National Council Management Committee Adopts New Oversight Guidelines

2. März 1992 N 239 Leitbild der Geschäftsprüfungskommission

#ST# 91.308 #ST# 91.077

Standesinitiative Jura Leitbild

Ratifizierung des Uno-Uebereinkommens der Geschäftsprüfungskommission

über die Rechte des Kindes des Nationalrates. Bericht

Initiative du canton du Jura Lignes directrices

Ratification de la Convention de I'ONU de la Commission de gestion

sur les droits de l'enfant du Conseil national. Rapport

Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art 68 RCN Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN

Frau Jeanprêtre unterbreitet im Namen der Kommission den Herr Tschuppert Karl unterbreitet im Namen der Kommission

folgenden schriftlichen Bericht: den folgenden schriftlichen Bericht:

Am 16. August 1991 reichte der Regierungsrat des Kantons Die Anforderungen an die parlamentarische Oberaufsicht ha-

Jura im Auftrag des jurassischen Kantonsparlamentes, ge- ben sich gewandelt Mit der Schaffung einer parlamentari-

stützt auf Artikel 93 Absatz 2 der Bundesverfassung, eine schen Verwaltungskontrollstelle wird die Wirkung der Ge-

Standesinitiative ein, welche verlangt, dass die Schweiz das setze, Verordnungen und Verwaltungsakte überprüfbar; im

Uno-Uebereinkommen vom 20. November 1989 über die Nachgang zu den parlamentarischen Untersuchungen im

Rechte des Kindes ratifiziert EJPD und im EMD soll die Kontrolle so verbessert werden,

Die Petitions- und Gewährleistungskommission des National- dass sie eher in der Lage sein wird, öffentliches Vertrauen in

rates, welcher dieses Geschäft zur Beratung zugewiesen die Verwaltung zu schaffen.

wurde, prüfte die Standesinitiative am 30. Oktober 1991. Sie Die Geschäftsprüfungskommission hat daher gemeinsam mit

hält fest, dass das vom Kanton Jura vorgebrachte Anliegen be- der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates ihre bis-

reits aufgegriffen wurde: Der Bundesrat hat am 10. April 1991 herige Rolle und Wirksamkeit überprüft und sich ein Leitbild

das Uebereinkommen unterzeichnet und wird den eidgenös- für die künftige Arbeit gesetzt Wir informieren Sie heute über

sischen Räten 1992 eine Botschaft für dessen Ratifizierung un- unsere Ziele und die Mittel, mit denen wir die neuen Anforde-

terbreiten. Sodann hat der Nationalrat eine Motion überwie- rungen erfüllen wollen.

sen, wonach der Bundesrat beauftragt wird, dem Parlament Während einer Versuchsperiode von zwei Jahren wollen wir

die notwendigen Gesetzesrevisionen vorzulegen, die eine vor- mit dem neuen Leitbild Erfahrungen sammeln. Wir müssen

behaltlose Ratifizierung erlauben. Damit wird das Anliegen der dazu in einigen Punkten von organisatorischen Bestimmun-

jurassischen Standesinitiative verwirklicht gen im Reglement der Geschäftsprüfungskommissionen aus

dem Jahre 1972 abweichen.

Mme Jeanprêtre présente au nom de la commission le rap- Nach Rücksprache mildem Büro des Nationalratesverzichten

port écrit suivant: wir darauf, das Reglement schon heute abzuändern. Nach Ab-

schluss des Versuchs werden wir das Reglement anpassen

Le 16 août 1991, à la demande du Parlement cantonal juras- und dem Rat zur Genehmigung vorlegen. Vorläufig beantra-

sien, le Gouvernement du canton du Jura a déposé, en se fon- gen wir Ihnen bloss, von diesem Bericht Kenntnis zu nehmen.

dant sur l'article 93,2e alinéa, de la Constitution fédérale, une 1. Einführung

initiative demandant que la Suisse ratifie la Convention de Die Kontrollfunktion des Parlaments wird zurzeit durch zwei

l'ONU sur les droits de l'enfant du 20 novembre 1989. Entwicklungen geprägt, die nebeneinander ablaufen:

Chargée de l'examen préalable de cet objet, la Commission - Angesichts der komplexen Probleme des modernen Staats

des pétitions et de l'examen des constitutions cantonales du kann sich die Oberaufsicht nicht darin erschöpfen, nachzuprü-

Conseil national a donné un préavis le 30 octobre 1991. Elle fen, ob die Handlungen der Verwaltung korrekt und angemes-

constate qu'il a déjà été tenu compte de l'exigence formulée sen sind; vielmehr muss sich die Kontrolle vermehrt auf die

par le canton du Jura, en ce sens que le Conseil fédéral asigné Wirkungen staatlichen Handelns ausrichten. Aus dieser Sicht

ladite Convention le 10 avril 1991 et qu'il soumettra aux Cham- ist danach zu fragen, ob der Staat seinen politischen Auftrag

bres en 1992 un message en vue de la ratification de celle-ci. erfüllt und ob die Verwaltung mit den getroffenen Massnah-

En outre, le Conseil national a transmis une motion chargeant men die in der Gesetzgebung gesteckten Ziele erreicht

le Conseil fédéral de soumettre au Parlement les révisions - Zugleich wachsen mit der Komplexität der Staatsaufgaben

législatives nécessaires à la ratification sans réserve de cette die Macht der Verwaltung - und damit ein diffuses Misstrauen

convention. Suite a donc déjà été donnée à la demande du in der Bevölkerung, das im Parlament den Ruf nach Verschär-

canton du Jura fung der Kontrollen begründet Die Oberaufsicht soll daher

mögliche Missbräuche staatlicher Macht verhindern oder be-

Antrag der Kommission heben können. Hier lautet die Frage, wie wir Vertrauen durch

Die Kommission beantragt, die Initiative abzuschreiben. Kontrolle schaffen können.

Dem Spannungsfeld dieser Anforderungen entspricht auf der

Proposition de la commission einen Seite die kürzlich geschaffene parlamentarische Verwal-

La commission propose de classer l'initiative. tungskontrollstelle, die sich auf Wirkungsfragen spezialisieren

soll, auf der anderen Seite die geplante Verstärkung der In-

Angenommen -Adopté spektionsrechte einer Delegation der Geschäftsprüfungskom-

missionen, die vor allem Geheimbereiche der Verwaltung bes-

ser durchleuchten soll.

An den Ständerat -Au Conseil des Etats Die Aufgabe der Geschäftsprüfungskommissionen wird damit

zugleich ausgedehnt und vertieft: Von der blossen Vollzugs-

kontrolle - die annimmt, die Verwaltung sei durch Bundesge-

setze in ihrem Handeln weitgehend determiniert - dehnt sich

die Oberaufsicht auf die Ueberwachung von Verwaltungspro-

zessen aus, in denen staatliche Politik unterhalb der gesetzli-

chen Ebene ausqestaltet wird. Mit zunehmender Deleqation

Lignes directrices de la Commission de gestion 240 N 2 mars 1992

wichtiger Entscheide erstreckt sich Verwaltungskontrolle auf mit dem Politikmanagement, indem sie Wirksamkeitskontrol-

Konzepte, Grundsätze und Prioritäten im Verwaltungshan- len durchführen und den Lernprozess in der Verwaltung för-

deln. Damit verliert die Kontrolle des Einzelfalls an Gewicht, dern.

jene der Tendenzen und Prinzipien der Verwaltung gewinnt an - Sektionen, welche die Verwaltung als Ganzes im Ueberblick

Bedeutung. Zugleich vertieft sich die Kontrolle, indem sie sich erfassen (horizontale Betrachtungsweise). Sie pflegen im Ver-

kaum mehr mit der Selbstdarstellung der Verwaltung im Ge- kehr mit Bundesrat und Verwaltung die ganzheitliche Pro-

schäftsbericht des Bundesrates oder in Zusatzauskünften be- blemsicht, indem sie Fragen prüfen, die sich im Querschnitt

gnügt, sondern versucht, sich durch Einsicht in Originalakten durch die ganze Verwaltung stellen.

und durch Befragungen von Beamten und Drittpersonen ein Andererseits leisten die Geschäftsprüfungskommissionen ei-

selbständiges Bild der Verhältnisse zu verschaffen. nen Beitrag zur Sicherung des Vertrauens der Oeffentlichkeit

Dieser doppelten Anforderung wollen die Geschäftsprüfungs- in die Verwaltung, indem sie in ausgewählten Bereichen ver-

kommissionen in Zukunft mit Hilfe eines Leitbilds Rechnung schärfte Kontrollen durchführen und dafür, wo nötig, die Ge-

tragen. Die Grundzüge dieses Leitbilds und die wichtigsten schäftsprüfungsdelegation einsetzen.

Neuerungen sollen hier dargestellt werden. Dabei werden die In ihren eigenen Reihen fördern die Geschäftsprüfungskom-

folgenden Elemente hervorgehoben: missionen die Reflexion über ihre Aufgabe und Wirkungs-

- Ziele und Grundsätze, die den Charakter der Oberaufsicht weise, indem sie eine Koordinationsgruppe beider Kommis-

prägen; sionen einsetzen, die die Kontrollarbeit plant und deren Er-

- Kriterien für die Steigerung der Qualität in der Kontrollarbeit; folge laufend beurteilt

- Die Ausrichtung der Arbeit auf Grundsätze; Sie fördern die Professionalität ihrer Arbeit, indem sie sich da-

-eine Arbeitsweise und Kommissionsstrukturen, die den für besonders aus- und weiterbilden.

neuen Anforderungen gerecht werden; Schliesslich stärken die Geschäftsprüfungskommissionen die

- die Bereitstellung der erforderlichen personellen und finan- öffentliche Wirksamkeit ihrer Tätigkeiten durch kontinuierliche

ziellen Mittel. Medienarbeit:

2. Ziele und Grundsätze - sie sorgen für die Behandlung ihrer Kontrollergebnisse in

2.1. Ziele den Räten;

Die Kontrolle über Regierung und Verwaltung verfolgt ein drei- - sie achten auf eine mediengerechte Präsentation ihrer Ar-

faches Ziel. beit

- Sie verpflichtet den Bundesrat zur Verantwortung seiner Ent- 4. Ausrichtung der Arbeit auf Grundsätze

scheide vor dem Parlament; Die Geschäftsprüfungskommissionen verfolgen bei ihrer Ar-

- sie beurteilt Sinn und Folgen des Gesetzesvollzugs; und beit das Prinzip der systematischen Stichprobe.

- sie gibt den Anstoss zu einem Lernprozess über das künftige Sie setzen Schwerpunkte in ihrem Arbeitsprogramm, vermei-

Handeln von Bundesrat und Verwaltung. den dabei aber langfristig das Entstehen von Lücken inner-

Die Kontrolle über die Justiz bezieht sich in ähnlicher Weise halb der Kontrollen.

auf die eidgenössischen Gerichte, wahrt dabei aber deren Kriterien der Schwerpunktbildung sind:

richterliche Unabhängigkeit - das öffentliche Interesse an einem Kontrollthema;

2.2. Grundsätze -vermutete Schwächen und Mängel in Gesetzgebung oder

Die Oberaufsicht des Parlaments ist geprägt durch eine Di- Verwaltungsvollzug;

stanz zu den Entscheidungs- und Aufsichtsfunktionen des - der Schutz der Verwaltung vor ungerechtfertigten Angriffen;

Bundesrates: - die Prüfung der Wirksamkeit von Gesetzgebung und Voll-

Parlamentarische Kontrolle erfolgt stufengerecht auf grund- zug; sowie die

sätzlicher Ebene; Einzelfälle interessieren die Geschäftsprü- - Nachkontrolle zu früheren Abklärungen.

fungskommissionen vor allem als Hinweise auf Tendenzen Jeder Inspektionsbeschluss der beiden Kommissionen muss

der Verwaltung; sie dienen dazu, Lehren für die Zukunft zu ent- auf der Grundlage des Leitbilds begründet werden.

wickeln. 5. Arbeitsweise

Parlamentarische Kontrolle mündet nicht in Parlamentsent- Die Geschäftsprüfungskommissionen erfüllen ihre Aufgabe in

scheide zur Sache aus, sondern in ein Gespräch mit der Re- den folgenden Formen:

gierung, aus dem jede Behörde Schlüsse für Entscheidungen - Prüfung des Geschäftsberichts;

im eigenen Kompetenzbereich zieht Parlamentarische Kon- -Evaluationen;

trolle kann daher laufend stattfinden, ohne dass sie sich in die - Inspektionen;

Entscheidungskompetenzen der Regierung einmischt - Untersuchungen derGeschäftsprüfungsdelegation;

Die parlamentarische Oberaufsicht prüft das Handeln von Re- - Dienststellenbesuche der Sektionen;

gierung und Verwaltung nach den gesetzlichen Grundsätzen - Nachkontrollen;

der - Behandlung von Aufsichtseingaben.

- Rechtmässigkeit; Zum Geschäftsbericht sind die Geschäftsprüfungskommis-

- Zweckmässigkeit; sionen vorberatende Kommission ihres Rats.

- Leistungsfähigkeit; Evaluationen sind Aufgabenüberprüfungen, Vollzugs- und

- Wirksamkeit Wirksamkeitskontrollen, die die Geschäftsprüfungskommis-

Hinzu kommt der Grundsatz der Verantwortlichkeit, der Regie- sionen mit Hilfe von wissenschaftlichen Untersuchungen der

rung und Verwaltung dazu verpflichtet, ihr Handeln überprüf- parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle vornehmen.

bar zu gestalten. Inspektionen sind vertiefte Abklärungen, die die Kommissio-

3. Steigerung der Kontrollqualität nen selber (durch ihre Sektionen und mit Hilfe des Sekreta-

Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern den Lernpro- riats) durchführen.

zess in der Verwaltung, indem sie dem Sachverstand der Untersuchungen der Geschäftsprüfungsdelegation werden in

Fachbereiche die demokratischen Gesichtspunkte und die den Bereichen Nachrichtendienst und Staatsschutz sowie

politische Gesamtschau gegenüberstellen. dort durchgeführt, wo die Aufgabe der Geschäftsprüfungs-

Der Geschäftsbericht des Bundesrates muss diesem Anliegen kommissionen nur mit den Informationsrechten der Delega-

Rechnung tragen, indem er aus der Sicht des Bundesrates die tion wahrgenommen werden kann.

wichtigsten Bundesaufgaben hervorhebt und darstellt, wie- Dienststellenbesuche der Sektionen dienen der Orientierung

weit dazu die Ziele der Legislaturplanung und die Jahresziele der Sektionen durch die zuständige Amtsleitung.

der Departemente und Aemter erfüllt sind (Soll-lst-Vergleich). Nachkontrollen prüfen, ob die Empfehlungen der Geschäfts-

Um die Qualität ihrer Kontrolle zu erhöhen, bilden die Ge- prüfungskommissionen befolgt werden, allenfalls auch, ob

schäftsprüfungskommissionen aus ihren Mitgliedern Sektio- die gewünschten Wirkungen erzielt wurden.

nen, die zwei unterschiedliche Betrachtungsweisen pflegen: Aufsichtseingaben werden als Hinweise auf mögliche Mängel

- Sektionen, die zusammenhängende Politikbereiche prüfen in der Verwaltung ausgewertet und selbständig oder in einer

(vertikale Betrachtungsweise). Sie befassen sich vornehmlich der übrigen Formen der Kontrolle überprüft.

2. März 1992 N 241 Leitbild der Geschäftsprüfungskommission

Die Geschäftsprüfungskommissionen gliedern und planen - Mitteleinsatz. Hier geht es darum, wie das Personal, die

ihre Arbeit innerhalb dieser Kontrollformen und nach den Sachmittel und die modernen Arbeitsmethoden geplant, be-

Grundsätzen ihres Leitbilds. wirtschaftet und qualitativ optimal eingesetzt werden.

Sie setzen Prioritäten, erstellen Jahresprogramme und ent- - Wirksamkeit Diese Sektion will wissen, wie die Verwaltung

wickeln Arbeitsmethoden. die Wirkungen ihres Handelns bei ihrer Arbeit in Rechnung

Die Gründlichkeit der Abklärungen hat dabei Vorrang vor der stellt Hier geht es darum, ob und wie die Verwaltung die Quali-

Zahl gleichzeitiger Untersuchungen. tät und Zweckmässigkeit ihrer Massnahmen überprüft und ob

6. Struktur der Geschäftsprüfungskommissionen sie daraus Schlüsse für allfällige Anpassungen der Ziele zieht

Die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben, die zu prüfen sind, und Wie bisher soll grundsätzlich jedes Kommissionsmitglied in

die Verschiedenartigkeit der Kontrollformen, die genutzt wer- zwei Sektionen mitwirken, wobei je eine horizontale und eine

den sollen, macht es notwendig, dass die Arbeit der Ge- vertikale Sektion ausgewählt werden kann. Anzustreben ist,

schäftsprüfungskommissionen besser koordiniert und ge- dass die Mitgliedschaften möglichst breit gestreut werden, da-

plant wird. Innerhalb des weiten Feldes möglicher Kontrollen mit in den vertikalen Sektionen jede horizontale Fragestellung

müssen ferner Prioritäten entwickelt werden. vertreten ist und in den horizontalen Sektionen der Ueberblick

Die Geschäftsprüfungskommissionen bilden dafür eine ge- über alle Bundesaufgaben besteht

meinsame Koordinationsgruppe: Jedes Mitglied wird dadurch zugleich Referent für einen Poli-

- Diese entwirft die Jahresprogramme zuhanden der beiden tikbereich und für ein typisches Strukturproblem der Verwal-

Kommissionen; tung. Wer z. B. Mitglied der Sektion Wirtschaft und Finanzen

- sie bereitet die laufende Selbstkontrolle der Geschäftsprü- sowie der Sektion Führung ist, kann Kenntnisse über Füh-

fungskommissionen über ihre Wirksamkeit vor; rungsprobleme in der Verwaltung bei der Kontrolle des Be-

- sie entwickelt das Leitbild aufgrund der Praxis weiter; und reichs Landwirtschaft einbringen oder die Vollzugserfahrung

- sie beaufsichtigt das Sekretariat und die parlamentarische der Zollverwaltung als Modell der Verwaltungsführung zur Dis-

Verwaltungskontrollstelle. kussion stellen.

Die Koordinationsgruppe zählt acht Mitglieder. Sie umfasst Neu soll inskünftig eine Geschäftsprüfungsdelegation den

neben dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten jeder Kom- Staatsschutz und den Nachrichtendienst beaufsichtigen so-

mission noch je zwei Sektionspräsidenten. wie im Auftrag beider Geschäftsprüfungskommissionen Ab-

Die ständigen Sektionen werden der veränderten Aufgaben- klärungen vornehmen, für die die gewöhnlichen Rechte der

stellung der Geschäftsprüfungskommissionen angepasst: Sektionen nicht ausreichen. Diese Delegation wird so in die

Bekanntlich folgte die bisherige Gliederung der Kommissio- Kommission integriert, dass ihre Mitglieder stets noch in einer

nen im wesentlichen der Organisation der Bundesverwaltung: vertikalen Sektion mitarbeiten. Besonders wichtig ist, dass die

Für jedes Departement wurde eine Sektion eingesetzt Damit Delegation in der Sektion Staat und Behörden vertreten ist, da-

wurde die Kompetenzordnung der Verwaltung ins Parlament mit die Abgrenzung der Zuständigkeiten und die Koordination

hinein fortgesetzt Soll die parlamentarische Kontrolle jedoch der Arbeiten im Einzelfall spielen.

ein Gegengewicht zur Verwaltung setzen, muss sie nach eige- 7. Hilfsmittel

nen Gesichtspunkten organisiert werden. Zur Lösung ihrer Aufgaben verfügen die Geschäftsprüfungs-

Massgeblich sind dafür zwei Fragen: kommissionen über ihr Sekretariat, über die Parlamentarische

- Die Frage nach den Bundesaufgaben, die von der Verwal- Verwaltungskontrollstelle und über Kredite für Experten. Die

tung zu erfüllen sind (funktionale Ausrichtung auf Soll-Ist-Ver- neuen Anforderungen an die Oberaufsicht lassen sich mit den

gleich). verfügbaren Mitteln nur im Rahmen von strengen Prioritäten

- Die Frage nach den wiederkehrenden Problemen der Ver- erfüllen.

waltung als Ganzes, die unabhängig von den Bundesaufga- Im Bereich der Wirkungskontrollen und der Analyse von Ver-

ben in allen Bereichen ähnlich auftreten (Probleme der Füh- waltungsprozessen verfügen die Geschäftsprüfungskommis-

rung, der Information, des Mitteleinsatzes und der Wirksam- sionen über fünf Mitarbeiter der Parlamentarischen Verwal-

keit). tungskontrollstelle. Je nach Arbeitsprogramm ist ein Kredit für

Daher bildet jede Geschäftsprüfungskommission für jede die- Expertenaufträge im Umfang von 500 000 Franken geplant Im

ser beiden Fragen je vier ständige Sektionen. Sekretariat sind zurzeit 5,5 Stellen vorhanden. Die bisherige

Vier Sektionen befassen sich mit der Gesamtheit der Bundes- Entwicklung des Arbeitsvolumens muss hier durch drei zu-

aufgaben, die nach den Inhalten der Legislaturplanung geglie- sätzliche Stellen aufgefangen werden.

dert werden (vertikale Betrachtungsweise). Dadurch erlangt Zusätzliche Aufgaben, die sich aus der Schaffung einer Ge-

jede dieser Sektionen einen Ueberblick über einen breiten Po- schäftsprüfungsdelegation, aus der Uebernahme der Ober-

litikbereich, der departementsübergreifende Zusammen- aufsicht über die SBB und aus dem Vollzug des Leitbilds erge-

hänge umfasst Die parlamentarische Fragestellung löst sich ben, haben zur Folge, dass neben der Prüfung des Geschäfts-

damit von der verwaltungsinternen Kompetenzordnung und berichts und der Aufsichtseingaben sowie einer Reihe von

richtet sich auf die Funktionen des Bundes aus. Dienststellenbesuchen und Nachkontrollen nur noch zwei ver-

Vorgesehen ist, folgende Themenbereiche zusammenzufas- tiefte Inspektionen im Jahr durchgeführt werden können.

sen:

1. Staat und Behörden (institutionelle Fragen, Aussenpolitik, M. Tschuppert Karl présente au nom de la commission le rap-

Militär, Justiz) port écrit suivant:

2. Wirtschaftspolitik (einschliesslich Finanzhaushalt)

3. Leistungsstaatliche Aufgaben (Sozialversicherung, Ge- Les exigences auxquelles doit répondre la haute surveillance

sundheit, Energie, Umwelt, Verkehr....) du Parlement ont évolué. Avec la création d'un organe parle-

4. Kultur (Bildung, Wissenschaft, Forschung, Telekommuni- mentaire de contrôle de l'administration, l'effet des lois, ordon-

kation ....) nances et activités de l'administration est désormais contrôla-

Vier Sektionen teilen sich in jene Ablauf- und Strukturpro- ble; à la suite des enquêtes parlementaires faites au DFJP et

bleme, die erfahrungsgemäss in vielen Verwaltungsbereichen au DMF, il est prévu d'améliorer les contrôles de telle façon

ähnlich auftreten (horizontale Betrachungsweise). Diese Sek- qu'ils soient mieux à même de créer dans l'opinion publique

tionen analysieren die Verwaltung im Quervergleich im Hin- un climat de confiance à l'égard de l'administration.

blickauf folgende Problemkreise: C'est pourquoi la Commisison de gestion a examiné, en colla-

- Führung. Diese Sektion prüft, welche Führungsmethoden boration avec la Commission de gestion du Conseil des Etats,

die Verwaltung nutzt und wie die Prinzipien der Verwaltungsor- quels ont été jusqu'ici son rôle et son efficacité et s'est donné

ganisation in die Praxis umgesetzt werden. des lignes directrices pour ses travaux futurs. Aujourd'hui,

- Information. Hier wird untersucht, wie der Informationsaus- nous vous informons de nos buts et des moyens avec lesquels

tausch innerhalb und zwischen den Diensten spielt Die Sek- nous entendons répondre aux exigences nouvelles.

tion interessiert sich insbesondere dafür, wie in der Verwal- Durant une phase d'essais de deux ans, nous recueillerons les

tung zwischen den verschiedenen Aemtern koordiniert wird. expériences faites grâce aux nouvelles lignes directrices. Pour

Lignes directrices de la Commission de gestion 242 N 2 mars 1992

ce faire, nous sommes contraints de déroger à certains princi- - fournir une appréciation sur les buts et les effets de l'exécu-

pes organisationnels fixés dans le règlement des Commis- tion des lois; et

sions de gestion de 1972. Après consultation du Bureau du - inciter à engager un processus d'apprentissage concernant

Conseil national, nous renonçons pour l'instant à modifier le les activités futures du Conseil fédéral et de l'administration.

règlement A l'issue de la phase d'essai, nous adopterons le Le contrôle exercé sur la justice s'applique d'une manière

règlement et le présenterons au conseil pour approbation. semblable aux tribunaux fédéraux, tout en sauvegardant l'in-

Pour l'heure, nous nous contentons de vous proposer de dépendance des juges.

prendre acte du présent rapport 2.2. Principes

1. Introduction La haute surveillance se différencie du pouvoir de décision et

La mission de contrôle du Parlement est actuellement mar- de surveillance du Conseil fédéral:

quée par une double évolution, qui se déroule en parallèle: Le contrôle parlementaire s'effectue au niveau adéquat et

- Etant donné la complexité des problèmes de l'Etat moderne, porte sur des questions de principe; les cas d'espèce intéres-

il n'est pas possible, dans le cadre de la haute surveillance, de sent les Commissions de gestion surtout dans la mesure où ils

se borner à examiner après coup si les activités de l'adminis- indiquent l'orientation de l'administration; ils servent à tirer les

tration sont correctes et adéquates; le contrôle doit au con- leçons pour l'avenir.

traire être axé davantage sur les effets des activités de l'Etat Le contrôle parlementaire ne débouche pas sur des décisions

De ce point de vue, il faut se demander si l'Etat remplit sa mis- du Parlement dans une affaire particulière mais sur une dis-

sion politique et si l'administration atteint, au moyen des me- cussion avec le gouvernement, dont chaque partie tire les

sures prises, les buts fixés par la législation. conclusions pour les décisions qu'elle est appelée à prendre

- En même temps, le pouvoir de l'administration s'accroît dans son propre domaine de compétence. Le Parlement peut

avec la complexité des tâches de l'Etat, et simultanément donc exercer le contrôle d'une manière continue sans empié-

aussi une défiance diffuse dans la population, ce qui explique ter sur la compétence de décision du Conseil fédéral.

les demandes déposées devant le Parlement, visant au renfor- Le Parlement exerce la haute surveillance en examinant les ac-

cement des contrôles. C'est pourquoi la haute surveillance tivités du gouvernement et de l'administration sous l'angle des

doit pouvoir prévenir d'éventuels abus du pouvoir étatique ou principes légaux

alors y remédier: comment pouvons-nous créer la confiance -de la légalité;

par le contrôle? - de l'opportunité;

A la recherche d'un équilibre difficile à trouver entre ces exi- - du rendement et

gences répondent d'une part la récente création de l'organe - de l'efficacité.

parlementaire de contrôle de l'administration - qui doit se A cela vient s'ajouter le principe de la responsabilité, qui oblige

consacrer spécialement à la question des effets - et d'autre le gouvernement et l'administration à faire en sorte que leurs

part le renforcement projeté des droits d'inspection d'une dé- activités soient contrôlables.

légation des Commissions de gestion, qui doit notamment 3. Amélioration de la qualité du contrôle

examiner avec davantage de soin les domaines de l'adminis- Les Commissions de gestion favorisent le processus d'ap-

tration qui sont soumis au secret prentissage au sein de l'administration en opposant aux com-

Grâce à cela, les Commissions de gestion voient leur tâche pétences d'une administration spécialisée le point de vue dé-

s'étendre tout en ayant les moyens d'approfondir leurs contrô- mocratique et la vue d'ensemble politique.

les: du simple contrôle de l'exécution - où l'on admet que les Le rapport de gestion du Conseil fédéral doit tenir compte de

activités de l'administration sont dans une large mesure déter- cette préoccupation en mettant en évidence les principales tâ-

minées par les lois fédérales - on en arrive à une extension de ches de la Confédération et en expliquant dans quelle mesure

la haute surveillance à la surveillance des processus adminis- les objectifs du programme de la législature et les objectifs an-

tratifs par lesquels la politique de l'Etat se forme à un niveau in- nuels des départements et des offices ont été atteints (compa-

férieur à celui de la législation. Au fur et à mesure que l'on raison entre les situations réelles et idéales).

avance sur la voie de la délégation pour les décisions impor- Afin d'améliorer la qualité du contrôle qu'elles exercent, les

tantes, le contrôle de l'administration s'étend aux concep- Commissions de gestion forment des sections - dont les

tions, principes et priorités des activités de l'administration. Le membres sont choisis dans leurs rangs - qui considèrent les

contrôle du cas d'espèce perd ainsi de son importance; celui choses sous deux angles différents:

des tendances et des principes de l'administration gagne en - Les sections qui examinent des domaines politiques

importance. Du même coup, le contrôle devient plus appro- connexes (méthode de l'appréciation verticale). Celles-ci

fondi dans la mesure où l'on ne peut plus guère se contenter examinent avant tout le management politique en effectuant

de la présentation des faits que l'administration donne dans le des contrôles d'efficacité et en favorisant le processus d'ap-

rapport de gestion du Conseil fédéral ou lorsqu'elle est appe- prentissage au sein de l'administration.

lée à fournir des renseignements complémentaires, et où l'on - Les sections qui embrassent l'administration en tant que

s'efforce, par la consultation des documents originaux et tout (méthode de l'appréciation horizontale). Dans leurs rap-

l'interrogation de fonctionnaires et de tiers, de se forger sa pro- ports avec le Conseil fédéral et l'administration, elles appli-

pre opinion sur la situation. quent la méthode de l'appréciation globale des problèmes en

A l'avenir, les Commissions de gestion entendent tenir compte examinant des questions qui se posent d'une façon sembla-

de cette double exigence à l'aide de lignes directrices. Nous ble dans tous les secteurs de l'administration.

vous présentons ici les traits caractéristiques et les principales D'autre part, les Commissions de gestion contribuent à affer-

innovations de ces lignes directrices. L'accent a été mis sur les mir la confiance du public en l'administration en effectuant des

points suivants: contrôles plus rigoureux et, au besoin, en mandatant la délé-

- fixer des buts et des principes, qui façonnent le caractère de gation des Commissions de gestion.

la haute surveillance; Dans leurs propres rangs, les Commissions de gestion encou-

- fixer des critères visant à améliorer la qualité des contrôles; ragent la réflexion sur leur tâche et leur manière de procéder

- axer les travaux sur des questions de principe; en instituant un groupe de coordination des deux commis-

- mettre en place des structures des commissions et une ma- sions, qui planifie les travaux de contrôle et en apprécie régu-

nière de travailler qui répondent aux nouvelles exigences; et lièrement les résultats.

- disposer du personnel et des moyens financiers nécessai- Elles encouragent le professionnalisme dans leur travail en

res. suivant une formation ad hoc et en se perfectionnant.

2. Buts et principes Enfin, elles renforcent l'effet de leurs travaux sur l'opinion pu-

2.1. Buts blique

Le contrôle exercé sur le gouvernement et l'administration - elles s'assurent que les Conseils traitent les résultats des

poursuit un triple but: contrôles;

- obliger le Conseil fédéral à répondre de ses décisions de- -elles veillent à une présentation des résultats de leurs

vant le Parlement; contrôles qui réponde aux besoins des médias.

2. März 1992 N 243 Leitbild der Geschäftsprüfungskommission

4. Orientation des travaux sur des questions de principe Le groupe de coordination compte huit membres. Outre le

Les Commissions de gestion travaillent suivant le principe du président et le vice-président de chacune des commissions, il

contrôle systématique par sondages: comprend encore deux présidents de section de chacune de

Elles fixent les points forts de leur programme de travail, en évi- celles-ci.

tant cependant qu'il n'y ait, à long terme, des lacunes dans les Il faut adapter les sections permanentes au nouveau genre de

contrôles. tâches qui incombent aux Commissions de gestion:

Critères pour le choix des points forts: Comme on le sait, l'organisation des commissions était

- l'intérêt public pour un thème de contrôle; jusqu'ici calquée pour l'essentiel sur celle de l'administration

- les points faibles et carences supposés dans la législation et fédérale: il y avait une section pour chaque département Le

dans l'exécution par l'administration; Parlement ne faisait ainsi que reprendre le régime des compé-

- la protection de l'administration contre des attaques injusti- tences qui est en vigueur dans l'administration. Pour que le

fiées; contrôle parlementaire serve de contrepoids à l'administra-

- le contrôle de l'efficacité de la législation et de l'exécution, tion, il doit être organisé selon ses propres critères.

ainsi que Pour cela, deux questions sont déterminantes:

- les suivis relatifs à des inspections antérieures. - La question relative aux tâches de la Confédération qui doi-

Les deux commissions doivent motiver toutes les décisions de vent être remplies par l'administration (structure fonctionnelle

procéder à une inspection en se fondant sur les lignes directri- axée sur les comparaisons entre les situations réelles et idéa-

ces. les).

5. Méthode de travail - La question des problèmes qui se représentent régulière-

Les Commissions de gestion remplissent leur tâche sous les ment à l'administration en tant que tout et qui sont semblables

formes suivantes: dans tous les secteurs, indépendamment de la tâche fédérale

- examen du rapport de gestion; dont il s'agit (problèmes de la direction, de l'information, des

- évaluations; moyens utilisés et de l'efficacité).

- inspections; C'est pourquoi chacune des Commissions de gestion a formé

- investigations de la délégation des Commissions de gestion; quatre nouvelles sections permanentes pour chacune de ces

- visites des sections aux services; deux questions:

- suivis; Quatre sections s'occupent de l'ensemble des tâches de la

- traitement des requêtes à l'autorité de surveillance. Confédération, qui sont classées dans le même ordre que

Pour ce qui est du rapport de gestion, les Commissions de dans le programme de législature (méthode de l'appréciation

gestion font office, pour leur conseil, de commission chargée verticale). Chacune de ces sections acquiert ainsi une vue

de l'examen préalable dudit rapport d'ensemble sur un vaste domaine de la politique, qui com-

Les évaluations consistent dans l'examen des tâches ainsi prend des questions supradépartementales et interdéparte-

que dans le contrôle de l'exécution et de l'efficacité auxquels mentales. Les questions que se pose le Parlement ne sont

les Commissions de gestion procèdent à l'aide d'enquêtes doncplus liées au régimedes compétences propre à l'adminis-

scientifiques de l'organe parlementaire de contrôle de l'admi- tration; elles sont axées sur les tâches de la Confédération.

nistration. Il est prévu de grouper les thèmes comme il suit:

Les inspections sont des examens approfondis que les com- 1. Etat et autorités (questions institutionnelles, politique étran-

missions effectuent elles-mêmes (par leurs sections et avec gère, armée, justice)

l'aide du secrétariat). 2. Politique économique (y compris le budget)

Les investigations de la délégation des Commissions de ges- 3. L'Etat prestataire de services (assurances sociales, santé

tion ont lieu dans les domaines du service de renseignements publique, énergie, environnement, transports et commu-

et de la protection de l'Etat ainsi que dans les cas où les Com- nications....)

missions de gestion ne peuvent assumer leur tâche qu'en 4. Culture (formation, science, recherche, télécommuni-

usant du droit à l'information dont jouit la délégation. cations....).

Les visites des sections aux services permettent aux sections Quatre autres sections se partagent les problèmes concer-

de s'informer auprès de la direction de l'office compétent. nant le déroulement des activités et les structures, qui sont

Lors des suivis, on vérifie si les recommandations des Com- semblables dans de nombreux secteurs de l'administration,

missions de gestion ont été suivies et aussi, le cas échéant, si comme l'expérience le montre (méthode de l'appréciation ho-

l'effet voulu a été atteint. rizontale). Ces sections analysent les activités de l'administra-

Les requêtes à l'autorité de surveillance indiquent l'existence tion en établissant des comparaisons entre plusieurs secteurs

éventuelle de carences de l'administration et sont examinées dans l'optique des problèmes suivants:

séparément ou dans le cadre des autres contrôles. - Directions: cette section examine quelles sont les méthodes

Les Commissions de gestion organisent et planifient leurs tra- de direction utilisées par l'administration et comment sont ap-

vaux dans le cadre des formes indiquées et conformément aux pliqués les principes de l'organisation administrative dans la

principes énoncés dans les lignes directrices. pratique.

Elles fixent des priorités, établissent des programmes annuels - Information: là, on examine comment fonctionne la circula-

et arrêtent la méthode de travail. tion de l'information à l'intérieur des services et entre ceux-ci.

Pour une période donnée, la qualité des contrôles passe avant Cette section s'intéresse notamment à la manière dont fonc-

leur nombre. tionne au sein de l'administration la coordination entre les di-

6. Structure des Commissions de gestion vers offices compétents.

La multiplicité des tâches de l'administration qui doivent être - Ressources: là, il s'agit de savoir comment sont assurées la

examinées et la diversité des formes de contrôle font qu'il est planification, la gestion et l'utilisation optimale du personnel,

nécessaire de mieux coordonner et planifier les travaux des des moyens matériels et des méthodes modernes de travail.

Commissions de gestion. Il faut en outre choisir des priorités - Efficacité: cette section cherche à savoir comment l'adminis-

dans le vaste éventail des contrôles possibles. tration tient compte des effets de ses activités. Là, il s'agit de

Les Commissions de gestion forment à cet effet un groupe de savoir si l'administration contrôle la qualité et l'utilité des me-

coordination commun. Celui-ci sures qu'elle prend et si elle en tire les conséquences pour

- établit à l'intention des deux commissions un projet de pro- modifier, le cas échéant, les objectifs.

grammes annuels; Comme jusqu'ici, chaque membre de la commission doit par

- prépare l'autocontrôlé des travaux des Commissions de principe faire partie de deux sections; il peut choisir une sec-

gestion quant à leur efficacité; tion horizontale et une verticale. Il faut veiller à une dispersion

- développe les présentes lignes directrices en se fondant sur aussi large que possible des membres afin que chaque type

la pratique; de question soit représenté dans les sections verticales et que

-surveille le secrétariat et l'organe parlemmentaire de la vue d'ensemble sur toutes les tâches de la Confédération

contrôle de l'administration. soit assurée dans les sections horizontales.

Postulat (Günter-)Grendelmeier 244 N 2 mars 1992

Chaque membre devient ainsi rapporteur à la fois pour un do- Texte du postulat du 22 mars 1990

maine politique et pour un problème structurel typique de l'ad- Le Conseil fédéral est prié:

ministration. Celui qui est par exemple membre de la section 1. de préparer un rapport sur la situation des greffes d'organes

«Economie et finances» ainsi que de la section «Direction» en Suisse;

peut faire profiter les autres de ses connaissances sur les pro- 2. de présenter des propositions d'assainissement et de coor-

blèmes de direction lors d'un contrôle dans le secteur de dination effective;

l'agriculture ou se référer à l'expérience de l'Administration 3. en attendant que ces propositions existent, d'intervenir au-

des douanes en matière d'exécution en tant que modèle de di- près des cantons et des universités afin qu'on évite de nouvel-

rection. les contraintes matérielles dans ce domaine.

A l'avenir, il est prévu qu'une délégation des Commissions de

gestion, qui est nouvelle, surveille les activités de l'Etat en ma- Mitunterzeichner - Cosignataires: Biel, Dünki, Jaeger, Maeder,

tière de sécurité et de renseignement et procède, sur mandat Müller-Aargau, Weder Hansjürg, Widmer, Wiederkehr, Zwy-

des deux commissions, à des investigations pour lesquelles gart (9)

les droits ordinaires des sections ne suffisent pas. Cette délé- Schriftliche Begründung - Développement par écrit

gation est intégrée dans la commission d'une manière telle Die moderne Medizin erlaubt heute die Transplantation von

que ses membres participent dans tous les cas aussi aux tra- Nieren, Knochenmark, Herz, Bauchspeicheldrüse, Leber,

vaux d'une section verticale. Il est particulièrement important Herz-Lunge-Präparaten. Die meisten dieser Eingriffe sind aus-

que la délégation soit représentée au sein de la section «Etat serordentlich aufwendig. Nicht nur braucht es ein geschultes,

et autorités» afin que la délimination des compétences et la co- hochspezialisiertes Team für die Ausführung, sondern es

ordination des travaux soient assurées dans chaque cas d'es- braucht zusätzlich eine ausgedehnte Infrastruktur zur Nachbe-

pèce. treuung der Patienten, aber auch zum zeitgerechten Beschaf-

7. Moyens fen der Organe.

Pour s'acquitter de leur tâche, les Commissions de gestion Nur ein hochspezialisiertes, genügend geübtes und genü-

disposent de leur secrétariat, de l'Organe parlementaire de gend starkes Team kann diese Aufgaben erledigen. Das

contrôle de l'administration et de crédits pour les experts. heisst, dass dieses Team vorwiegend mit diesen Transplanta-

Avec les moyens actuels, il n'est possible de satisfaire aux tionen beschäftigt sein muss. Für gute Resultate bei verant-

nouvelles exigences de la haute surveillance que si l'on se wortbaren Kosten ist also eine genügende Auslastung dieser

tient strictement à un ordre de priorité. Zentren nötig.

Dans le domaine du contrôle des effets et de l'analyse des pro- Das Bereitstellen eines spezialisierten Teams sichert aber

cessus administratifs, les Commissions de gestion disposent auch, dass nicht andere Patienten unter der Transplanta-

des cinq personnes qu'emploie l'organe parlementaire de tionstätigkeit zu leiden haben. Dies ist gerade in Zeiten von

contrôle de l'administration. Suivant le programme de travail, il Mangel an Pflegepersonal ausserordentlich wichtig. Gesprä-

est prévu un crédit de 500 000 de francs pour des mandats che haben nämlich gezeigt, dass das Riegepersonal nur willig

confiés à des experts. Au secrétariat, il y a actuellement 5,5 bei der emotional belastenden Transplantationsmedizin mit-

postes. L'évolution du volume de travail constatée jusqu'ici hilft, sofern die Sicherheit besteht, dass darunter nicht andere

nécessite la création de trois postes supplémentaires. Patienten zu leiden haben.

Les nouvelles tâches, qui résultent de la prise en charge de la Der heutige Stand des medizinischen Wissens und die vor-

haute surveillance sur les CFF et de l'application des lignes di- handenen Geldmittel würden es der Schweiz erlauben, erfolg-

rectrices, ont pour conséquence que, outre l'examen du rap- reich in die Transplantationschirurgie einzusteigen und hier

port de gestion et des requêtes à l'autorité de surveillance mit der Weltspitze mitzuhalten. Leider ist aber heute kaum eine

ainsi qu'une série de visites des sections aux services et de Koordination unter Kantonen und Universitäten in diesem Be-

suivis, il n'est possible de procéder plus qu'à deux inspections reich festzustellen: Jede Universitätsklinik verhält sich auto-

approfondies par an. nom.

Am Beispiel der Lebertransplantationen: Fachleute schätzen,

Antrag der Kommission dass mindestens 30 bis 40 Transplantationen pro Jahr vorge-

Kenntnisnahme vom Bericht nommen werden müssen, um die obigen Bedingungen zu er-

Proposition de la commission reichen. Für die Schweiz wäre daher ein Zentrum mehr als ge-

Prendre acte du rapport nug (die BRD hat deren 5, Australien/Neuseeland 1 ; in Pitts-

burgh/USA werden für die gesamte «Eastcoast» 300 Trans-

Angenommen -Adopté plantationen pro Jahr gemacht).

Leider aber sind in der Schweiz zurzeit drei Zentren im Aufbau.

Von der Zahl der Transplantationen her wäre vorläufig nur ei-

nes gerechtfertigt

#ST# 90.475 Aehnlich unerfreuliche Zustände herrschen bei den übrigen

Transplantationen. Zum Teil wird hier eigentlich experimen-

telle Chirurgie am Menschen betrieben. Die Folgen sind ein

Postulat (Günter-)Grendelmeier ausserordentlich teurer Zustand, schlechte Resultate für die

Transplantationschirurgie. Patienten und Engpässe im übrigen Versorgungsbereich.

Koordination in der Schweiz

Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates

Chirurgie des greffes d'organes. vom 30. Mai 1990

Coordination en Suisse Rapport écrit du Conseil fédéral

du 30 mai 1990

1. Die Aufgabe, medizinische Einrichtungen zu bauen, zu be-

treiben oder zu unterstützen und für den optimalen Einsatz der

Mittel für die medizinische Versorgung besorgt zu sein, fällt in

Wortlaut des Postulates vom 22. März 1990 den ausschliesslichen Zuständigkeitsbereich der Kantone.

Der Bundesrat wird ersucht: Dazu gehört auch der aufwendige Bereich der Transplantati-

1. einen Bericht über die Situation der Transplantationschirur- onschirurgie, welche heute in den verschiedenen medizini-

gie in der Schweiz auszuarbeiten, schen Zentren der Schweiz durchgeführt wird. Es kann somit

2. Vorschläge für eine Sanierung und eine wirksame Koordina- nicht Aufgabe des Bundes sein, über diesen Bereich, für den

tion vorzulegen, er nicht zuständig ist, einen Bericht zu erstellen. Der Bundesrat

3. bis zur Erarbeitung dieser Vorschläge bei den Kantonen ist aber darüber unterrichtet, dass die Kantone, namentlich die

und Universitäten darauf hinzuwirken, dass nicht weitere Schweizerische Sanitätsdirektoren-Konferenz, sich bereits

Sachzwänge in diesem Bereich geschaffen werden. eingehend mit diesen Fragen befassen.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Leitbild der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates. Bericht

Lignes directrices de la Commission de gestion du Conseil national. Rapport

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1992

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 01

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 91.077

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 02.03.1992 - 14:30

Date

Data

Seite 239-244

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Ref. No 20 020 945

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