Parliamentary Motion on Construction Costs and Rents

21. März 1991 N 701 Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung

Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates Schriftliche Begründung - Développement par écrit

vom 13. Februar 1991 La lutte contre l'augmentation incessante des coûts de la

Rapport écrit du Conseil fédéral construction et des loyers a motivé de très nombreuses initiati-

du 13 février 1991 ves du gouvernement, du Parlement ou du peuple. Sûrement

Eine Expertenkommission wurde vom Bundesrat beauftragt, que l'insuffisance de la législation relative à «l'aménagement

den gesamten Komplex des Hypothekarmarktes und die Si- du territoire» et «au statut du sol» est déterminante dans notre

cherstellung der langfristigen Wohnbaufinanzierung einer ein- échec constant.

gehenden Prüfung zu unterziehen. Dabei wird auch abzuklä- Le Conseil fédéral ne devrait-il pas s'intéresser aussi à d'au-

ren sein, inwieweit die vom Motionär erwähnten gesetzlichen tres éléments qui poussent de manière constante à augmen-

Hemmnisse den Anforderungen eines leistungsfähigen Hypo- ter les prix de la construction? En premier lieu, il conviendrait

thekarmarktes widersprechen und allenfalls modifiziert wer- d'étudier et d'intervenir sur la pratique généralisée des tarifs

den müssen. Im Sinne einer breiten Bestandesaufnahme SIA qui, par leur système de fonctionnement, encouragent à

müssen dabei auch die vom Motionär namentlich erwähnten l'augmentation des coûts: plus l'ouvrage coûte cher, plus

Teilaspekte Berücksichtigung finden. l'architecte ou l'ingénieur gagne d'argent. Un deuxième sujet

Der Anlagefonds ist als Anlagemittel in Hypotheken, d. h. einer de préoccupation consisterait à s'inquiéter des tarifs de notai-

naturgemäss langfristigen Anlage, denkbar schlecht geeig- res qui sont souvent proportionnels, sans raison, à l'impor-

net. Das jederzeitige Rücknahmerecht des Anlegers setzt vor- tance de la transaction. En troisième lieu, une étude et une

aus, dass die Hypotheken kurzfristig verkauft werden könnten, intervention sur les prix formés et protégés par des cartels ou

d. h. marktgängig wären. Dies dürfte auch mit Aenderungen des fournisseurs bénéficiant d'une situation monopolistique

im Zivilrecht kaum zu erreichen sein. serait la bienvenue. Une intervention sur les pratiques de ces

milieux, dont les privilèges sont si préjudiciables à notre éco-

Schriftliche Erklärung des Bundesrates nomie, leur sera presque autant utile qu'aux locataires à la

Déclaration écrite du Conseil fédéral veille d'une concurrence européenne plus vive.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwan-

deln. Schriftliche Erklärung des Bundesrates

vom 21. Dezember 1990

Ueberwiesen als Postulat - Transmis comme postulat Déclaration écrite du Conseil fédéral

du 21 décembre 1990

Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.

Ueberwiesen - Transmis

#ST# 90.750

Postulat Aguet #ST# 91.002

Forschung

betreffend Baukostenteuerung Bericht GPK/FK.

Stellenplafonierung

Recherches relatives

à la lutte contre l'augmentation Rapport CdG/CF.

des coûts de la construction Plafonnement des effectifs

Bericht der Geschäftsprüfungskommission vom 29. Januar 1991 und

der Finanzkommission vom 12. Februar 1991

Rapport de la Commission de gestion du 29 janvier 1991 et de la Com-

mission des finances du 12 février 1991

Wortlaut des Postulates vom 1. Oktober 1990 Kategorie III, Art. 68 GRN - Catégorie III, art. 68 RCN

Ich fordere den Bundesrat auf, dem Parlament eine Studie zu

unterbreiten, in welcher die rechtlichen Faktoren und die Prak-

tiken untersucht werden, die zur fortwährenden Baukosten-

teuerung und den ständigen Mietzinserhöhungen beitragen.

Besonderes Augenmerk soll er dabei der allgemeinen Anwen- Die Herren Tschuppert und Jaeger unterbreiten im Namen

dung der SIA-Tarife, den Gebühren der Notare und den Kar- der Geschäftsprüfungskommission und der Finanzkommis-

tellpreisen schenken. Wenn dabei, abgesehen von der Boden- sion den folgenden schriftlichen Bericht:

teuerung, auch andere Faktoren, die für die Bodenteuerung

verantwortlich sind, einbezogen werden könnten, wäre dies 1. Die Geschäftsprüfungskommission hat zur Beurteilung der

sehr nützlich und begrüssenswert. Auswirkungen der Stellenplafonierung als einer Massnahme

zur Kontrolle der Personalbestände in der Bundesverwaltung

Texfe du postulat du 1 er octobre 1990 am 8. und 9. November 1989 ein Seminar durchgeführt. Mit

Je propose au Conseil fédéral qu'il fournisse au Parlement diesem Seminar sollte einerseits die gegenwärtige Plafonie-

une étude sur les éléments juridiques et les pratiques qui parti- rungspraxis evaluiert und andererseits die Möglichkeit gege-

cipent à l'augmentation incessante des coûts de la construc- ben werden, die Meinung der Verwaltungswissenschafter ken-

tion et des prix des loyers, qu'il s'inquiète en particulier de l'ap- nenzulernen. In der Folge haben uns die Professoren R. Ger-

plication généralisée des tarifs SIA, des émoluments des no- mann von der IDHEAP (Hochschulinstitut für öffentliche Ver-

taires et des prix cartellaires. Tous autres éléments porteurs waltung) in Lausanne, P. Urio von der Universität Genf und

d'une partie du mal, en dehors du statut du sol, seront utiles et R. Wunderer von der Hochschule St. Gallen Expertisen abge-

bienvenus. geben, die der Erarbeitung mehrerer Lösungsvarianten dien-

ten. Diese Varianten sind von einer Arbeitsgruppe bestehend

Mitunterzeichner-Cosignataires: Ammann, Bär, Bäumlin Ur- aus Mitgliedern der Geschäftsprüfungskommission und der

sula, Béguelin, Braunschweig, Brügger, Bundi, Carobbio, Da- Finanzkommission überarbeitet worden.

nuser, Diener, Gardiol, Hubacher, Jeanprêtre, Leuenberger- 2. Das Seminar und die Expertisen haben deutlich gemacht,

Solothurn, Leuenberger Moritz, LeuteneggerOberholzer, Lon- wie komplex die Kontrolle der Personalbestände ist. Auf den

get, Matthey, Mauch Ursula, Meier-Glattfelden, Meizoz, Neu- ersten Blick erscheint die Stellenplafonierung als ein geeigne-

komm, Paccolat, Pitteloud, Rebeaud, Rechsteiner, Spiel- tes Mittel, um Ziele wie z. B. die Verringerung der Ausgaben,

mann, Stappung, Stocker, Ucntenhagen (30) die Effizienzsteigerung und die Begrenzung der staatlichen

Rapport CdG/CF. Plafonnement des effectifs. 702 N 21 mars 1991

Ausgaben zu erreichen. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass die- 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des

ses Instrument nicht immer angemessen ist. Dies hat auch zur Bundeshaushaltes revidiert werden.

Folge, dass das Parlament die Gewährleistung einer rationel- 341. Die Revision besteht darin, die Zuständigkeit für die Stel-

len Personalführung mit der Stellenplafonierung nur ungenü- lenplafonierung versuchsweise und befristet vom Parlament

gend kontrollieren kann. auf den Bundesrat zu übertragen. Es soll nur eine vorüberge-

Die Durchsetzung von Artikel 2 des Bundesgesetzes über hende Aufhebung der gesetzlichen Bestimmungen über die

Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wird Stellenplafonierung sein. Das Parlament soll während einer

von Jahr zu Jahr schwieriger, da der Bericht des Bundesrates Versuchszeit darauf verzichten, die Durchschnittsbestände an

über die Stellenbegehren keine nützlichen Informationen ent- Personalstellen der Bundesverwaltung festzulegen. Diese

hält, um zu beurteilen, wann die Erhöhung der Personalbe- Massnahme stellt einen Versuch dar, um die Auswirkungen ei-

stände nach den Kriterien des Gesetzes gerechtfertigt ist. Das ner definitiven Uebertragung der Zuständigkeit an den Bun-

Parlament verfügt nicht über die nötigen Informationen, um desrat zu prüfen. Während dieser Versuchszeit muss die Re-

bewerten zu können, ob die Departemente alle ihre Personal- gierung selber darauf achten, dass die Durchschnittsbe-

reserven und alle Rationalisierungsmöglichkeiten ausge- stände nur dann erhöht werden, wenn der zusätzliche Stellen-

schöpft haben. Es muss im übrigen darauf hingewiesen wer- bedarf nicht durch Massnahmen der Rationalisierung gedeckt

den, dass die Bestrebungen zur Ertragssteigerung und einer werden kann.

erhöhten Produktivität staatlichen Handelns (Effizienz) allein 342. Gleichzeitig mit der Uebertragung der Zuständigkeit im

nicht ausreichen, um ein wirksames Management zu gewähr- Sinne eines Versuches müssen ausreichende Garantien dafür

leisten (Wirksamkeit). Dafür müssen mehrere Voraussetzun- abgegeben werden, dass das Parlament den bisherigen

gen erfüllt sein: die rationelle Nutzung der Ressourcen, die Ra- Stand der Kontrolle bewahrt und verbessert. In der Botschaft

tionalisierung der Verwaltungsarbeit, verwaltungsinterne Ma- muss der Bundesrat:

nagement- und Kontrollinstrumente, Evaluation der Wirkung a. die Zuverlässigkeit und die Wirksamkeit dieser neuen In-

politischen Handelns. strumente des Personalmanagements darlegen;

3. Die zwei Kommissionen haben zur Verbesserung des heuti- b. die Einzelheiten vorsehen, damit das Parlament während

gen Zustandes mehrere Varianten geprüft. Sie haben sich auf dieser Versuchszeit in der Lage ist, systematisch die Personal-

eine Motion geeinigt, die folgende Elemente enthält: fluktuationen zu kontrollieren, eine begleitende Kontrolle der

31. Um eine rationelle Personalpolitik betreiben zu können, Stellenbewirtschaftung sowie eine qualitative Kontrolle des

muss der Bundesrat dafür in quantitativer wie qualitativer Hin- staatlichen Handelns auszuüben. Die Schaffung eines parla-

sicht die erforderlichen Instrumente schaffen. Zur Erfüllung mentarischen Aufsichtsorgans wäre vorzusehen, das regel-

dieser Forderung haben die Kommissionen das Konzept des mässig über seine Beobachtungen Bericht erstatten müsste.

Personal-Controlling herangezogen. Dessen Einführung stellt Diese Berichte würden dem Parlament als Grundlage für die

eine Massnahme dar, mit der das gesteckte Ziel erreicht wer- Entscheidung dienen, ob es seine Zuständigkeit definitiv über-

den könnte. Das Personal-Controlling ist ein Instrument für tragen solle.

das Personalmanagement und gehört in den weiteren Bereich

des Controlling; dies bedeutet, dass der Ist-Zustand systema-

tisch mit dem Soll-Zustand verglichen wird, damit Verbesse- MM. Tschuppert et Jaeger présentent au nom de la Commis-

rungen vorgenommen werden können, um die Effizienz der sion de gestion et de la Commission des finances le rapport

Ressource «Personal» zu optimieren. Das Personal-Control- écrit suivant:

ling ist ein Planungsinstrument; es beinhaltet die Einführung

einer Zielevaluation, einer Methode zur Bestimmung des Per- 1. Dans le but d'évaluer les résultats du plafonnement des ef-

sonalbedarfs (Bestand und Qualifikation), eines Informations- fectifs en tant que mesure de contrôle des effectifs dans l'Ad-

systems (elektronisch verarbeitete Daten über die Stellen, die ministration fédérale, la Commission de gestion a organisé un

Personen und die Kosten) sowie von Kontrollinstrumenten. séminaire les 8 et 9 novembre 1989 dont la finalité était, d'une

Das Personal-Controlling muss auf sämtliche Bereiche des part, d'évaluer la pratique actuelle du plafonnement des effec-

Personalmanagements ausgerichtet werden: Personalein- tifs et, d'autre part, de connaître l'avis en la matière de la part

satz, Einstellung, Auswahl, Ausbildung, Förderung, Entlöh- des experts en science administrative. A la suite du séminaire,

nung, Führung. les professeurs Germann de l'IDHEAP de Lausanne, P. Urio

32. Man muss davon ausgehen, dass das Personalmanage- de l'Université de Genève et R. Wundererde la Haute-Ecole de

ment nicht ein Ziel an sich, sondern ein Instrument unter ande- Saint Gali nous ont fourni des expertises qui ont servi à l'élabo-

ren zur Verwirklichung der Bundesaufgaben darstellt. Dieses ration de plusieurs variantes de travail. Ces variantes ont été

Management ist darum in das Instrumentarium zur Lenkung examinées par un groupe de travail composé de membres de

des staatlichen Handelns zu integrieren, das - gesamtheitlich la Commission de gestion et de la Commission des finances.

betrachtet - auf die Optimierung der Effizienz des Staates aus- 2. Le séminaire et les avis des experts ont mis en évidence la

gerichtet sein muss. Im besonderen ist das Personalmanage- complexité du problème du contrôle des effectifs. Au premier

ment mit anderen Führungsinstrumenten zu verbinden wie abord, le plafonnement des effectifs peut être jugé comme un

mit: der Legislaturplanung und dem Finanzplan der Legisla- instrument performant pour atteindre des objectifs comme,

tur, der Gesetzesevaluation, dem Controlling im Finanzbe- par exemple, la réduction des dépenses, l'augmentation de

reich, der Verwaltungskontrolle und der parlamentarischen l'efficience et la limitation des tâches étatiques. L'expérience

Kontrolle. montre toutefois que cet instrument n'est pas toujours appro-

33. Verpflichtung zur Planung des Personalbestandes für die prié. Cette faiblesse rend aussi l'instrument peu performant

nächste Legislatur: In der nächsten Legislaturplanung muss dans son rôle de contrôle de la gestion rationnelle des res-

der Bundesrat dem Parlament mehrere Varianten zur Stellen- sources de la part du Parlement.

plafonierung unterbreiten, in denen das Verhältnis zwischen L'application de l'article 2 de la loi fédérale instituant des me-

Aufgabenerfüllung und Personalbestand ausdrücklich darge- sures destinées à améliorer les finances s'est avérée difficile,

legt ist. Gestützt auf diese Vierjahresplanung wird das Parla- étant donné que le rapport du Conseil fédéral sur les deman-

ment im Rahmen des Budgets den Personalbestand pro Jahr des des postes ne contient pas les renseignements utiles pour

festlegen. pouvoir juger de la pertinence de l'augmentation des effectifs

34. Wenn der Bundesrat sich diese Instrumente gibt, sollte selon les critères de la loi. Le Parlement ne reçoit pas l'informa-

dies eine effizientere und wirksamere staatliche Tätigkeit er- tion nécessaire afin de pouvoir évaluer si les départements ont

möglichen. Gleichzeitig wird das Parlament besser informiert, épuisé toutes leurs réserves de personnel et toutes leurs pos-

damit es seine Oberaufsicht über die Verwaltung ausüben sibilités de rationalisation. Il faut en outre relever que les seuls

kann. Dies soll dem Bundesrat nach Einführung dieser Instru- objectifs visent une amélioration du rendement et de la pro-

mente erlauben, den Räten eine Botschaft zu einem befriste- ductivité de l'activité étatique (efficience) ne suffisent pas pour

ten Bundesbeschluss vorzulegen^ mit dem die Bestimmun- garantir l'objectif d'une gestion efficace (mise en rapport des

gen über die Stellenplafonierung des Bundesgesetzes vom objectifs fixés avec les résultats atteints). Pour cela, il faut que

21. März 1991 N 703 Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung

plusieurs conditions soient réunies: utilisation rationnelle des b. prévoir les modalités afin que le Parlement, pendant cette

ressources, rationalisation du travail administratif, moyens de période d'essai, soit en mesure de contrôler systématique-

gestion et de contrôle internes à l'administration, évaluation ment les fluctuations des effectifs, d'exercer une surveillance

des effets des politiques. concomitante de la gestion du personnel, ainsi qu'un contrôle

3. Les deux commissions ont examiné plusieurs variantes qualitatif de l'activité étatique. Il serait à envisager la création

dans le but d'améliorer la situation actuelle. Elles se sont mi- d'un organe de surveillance du Parlement qui devra faire pé-

ses d'accord sur une motion qui contient les éléments sui- riodiquement rapport sur ses observations. Ces rapports vont

vants: constituer les éléments d'appréciation pour la décision de la

31. Pour une gestion rationnelle, le Conseil fédéral doit se do- part du Parlement quant au transfert définitif de ses compéten-

ter des instruments nécessaires qui garantissent une gestion ces.

quantitative et qualitative du personnel. En vue de remplir

cette exigence, les commissions se sont inspirées du concept Antrag der Kommission

du Personal Controlling. Son introduction constitue une me- Die Kommissionen beantragen dem Rat, die Motion dem Bun-

sure susceptible d'atteindre le but visé. Le Personal Control- desrat zu überweisen.

ling est une méthode de gestion du personnel qui s'inscrit

dans la philosophie plus générale du Controlling, c'est-à-dire Proposition de la commission

une comparaison systématique entre ce qui est prévu (SOLL) Les commissions proposent au conseil de transmettre la mo-

et ce qui est réalisé (IST), en vue d'introduire des corrections, tion au Conseil fédéral.

afin de contribuer à optimiser l'efficience de la ressource per-

sonnel. Le Personal Controlling est un instrument de planifica-

tion qui implique la mise en place d'une évaluation des objec-

tifs, d'un système pour définir les besoins en personnel (nom-

bre et qualification), d'un système d'information (données in-

formatisées concernant les postes, les personnes et les coûts) Ad 91.002

et d'instruments de contrôle. Cette méthode de gestion en-

globe tous les domaines de la gestion du personnel: affecta- Motion der Geschäftsprüfungskommission

tion, recrutement, sélection, formation, promotion, rémunéra- und der Finanzkommission

tion, direction. Stellenplafonierung

32. En partant de la prémisse que la gestion du personnel Motion de la Commission de gestion

n'est pas un but en soi mais qu'elle constitue un moyen parmi et de la Commission des finances

d'autres qui concourent à la mise en oeuvre des politiques, Plafonnement des effectifs

cette gestion doit être intégrée dans les moyens de direction

de l'activité étatique qui doit viser, dans une perspective glo-

bale, l'optimisation de l'efficacité de l'Etat. En particulier, la

gestion du personnel doit être reliée à d'autres instruments de

gestion tel que: le programme et le plan financier de législa- Wortlaut der Motion vom 29. Januar 1991

ture, l'évaluation législative, le Controlling financier, le contrôle Die Erfahrungen haben gezeigt, dass das Parlament seine

de la gestion administrative et le contrôle parlementaire. Kompetenzen in der Kontrolle des Personalbestandes nur un-

33. Obligation de planification du personnel pour la prochaine befriedigend wahrnehmen kann. Weil ein angemessenes In-

législatue: avec le prochain programme de législature, le formationssystem seitens des Bundesrates fehlt, war das Par-

Conseil fédéral doit présenter au Parlement plusieurs varian- lament weder in der Lage, die Personalbegehren zu beurtei-

tes concernant le plafonnement des effectifs dans lesquelles len, noch konnte es kontrollieren, wie die zusätzlich bewillig-

est explicitée la relation entre l'accomplissement des tâches et ten Stellen eingesetzt wurden. Zudem verfügt der Bundesrat

les effectifs du personnel. Sur la base de cette planification über keine Instrumente zur quantitativen und qualitativen Per-

quadriennale, le Parlement fixera, dans le cadre du budget, sonalpolitik.

l'effectif annuel du personnel. Der Bundesrat wird daher beauftragt, die folgenden Massnah-

34. La dotation de la part du Conseil fédéral de ces instru- men zu ergreifen:

ments doit aboutir à une gestion plus efficiente et efficace de A. Instrumente des Personalmanagements

l'activité étatique et dans le même temps elle fournit au Parle- 1. Er schafft die erforderlichen Instrumente zu einer quantitati-

ment une meilleure information pour exercer son rôle de haute ven und qualitativen Personalpolitik;

surveillance sur l'administration. Cela permettra au Conseil fé- 2. er bezieht diese Instrumente in die Führung der Staatstätig-

déral, au terme de la mise en place de ces instruments, de pré- keit und in die allgemeine Wirksamkeitskontrolle ein.

senter un message à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral de du- B. Planungspflicht

rée limitée modifiant les dispositions du plafonnement du per- 3. Er legt dem Parlament neben dem Finanzplan der Legisla-

sonnel de la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des me- tur ein Legislaturprogramm über die Personalentwicklung in

sures destinées à améliorer les finances fédérales. der allgemeinen Bundesverwaltung vor, das von verschiede-

341. La modification consistera en un transfert, à titre expéri- nen Wachstumsraten ausgeht. Dazu gehört auch eine Vari-

mental et limité dans le temps, des compétences en matière ante mit Nullwachstum, bei der für die 44. Legislaturperiode

de contrôle des effectifs du Parlement au Conseil fédéral. Il von der Zielsetzung auszugehen ist, dass der bewilligte Perso-

s'agira d'une abrogation temporaire des dispositions légales nalbestand im Jahre 1995 nicht höher ist als 1991.

régissant le plafonnement des effectifs. Le Parlement renon- C. Gesetzesvorlage zur Stellenplafonierung

cera, durant une période d'essai, àfixer l'effectif moyen dû per- 4. Nach Einführung der Instrumente gemäss den Punkten 1

sonnel des services de la Confédération. Cette mesure consti- und 2 hat der Bundesrat den eidgenössischen Räten eine Bot-

tue un banc d'essai qui doit permettre de tester les effets d'un schaft zu einem befristeten Bundesbeschluss vorzulegen, mit

transfert définitif des compétences. Pendant cette période, le dem die Bestimmungen über die Stellenplafonierung des

gouvernement devra veiller seul à ce que les effectifs moyens Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur

ne soient augmentés que si les besoins de personnel supplé- Verbesserung des Bundeshaushaltes revidiert werden. Der

mentaire ne peuvent être satisfaits par des mesures de rationa- Bundesbeschluss hat vorzusehen, dass die Zuständigkeit für

lisation. die Stellenplafonierung versuchsweise und befristet (für eine

342. Le transfert d'attributions à titre d'essai doit être accom- Legislatur) vom Parlament an den Bundesrat übertragen wird.

pagné de suffisamment de garanties quant à la préservation Die Zuständigkeit wird nur dann definitiv übertragen, wenn die

par le Parlement des résultats acquis en matière de contrôle et Räte vor dem Ende der Versuchszeit beschliessen, die Neure-

à leur amélioration. Dans le message, le Conseil fédéral devra: gelung der Zuständigkeit genüge ihren Kontrollansprüchen.

a. prouver la fiabilité et l'efficacité de ces nouveaux intruments Andernfalls treten die aufgehobenen Bestimmungen wieder in

de gestion du personnel; Kraft.

Rapport CdG/CF. Plafonnement des effectifs 704 N 21 mars 1991

5. In der Botschaft ist ebenfalls darzulegen, wie der Bundesrat serung des Bundeshaushaltes vom 4. Oktober 1974 ist daher

regelmässig mit dem Voranschlag über die Wahrnehmung dringend angezeigt. Das von der Motion geforderte Vorgehen

seiner Kompetenz zur Stellenfestsetzung Bericht erstatten vermag teilweise aber nicht zu überzeugen. Da über eine allfäl-

und dem Parlament alle Angaben zur Verfügung stellen will, lige Erhöhung des Stellenbestandes für 1992 wie bisher im

die der Aufsicht über die Personalfluktuation und der beglei- Rahmen des Bundesbeschlusses über den Voranschlag 1992

tenden Kontrolle der Stellenbewirtschaftung sowie der qualita- entschieden wird, könnte der von der Motion geforderte Bun-

tiven Kontrolle des staatlichen Handelns dienen. desbeschluss, der für eine ganze Legislatur gelten soll, erst

1996 in Kraft treten. Ob es zu diesem Zeitpunkt noch zweck-

Texte de la motion du 29 janvier 1991 mässig ist, die Zuständigkeit für die Stellenplafonierung ver-

L'expérience a montré que l'application de la compétence du suchsweise und befristet an den Bundesrat zu übertragen,

Parlement en matière de contrôle des effectifs s'est avérée peu muss aus heutiger Sicht bezweifelt werden.

satisfaisante: faute d'un système d'information adéquat de la Der Bundesrat behält sich daher vor, ein anderes Vorgehen zu

part du Conseil fédéral, le Parlement n'a pas été en mesure, wählen. Je zügiger die Instrumente der Personalpolitik ausge-

d'une part, d'évaluer les demandes des postes et, d'autre part, baut werden können, desto früher wird es möglich sein, eine

de contrôler l'affectation effective des postes supplémentaires Revision der Bestimmungen über die Stellenplafonierung an

accordés. Par ailleurs, le Conseil fédéral ne dispose pas d'ins- die Hand zu nehmen. Das bedingt selbstverständlich die Be-

truments de gestion quantitative et qualitative du personnel. reitstellung zusätzlicher personeller Kapazitäten. Sollten die

Le Conseil fédéral est par conséquent chargé de prendre les eingeleiteten Massnahmen die erwarteten Wirkungen entfal-

mesures suivantes: ten, könnte zudem gleich eine unbefristete Neuregelung ins

A. Instruments pour la gestion du personnel Auge gefasst werden.

1. Il crée les instruments nécessaires à une gestion quantita-

tive et qualitative du personnel. Rapport écrit du Conseil fédéral

2. Il intègre ces instruments dans la gestion des activités étati- du 18 mars 1991

ques et dans le contrôle global d'efficacité. Sans être entièrement d'accord avec les arguments introduc-

B. Obligation de planification tifs de la motion, le Conseil fédéral démontre par son approba-

3. Il présente au Parlement, outre le plan financier de la législa- tion des parts A et B qu'il lui importe de développer au maxi-

ture, un programme de législature sur l'évolution des effectifs mum ses instruments de gestion quantitative et qualitative du

du personnel dans l'administration générale de la Confédéra- personnel. Il a créé de solides bases à cet égard, en décidant

tion, programme qui sera élaboré à partir de plusieurs varian- de faire du développement de l'organisation l'une des priori-

tes de croissance. Une des variantes prévoira une croissance tés du programme de la législature 1991-1995, et d'établir pa-

zéro, qui, pour la 44e législature devra partir du principe que rallèlement une planification à moyen terme des postes, en

l'effectif du personnel pour l'année 1995 ne doit pas dépasser rapport avec la planification financière et la planification des tâ-

l'effectif de 1991. ches. Ainsi, les demandes faites aux parts A et B sont satisfai-

C. Projet de loi concernant le plafonnement des effectifs tes dans une large mesure.

4. Au terme de la mise en place des instruments énoncés aux Le Conseil fédéral est d'avis que la planification et le dévelop-

points 1 et 2, le Conseil fédéral doit présenter un message à pement professionnels du personnel sont des fonctions ca-

l'appui d'un projet d'arrêté fédéral de durée limitée, modifiant ractéristiques de l'exécutif. Une révision de la loi fédérale du

les dispositions du plafonnement du personnel de la loi fédé- 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à améliorer

rale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à les finances fédérales s'impose par conséquent. Toutefois, la

améliorer les finances fédérales. Cette modification doit pré- procédure fixée par la motion ne saurait être adoptée en tous

voir une délégation, du Parlement au Conseil fédéral, des points. En effet, puisqu'un éventuel accroissement de l'effectif

compétences en matière de plafonnement des effectifs, à titre du personnel pour 1992 serait prévu, comme jusqu'à présent,

d'essai de durée limitée (pour une législature). Ce transfert de par l'arrêté fédéral concernant le budget de 1992, l'arrêté fédé-

compétences ne sera définitif que si le Parlement estime, ral demandé par la motion, qui doit s'appliquer pour toute la

avant la fin de la période d'essai, que la nouvelle réglementa- durée d'une législature, ne pourrait entrer en vigueur qu'en

tion des compétences satisfait à ses exigences de contrôle. 1996. Il paraît aujourd'hui peu probable que la délégation au

Dans le cas contraire, la réglementation suspendue entrera à Conseil fédéral, à titre d'essai de durée limitée, des compéten-

nouveau en vigueur. ces en matière de plafonnement des effectifs se justifie encore

5. Le message devra également montrer comment le Conseil à cette époque.

fédéral entend renseigner le Parlement régulièrement, lors de Par conséquent, le Conseil fédéral se réserve la possibilité

la présentation du budget, au sujet de ses compétences en d'adopter une autre procédure. Plus rapidement les instru-

matière de fixation des effectifs et fournir au Parlement toutes ments de gestion de personnel seront développés et plus vite

les données nécessaires pour le contrôle des fluctuations des la révision des dispositions relatives au plafonnement des pos-

effectifs, pour la surveillance concomitante de la gestion du tes pourra être entreprise. Ces opérations nécessitent bien en-

personnel, ainsi que pour un contrôle qualitatif de l'activité éta- tendu la mise à disposition d'un personnel supplémentaire. Si

tique. les mesures engagées devaient entraîner les effets escomp-

tés, l'établissement d'une nouvelle réglementation illimitée

Sprecher-Porte-parole: Borei, Züger pourrait en outre être aussitôt envisagé.

Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates Schriftliche Erklärung des Bundesrates

vom 18. März 1991 Der Bundesrat ist bereit, die Teile A und B der Motion entge-

Ohne mit den einleitenden Ausführungen der Motion restlos genzunehmen. Hingegen beantragter, Teil C der Motion in ein

einig zu gehen, dokumentiert der Bundesrat mit der Entge- Postulat umzuwandeln.

gennahme der Teile A und B der Motion, dass ihm daran gele-

gen ist, seine Instrumente der quantitativen und qualitativen Déclaration écrite du Conseil fédéral

Personalpolitik zu optimieren. Mit seinem Entscheid, die Per- Le Conseil fédéral est prêt à approuver les parts A et B de la

sonal- und Organisationsentwicklung zu einem Schwerpunkt motion, mais propose de transformer la part C en postulat.

der Legislaturplanung 1991 bis 1995 zu machen und gleich-

zeitig eine mit der Aufgaben- und Finanzplanung gekoppelte M. Borei, rapporteur: En 1974 fut institué un blocage du per-

mittelfristige Stellenplanung auszuarbeiten, hat er dafür we- sonnel qui, presque dix ans plus tard, fut rebaptisé «plafonne-

sentliche Grundlagen geschaffen. Die Teile A und B der Mo- ment des effectifs» à la suite d'une inspection de la Commis-

tion sind damit bereits weitgehend verwirklicht. sion de gestion qui estimait que le remède d'alors était insatis-

Personalplanung und Personalentwicklung sind nach Auffas- faisant.

sung des Bundesrates klassische Exekutivfunktionen. Eine Chargée de vérifier a posteriori la gestion du personnel, la

Revision des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbes- Commission de gestion est arrivée à la conclusion que la loi

21. März 1991 N 705 Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung

actuelle n'est toujours pas satisfaisante. Elle a chargé une de forme de motion. Nous vous rappelons que le texte de la mo-

ses sections d'étudier àfond la question, ce que cette dernière tion se termine par l'idée suivante: le transfert de compétences

a commencé à faire sous la présidence de M. Seiler, puis de est fait à titre expérimental, mais il est bien entendu que les

moi-même. Arrivés à un premier projet de motion, nous avons commissions souhaitent que cette expérience réussisse et, en

jugé opportun de consulter la Commission des finances, car ce cas, le Conseil fédéral serait autorisé à nous faire une pro-

nous savions que les membres de ladite commission étaient position de transfert définitif. .

arrivés à la même conclusion que nous sur le caractère insatis- Je vous invite par conséquent à voter notre texte sous forme

faisant de la situation actuelle. de motion.

Nous ne cacherons pas que ces discussions entre Commis-

sion des finances et Commission de gestion n'ont pas été faci- Züger, Berichterstatter: Zur Ausgangslage: Der Personal-

les, que la Commission de gestion a dû renoncer à aller aussi stopp wurde mit dem Bundesgesetz vom 4. Oktober 1974

loin qu'elle le voulait, et que le texte que vous avez sous les über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts

yeux a dû subir une longue maturation avant de pouvoir vous eingeführt. Er sollte dazu beitragen, die Bundesausgaben auf

être soumis. C'est pourquoi, malgré toute l'amitié que je porte das absolut Notwendige zu begrenzen und das Gleichgewicht

à M. Züger, je regrette vivement qu'il soit chargé de défendre im Bundeshaushalt wiederherzustellen. Dabei ging es darum,

ce dossier. C'est en effet M. Richard Reich qui aurait dû être à die verfügbaren personellen Mittel durch vermehrte Stellen-

mes côtés pour le faire et c'est beaucoup grâce à ses efforts, à verschiebungen und Rationalisierung der Verwaltungsarbeit

ses capacités de négociateur, que nous devons d'être arrivés auf bestmögliche Weise zu nutzen.

à un texte soutenu par vos deux commissions. Der Personalstopp wurde bis und mit Voranschlag 1982 ein-

La Commission de gestion vous invite à voter la motion qui gehalten. Im Juni 1983 wurde Artikel 2 dieses Gesetzes revi-

vous est soumise car, si elle ne va pas aussi loin que la commi- diert und der Begriff der Stellenplafonierung eingeführt. Veran-

sison l'aurait souhaité de prime abord, elle vadu moins dans la lasst wurde diese Aenderung durch die parlamentarische In-

bonne direction. itiative der GPK mit dem Ziel, eine Rechtsgrundlage für die

Sur le fond de la motion, je pourrai être bref puisque vous avez Weiterführung der Stellenplafonierung zu schaffen. Die GPK

reçu un rapport écrit. Pour des raisons historiques, le Parle- hatte in einem Bericht festgestellt, dass sich die Stellenplafo-

ment s'est chargé de compétences et de responsabilités qu'il nierung als Massnahme der Förderung der Wirtschaftlichkeit

a de la peine à assumer concrètement. Il est illusoire de repro- der Verwaltung und als Führungsmittel bewährt hatte. Indes-

cher cet état de fait au Conseil fédéral, car dans la logique sen konnte der Personalzuwachs zwar gebremst, aber nicht

d'une répartition des tâches et compétences entre législatif et gestoppt werden. Die Verwaltung wich unter anderem mit der

exécutif, la gestion du personnel relève clairement de l'exécu- Schaffung der sogenannten «unechten Hilfskräfte» und mit

tif. Notre motion vous propose de faire un pas dans la direction der Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte über Sachkredite

d'une répartition plus naturelle des responsabilités entre Par- aus.

lement et gouvernement, tout en garantissant que la modifica- Die GPK nannte auch Voraussetzungen für die Weiterführung

tion soit faite en douceur et que le Parlement garde le contrôle der Stellenplafonierung, namentlich eine Ueberprüfung der

des opérations. Aufgaben der Bundesverwaltung sowie eine systematische

La part A de la motion découle du constat suivant des Com- Ueberprüfung der Strukturen, mit denen die Bundesverwal-

missions de gestion: la gestion du personnel de la Confédéra- tung ihre Aufgaben erfüllt. Der Bundesrat anerkannte in seiner

tion se fait selon des méthodes archaïques. Nous devons Stellungnahme zum Bericht der GPK die positiven Auswirkun-

donc encourager fermement le Conseil fédéral à créer et à gen der Stellenplafonierung als Führungsinstrument und zur

mettre en place des instruments modernes pour la gestion du Förderung der Wirtschaftlichkeit. Vor allem würden die Ar-

personnel, et ce d'autant plus que ce gouvernement ne par- beitsproduktivität erhöht, Rationalisierungsmassnahmen ge-

tage pas entièrement notre pessimisme. Nous sommes heu- fördert und das Kader zur Durchsetzung der Grundsätze für

reux d'apprendre que le Conseil fédéral accepte ce point de la die Verwaltungsführung gezwungen.

motion sous forme de motion, mais nous ferons une remarque Die heutige Beurteilung der Stellenplafonierung: Auf Verlan-

concernant sa déclaration écrite selon laquelle ce point est gen der Finanzkommission erstattet der Bundesrat seit dem

pratiquement réalisé. Nous nuancerons en disant que si peu a Budget 1984 jeweils separat Bericht zu den Stellenbegehren.

été pour l'instant concrètement réalisé, nous avons senti une Diese Zusatzberichte vermochten jedoch nicht zu befriedigen.

réelle bonne volonté de la part de l'Administration fédérale Namentlich konnte der Bundesrat den in Artikel 2 des erwähn-

pour donner une suite à nos injonctions. ten Gesetzes verlangten Nachweis nicht genügend erbringen,

La part B reprend une idée proposée sous des formes diffé- wonach bekanntlich der Stellenbestand nur erhöht werden

rentes par MM. Widrig et Blocher. Le Parlement se prononce kann, wenn die Möglichkeiten der Rationalisierung, des Auf-

sur un plan financier de législature, sur un programme de gabenabbaus, der Stellenverschiebung ausgeschöpft sind.

législature; il nous paraît opportun de suivre la même démar- Die Sektion EFD der Finanzkommission hat deshalb den Bun-

che en ce qui concerne l'effectif du personnel. Nous sommes desrat mit Brief vom 23. August 1990 erneut aufgefordert,

heureux d'apprendre que le Conseil fédéral accepte cette obli- seine Stellenbegehren für 1991 substantieller zu begründen.

gation de planification sous forme de motion. Der Begriff lässt auch eine weitere Beurteilung der Wirkungen

J'en viens à la part C de la motion. Il ne s'agit pas de renoncer zu, die im Zusammenhang mit der 1983 neu formulierten Aus-

à l'objectif du plafonnement des effectifs, c'est-à-dire à lutter gestaltung der Stellenplafonierung erwartet worden waren.

contre l'inflation incontrôlée du nombre des agents de l'Etat, il Es ist eben noch heute schwierig zu beurteilen, ob die Stellen-

s'agit de transférer, à titre expérimental et de manière limitée plafonierung geeignet war, die beiden Hauptziele dieser

dans le temps, la gestion du personnel du Parlement au gou- Massnahme, nämlich die Begrenzung der Bundesaufgaben

vernement. und die Rationalisierung beziehungsweise Verbesserung der

Le Conseil fédéral devra revenir devant nous avec un rapport Wirtschaftlichkeit und Produktivität, zu erfüllen. Indessen ist

nous démontrant que la part A de la motion est réalisé et un klar: Die Stellenplafonierung vermag aus Sicht des Parlamen-

projet de loi précisant clairement les détails de ce transfert de tes und ganz speziell aus jener der Finanzkommission in ihrer

compétences du Parlement au Conseil fédéral. A cette occa- heutigen Ausgestaltung nicht zu befriedigen. Das Parlament

sion, le Parlement pourra préciser le cadre dans lequel ce kann seine Kompetenzen in der Kontrolle des Personalbe-

transfert devra se dérouler. standes nur ungenügend wahrnehmen; weil ein angemesse-

Nous ne pouvons accepter la proposition écrite du Conseil fé- nes Informationssystem seitens des Bundesrates fehlt, kön-

déral de transformer en postulat cette partie du texte. Il est in- nen weder die Personalbegehren umfassend beurteilt, noch

dispensable que nous ayons la garantie d'avoir à nouveau un kann kontrolliert werden, wie die zusätzlich bewilligten Stellen

débat à ce sujet d'ici trois ans environ. Seul le vote de la motion eingesetzt werden.

en tant que motion nous permet d'espérer que l'étude du dos- Beweggründe zum neuen Weg: Es ist das Natürlichste auf der

sier ne s'ensablera pas dans les méandres de l'administration. Welt, dass Massnahmen, die nicht befriedigen, durch andere

Nous vous engageons donc à voter l'ensemble du texte sous ersetzt werden müssen. Dabei muss auch der Mut vorhanden

Initiative parlementaire. Indemnisation des frais 706 N 21 mars 1991

sein, neue Wege zu beschreiten. Um das Wagnis in Grenzen ten. Das heisst wahrscheinlich dann konkret, dass das, was

halten zu können, lohnt es sich, gewisse Sicherheitshebel ein- Sie wünschen, erst 1996 in Kraft treten könnte. Das wäre doch

zubauen. Auch dem haben wir Rechnung getragen. Um eine wirklich schade, wenn Sie etwas verbessern wollen.

Verbesserung des heutigen Zustandes herbeizuführen, ha-

ben sich die GPK und die Finanzkommission auf die vorlie- Teile A, B -Parts A, B

gende Motion geeinigt. Wobei der Ausdruck «geeinigt» wört- Ueberwiesen - Transmis

lich zu nehmen ist, ging doch der ursprüngliche Vorschlag der

GPK wesentlich weiter, die Finanzkommission übernahm eher Teil C-Part C

die Bremserfunktion.

Zum Inhalt der Motion: Mit dem Teil A wird der Bundesrat ver- Abstimmung - Vote

pflichtet, die erforderlichen Instrumente für eine quantitative Für Ueberweisung der Motion offensichtliche Mehrheit

und qualitative Personalpolitik zu schaffen. Diese haben we- Dagegen 4 Stimmen

sentliche Berührungspunkte zum Controlling-Projekt der Eid-

genössischen Finanzverwaltung, so dass sich hier Synergieef-

fekte erhoffen lassen. Das Personal-Controlling beinhaltet die

Bereiche Personaleinsatz, Einstellung, Auswahl, Ausbildung,

Förderung, Entlöhnung und Führung. Auch gilt es zu beach- #ST# 90.047

ten, dass das Personalmanagement mit den anderen Füh-

rungsinstrumenten wie Legislaturplanung, Finanzplan, Ver- Ausserparlamentarische

waltungs- und parlamentarische Kontrolle zu kuppeln ist. Der Kommissionen 1989-1992.

Teil B verpflichtet deshalb den Bundesrat, mit dem Legislatur-

finanzplan auch Varianten einer Legislaturpersonalplanung Commissions

vorzulegen. Damit überträgt das Parlament versuchsweise extra-parlementaires 1989-1992

und befristet die Zuständigkeit für die Stellenplafonierung an

den Bundesrat. Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen vom 22. und 31. August

1990(BBIIII337)

Sollte sich diese Massnahme bewähren, die heutige Situation Rapport des commissions de gestion du 22 et 31 août 1990 (FF III320)

nach unserer Beurteilung verbessern und damit unsere hohen Kategorie III, Art. 68 GRN-Catégorie III, art. 68RCN

Ansprüche befriedigen, könnte dies die zukünftige Lösung

sein. Bedingung ist allerdings, dass die diesbezügliche Kon-

trollmöglichkeit des Parlaments merklich verbessert wird.

Teil C verlangt vom Bundesrat, es sei eine Botschaft für einen

befristeten Bundesbeschluss zur Revision des Bundesgeset- Antrag der Kommission

zes über die Stellenplafonierung vorzulegen, womit die vorhin Kenntnisnahme vom Bericht

erläuterten Massnahmen vorübergehend in Kraft gesetzt wer- Proposition de la commission

den könnten. Definitiv- ich wiederhole das bewusst-wird die Prendre acte du rapport

Sache erst, wenn wir vor Ende der Versuchszeit beschliessen,

dass wir das wirklich wollen. Sonst treten die vorübergehend Präsident: Sie haben einen schriftlichen Bericht zugestellt er-

aufgehobenen Bestimmungen wieder in Kraft. Wir gehen also halten. Die Kommission beantragt, vom vorliegenden Bericht

kein allzu grosses Risiko ein. und den darin enthaltenen Empfehlungen Kenntnis zu neh-

Ich bitte Sie im Namen der einstimmigen Finanzkommission, men.

dieser Motion in allen Teilen und ausschliesslich als Motion

zuzustimmen, frei nach dem Motto: Wer nichts wagt, gewinnt Angenommen -Adopté

nichts. Das zeitliche Argument des Bundesrates, den Teil C

nur als Postulat entgegenzunehmen, gewichten wir nicht allzu

schwer. Niemand ist böse, wenn der Bundesrat schneller

agiert und reagiert als gefordert.

#ST# 89.252

Präsident: Die LdU/EVP-Fraktion, die grüne Fraktion, die

CVP-Fraktion, die liberale Fraktion, die sozialdemokratische Parlamentarische Initiative

Fraktion sowie die freisinnig-demokratische Fraktion teilen (Ruf)

mit, dass sie allen drei Teilen der Motion in Form der Motion

zustimmen. Bundesbeschluss

zum Entschädigungsgesetz.

Bundesrat Stich: Es ist immer besonders schön für einen Bun- Neuregelung der Spesenentschädigung

desrat, wenn er feststellt, dass mindestens sämtliche Bundes- Initiative parlementaire

ratsparteien ihn wortwörtlich, bildlich und in aller Form im (Ruf)

Stich lassen.

Aber ich möchte Ihnen trotzdem noch ganz kurz begründen,

Arrêté fédéral relatif à la loi

warum Sie trotz Ihren Fraktionsbeschlüssen dem Bundesrat sur les indemnités parlementaires.

zustimmen sollten: Sie haben völlig recht, wenn Sie wün- Indemnisation des frais

schen, diesen Beschluss aus dem Jahre 1974 zu ändern, ihn

aufzuheben; da stimmt der Bundesrat mit Ihnen völlig überein. Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN

Wir sind uns aber auch bewusst - und ich denke, Sie auch -,

dass es Aufgabe der Regierung, der Exekutive ist, für einen

zweckmässigen Personaleinsatz, für die Planung, die Ausbil-

dung usw. zu sorgen. In dieser Hinsicht sind wir mit den Moti-

onsteilen A und B völlig einverstanden. Wortlaut der initiative vom 15. Dezember 1989

In bezug auf den dritten Teil ist es aber ganz anders. Herr Zü- Der Bundesbeschluss zum Entschädigungsgesetz (vom

ger hat zwar gesagt, wer nichts wage, gewinne nichts. Es gibt 18. März1988) ist in folgendem Sinne zu revidieren:

aber auch eine andere Variante: Wer viel wagt, kann auch alles Die Entrichtung der Uebernachtungs- und Reiseentschädi-

verlieren. Sie sind nun gerade daran, alles zu verlieren. Denn gung an die Mitglieder des National- und Ständerates ist der-

vermutlich wird die Zeit bis 1992 - bis wir mit dem Voranschlag art neu zu regeln, dass Ungerechtigkeiten und Missbräuche

unsere Vorschläge für die Stellen machen müssen - nicht aus- so weitgehend als möglich beseitigt werden. Insbesondere ist

reichen, Ihnen eine solche Vorlage zu unterbreiten. Gemäss der Anspruch auf die Uebernachtungsentschädigung von ei-

Motionstext muss sie ja für eine ganze Legislaturperiode gel- nem konkreten Bedürfnisnachweis abhängig zu machen.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung

Rapport CdG/CF. Plafonnement des effectifs

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1991

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 16

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 91.002

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 21.03.1991 - 15:00

Date

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Seite 701-706

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Ref. No 20 019 735

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