncer à des prérogatives juridiques correspondantes. Si, en vertu des

critères d’appréciation relevant du droit international public (p. ex. du droit

des traités ou du droit de la responsabilité internationale), il subsiste un doute

sur la nature conventionnelle d’un acte de souveraineté international, et si

ni l’analyse du texte, ni l’intention qui se trouve à la base de l’instrument

international et qui est manifestée par les parties contractantes n’apportent la

lumière souhaitée[67], il faut alors présumer l’existence d’un traité au sens de

l’art. 85 ch. 5 Cst.

Le Conseil fédéral dispose de la marge de manoeuvre qui lui est nécessaire

pour veiller en tout temps et de manière indépendante à l’observation

des rapports internationaux de la Suisse (art. 102 ch. 8 Cst.) et assumer la

responsabilité en la matière. Même dans ce domaine, il est lié aux grands

principes et règles de la politique étrangère.

5. Selon une pratique constante, l’Assemblée fédérale n’a pas à intervenir lors

de la conclusion d’instruments internationaux qui ne créent pas de nouvelles

obligations pour la Suisse ou qui ne portent pas renonciation à des droits

existants[68]. Ces instruments ne tombent pas dans le champ d’application

de l’art. 85 ch. 5 Cst., mais font partie des moyens d’action internationaux par

lesquels le Conseil fédéral assure lui-même les relations internationales de la

Suisse.

Font notamment partie de cette catégorie d’actes internationaux:

- les traités qui reflètent seulement de manière ponctuelle le droit international

[69]

coutumier, sans revêtir l’ampleur d’une véritable codification d’un tel droit ;

- les traités qui se bornent à régler des formalités administratives, comme, par

[70]

exemple, l’utilisation de certains formulaires officiels ou la transmission de

[71]

documents officiels entre autorités , pour autant qu’il n’en découle pas d’effet

sur la situation juridique des intéressés;

- de nouvelles formes et instruments de coopération internationale, tels

que la déclaration commune d’intention, le «gentlemen’s agreement», le

«memorandum of understanding», les «agreed minutes» ou le code de

[72]

conduite , à moins qu’il ne résulte d’une analyse du texte ou de toute autre

intention manifestée par les parties que de tels instruments doivent déployer

[73]

des effets juridiques obligatoires ;

- des traités destinés à exécuter des traités antérieurs, qui se bornent à préciser

des droits et des devoirs ou des principes d’organisation qui sont déjà contenus

dans le traité de base, ou qui, au moment de leur conclusion, servent à

[74]

poursuivre la réalisation de l’objectif conventionnel initial . La compétence

et la responsabilité du Conseil fédéral relatives à l’exécution d’obligations

[75] [76]

internationales de la Suisse par l’adoption de normes internes ou la

conclusion de traités d’exécution, reposent directement sur l’art. 102 ch. 5

et 8 Cst. Peu importe si le besoin d’un tel accord d’exécution était déjà

déterminable ou non au moment de la conclusion du traité de base.

Cependant, si le traité de base est étendu, par des traités successifs, à de

nouveaux domaines, ou si ces traités successifs transforment en obligations

concrètes des dispositions du traité de base qui ne revêtaient que le caractère

[77]

de programmes ou de buts généraux , ces traités tombent alors dans le

champ d’application de l’art. 85 ch. 5 Cst. La question de savoir si, dans ces cas,

c’est la procédure ordinaire ou la procédure simplifiée qui s’applique, dépend

des circonstances du cas d’espèce.

Le champ d’application de l’art. 85 ch. 5 Cst. est vaste, à l’instar des principes

généraux qui régissent la répartition des compétences en matière de

politique étrangère. L’admission des exceptions susmentionnées doit

par conséquent s’appuyer sur des critères stricts. L’art. 85 ch. 5 Cst. est

en particulier applicable: à la «consolidation» conventionnelle du droit

interne[78]; à la codification du droit international coutumier, dans la mesure

où cette opération dépasse la simple transcription de ce droit international

coutumier[79]; à la reconduction de traités, même sans modification de

leur contenu, à moins qu’il ne s’agisse, dans les traités en question, que

d’une obligation portant sur une prestation unique qui, à l’expiration du

délai conventionnel initialement fixé, n’a pas encore été complètement

exécutée[80]; à des adaptations conventionnelles en matière d’organisation,

dans la mesure où ces adaptations affectent le statut juridique de la Suisse en

tant que partie contractante; à des traités qui ne contiennent que des droits et

obligations de portée limitée ou qui sont essentiellement de nature technique

ou administrative (traités dit mineurs, ou «Bagatellverträge», voir exemples

ci-dessous, ch. 9)[81].

6. Dans plus de 80% des cas où l’on a recours à la procédure simplifiée de

conclusion des traités internationaux, le Conseil fédéral ratifie les traités qu’il a

négociés sur la base d’une autorisation (Ermächtigung) qui peut intervenir en

lieu et place de l’approbation parlementaire ordinaire du traité. La légitimité

de telles autorisations repose sur le droit constitutionnel coutumier. Ce dernier

exige à cet égard que les conditions matérielles suivantes soient remplies:

l’autorisation ne doit pas constituer une délégation «en blanc», car l’Assemblée

fédérale doit participer à la conclusion de chaque traité non seulement d’une

manière formelle, institutionnelle, mais aussi et surtout sur le fond. Ce n’est

que de cette manière que l’Assemblée fédérale peut assumer pleinement

sa coresponsabilité pour les traités internationaux conclus par la Suisse.

Lorsque l’Assemblée fédérale exerce ses compétences avant la signature du

traité par le Conseil fédéral, elle doit donner à celui-ci des directives aussi

précises que possible sur sa façon d’envisager les questions fondamentales

que pose la réglementation internationale d’une matière donnée[82]. Le

contenu de ces directives varie de cas en cas et la question de savoir si l’arrêté

d’autorisation remplit les exigences matérielles minimales qui permettent

d’exclure une simple délégation «en blanc» doit être résolue à l’aide d’éléments

d’appréciation relevant du droit international public (p. ex. le cercle potentiel

des parties contractantes, la durée prévisible du traité) et du droit interne

(p. ex. des règles internes en vigueur ou en voie d’élaboration). C’est dire

que les limites posées par la jurisprudence à l’admission d’une délégation

législative[83] ne sont pas transposables sans autre aux traités internationaux;

pour négocier un traité sur le plan international, le Conseil fédéral a besoin

d’une liberté de manoeuvre qui réponde aux impératifs de la négociation;

l’ampleur de cette liberté n’est pas nécessairement la même pour la législation

interne[84].

L’Assemblée fédérale peut révoquer ou modifier l’autorisation de conclure

un traité préalablement donnée au Conseil fédéral dans un acte de droit

interne. Pour sa part, le Conseil fédéral n’est pas obligé de faire usage de

l’autorisation qui lui a été accordée. Il peut également, en se fondant sur sa

compétence exclusive de direction et de négociation dans le domaine des

relations extérieures, négocier et signer lui-même, en tout temps, des traités

dont les clauses s’écartent des directives contenues dans l’acte d’autorisation

parlementaire. Dans ce cas, le traité doit à vrai dire être conclu selon la

procédure ordinaire.

En règle générale, l’autorisation parlementaire doit figurer expressément dans

un acte de droit interne ou de droit international[85]. Exceptionnellement,

cette autorisation peut toutefois être octroyée tacitement, en liaison par

exemple avec une délégation de compétence interne. Le fait que, dans une

matière relevant du pouvoir réglementaire du Conseil fédéral, certaines

questions revêtant une dimension transfrontière ne peuvent pratiquement

être régies qu’au moyen de règles internationales[86], constitue un indice

important que l’autorisation de conclure un traité est implicitement contenue

dans la délégation de compétence interne. C’est l’autorité compétente sur le

fond qui apprécie de cas en cas, en collaboration avec les services intéressés, la

nécessité d’une réglementation de droit international.

Une autorisation tacite peut également découler de traités que l’Assemblée

fédérale a approuvés, notamment lorsqu’il s’agit de modifier ou de

compléter ces traités[87] ou leurs annexes, qui revêtent le plus souvent un

caractère technique[88]. Il peut ainsi résulter du but d’un traité ou d’autres

circonstances - notamment de la brièveté des délais de révision - que seul le

Conseil fédéral puisse pratiquement être compétent. Dans ces cas, le Conseil

fédéral devrait expressément attirer l’attention du Parlement sur le fait que le

traité de base contient une telle autorisation implicite, de sorte qu’il ne fasse

pas de doute que l’approbation du traité implique automatiquement, au profit

du Conseil fédéral, une autorisation complémentaire[89].

Sur le plan formel, les autorisations données au Conseil fédéral de conclure

un traité doivent, si elles sont contenues expressément dans un acte de droit

interne, revêtir la forme d’un acte législatif soumis au référendum. Cette

pratique[90] se fonde sur l’idée que l’autorisation a le caractère d’une règle de

droit fixant des compétences, au sens de l’art. 5 al. 2 LREC. La doctrine - qui

s’est d’ailleurs peu penchée sur cette question - approuve cette pratique, ou

du moins ne la critique généralement pas[91]. Néanmoins, certains auteurs

ont émis des doutes quant à la nécessité d’actes législatifs formels pour la

conclusion de traités selon la procédure simplifiée, compte tenu de la nature

juridique particulière de ces actes d’autorisation[92].

7. Exceptionnellement, l’Assemblée fédérale peut approuver un traité

international avant que son contenu ait été définitivement négocié. Il faut

cependant que les éléments essentiels du traité soient connus au moment

de l’approbation. Cette approbation anticipée se distingue de celle qui est

donnée dans le cadre de la procédure ordinaire uniquement par le fait qu’elle

intervient non pas après, mais avant la signature du traité, et en connaissance

des éléments essentiels de son contenu[93]. Elle se distingue également de

l’autorisation formelle décrite au ch. 6 en ce sens qu’au moment où elle est

donnée, le résultat provisoire des négociations ou un modèle de traité est

connu[94]. L’approbation anticipée s’applique seulement à un traité dont la

négociation se trouve à un stade avancé, ou à un modèle de traité déterminé;

elle n’équivaut pas à une autorisation portant sur un nombre indéterminé de

futurs traités internationaux. La compétence d’approbation parlementaire

n’est donc pas déléguée au Conseil fédéral, mais le Parlement en fait un usage

anticipé. Elle doit donc revêtir la forme - à l’instar de l’approbation donnée

lors de la procédure ordinaire - d’un arrêté fédéral simple non soumis au

référendum[95].

8. Il peut arriver, dans de rares cas, que la procédure simplifiée de conclusion

d’un traité international se caractérise par le fait que l’intervention des

Chambres ne peut avoir lieu qu’après la mise en application provisoire du

traité. On peut admettre que c’est le droit constitutionnel coutumier qui

reconnaît au Conseil fédéral la compétence, dans l’exercice de son rôle

directeur et de sa responsabilité dans la conduite des relations extérieures,

de conclure et d’ordonner immédiatement l’application provisoire d’un

traité lorsque la sauvegarde d’intérêts suisses essentiels ou une urgence

particulière l’exigent, et qu’il n’est en conséquence pas possible de respecter

la procédure d’approbation parlementaire ordinaire. L’Assemblée fédérale a

la possibilité, après coup, d’anéantir les effets juridiques de la conclusion du

traité; l’approbation parlementaire a posteriori ne se justifie cependant pas

lorsqu’il s’agit de traités urgents et provisoires conclus pour une durée très

limitée, si la procédure d’approbation ne peut être menée à son terme qu’une

fois le traité devenu caduc[96]. Dans ces cas cependant, l’Assemblée fédérale

devrait être orientée après coup.

La procédure simplifiée relative à l’application provisoire de traités urgents

a trouvé une expression législative concrète dans le domaine de la politique

économique extérieure[97]. Il n’en demeure pas moins que le Conseil fédéral

se doit aussi de sauvegarder les intérêts suisses dans tous les autres domaines

par tous les moyens juridiques disponibles, y compris l’application provisoire

de traités urgents.

9. On peut à bon droit penser que la procédure simplifiée de conclusion

des traités internationaux, assortie de l’intervention a posteriori du

Parlement - dans le sens d’une confirmation des traités conclus par le Conseil

fédéral de manière autonome - s’applique aussi aux traités d’importance

mineure («Bagatellverträge»). L’accroissement considérable du nombre

des conclusions et modifications de traités dans des domaines souvent sans

importance matérielle notable, d’une part, la nécessité, dictée par les réalités

internationales, de permettre au Conseil fédéral de mener une politique

étrangère active et adaptée aux circonstances du moment, d’autre part,

ainsi que la volonté du Parlement de n’être associé à la conclusion de traités

internationaux que dans les cas où l’importance de l’objet du traité justifie son

intervention[98], sont autant d’éléments qui déterminent le développement de

la pratique constitutionnelle relative à la conclusion de traités internationaux.

De ce point de vue, il apparaît disproportionné, notamment sous l’angle de

la politique juridique et de l’économie de la procédure, de soumettre de cas

en cas à l’approbation parlementaire des traités qui ne consacrent que des

droits et obligations de portée limitée ou ayant essentiellement une nature

technique ou administrative. Dans le même ordre d’idées, le Tribunal fédéral a

constaté que, dans la délimitation entre la procédure ordinaire et la procédure

simplifiée de conclusion des traités internationaux, l’importance de l’objet

couvert par le traité joue aussi un rôle[99]. La participation parlementaire

à la conclusion de traités internationaux d’importance mineure devrait

se limiter à un contrôle a posteriori. Ainsi la conclusion de tels traités

pourrait-elle être utilement portée à la connaissance des Chambres au moyen

du rapport de gestion du Conseil fédéral. Il demeurerait loisible à l’Assemblée

fédérale d’inviter de cas en cas le Conseil fédéral à soumettre néanmoins

un traité à la procédure d’approbation ordinaire. Si, à l’occasion d’une telle

procédure différée, l’approbation parlementaire devait être refusée à un traité

d’importance mineure, le Conseil fédéral serait tenu de dénoncer à bref délai

l’acte conclu sous sa propre responsabilité.

Concrètement, la procédure pourrait être la suivante:

Les traités d’importance mineure qui auraient été conclus par le Conseil

fédéral pendant la période visée dans le rapport de gestion seraient présentés

de manière sommaire dans un chapitre spécial dudit rapport, dont un

tiré à part serait remis aux Commissions des affaires étrangères. Le cas

échéant, le texte intégral des instruments en question pourrait être mis à

la disposition des présidents des commissions parlementaires compétentes

dans les domaines considérés ou des Commissions des affaires étrangères. Si la

conclusion de l’un ou l’autre des traités d’importance mineure était critiquée

par l’Assemblée fédérale, selon les règles de sa procédure interne, le Conseil

fédéral disposerait des possibilités suivantes: il pourrait soit soumettre lesdits

traités à l’approbation de l’Assemblée fédérale dans le cadre de la procédure

ordinaire avec des messages séparés, soit renoncer à une telle soumission

séparée. Dans ce dernier cas, le Conseil fédéral devrait dénoncer les traités

qu’il aurait conclus lui-même de manière définitive pour le plus prochain

terme possible.

Une telle procédure est-elle constitutionnelle? A la lumière de la compétence

du Conseil fédéral - reconnue par le droit constitutionnel coutumier - de

conclure lui-même des traités urgents et de les appliquer provisoirement,

la compétence du Conseil fédéral dont il est question ici (conclusion, dans

certaines limites, de manière autonome, de certains traités d’importance

mineure) ne constituerait pas une entorse au droit constitutionnel en vigueur.

Certes ne peut-on pas arguer de l’urgence dans le cas de la conclusion de

traités d’importance mineure; cette absence d’urgence est toutefois compensée

tant par le caractère mineur des traités en question que par la possibilité de les

dénoncer à bref délai.

Ce qui paraît déterminant, c’est que la pratique développe un consensus

sur la notion de «peu d’importance», qui se laisse difficilement enfermer

dans des critères généraux et abstraits. Pour circonscrire le concept, on

peut cependant faire appel à quelques éléments de référence. Comme il a

déjà été relevé à titre liminaire, les traités d’importance mineure règlent

généralement des questions administratives ou techniques de portée limitée

et s’adressent en premier lieu aux autorités et non aux personnes privées. On

niera généralement le caractère «mineur» d’un traité lorsqu’il porte atteinte

aux intérêts juridiquement protégés des individus, ou encore lorsqu’il entraîne

d’importantes dépenses. De telles conséquences seraient incompatibles

avec la portée nécessairement limitée d’un traité d’importance mineure. Un

autre élément d’appréciation, qui permettra de conclure sans difficulté à

l’existence d’un traité d’importance mineure, consistera dans la constatation

qu’il s’intègre sans difficulté dans le contexte général de politique interne et de

politique extérieure, de même que dans son environnement économique. A

titre d’exemples de tels traités, on mentionnera: des règles techniques relatives

à des accords bilatéraux de protection des eaux dans les régions frontalières;

des dispositions conventionnelles complémentaires qui ajoutent de nouvelles

langues à la liste de celles qui font foi selon le texte conventionnel existant; des

accords qui obligent les personnes à utiliser des formulaires déterminés dans

le trafic frontalier; des réglementations bilatérales de détail relatives à des

questions consulaires avec certains Etats en vue d’une application mutuelle

harmonieuse de la Convention de Vienne régissant cette matière; la reprise,

au niveau bilatéral, du contenu de traités multilatéraux avec des Etats qui

pourraient en principe y adhérer. Une pratique équilibrée du Conseil fédéral

et un contrôle a posteriori attentif de la part du Parlement sont certainement

propres à éviter des entorses au droit constitutionnel.

Jusqu’ici, la pratique a négligé certains avantages que présente la procédure

simplifiée de conclusion des traités internationaux. On a soumis à un

Parlement surchargé, par le biais de la procédure d’approbation ordinaire,

quantité de traités d’importance mineure[100]. Le développement des affaires

de droit international réglées par le Conseil fédéral montre cependant

clairement - si l’on considère le caractère mineur et souvent éphémère de

traités de nature purement technique ou administrative - qu’il est urgent de

faire pleinement usage des possibilités qu’offrent les textes constitutionnels

en vue de simplifier notablement et d’accélérer la procédure de conclusion

des traités internationaux. D’ici quelques années, la pratique qui aura été

développée sur la base des critères qui viennent d’être exposés pourra faire

l’objet d’un réexamen, notamment pour ce qui est de l’application de la

procédure simplifiée aux traités d’importance mineure.

10. Dans le champ d’application de la procédure simplifiée, c’est en principe

le Conseil fédéral, en tant qu’organe collégial, qui assume la responsabilité

de la conclusion du traité et qui, en conséquence - comme c’est d’ailleurs

le cas dans le cadre de la procédure ordinaire - prend les décisions sur

les étapes principales de la procédure, telles que l’ouverture formelle de

négociations (y compris la désignation de délégations en vue de négociations

et l’approbation d’instructions destinées à celles-ci), la signature et, le cas

échéant, la ratification des traités.

La compétence du Conseil fédéral de conclure des traités internationaux ne

peut faire l’objet d’une sous-délégation aux départements que dans les limites

suivantes:

La sous-délégation doit être expresse, que celle-ci figure dans une ordonnance,

comme règle de compétence générale et abstraite, ou dans un arrêté du

Conseil fédéral envisagé comme autorisation concrète donnée dans un cas

particulier ou pour une pluralité de cas analogues; elle doit de surcroît se

limiter à la conclusion de traités qui règlent essentiellement des questions

techniques et administratives. Les limites de la sous-délégation développées

dans la jurisprudence du Tribunal fédéral pour le droit interne[101] valent

par analogie pour le domaine des relations extérieures. A cet égard, s’agissant

de la question de savoir si les traités en question présentent un caractère

technique et administratif, il convient d’utiliser des critères d’appréciation

particulièrement sévères, car les engagements internationaux - à la différence

des règles internes - ne peuvent plus être rapportés unilatéralement[102], et

lors de la conclusion de traités internationaux, il faut régulièrement prendre

en considération des éléments de politique étrangère et, d’une façon générale,

de droit international.

Lors de la sous-délégation aux départements, il incombe par ailleurs

au Conseil fédéral de veiller, par des mesures administratives internes

appropriées, à ce que les intérêts suisses globaux soient pris en considération

lors de chaque conclusion d’un traité. A moins que le Conseil fédéral n’en

ait expressément décidé autrement, le Département fédéral des affaires

étrangères doit être associé dans tous les cas - si nécessaire de concert avec

d’autres départements intéressés matériellement - à la décision relative à

l’ouverture de négociations, aux négociations et à la décision de conclure

le traité. A cet égard, il y a lieu de relever que le Département fédéral de

l’économie publique, responsable de la conduite d’une politique économique

extérieure cohérente, doit être régulièrement informé, même lorsque des

intérêts économiques ne sont qu’indirectement visés.

La compétence de conclure des traités internationaux ne peut, lorsqu’il

s’agit de traités qui contiennent des règles de droit[103] ou qui obligent à

légiférer, être sous-déléguée aux offices qu’en présence d’une base légale

expresse. Cela découle d’une interprétation analogique de l’art. 7 al. 5 de

la LF du 19 septembre 1978 sur l’organisation de l’administration (RS 172.010).

11. Lorsque, dans certains cas spéciaux, la conclusion d’un traité est à

ce point urgente que la négociation, la signature et l’entrée en vigueur

doivent nécessairement intervenir simultanément[104], il est possible à un

département ou à un office - pour autant que le Conseil fédéral soit compétent

pour la conclusion - de conclure ce traité sans délégation particulière et de

l’appliquer provisoirement; un tel traité doit être soumis immédiatement au

Conseil fédéral pour approbation.

Dans ces cas également, la Direction du droit international public, qui est

compétente pour toutes les questions de droit international public, de

même que l’Office fédéral de la justice et les autres services intéressés de

l’administration, doivent être consultés à temps.

[1]

[1] Geschäftsbericht des Bundesrates 1983, S. 134.

[2]

[2] Vgl. aber als gesetzlich geregelte Ausnahme zum Beispiel Art. 2 des BG

vom 25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen (SR 946.201).

[3]

[3] Gemäss Art. 2 des Publikationsgesetzes vom 21. März 1986 (SR 170.512,

AS 1987 600).

[4]

[4] Zum Beispiel internationales Ehe- und Familienrecht, internationales

Wirtschafts- und Steuerrecht, internationales Seeschiffahrts- und

Luftfahrtrecht, internationales Recht der sozialen Sicherheit,

Kriegsvölkerrecht, Recht der internationalen wissenschaftlichen

Zusammenarbeit.

[5]

[5] Zum Beispiel Strassenverkehrsabkommen, Verträge der

Entwicklungszusammenarbeit, Währungsvereinbarungen,

Forschungsverträge, Sitzabkommen mit internationalen

Organisationen, Vereinbarungen betreffend Grenzabfertigungsstellen,

Ausführungsvereinbarungen zu Sozialversicherungsabkommen.

[6]

[6] Zum Beispiel Gegenrechtserklärungen im internationalen

Auslieferungsrecht, Art. l des BG vom 22. Januar 1892 betreffend die

Auslieferung gegenüber dem Auslande (BS 3, S. 509); Vereinbarungen über die

Fischereipolizei in Grenzgewässern, Art. 30 des BG vom 21. Dezember 1888

betreffend die Fischerei (BS 9, S. 564, 571).

[7]

[7] Aubert Jean-François: Traité de droit constitutionnel suisse, Bd. II und

III, Neuenburg 1967, N. 1319; Häfelin Ulrich/Haller Walter: Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, S. 307; Hangartner Yvo: Grundzüge des

schweizerischen Staatsrechts, Zürich 1980, Bd. I, S.189 f; Monnier Jean: Les

principes et les règles constitutionnels de la poli-tique étrangère suisse, in der

Zeitschrift für schweizerisches Recht (ZSR), Nf Bd. 105, 1986 II, S. 221.

[8]

[8] VPB 42.76 (1978), siehe auch Amtl. Bull. N 1975 1081, Amtl. Bull. S 1975

772.

[9]

[9] Zum Beispiel VEB 25 (1955) Nr. 18, VEB 30 (1961) Nr. 13; VPB 42.76 (1978);

Aubert, a.a.O., Bd. II und III, N. 1319; Wildhaber Luzius: Bundesstaatliche

Kompetenzausscheidung, in: Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik,

Bern 1975, S. 269 ff; Monnier, a.a.O., 5.221.

[10]

[10] Häfelin/Haller, a.a.O., S. 307; Aubert, a.a.O., Bd. II, N. 1319; Wildhaber,

a.a.O., S. 269 ff.

[11]

[11] Siehe Protokoll der 120. Jahresversammlung des Schweizerischen

Juristenvereins, veröffentlicht in der ZSR Nf Bd. 105, 1986 II, S.543.

[12]

[12] Zusätzlich für den Bundesrat: Art. 102 Ziff. 2, 7 und 9 BV; zusätzlich

für die Bundesversammlung: Art. 85 Ziff. 2, 6, 11 und 89 Abs. 4 BV; für das

Stimmvolk: Art. 89 Abs. 3 und 4 BV; für den Verfassungsgesetzgeber: Art. 89

Abs. 5 BV; für das Bundesgericht und implizit für alle schweizerischen

Rechtsanwendungsbehörden: Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 und Art. 114bis Abs. 3

BV.

[13]

[13] BBl 1978 II 996 ff.

[14]

[14] Siehe statt vieler: Müller Jörg Paul / Wildhaber Luzius: Praxis des

Völkerrechts, 2. Aufl., Bern 1982, S. 55 mit Hinweisen.

[15]

[15] Art. 31-33 der Wiener Konvention vom 23. Mai 1969 über das Recht der

Verträge (in Müller/Wildhaber, a.a.O., S. 581, 589 f).

[16]

[16] Antwort des Bundesrates auf eine Interpellation Oehen vom 7. Juni

1977 (betr. Zusatzabkommen zum Abkommen zwischen der Schweiz und

den USA über die friedliche Verwendung der Atomenergie, Sten. Bull. N

1978 1767); Abkommen vom 16. Februar 1923 zwischen der Schweiz und

Belgien zur Regelung der Stellung der Schweizer im Belgischen Kongo

(SR 0.142.111.722); Abkommen vom 12. Juli 1977 über den spanischen

und portugiesischen Wortlaut des Abkommens zwischen der Schweiz,

Österreich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Ausdehnung

des Anwendungsbereichs der Bestimmungen über das gemeinschaftliche

Versandverfahren (noch nicht veröffentlicht).

[26]

[26] VEB 30 (1961) Nr. 13, S. 35 f.

[27]

[27] Zum Beispiel Wiener Konvention vom 23. Mai 1969 über das Recht der

Vertrage in Müller/Wildhaber, a.a.O., S. 581 ff.); Vienna Convention of 21 March

1961 on the law of treaties between States and International Organizations or

between International Organizations (in: International Legal Materials XXV

Nr. 3, p. 543 ff.).

[28]

[28] VEB 5 (1931) Nr. 9; Schlussakte der Konferenz der Bevollmächtigten

vom 17. März 1977 zur Verlängerung des ESRANGE-Übereinkommens (SR

0.425.111).

[29]

[29] Unzulässig ist in diesem Zusammenhang die sogenannte

«Saldo-Methode», welche einen Vertrag in neue Rechte und neue Pflichten

aufteilt, wobei dieser nur dann zur Genehmigung vorgelegt würde, wenn er

der Schweiz per Saldo mehr Pflichten als Rechte bringen würde.

[30]

[30] Zum Beispiel Kriegsvollmachtenbeschlüsse von 1914 und 1939 (AS

1914 347,1939 769); Art. 10 des BG vom 19. März 1976 über die internationale

Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (SR 974.0); Art. 5 des

BG vom 14. Dezember 1973 über die Fischerei (SR 923.0); Art. 16 des BG vom

7. Oktober 1983 über die Forschung (SR 420.1); Art. 2 und 10 des BG vom

25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen (SR 946.201); Art. 106

des BG vom 19. Dezember 1958 über den Strassenverkehr (SR 741.01); Art. 1

des BB vom 1. Oktober 1952 über die Ermächtigung des Bundesrates zum

Austausch von Gegenrechtserklärungen betreffend die Besteuerung von

Unternehmungen der Seeschifffahrt, der Binnenschiffahrt und der Luftfahrt

(SR 672.1); BB vom 30. September 1955 betreffend Vereinbarungen mit

internationalen Organisationen über ihr rechtliches Statut in der Schweiz (SR

192.12); BB vom 27. September 1963 betreffend den Abschluss von Abkommen

über den Schutz und die Förderung von Kapitalinvestitionen (SR 975); BB vom

20. Juni 1980 über den Abschluss von Schuldenkonsolidierungsabkommen

(SR 946.240.9); BB vom 20. März 1975 über die Mitwirkung der Schweiz

an internationalen Währungsmassnahmen (Fassung gemäss BB vom

22. März 1985, SR 941.13); Botschaft vom 12. April 1978 über die Mitwirkung

der Schweiz bei den Energieforschungsprojekten der Internationalen

Energie-Agentur (BBl 1979 I 917, BBl 1979 I 937); VPB 42.76 (1978); BGE 105 IV

218, BGE 105 IV 220.

[31]

[31] BGE 98 Ia 592, BGE 102 Ia 64, BGE 103 Ia 374, BGE 104 Ia 310.

[32]

[32] Auch wenn die landesrechtliche Rechtsetzung (z. B. im Bereich der

Wirtschaft) von Verhältnissen im Ausland abhängig ist, ist ein relativ grosser

Gestaltungsspielraum des Bundesrates unumgänglich (vgl. Art. 1 des BG vom

25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen [SR 946.201] und Art. 23

des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 [SR 910.1]).

[33]

[33] Zum Beispiel Art. 18 des Emosson-Vertrages mit Frankreich (AS 1964

1247), welcher es den Regierungen erlaubt, allfällige später abgeschlossene

Doppelbesteuerungsabkommen mit einfachem Notenwechsel auf den

Vertrag anzuwenden (Abs. 3), und die Rechtsgrundlage des in AS 1978

1382 publizierten Notenaustausches bildet; Art. 4 des Europäischen

Übereinkommens vom 17. September 1974 über den Austausch von

Reagenzien zur Gewebstypisierung (AS 1977 1247), nach dessen Absatz 4 die

Regierungen der Vertragsparteien das Protokoll und seine Anlage selbständig

ergänzen oder ändern können.

[34]

[34] Zum Beispiel Art. 25 des BG vom 26. März 1931 über Aufenthalt und

Niederlassung der Ausländer (SR 142.20) betreffend Vereinbarungen zur

Aufhebung der Visumspflicht; Art. 4 des BG vom 23. Dezember 1959 über die

friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz (SR 732.0),

Art. 39 und 119 ZGB (SR 210) und die darauf gestützte V vom 1. Juni 1953 über

das Zivilstandswesen (SR 211.112.1); Art. 54 und 57 des BG vom 8. Dezember

1905 über den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (SR

817.0).

[35]

[35] Siehe beispielsweise territoriale Anwendung des

Doppelbesteuerungsabkommens mit Dänemark auf dem Gebiete der

Steuern vom Einkommen und vom Vermögen vom 23. November 1973

(AS 1974 1720) durch den Briefwechsel vom 20. März 1978 zwischen

dem schweizerischen Bundesrat und der dänischen Regierung über die

Ausdehnung des Abkommens auf die Färöer-Inseln (AS 1978 457).

[36]

[36] Art. VII, Bst. B des Abkommens über die Zusammenarbeit zwischen der

schweizerischen Regierung und der Regierung der Vereinigten Staaten von

Amerika auf dem Gebiete der friedlichen Verwendung der Atomenergie vom

30. Dezember 1965 (AS 1966 1267).

[37]

[37] So kündigte der Bundesrat in der Botschaft zu den

Doppelbesteuerungsabkommen mit Dänemark (BBl 1974 I 649) den

Abschluss eines Notenwechsels über die Anwendung des Abkommens über die

Einkommens- und Vermögenssteuern auf die Färöer-Inseln an (S. 651).

[38]

[38] Entwurf des BB über die Mitwirkung der Schweiz an der Europäischen

Zusammenarbeit auf dem Gebiet der wissenschaftlichen und technischen

Forschung (COST, BBl 1977 II 676); Botschaft vom 14. September 1977

über die Beteiligung der Schweiz an der Sonderaktion zugunsten

einkommensschwacher Entwicklungsländer (BB1 1977 III 161, 172); VEB

26 (1956) Nr. 1, S. 9 ff; Botschaft vom 28. August 1974 zu einem BG zum

Staatsvertrag mit den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (BBl

1974 II 631, 647).

[39]

[39] Hangartner, a.a.O., S. 190; Fleiner Fritz/Giacometti Zaccharia:

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, Nachdruck Zürich 1949,

1969, S. 825; Eichenberger Kurt: Die oberste Gewalt im Bunde, Diss. Zürich

1947, S. 126.

[40]

[40] Monnier, a.a.O., S. 226; Spinner Bruno: Parlamentarische

Genehmigungs- und Delegationsbeschlüsse beim Abschluss völkerrechtlicher

Verträge in der Schweiz, in Schweizerische Juristenzeitung (SJZ) 1979, 5.106 ff;

Burckhardt Walter: Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom

29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 676 f.

[41]

[41] Botschaft vom 14. September 1977 über die Beteiligung der Schweiz an

der Sonderaktion zugunsten einkommensschwacher Entwicklungsländer (BBl

1977 III 161, 172 f).

[42]

[42] Siehe Fussnote 41.

[43]

[43] BBl 1977 III 173.

[44]

[44] Siehe beispielsweise Briefwechsel vom 18. Dezember 1985 zwischen

der Schweiz und den Europäischen Gemeinschaften über die Verlängerung des

Handelsregimes mit Spanien und Portugal: AS 1985 2046, BBl 1986 III 5.

[45]

[45] Art. 2 BG vom 25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen

(SR 946.201); Art. 4 des BG vom 19. Juni 1959 über den schweizerischen

Zolltarif (SR 632.10).

[46]

[46] Siehe Schlussbericht der Studienkommission der eidgenössischen

Räte «Zukunft des Parlamentes» BBl 1978 II 996, insbesondere S. 1010:

«Eher technische Fragen und Probleme der reinen Sachkunde sind der

Verantwortung von Bundesrat und Verwaltung zuzuweisen.... Wird vom

Parlament eine höhere Effizienz gefordert, so muss dies ... eine Konzentration

seiner Tätigkeit auf die wesentlichen Aufgaben bedeuten.»

[47]

[47] BGE 112 Ia 75, BGE 112 Ia 81.

[48]

[48] Zum Beispiel die Änderung oder Ergänzung zu bestehenden

bilateralen Vereinbarungen auf dem Gebiet des Films, so die Ergänzung vom

22. September 1986 der Vereinbarung vom 22. Juni 1977 über die Beziehungen

der Schweiz und Frankreich auf dem Gebiet des Films (siehe BBl 1986 III 1005),

Botschaft des Bundesrates in BBl 1986 III 997 (vgl. dortige Ausführungen zur

Genehmigung derartiger Änderungen durch das Parlament: S. 1001).

[49]

[49] BGE 105 V 180, BGE 105 V 184; 102 Ib 26, 31; 101 Ib 70, 74 f.

[50]

[50] Vgl. dazu auch VPB 42.76 (1978): die dortigen Ausführungen gelten

sinngemäss auch hier.

[51]

[51] Siehe Art. 5 Abs. 2 Geschäftsverkehrsgesetz (SR 171.11).

[52]

[52] Solche Fälle können insbesondere im aussenwirtschaftlichen Bereich

auftreten; so zum Beispiel Botschaft vom 25. Februar 1981 über handels- und

rohstoffpolitische Massnahmen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit

(BB1 1981 II 1, 49/50); Botschaft vom 9. Januar 1985 zum Abkommen über die

Änderung des Protokolls Nr. 3 zum Freihandelsabkommen Schweiz-EG (BBl

1985 I 474, 475); Botschaft vom 9. Januar 1985 zur Änderung des Anhangs G

(Sonderbestimmungen für Portugal) zum Übereinkommen vom 4. Januar 1960

zur Errichtung der Europäischen Freihandels-Assoziation (EFTA, BB1 1985 I

479-481).

[53]

[53] Rapport de gestion du Conseil fédéral pour l’année 1983, p. 140.

[54]

[54] Voir cependant, à titre d’exception régie par la loi, par exemple l’art. 2

de la LF du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201).

[55]

[55] Conformément à l’art. 2 de la LF du 21 mars 1986 sur les publications

officielles (RS 170.512, RO 1987 600).

[56]

[56] Voir par exemple le droit international du mariage et de la famille, le

droit international économique et fiscal, le droit des transports maritimes et le

droit aérien, le droit international de la sécurité sociale, le droit international

de la guerre, le droit de la coopération internationale en matière scientifique.

[57]

[57] Voir par exemple les accords en matière de circulation routière,

les traités sur la coopération au développement, les accords en matière

monétaire, les accords en matière de recherche, les accords de siège avec

des organisations internationales, les accords concernant les postes douaniers,

les accords d’exécution d’accords en matière d’assurance sociale.

[58]

[58] Voir par exemple les déclarations de réciprocité dans les accords

internationaux relatifs à l’extradition, art. 1er de la LF du 22 janvier 1892

concernant l’extradition aux Etats étrangers (RS 3, p. 501); accords sur la police

de la pêche dans les eaux frontalières, art. 30 de la LF du 21 décembre 1888 sur

la pêche (RS 9, p. 555, 562).

[59]

[59] Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II et

III, Neuchâtel 1967, No. 1319; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, Zurich 1984 p. 307; Yvo Hangartner, Grundzüge des

schweizerischen Staatsrechts, Zurich 1980 vol. I, p.189 ss; Jean Monnier, Les

principes et les règles constitutionnels de la politique étrangère suisse, dans

Revue de droit suisse (RDS), Nf vol. 105, 1986 II, p. 221.

[60]

[60] JAAC 42.76 (1978); voir également BO CN 1975 1081, BO CE 1975, p. 772.

[61]

[61] Voir par exemple JAAC 25.18 (1955); JAAC 30.13 (1961); JAAC 42.76

(1978); Aubert, op.cit., vol. II et III, n. 1319; Luzius Wildhaber, Bundesstaatliche

Kompetenzausscheidung, dans: «Handbuch der schweizerischen

Aussenpolitik», Berne 1975, p. 269 ss; Monnier, op.cit., p.221.

[62]

[62] Häfelin/Haller, op. cit., p. 307; Aubert, op. cit., n. 1319; Wildhaber, op.

cit., p. 269 ss.

[63]

[63] Voir procès-verbal de la 120e Assemblée générale de la Société suisse

des juristes, publié dans RDS 105, 1986 II, p. 543.

[64]

[64] Voir de surcroît, pour le Conseil fédéral, art. 102. ch. 2, 7 et 9 Cst.;

pour l’Assemblée fédérale, art. 85 ch. 2, 6, 11 Cst. et art. 89 al. 4 Cst.; pour

le peuple, art. 89 al. 3 et 4 Cst.; pour le constituant, art. 89 al. 5 Cst.; pour le

Tribunal fédéral - et implicitement pour toutes les autorités suisses chargées de

l’application du droit -, art. 113 al. 1, ch. 3 Cst. et art. 114 bis al. 3 Cst.

[65]

[65] FF 1978 II 1017 ss.

[66]

[66] Voir, parmi beaucoup d’autres, Jörg Paul Müller / Luzius Wildhaber,

Praxis des Völkerrechts, 2e éd., Berne 1982, p. 55, avec références.

[67]

[67] Art. 31 à 33 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des

traités (reproduite dans Müller/Wildhaber op. cit., p. 581, 589 ss).

[68]

[68] Réponse du Conseil fédéral à une interpellation Oeben du 7 juin 1977

(relative à l’accord complémentaire à l’accord entre la Suisse et les USA sur

l’utilisation pacifique de l’énergie atomique, BO CN 1978 1767); accord du

16 février 1923 entre la Suisse et la Belgique pour régler la situation de la

Suisse au Congo belge (RS 0.142.111.722); accord du 12 juillet 1977 sur la

version espagnole et portugaise de l’accord entre la Suisse, l’Autriche et

la Communauté économique européenne portant extension du domaine

d’application des dispositions sur la procédure d’expédition communautaire

(non encore publié).

[78]

[78] JAAC 30.13 (1961).

[79]

[79] Voir par exemple la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit

des traités (reproduite dans Müller/Wildhaber, op. cit., p. 581 ss.); Convention

de Vienne du 21 mars 1986 sur le droit des traités entre Etats et organisations

internationales ou entre organisations internationales, reproduite dans

«International Legal Materials» vol. XXV, no 3, p. 543 ss.

[80]

[80] JAAC 5.9 (1931); acte final de la conférence des plénipotentiaires pour la

reconduction de l’accord ESRANGE, du 17 mars 1977 (RS 0.425.111).

[81]

[81] Onne saurait admettre, dans ce contexte, la méthode dite du bilan

(«Saldo-Methode»), selon laquelle un traité qui comprend de nouveaux droits

et de nouvelles obligations ne doit être soumis à l’approbation du Parlement

que si, aux termes d’un bilan, ce traité apporte plus d’obligations que de droits

à la Suisse.

[82]

[82] Voir par exemple les arrêtés fédéraux dits des pleins pouvoirs de 1914

et de 1939 (RO 1914 347; 1939 781); art. 10 de la LF du 19 mars 1976 sur la

coopération au développement et l’aide humanitaire internationales (RS 974.0);

l’art. 5 de la LF du 14 décembre 1973 sur la pêche (RS 923.0); l’art. 16 de la LF

du 7 octobre 1983 sur la recherche (RS 420.1); les art. 2 et 10 de la LF du 25 juin

1982 sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201); l’art. 106 de la LF

du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (RS 741.01); l’art. let de l’AF du

1er octobre 1952 autorisant le Conseil fédéral à échanger des déclarations de

réciprocité sur l’imposition des entreprises de navigation maritime, intérieure

ou aérienne (RS 672.1); l’AF du 30 septembre 1955 concernant la conclusion

ou la modification d’accords avec des organisations internationales en vue

de déterminer leur statut en Suisse (RS 192.12); 1’AF du 27 septembre 1963

concernant la conclusion de traités relatifs à la protection et à l’encouragement

des investissements de capitaux (RS 975); l’AF du 20 juin 1980 concernant la

conclusion d’accords relatifs à des consolidations de dettes (RS 946.240.9); l’AF

du 20 mars 1975 sur la collaboration de la Suisse à des mesures monétaires

internationales (dans la version de l’AF du 22 mars 1985, RS 941.13); le message

du 12 avril 1978 concernant la collaboration de la Suisse aux projets de

recherche en matière d’énergie de l’Agence internationale de l’énergie (FF

1979 I 921, 941); JAAC 42.76 (1978); ATF 105 IV 218, ATF 105 IV 220.

[83]

[83] ATF 98 Ia 592, ATF 102 Ia 64, ATF 103 Ia 374, ATF 104 Ia 310.

[84]

[84] Mais aussi lorsque la législation interne (p. ex. dans le domaine de

l’économie) dépend de nos relations avec l’étranger, une marge de manoeuvre

relativement grande est indispensable au Conseil fédéral (voir l’art. 1er de la

LF du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures [RS 946.201] et

l’art. 23 de la LF sur l’agriculture du 3 octobre 1951 [RS 910.1)].

[85]

[85] Voir par exemple l’art. 18 du traité d’Emosson avec la France (RO 1964

1255), qui permet aux gouvernements concernés d’appliquer aux traités

d’éventuels accords ultérieurs conclus en matière de double imposition par

le biais de simples échanges de notes (al. 3), et qui constitue la base juridique

de l’échange de notes publié dans RO 1978 1382; voir également l’art. 4 de

l’accord européen du 17 septembre 1974 sur l’échange de réactifs pour la

détermination des groupes tissulaires (RO 1977 1247), dont l’al. 4 permet aux

gouvernements des parties contractantes de modifier ou de compléter de

manière autonome le protocole et ses annexes.

[86]

[86] Voir par exemple l’art. 25 de la LF du 26 mars 1931 sur le séjour et

l’établissement des étrangers (RS 142.20) concernant des accords sur la levée

de l’obligation du visa; l’art. 4 de la LF du 23 décembre 1959 sur l’utilisation

pacifique de l’énergie atomique et la protection contre les radiations (RS 732.0);

les art. 39 et 119 CC et l’O du 1er juin 1953 sur l’état civil (RS 211.112.1) qui en

découle; les art. 54 et 57 de la LF du 8 décembre 1905 sur le commerce des

denrées alimentaires et de divers objets usuels (RS 817.0).

[87]

[87] Voir par exemple l’extension territoriale de l’accord de double

imposition avec le Danemark dans le domaine des impôts sur le revenu

et la fortune du 23 novembre 1973 (RO 1974 1720), extension qui a eu lieu

par échange de lettres du 20 mars 1978 entre le Conseil fédéral suisse et le

gouvernement danois sur l’extension de l’accord aux îles Féroé (RO 1978 457).

[88]

[88] Art. VII, let. B de l’accord de coopération entre le gouvernement suisse

et le gouvernement des Etats-Unis d’Amérique pour l’utilisation de l’énergie

atomique à des fins pacifiques, du 30 décembre 1965 (RO 1966 1313).

[89]

[89] Ainsi, le Conseil fédéral a annoncé, dans son message sur les accords

de double imposition avec le Danemark (FF 1974 I 635), la conclusion d’un

échange de notes sur les impôts sur le revenu et la fortune aux îles Féroé

(p. 637).

[90]

[90] Projet d’AF sur la participation de la Suisse à la coopération européenne

dans le domaine de la recherche scientifique et technique (COST, FF 1977 II

645); message du 14 septembre 1977 concernant la participation de la Suisse à

l’Action spéciale en faveur de pays en développement à faible revenu (FF 1977

II 169 ss, 180); JAAC 26.1 (1956); message du 28 août 1974 à l’appui d’une loi

relative au traité conclu avec les Etats-Unis d’Amérique sur l’entraide judiciaire

en matière pénale (FF 1974 II 632, 648).

[91]

[91] Hangartner, op. cit., vol. I, p.190; Fritz Fleiner / Zaccharia Giacometti,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, reproduction Zurich 1949,

1969, p. 825; Kurt Eichenberger, Die oberste Gewalt im Bunde, thèse Zurich

1947, p. 126.

[92]

[92] Monnier, op. cit., p. 226; Bruno Spinner, Parlamentarische

Genehmigungs- und Delegationsbeschlüsse beim Abschluss völkerrechtlicher

Verträge in der Schweiz, dans Revue suisse de jurisprudence (RSJ)

1979, p. 106 ss; Walter Burckhardt, Kommentar der schweizerischen

Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3e éd., Berne 1931, p. 676 ss.

[93]

[93] Message du 14 septembre 1977 sur la participation de la Suisse à

l’Action spéciale en faveur de pays en développement à faible revenu (FF

1977 III 169, 180).

[94]

[94] Voir note 41.

[95]

[95] FF 1977 III 180.

[96]

[96] Voir par exemple l’échange de lettres du 18 décembre 1985 entre la

Suisse et les Communautés Européennes sur la prolongation du régime des

échanges avec l’Espagne et le Portugal: RO 1985 2046; FF 1986 III 5.

[97]

[97] Art. 2 de la LF du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures

(RS 946.201); art. 4 de la LF du 19 juin 1959 sur le tarif des douanes suisses (RS

632.10).

[98]

[98] Voir le Rapport final de la Commission d’études des Chambres fédérales

intitulé «L’Avenir du Parlement», FF 1978 II 1017, en particulier p. 1033 s.:

«Quant aux questions d’ordre plutôt technique et aux problèmes relevant

des spécialistes, il appartient au Conseil fédéral et à l’administration qui lui

est subordonnée de les résoudre. … Exiger du Parlement une plus grande

efficacité revient à dire qu’il lui faut se consacrer à l’essentiel».

[99]

[99] ATF 112 Ia 75, ATF 112 Ia 81.

[100]

[100] Par exemple les modifications ou avenants aux accords bilatéraux

existant dans le domaine des relations cinématographiques, ainsi que

l’avenant du 22 septembre 1986 relatif à l’accord du 22 juin 1977 sur les

relations cinématographiques entre la Suisse et la France (cf. FF 1986 III 965).

Message du Conseil fédéral publié dans FF 1986 III 957 (cf. les considérations

émises à propos de l’approbation de telles modifications par le Parlement:

p. 961).

[101]

[101] ATF 105 V 180, 184; 102 Ib 26, 31; 101 Ib 70, 74 ss.

[102]

[102] Voir à ce propos également JAAC 42.76 (1978): les développements qui

y figurent valent également par analogie ici.

[103]

[103] Voir l’art. 5 al. 2 de la LF sur les rapports entre les Conseils (RS 171.11).

[104]

[104] De tels cas peuvent en particulier se produire dans le domaine des

affaires économiques extérieures; ainsi par exemple le message du 25 février

1981 sur des mesures commerciales et des mesures relatives aux produits

de base dans le cadre de la coopération au développement (FF 1981 II 1, 50);

message du 9 janvier 1985 relatif à l’accord sur la modification du protocole

n° 3 à l’accord de libre-échange suisse - CEE (FF 1985 I 483, 484); message du

9 janvier 1985 sur l’amendement de l’annexe G (dispositions spéciales pour le

Portugal) à la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association européenne

de libre échange (AELE), (FF 1985 I 488, 489-490).

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 51.58 - Mitteilung der Direktion für Völkerrecht [EDA] und des Bundesamtes für

Justiz [EJPD], nach zustimmender Kenntnisnahme durch den Bundesrat vom 14.

Dezember 1987

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden

Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 1987

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