Parliamentary Approval for Substitution Ordinances Initiative

2. Oktober 1995 2019 Parlamentarische Initiative (Spoerry)

Proposition du Bureau Begründung der Initiantin

Le Bureau propose: Auf Gesetzesstufe werden jene Fragen geregelt, die politisch

- de classer les postulats Ad 86.229 et 86.495; umstritten sind. Deren Lösung wird durch Mehrheitsent-

- de classer le postulat Ad 89.075, les objectifs visés ayant scheide gefunden, die in der Regel referendumsfähig sind.

été atteints; Notwendige Ausführungsbestimmungen werden dabei auf

- de classer la motion 89.523 ainsi que le postulat 89.609; die Verordnungsstufe verwiesen. Die Verordnungen stehen

- de classer le postulat 90.629, les objectifs visés ayant été gemäss Bundesrecht in der abschliessenden Kompetenz

atteints. des Bundesrates. Sie unterliegen in aller Regel keinem Ge-

nehmigungsvorbehalt durch die eidgenössischen Räte.

Angenommen - Adopté Dies ist ohne Zweifel richtig und zur Entlastung des Parla-

mentes notwendig, solange es um mehr technische Detailbe-

stimmungen geht, die politisch wenig Brisanz haben.

Immer wieder zeigt es sich aber, dass auf Verordnungsstufe

#ST# 94.404 auch Fragen zu regeln sind, die einen beachtlichen politi-

schen Ermessensspielraum zulassen, der eigentlich vom

Parlamentarische Initiative Parlament zu begutachten wäre.

(Spoerry) Das schlagende Beispiel ist derzeit die Mehrwertsteuer-Ver-

Genehmigungsvorbehalt ordnung, welche den geänderten Verfassungsartikel zur

bei wichtigen Verordnungen neuen Finanzordnung ausführen soll. Es handelt sich bei die-

ser Verordnung klar und verfassungsmässig definiert um

Initiative parlementaire eine gesetzesvertretende Verordnung. Sie steht als Über-

(Spoerry) gangslösung so lange in Kraft, bis das Parlament ein entspre-

Ordonnances du Conseil fédéral. chendes Ausführungsgesetz verabschiedet hat.

Approbation des Conseils Es liegt auf der Hand, dass in dieser Verordnung Probleme

von Gesetzesrang politisch entschieden werden müssen. Die

Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN zahlreichen öffentlichen Verlautbarungen, die vielen parla-

mentarischen Vorstösse, welche die Ausgestaltung dieser

wichtigen Verordnung durch den Bundesrat beeinflussen

wollen, legen von der Bedeutung und der politischen Brisanz

Wortlaut der Initiative vom 16. März 1994 der bundesrätlichen Entscheide Zeugnis ab.

Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes Ein Genehmigungsvorbehalt dieser gesetzesvertretenden

unterbreite ich in der Form einer allgemeinen Anregung die Verordnung durch die eidgenössischen Räte wäre daher

folgende parlamentarische Initiative: dringend notwendig. Dabei dürfte selbstverständlich in den

Der Abschnitt II des Geschäftsverkehrsgesetzes «Form der Räten nicht eine Detailberatung über die einzelnen Bestim-

Erlasse der Bundesversammlung» ist durch eine Bestim- mungen stattfinden, wie das bei der ordentlichen Gesetzge-

mung zu ergänzen, wonach mindestens die gesetzesvertre- bung der Fall ist. Aber der Rat sollte entscheiden können, ob

tenden Verordnungen des Bundesrates der Genehmigung eine vom Bundesrat ausgearbeitete gesetzesvertretende

durch die eidgenössischen Räte bedürfen. Verordnung in ihrer Gesamtheit den Vorstellungen der Parla-

Zum zweiten soll der Gesetzgeber ermächtigt werden, von mentsmehrheit entspricht oder nicht. Wenn nicht, sollte eine

Fall zu Fall bei der entsprechenden Gesetzgebung einen Ge- mit konkreten Änderungswünschen verbundene Rückwei-

nehmigungsvorbehalt der eidgenössischen Räte für be- sung an den Bundesrat beschlossen werden können.

stimmte Verordnungen verlangen zu können. Die Mehrwertsteuer-Verordnung ist zurzeit das anschaulich-

ste Beispiel für das Anliegen der parlamentarischen Initiative,

Texte de l'initiative du 16 mars 1994 aber ihre Bedeutung ist eine allgemeine und geht über den

Me fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre konkreten Fall hinaus. Für die Mehrwertsteuer-Verordnung

les Conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante ré- kann sie ohnehin nicht mehr wirksam werden. In der Zukunft

digée en termes généraux: ist es aber aufgrund der gegenwärtigen Erfahrungen notwen-

Le chiffre II de la loi sur les rapports entre les Conseils relatif dig, dass das Parlament zumindest immer dann die Gelegen-

à la forme des actes législatifs édictés par l'Assemblée fédé- heit zu einer politischen Gesamtbeurteilung einer bundesrät-

rale doit être complété par une disposition soumettant les or- lichen Verordnung bekommt, wenn diese eine gesetzesver-

donnances de substitution du Conseil fédéral tout au moins à tretende Funktion hat. Als Beispiele aus der jüngeren Ver-

l'approbation des Chambres fédérales. gangenheit sind zu nennen: Spielbankenverbot, Kriegsma-

En outre, dans certains cas, le législateur devrait être auto- terialausfuhr, Schwerverkehrsabgabe und Autobahnvignette.

risé à réserver, dans la législation, l'approbation des Cham- Auch zum 1. August als Feiertag wird eine Verordnung fol-

bres fédérales pour des ordonnances déterminées. gen. In allen diesen Fällen überträgt die Verfassung die Ver-

ordnungskompetenz dem Bundesrat, bis der Gesetzgeber

Mitunterzeichner - Cosignataires: Keine - Aucun tätig wird.

Als zweiter Schritt ist zu überlegen, ob nicht der Gesetzgeber

Heberlein Trix (R, ZH) unterbreitet im Namen der Staatspo- bei der Ausarbeitung der entsprechenden Erlasse selbst be-

litischen Kommission (SPK) den folgenden schriftlichen Be- stimmen soll, welche Verordnungen er als politische Instanz

richt: nochmals überprüfen will und welche er in die abschlies-

sende Kompetenz des Bundesrates zu legen gewillt ist. Auf

Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21ter des Geschäfts- kantonalzürcherischer Ebene beispielsweise werden solche

verkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kommission Regelungen bereits mit Erfolg praktiziert. Wenn das Gesetz

über die von Frau Spoerry am 16. März 1994 eingereichte ausführt «Der Regierungsrat regelt....», so liegt die Verord-

parlamentarische Initiative. nungskompetenz abschliessend bei der Regierung. Sagt das

Die Initiative verlangt, dass mindestens die gesetzesvertre- Gesetz «Die Verordnung regelt....», so muss die entspre-

tenden Verordnungen des Bundesrates der Genehmigung chende Verordnung in ihrer Gesamtheit dem zuständigen

durch die eidgenössischen Räte bedürfen. Zum zweiten soll Parlament zur Zustimmung oder zur Rückweisung unterbrei-

der Gesetzgeber ermächtigt werden, von Fall zu Fall bei der tet werden.

entsprechenden Gesetzgebung einen Genehmigungsvorbe- Solange der Gesetzgeber von seiner Kontrollmöglichkeit be-

halt der eidgenössischen Räte für bestimmte Verordnungen stimmter Verordnungen zurückhaltend Gebrauch macht, hält

verlangen zu können. sich die Mehrbelastung des Parlamentes in Grenzen. Der

Die Kommission hat am 20. Oktober 1994 die Initiantin ange- grosse Vorteil einer solchen Regelung auch auf Bundes-

hört. ebene wäre eine demokratisch bessere Verankerung von

Initiative parlementaire (Spoerry) 2020 N 2 octobre 1995

wichtigen Verordnungsbestimmungen, welche auf die Bürge- den Vorstellungen des Parlamentes entspricht, und sie allen-

rinnen und Bürger dieses Landes beachtliche Auswirkungen falls mit Änderungswünschen zurückweisen.

zeitigen können. Damit könnte der Genehmigungsvorbehalt

durch das Parlament vielleicht sogar einen Beitrag zum Ab- Heberlein Trix (R, ZH) présente au nom de la Commission

bau der vielbeschworenen Staatsverdrossenheit leisten, in- des institutions politiques (CIP) le rapport écrit suivant:

dem die Räte in die Verantwortung für wichtige Ausführungs-

bestimmungen eingebunden werden und einem allfälligen En tant que commission chargée de l'examen préalable de

Trend zu übers Ziel hinausschiessenden Regelungen Einhalt l'initiative déposée le 16 mars 1994 par Mme Spoerry, nous

gebieten können. vous soumettons notre rapport, conformément à l'article

21 ter de la loi sur les rapports entre les Conseils.

Erwägungen der Kommission L'auteur de ladite initiative propose, d'une part, qu'au moins

Die Praxis der Genehmigung von Verordnungen des Bun- les ordonnances prises par le Conseil fédéral en remplace-

desrates durch das Parlament ment d'une loi (dites «ordonnances de substitution») soient

Der Bundesgesetzgeber kann bei der Delegation einer soumises à l'approbation des Chambres fédérales, et d'autre

Rechtsetzungsbefugnis vorsehen, dass die auf dieser Dele- part, que les Chambres soient habilitées à prévoir dès rédic-

gation beruhenden bundesrätlichen Verordnungen der Bun- tion d'une loi ou d'un article constitutionnel que la ou les or-

desversammlung zur Genehmigung unterbreitet werden donnances prises en application de cet acte, ou du moins

müssen. Derartige Verordnungen sind jedoch selten. Zurzeit certaines d'entre elles, devront leur être soumises pour ap-

sind etwa 1000 Verordnungen des Bundesrates in Kraft, wo- probation préalablement à leur mise en vigueur.

von 21 in irgendeiner Form der Genehmigung des Parlamen- La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 20 octobre

tes unterliegen, also etwa 2 Prozent des gesamten Verord- 1994.

nungsrechts der Bundesexekutive. Ein Beispiel für einen sol-

chen Genehmigungsvorbehalt stellt Artikel 48 Absatz 2 des Développement de l'auteur de l'initiative

Beamtengesetzes dar, wonach die Genehmigung der Statu- On règle au niveau de la loi les questions politiquement con-

ten der Versicherungskassen des Bundes der Bundesver- troversées. Celles-ci sont tranchées par des décisions prises

sammlung zur Genehmigung zu unterbreiten sind. à la majorité et peuvent généralement faire l'objet d'un réfé-

Genehmigungsvorbehalt von Fall zu Fall statt generelles Ge- rendum. Les dispositions d'exécution nécessaires sont arrê-

nehmigungsrecht tées en revanche au niveau de l'ordonnance. Les ordonnan-

Wie die oben dargelegte Praxis zeigt, ist der zweite Teil der ces relèvent, selon le droit fédéral, de la compétence exclu-

vorliegenden parlamentarischen Initiative, wonach der Ge- sive du Conseil fédéral. D'une façon générale, elles n'ont pas

setzgeber ermächtigt werden soll, von Fall zu Fall bei der ent- à être approuvées par les Chambres.

sprechenden Gesetzgebung einen Genehmigungsvorbehalt Cette réglementation est sans nul doute judicieuse et même

der eidgenössischen Räte für bestimmte Verordnungen ver- nécessaire pour délester le Parlement de ses charges, pour

langen zu können, bereits Realität. Der Gesetzgeber bringt autant qu'il s'agisse uniquement de dispositions techniques

bereits heute in gewissen, wenn auch seltenen Fällen solche de détail n'ayant qu'une portée restreinte sur le plan politi-

Genehmigungsvorbehalte an. Die Kommission erachtet que.

diese Praxis als sinnvoll: Das Parlament soll dort Genehmi- Il advient toutefois régulièrement que l'on traite au niveau de

gungsvorbehalte anbringen, wo ihm etwas als wichtig er- l'ordonnance des questions qui laissent une grande marge

scheint. Ein genereller Genehmigungsvorbehalt, wie er im er- d'appréciation sur le plan politique et qui devraient être nor-

sten Teil der Initiative mindestens für gesetzesvertretende malement réglées par le Parlement.

Verordnungen vorgesehen ist, würde jedoch zu einer unnöti- L'exemple typique est actuellement celui de l'ordonnance

gen Belastung des Parlamentes führen. Auch bei gesetzes- concernant la taxe sur la valeur ajoutée, qui sert à l'exécution

vertretenden Verordnungen kann das Parlament einen Ge- de l'article constitutionnel modifié relatif au nouveau régime

nehmigungsvorbehalt in den entsprechenden Verfassungs- financier. Il est clair, aux termes de la constitution, que cet

oder Gesetzestext einbauen, wenn es ihm notwendig acte est une ordonnance de substitution. Il restera en vigueur,

scheint. Kommt hinzu, dass gesetzesvertretende Verordnun- en tant que disposition transitoire, jusqu'à ce que le Parle-

gen nicht immer leicht von blossen Vollziehungsverordnun- ment ait adopté une législation d'exécution en la matière.

gen abzugrenzen sind: Ein genereller Genehmigungsvorbe- Manifestement, il y a lieu de régler dans cette ordonnance,

halt für erstere könnte somit in Einzelfällen zu heiklen Defini- par une décision à caractère politique, des questions relevant

tionsfragen führen. de la loi. Le grand nombre de déclarations publiques et d'in-

Die Kommission erachtet es mehrheitlich nicht als sinnvoll, terventions parlementaires par lesquelles on cherche à in-

eine weitere Blockierungsmöglichkeit in den Gesetzgebungs- fluencer les décisions à prendre par le gouvernement sur le

prozess einzubauen. Es soll keine Verwischung der Kompe- contenu de cette ordonnance prouvent que lesdites déci-

tenzen von Regierung und Parlament stattfinden, die den sions ont une importance politique considérable et pourraient

Gesetzgebungsprozess nur intransparenter und schwerfälli- susciter d'ardentes polémiques.

ger macht. Das Parlament soll entscheiden, wo es delegieren Il est donc urgemment nécessaire de soumettre cette ordon-

will und wo nicht, und nur in Ausnahmefällen Genehmigungs- nance de substitution à l'approbation des Chambres. En l'oc-

vorbehalte anbringen. Zudem würde bei einem generellen currence, il ne s'agirait pas de procéder au Parlement à un

Genehmigungsvorbehalt für Verordnungen die Gefahr beste- examen par articles de l'ordonnance, comme cela se fait

hen, dass die Gesetze inhaltlich an Substanz verlieren, da dans la procédure législative ordinaire. Mais chaque Cham-

mehr in den Verordnungen geregelt würde. Somit würden bre devrait pouvoir vérifier si l'ordonnance de substitution

wichtige Bestimmungen dem Referendum entzogen. élaborée par le Conseil fédéral correspond globalement aux

Kommissionsminderheit: Mitwirkung des Parlamentes bei intentions de la majorité parlementaire. Si ce n'est pas le cas,

politischen Entscheiden il faudrait pouvoir renvoyer le projet au Conseil fédéral en lui

Die Kommissionsminderheit hält fest, dass immer wieder auf indiquant les modifications souhaitées.

Verordnungsstufe auch Fragen zu lösen sind, die von politi- L'ordonnance concernant la taxe sur la valeur ajoutée est ac-

scher Brisanz sind. Die Mehrwertsteuer-Verordnung stellt nur tuellement la meilleure illustration de la thèse défendue par la

ein, gerade aktuelles, Beispiel dar. Das Parlament sollte sich présente initiative, mais celle-ci a une portée générale qui dé-

zu solchen politisch wichtigen Fragen äussern können. Wie passe de loin celle du cas d'espèce. Il n'est de toute manière

die Praxis zeigt, wird es häufig versäumt, einen Genehmi- pas possible d'influer sur l'ordonnance concernant la taxe sur

gungsvorbehalt in die entsprechende Verfassungsnorm auf- la valeur ajoutée. L'expérience prouve cependant qu'il faudra

zunehmen, so dass ein generelles Genehmigungsrecht à l'avenir que le Parlement puisse procéder, du point de vue

durchaus angezeigt ist. Dabei geht es nicht darum, die Ver- politique, à une appréciation globale d'une ordonnance du

ordnungen artikelweise zu beraten, sondern die Räte sollen Conseil fédéral, lorsqu'il s'agit d'une ordonnance de substitu-

entscheiden, ob die vom Bundesrat vorgelegte Verordnung tion. Citons les exemples suivants parmi les actes législatifs

2. Oktober 1995 N 2021 Parlamentarische Initiative (Spoerry)

récents: interdiction des maisons de jeu, exportation de ma- La majorité de la commission pense qu'il ne serait guère per-

tériel de guerre, taxe sur les poids lourds, vignette autorou- tinent de compliquer le processus législatif d'une possibilité

tière. Une ordonnance sur le congé du 1er août en tant que de blocage supplémentaire qui, en gommant la ligne de par-

jour de fête nationale, suivra. Dans tous ces cas, la constitu- tage entre attributions du Parlement et attributions du Gou-

tion attribue au Conseil fédéral la compétence de légiférer vernement, aurait finalement pour seul effet d'alourdir et

par voie d'ordonnance à titre transitoire en attendant que le d'opacifier tout le dispositif: au Parlement de décider d'entrée

législateur agisse. de jeu s'il souhaite ou non donner au Conseil fédéral la com-

En second lieu, il faut se demander si le législateur ne devrait pétence d'édicter un texte réglementaire, et d'utiliser à bon

pas lui-même déterminer, lorsqu'il élabore les actes législa- escient l'outil de la délégation sous réserve d'approbation.

tifs correspondants, les ordonnances qu'il entend soumettre Enfin, dernier argument: généraliser l'approbation des textes

à son approbation en sa qualité d'autorité politique et celles par le Parlement serait prendre le risque de vider à terme les

qui doivent relever uniquement de la compétence du Conseil lois de leur substance au profit des ordonnances; or, celles-

fédéral. Dans le canton de Zurich par exemple, une telle ré- ci n'étant pas soumises à référendum, ce serait autant de dis-

glementation s'applique déjà avec succès. S'il est écrit dans positions importantes sur lesquelles le peuple ne pourrait

une loi: «Le Conseil d'Etat règle ....» (Der Regierungsrat être consulté.

regelt....), l'ordonnance relève de la compétence exclusive Pourquoi une minorité de la commission se déclare en faveur

du gouvernement. En revanche, s'il est écrit: «L'ordonnance de l'initiative: le Parlement doit être associé à la prise des dé-

règle ....» (Die Verordnung regelt....), l'acte législatif en cisions de nature politique

question doit être soumis au Parlement qui a la compétence Une minorité de la commission rappelle que si les ordonnan-

de l'approuver ou de le renvoyer au gouvernement. ces du Conseil fédéral sont le plus souvent consacrées à des

Tant que le législateur fait un usage modéré de son droit de aspects purement techniques, elles règlent aussi parfois des

contrôler certaines ordonnances, la charge supplémentaire questions politiquement controversées - dont la taxe sur la

imposée au Parlement reste supportable. Le grand avantage valeur ajoutée constitue, parmi d'autres, un exemple récent.

d'une telle réglementation sur le plan fédéral serait de donner Or, le Parlement devrait pouvoir se prononcer sur des textes

une assise plus démocratique à des dispositions importantes qui constituent l'expression d'un choix politique. Il est vrai

de certaines ordonnances qui peuvent avoir une consé- qu'il dispose en théorie du pouvoir de déléguer une compé-

quence considérable pour nos concitoyens. De la sorte, la ré- tence réglementaire sous réserve d'approbation (soit au ni-

serve concernant l'approbation par le Parlement pourrait veau de la constitution, soit au niveau de la loi), mais il en fait

même peut-être contribuer à atténuer la désaffection si sou- trop rarement usage pour que ne s'impose pas une règle ins-

vent déplorée des citoyens à l'égard de l'Etat, les Chambres tituant l'approbation par le Parlement de tous les textes

partageant la responsabilité pour des dispositions d'exécu- d'exécution. Il ne s'agit pas d'ailleurs de faire éplucher au

tion importantes et ayant la possibilité d'empêcher des régle- Parlement chaque ordonnance article par article, mais sim-

mentations abusives. plement de lui donner la compétence de vérifier que le texte

concerné est dans son ensemble effectivement conforme

Considérations de la commission aux vues du Parlement et, en cas de désaccord, de le ren-

Approbation par le Parlement des ordonnances du Conseil voyer au Conseil fédéral pour modification.

fédéral: la pratique actuelle

Lorsqu'on édictant une loi, le législateur délègue au Conseil Antrag der Kommission

fédéral la compétence réglementaire de préciser celle-ci au Die Kommission beantragt mit 11 zu 10 Stimmen:

moyen d'une ou plusieurs ordonnances, il peut prévoir d'en- Mehrheit

trée de jeu que la ou les ordonnances en question devront lui Der Initiative keine Folge geben

être soumises pour approbation avant leur mise en applica- Minderheit

tion. Les textes entrant dans cette catégorie très particulière (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Heberlein,

sont rares: sur les quelque 1000 ordonnances du Conseil fé- Leu Josef, Ruckstuhl, Schmied Walter, Seiler Hanspeter,

déral en vigueur, seules 21, 2 pour cent environ, ont dû être Steinemann)

préalablement avalisées par le Parlement. L'alinéa 2 de Der Initiative Folge geben

l'article 48 du Statut des fonctionnaires, qui précise que

«.... les statuts des caisses d'assurance .... doivent être ap- Proposition de la commission

prouvés par l'Assemblée fédérale», constitue un bon exem- La commission propose, par 11 voix contre 10:

ple de cette délégation sous ré-serve d'approbation. Majorité

Conserver au Parlement le pouvoir de déléguer au Conseil Ne pas donner suite à l'initiative

fédéral des compétences réglementaires sous réserve d'ap- Minorité

probation, mais sans plus (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Heberlein,

Comme il ressort des considérations ci-dessus, la seconde Leu Josef, Ruckstuhl, Schmied Walter, Seiler Hanspeter,

proposition contenue dans l'initiative est en fait sans objet, Steinemann)

puisque le législateur est déjà habilité, lorsqu'il édicté une loi Donner suite à l'initiative

ou un article constitutionnel, à exiger que la ou les ordonnan-

ces correspondantes lui soient soumises pour approbation Dettling Toni (R, SZ), Sprecher der Minderheit: Ich darf Ih-

avant leur mise en vigueur. Il ne s'en prive d'ailleurs pas, nen im Namen einer zahlenmässig sehr starken Kommissi-

même s'il ne fait qu'un usage modéré de ce droit - une prati- onsminderheit beantragen, es sei der parlamentarischen In-

que judicieuse aux yeux de la commission, qui estime qu'il itiative Spoerry Folge zu geben.

est bon que le Parlement réserve cette clause aux affaires Worum geht es bei diesem Genehmigungsvorbehalt? In der

d'envergure. Transformer cette compétence ponctuelle en eidgenössischen Gesetzgebung kennen wir zumindest heute

règle générale, comme le prévoit, au moins pour les ordon- keine abschliessende Regelung in bezug darauf, was auf

nances de substitution, la première proposition de l'initiative, Verfassungs-, auf Gesetzes- beziehungsweise auf Verord-

ne ferait que compliquer inutilement le travail d'un Parlement nungsstufe zu regeln ist. Je nachdem, auf welcher Stufe nun

qui, encore une fois, peut se réserver, comme il l'entend, le aber eine Materie geregelt wird, sind die Zuständigkeiten wie

droit d'approuver ou non un texte réglementaire, qu'il auch die Justitiabilität der betreffenden Bestimmung unter-

s'agisse d'une ordonnance de substitution ou d'une simple schiedlich ausgestaltet. Die Kompetenz zum Erlass von Ver-

ordonnance d'exécution. Par ailleurs, comme il n'est pas tou- ordnungen steht dem Bundesrat zu. Das Parlament ist vom

jours aisé de distinguer une ordonnance de substitution Erlass des Verordnungsrechtes ausgeschlossen, soweit es

d'une ordonnance d'exécution, l'institution d'une approbation sich im betreffenden Basisgesetz nicht eine ausdrückliche

systématique par le Parlement des seules ordonnances de Genehmigung vorbehalten hat. Dies ist zurzeit nur bei 21 der

substitution risquerait en outre d'engendrer des problèmes heute über 1000 bundesrätlichen Verordnungen oder nur bei

juridiques pour le moins épineux. rund 2 Prozent der Fall.

Initiative parlementaire (Spoerry) 2022 N 2 octobre 1995

Nun werden aber heute auf Verordnungsstufe neben eindeu- Verordnungen des Bundesrates, die de facto anstelle eines

tig technischen Ausführungsbestimmungen je länger, je Gesetzes stehen, der Genehmigung durch die eidgenössi-

mehr auch Regelungen getroffen, die Gesetzesrang haben, schen Räte bedürfen bzw. bedürfen sollten.

die politisch brisant sind - zum Beispiel die Mehrwertsteuer- Es ist vermutlich kein Zufall, dass die Initiative ausgerechnet

Verordnung. Mit anderen Worten: Es werden auf Verord- im letzten Jahr gestartet wurde. Konkreter Anlass dazu war

nungsstufe zusehends Fragen geregelt, die einen beachtli- nämlich unzweifelhaft die Mehrwertsteuer-Verordnung, die

chen politischen Ermessensspielraum zulassen, welcher ei- damals vom Bundesrat erarbeitet werden musste, obschon

gentlich vom ordentlichen Gesetzgeber, vom Parlament, noch kein entsprechendes Gesetz vorlag. Grundlage dazu

wahrzunehmen wäre. Das Parlament hat jedoch nichts dazu war damals allein der geänderte Verfassungsartikel. Hier

zu sagen. Es kann gegen eine solche sogenannte gesetzes- liegt nun ein Fall vor, wo die Verordnung ganz eindeutig an

vertretende Verordnung des Bundesrates weder eine Ein- die Stelle eines Gesetzes tritt; man kann also von einer ge-

wendung erheben noch die Genehmigung verweigern, es sei setzesvertretenden Verordnung sprechen. Das Parlament

denn, es hat sich in der betreffenden Gesetzgebung eine sol- als gesetzgebende Behörde kann bzw. konnte damit seine

che ausdrücklich vorbehalten. Dies ist vom Standpunkt der Funktion zumindest bis heute gar nicht wahrnehmen.

Gewaltenteilung aus sehr problematisch, aber auch politisch Diese Verordnungen mit Gesetzescharakter sind in den mei-

manchmal äusserst fragwürdig. sten Fällen zwar bloss eine Übergangslösung und gelten je-

Es kommt hinzu, dass wir auf Bundesebene keine abstrakte weils nur bis zum Zeitpunkt, wo das Parlament ein entspre-

Normenkontrolle durch das Bundesgericht kennen. Der be- chendes Gesetz - im konkreten Fall das Mehrwertsteuerge-

troffene Bürger oder die betroffene Bürgerin kann lediglich im setz - verabschiedet haben wird. Natürlich dürfte dies noch

konkreten Einzelfall die Überprüfung der Verordnung durch einige Zeit dauern.

das Bundesgericht verlangen. Diese beschränkte Überprüf- Die Reaktionen verschiedener Wirtschaftsgruppen und Be-

barkeit durch das Bundesgericht führt, wie das Beispiel der völkerungskreise - die sich auch in der Menge parlamentari-

Mehrwertsteuer zeigt, zu sehr fragwürdigen Zuständen. Ich scher Vorstösse und Interventionen niedergeschlagen ha-

erinnere an die grosse Zahl der Beschwerden, aber auch an ben - zeigen, dass in dieser Verordnung das Fehlen einer

die beschränkte Wirkung eines Beschwerdeentscheides, der politischen Beratung und Entscheidung im Parlament spür-

ja bekanntlich nur für den Einzelfall gilt. bar wird. In der Tat werden hiermit auf Verordnungsstufe

Aufgrund der vorliegenden parlamentarischen Initiative sol- jeweilen auch Fragen geregelt, die einen recht bedeutungs-

len nun aber die Räte vor allem für gesetzesvertretende Ver- vollen politischen Ermessensspielraum zulassen. Es ist an

ordnungen des Bundesrates, also für Verordnungen mit Ge- und für sich richtig und auch nötig, wenn diese Problematik,

setzesrang, grundsätzlich ein Genehmigungsrecht erhalten. die auch die Bürgerin und den Bürger schon mehrmals sehr

Dieser Genehmigungsvorbehalt bedeutet natürlich nicht eine stark beschäftigt hat, im Parlament diskutiert wird.

Beratung der bundesrätlichen Verordnung, analog zu einer Die Kommission hat sich in ihrer Sitzung vor etwa einem Jahr

Gesetzesberatung; vielmehr können die Räte die bundesrät- mit dieser Grundsatzfrage auseinandergesetzt. Der Ent-

liche Verordnung nur als Ganzes genehmigen oder allenfalls scheid, ob Folge geben zu beantragen sei oder nicht, fiel mit

mit Änderungswünschen zurückweisen. Eine Detailberatung 11 zu 10 Stimmen für «keine Folge geben» äusserst knapp

der Verordnung findet selbstverständlich nicht statt, so dass aus. Man muss dabei - so glaube ich wenigstens - ehrlicher-

sich die zusätzliche zeitliche Beanspruchung des Parlamen- weise berücksichtigen, dass der Entscheid der Kommission

tes in Grenzen hält, wie die Beispiele aus der Praxis zeigen. im Oktober 1994 gefällt wurde; es ist deshalb nicht ganz aus-

Ich verweise hier auf den Genehmigungsvorbehalt betreffend zuschliessen, dass unterschwellig eine Art «Mehrwertsteuer-

Verordnung über die EVK. verordnungs-Syndrom» den Entscheidungsprozess in der

Die parlamentarische Initiative Spoerry ist ausdrücklich in der Kommission mitbeeinflusst hat. Die verschiedenen inzwi-

Form einer allgemeinen Anregung unterbreitet worden. In der schen vorgenommenen oder angekündigten Korrekturen be-

Realisierung des Anliegens bzw. in der konkreten Ausgestal- weisen, dass die Verwaltung bzw. der Bundesrat den Bogen

tung ist daher noch viel Spielraum gegeben, was die Initiantin damals klar überspannt haben.

in der Kommission auch ausdrücklich erwähnt hat. In der Tat Das Anliegen von Frau Spoerry ist in seinem Grundgehalt auf

existieren denn auch auf Kantonsebene eine Reihe von dies- alle Fälle ernst zu nehmen. Es geht dabei schliesslich um

bezüglichen Systemen, ohne dass hierbei die Regierungstä- eine klare Kompetenzenzuordnung zwischen den verschie-

tigkeit übermässig eingeengt oder das Parlament hierdurch denen Staatsgewalten. Diese dürfen weder zugunsten des

zeitlich strapaziert würde. Ich denke hier etwa an die Rege- Bundesrates als ausführendes Staatsorgan, und damit zu

lung im Kanton Solothurn, wo die regierungsrätlichen Verord- Lasten der Bundesversammlung, noch im umgekehrten Sinn

nungen einem generellen Vetorecht durch das Parlament un- irgendwie umgebaut oder verwässert werden. Darin ist man

terstehen, sofern ein bestimmtes Quorum erreicht wird. Auch sich ohne Zweifel einig.

eine solche Lösung wäre durchaus im Rahmen der parla- Man muss zugeben, dass die Mehrwertsteuer-Verordnung

mentarischen Initiative Spoerry möglich. Sie hätte gegenüber dieses Prinzip schon ein wenig angekratzt hat. Trotzdem hat

dem individuellen Genehmigungsvorbehalt den entscheiden- sich die Kommission im erwähnten, sehr knappen Stimmen-

den Vorteil, dass die von der Kommissionsmehrheit befürch- verhältnis nicht zu einem Antrag auf Folge geben durchrin-

tete heikle Abgrenzung zwischen Ausführungverordnungen gen können. Hier die hauptsächlichsten Erwägungen:

und gesetzesvertretenden Verordnungen entfiele und dass 1. Gesetze könnten künftig zwar sehr schlank, undetailliert

zudem die Belastung des Parlamentes erfahrungsgemäss und referendumsvermeidend abgefasst werden, um dann in

auf ein Minimum beschränkt wäre. Anderseits würde eine der Verordnung das referendumsträchtige sogenannte

solche Lösung aber den grossen Vorteil bieten, dass politisch «Fleisch am Knochen» zu regeln. Damit würde die Einfüh-

brisantes Verordnungsrecht nicht einfach am Parlament vor- rung eines generellen Genehmigungsvorbehaltes sehr wohl

bei erlassen werden könnte. Damit könnte der Politikverdros- die Versuchung wecken, heikle Fragen in die Verordnung ab-

senheit der Bürger und Bürgerinnen - ich verweise hier auf zuschieben und sie damit bewusst dem Referendum zu ent-

die Mehrwertsteuer-Verordnung - wirksam vorgebeugt wer- ziehen. Ich würde das niemandem zutrauen, aber grundsätz-

den. Diese Vorteile scheinen der Kommissionsminderheit lich besteht die Gefahr.

Grund genug zu sein, um der Initiative Folge zu geben und 2. Die Gefahr, dass der Gesamtzeitbedarf bei der Gesetzge-

das Anliegen weiterzuverfolgen. bung grösser würde und die Mühlen des Staates noch lang-

Ich bitte Sie daher, dem Minderheitsantrag zuzustimmen. samer mahlen würden, ist nicht ganz von der Hand zu wei-

sen. Die Verordnung musste auch dem Parlament vorgelegt

werden. Wo und wann würden in unserem heterogenen Par-

Seiler Hanspeter (V, BE), Berichterstatter: Frau Spoerry hat lament nicht Änderungswünsche zu einzelnen Verordnungs-

diese parlamentarische Initiative vor anderthalb Jahren in bestimmungen gefunden und vorgebracht und damit Verzö-

Form einer allgemeinen Anregung eingereicht. Sie verlangt gerungen bewirkt? Die Gesetzgebung darf nicht noch in-

darin - wir haben es von Herrn Dettling bereits gehört -, dass transparenter und schwerfälliger werden, das läge bestimmt

2. Oktober 1995 N 2023 Parlamentarische Initiative (Spoerry)

nicht im Interesse der Funktionstüchtigkeit des staatlichen son avis sur toute une série de choses. Mais finalement, il ne

Entscheidungsprozesses. pourrait dire que oui ou non à l'ensemble. Travail bien frus-

3. Es ist bereits heute möglich - das ist ein wesentlicher trant et peu constructif pour un Parlement!

Aspekt -, Genehmigungsvorbehalte im Sinne der zweiten 2. Il peut être parfois très difficile, après un éventuel refus

Forderung von Frau Spoerry, also Vorbehalte für bestimmte d'une ordonnance par le Parlement, d'interpréter le sens de

Verordnungen, in die Gesetzgebung einzubringen. Das Par- ce refus. Je donnerai l'exemple, différent de celui de la TVA,

lament hat es also in der Hand, bei gesetzesvertretenden de la protection des animaux. On peut imaginer qu'il y ait une

Verordnungen im Rahmen der Gesetzgebung einen Geneh- ordonnance sur la protection des animaux: certains diraient

migungsvorbehalt vorzunehmen, sofern es dies will und als que cette ordonnance ne va pas assez loin, d'autres diraient

sinnvoll erachtet. qu'elle va beaucoup trop loin, et la conjonction de ces deux

4. Die Situationen, in welchen infolge noch nicht vorhandener avis ferait qu'une majorité rejette l'ordonnance, sans pour au-

Gesetzgebung von der Verfassungsbestimmung direkt zur tant que le Conseil fédéral sache dans quel sens il faut la mo-

Verordnung gesprungen wird, sind Ausnahmefälle, und sie difier. Un vote négatif ne sert à rien si ensuite le gouverne-

sollen es auch bleiben. Aber auch hier liegt und lag es in der ment ne sait pas comment interpréter la décision du Parle-

Hand des Parlamentes, derartige Ermächtigungen an den ment.

Bundesrat vorzunehmen oder ausdrücklich nicht zuzulassen. Ensuite, la troisième raison qui milite en faveur du refus de

Ein genereller Genehmigungsvorbehalt könnte auch zu ge- l'initiative parlementaire Spoerry est qu'il convient de répartir

wissen Definitionsstreitigkeiten darüber führen, was nun clairement les responsabilités: ou bien le législateur délègue

blossen Vollzugscharakter hat und was in Wirklichkeit geset- au Conseil fédéral ou bien il ne délègue pas. On ne peut pas

zesvertretend ist. Ganz abgesehen davon müsste ein gene- avoir de catégories intermédiaires. C'est une délégation sous

reller Genehmigungsvorbehalt zu einer gewissen Mehrbela- réserve d'approbation. Ce Parlement, qui a voté l'article

stung des Parlamentes führen, und das ist an und für sich constitutionnel qui a été soumis au peuple, a prévu qu'au dé-

nicht erwünscht. but la TVA serait réglée par ordonnance du Conseil fédéral.

Im Namen der Kommissionsmehrheit bitte ich Sie aus diesen C'est en toute connaissance de cause que le Parlement a

Gründen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu ge- pris cette décision. Si le Parlement avait voulu prendre une

ben, auch wenn ich persönlich anerkenne, dass Frau autre décision et avait voulu qu'une loi décidée par ce Parle-

Spoerry und mit ihr die Kommissionsminderheit durchaus be- ment précise l'application de l'article constitutionnel avant

achtenswerte Argumente anführen, die sogar einen gewis- que les dispositions entrent en vigueur, il pouvait aussi le

sen staatspolitischen Stellenwert haben. faire. Il ne l'a pas fait: il a délégué sa compétence au Conseil

Man kann also, wie Frau Spoerry fordert, schon jetzt von Fall fédéral. Il n'y a pas lieu de prévoir des demi-délégations.

zu Fall solche Genehmigungsvorbehalte anbringen, und man Les délibérations en commission se sont toutes faites sur l'ar-

hätte auch bei Verfassungsbestimmungen die Möglichkeit, rière-fond de la discussion concernant l'ordonnance sur la

vorher parlamentarisch einzugreifen. Man müsste also sa- TVA. Je crois que c'est pour cette raison que s'est dégagée

gen, was Frau Spoerry fordert, ist als Instrument grundsätz- une forte minorité pour soutenir Mme Spoerry. Il y avait un

lich jetzt schon möglich; darum ist Folgegeben nicht nötig. certain nombre de membres de la commission qui n'étaient

Das ist auch der Grund, weshalb ich meine Meinung seit pas contents de l'évolution du dossier au niveau du Conseil

einem Jahr - das möchte ich hier noch anmerken - geändert fédéral. Mais, depuis lors, la majorité de ce Parlement, peu

habe. Ich war damals auch bei der Minderheit. Ich muss aber satisfaite de l'ordonnance, a eu la réaction correcte du point

in Würdigung der Tatsachen, die mir bei noch intensiverer de vue d'un Parlement. Vous avez voté une initiative parle-

Betrachtung begegnet sind, sagen, dass wir hier tatsächlich mentaire réclamant une loi sur la TVA. Cette loi est pratique-

nicht ein Instrument einbauen sollten, das mindestens indi- ment sous toit et, en décembre, le Parlement délibérera

rekt bereits vorhanden ist. d'une loi sur la TVA. Dès lors, la réaction est là: lorsque le

Ich bitte Sie also, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen Parlement veut légiférer, il peut le faire. Il suffit d'avoir pour

und der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. cela une majorité. Cette majorité du Parlement, dans le cas

concret où il y avait une certaine irritation qui a motivé la forte

Borei François (S, NE), rapporteur: La majorité de la com- minorité, a décidé d'agir. Nous vous recommandons donc de

mission vous recommande de ne pas entrer en matière sur ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Spoerry, ce

l'initiative parlementaire Spoerry. qui ne signifie pas qu'on ne peut rien faire, mais que le Par-

Mme Spoerry propose deux choses: lement, en toute occasion, comme l'exemple de la TVA le dé-

1. «Dans certains cas, le législateur devrait être autorisé à ré- montre, peut prendre l'initiative de légiférer lui-même et donc

server, dans la législation, l'approbation des Chambres fédé- de faire autre chose qu'une ordonnance soumise à un oui ou

rales pour des ordonnances déterminées.« En fait, c'est déjà un non du Parlement.

le cas. Donc, il n'y a pas lieu de donner suite à cette partie de Au nom de la majorité de la commission, je vous invite à ne

l'initiative parlementaire Spoerry, puisque l'on peut considé- pas donner suite à l'initiative parlementaire Spoerry.

rer qu'elle est déjà réalisée.

2. J'en reviens à la première partie de l'initiative, dans la- Abstimmung - Vote

quelle il est demandé que les ordonnances de substitution du Für den Antrag der Mehrheit

Conseil fédéral soient soumises à l'approbation des Cham- (keine Folge geben) 60 Stimmen

bres fédérales. Qu'est-ce qu'on appelle ordonnance de subs- Für den Antrag der Minderheit

titution? Je l'exprimerai par un exemple, qui est d'ailleurs la (Folge geben) 39 Stimmen

motivation principale de l'initiative parlementaire Spoerry: le

peuple suisse a voté une TVA, sous forme d'article constitu-

tionnel. Tant qu'il n'y a pas de loi, il est prévu, par la constitu-

tion elle-même d'ailleurs, que ce soit le Conseil fédéral qui

décide d'une ordonnance remplaçant la loi, tant et aussi long-

temps que le Parlement ne s'est pas prononcé sur une loi.

Mme Spoerry voudrait que ce type d'ordonnance soit soumis

à l'approbation des Chambres fédérales.

La majorité de votre commission vous recommande de ne

pas donner suite à l'initiative parlementaire Spoerry pour les

trois raisons suivantes:

1. Pour un Parlement, se prononcer sur une telle ordonnance

est extrêmement frustrant. Une telle ordonnance contiendrait

toute une série de dispositions - vous connaissez l'ordon-

nance sur la TVA; le Parlement pourrait s'exprimer, donner

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative (Spoerry) Genehmigungsvorbehalt bei wichtigen

Verordnungen

Initiative parlementaire (Spoerry) Ordonnances du Conseil fédéral. Approbation des

Conseils

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1995

Année

Anno

Band IV

Volume

Volume

Session Herbstsession

Session Session d'automne

Sessione Sessione autunnale

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 09

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 94.404

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 02.10.1995 - 14:30

Date

Data

Seite 2019-2023

Page

Pagina

Ref. No 20 026 108

Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung.

Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale.

Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.