Court of Auditors Initiative Rejected for Complexity and Cost

3. Oktober 1991 1915 Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle

En conclusion, nous vous proposons de ne pas donner suite à #ST# 90.267

l'initiative Hafner qui ne peut être que dommageable à notre

système financier et à notre économie. Parlamentarische Initiative

Toutefois, notre commission a admis que l'abaissement de la

(Sozialdemokratische Fraktion)

couverture-or des billets était défendable, pour autant qu'elle

se fasse dans le cadre d'une révision générale de la législation

Neuordnung

monétaire, et en tenant compte des autres éléments de cette der parlamentarischen Finanzkontrolle

révision pour la fixation du taux de couverture. C'est dans ce Initiative parlementaire

sens que va le postulat de la commission et nous vous deman- (Groupe socialiste)

dons de l'accepter. Réforme du contrôle parlementaire

Abstimmung - Vote

des finances

Für den Antrag der Kommission Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN

(keine Folge geben) 40 Stimmen

Für den Antrag Hafner Rudolf

(Folge geben) 18 Stimmen

Wortlaut der Initiative vom 5. Dezember 1990

Ad 90.244 Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes un-

terbreiten wir die folgende parlamentarische Initiative in Form

Postulat der Kommission der allgemeinen Anregung:

Golddeckung der Banknoten 1. Die doppelte Unterstellung der Eidgenössischen Finanz-

kontrolle unter Bundesrat und Bundesversammlung ist aufzu-

Postulat de la commission heben.

Couverture-or des billets de banque 2. Die Eidgenössische Finanzkontrolle als Instrument des

Bundesrats zur Finanzaufsicht über die Bundesverwaltung ist

in Zukunft allein dem Bundesrat zu unterstellen.

3. Für die Finanzaufsicht der Bundesversammlung über die

Verwaltung ist ein von Bundesrat und Verwaltung unabhängi-

Wortlaut des Postulates vom 19. November 1990 ger Rechnungshof zu schaffen, der sowohl auf eigene Initia-

Der Bundesrat wird eingeladen, die Anpassung der Bundes- tive als auch im Auftrag des Parlaments die Kontrollaufgaben

verfassung und der währungspolitischen Gesetzgebung an wahrnimmt und im Parlament Bericht erstattet.

die Währungswirklichkeit zu prüfen. Insbesondere sind in Er- 4. Ein aus allen Fraktionen des Parlaments zusammengesetz-

wägung zu ziehen: ter Ausschuss beider Finanzkommissionen hat das Recht, alle

- die Aufhebung der Noteneinlösungspflicht; Akten des Rechnungshofs einzusehen, und das Recht, den

- die Herabsetzung der Golddeckung des Notenumlaufs; Rechnungshof mit der Prüfung von Geschäften zu beauftra-

- die ertragsorientierte Aktivierung eines Teils der Goldreser- gen. Diese Rechte stehen auch der Kommissionsminderheit

ven, z. B. als Bestandteil von «goldgeränderten» Anleihensob- zu.

ligationen, in Form von Optionen oder Futures Optionen oder

ähnlichen Finanzinstrumenten bei möglichst minimalisiertem

Risiko. Texfe de l'initiative du 5 décembre 1990

Conformément à l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre

Texte du postulat du 19 novembre 1990 les conseils, nous déposons l'initiative parlementaire suivante

Le Conseil fédéral est invité à examiner si la Constitution fédé- conçue en termes généraux:

rale et la législation en vigueur doivent être adaptées aux réali- 1. La double subordination du Contrôle fédéral des finances

tés du monde monétaire et s'il convient en particulier: au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale est supprimée.

- de supprimer l'obligation de rembourser les billets de ban- 2. Le Contrôle fédéral des finances comme instrument de la

que; surveillance financière de l'administration est désormais su-

- de diminuer la couverture-or des billets en circulation; bordonné uniquement au Conseil fédéral.

- d'activer une partie des réserves d'or en vue de produire un 3. La surveillance financière de l'administration par l'Assem-

rendement, par exemple sous forme d'emprunts obligataires blée fédérale est confiée à une cour des comptes, indépen-

«de tout repos», d'options ou d'options à terme, ou encore dante du gouvernement et de l'administration, qui exerce ses

d'instruments financiers semblables à risque minimal. fonctions de contrôle sur sa propre initiative ou sur mandat du

Parlement, et fait rapport à ce dernier.

Ueberwiesen - Transmis 4. Un comité mixte des deux commissions des finances, formé

de membres de tous les groupes parlementaires, a autorité

pour consulter tous les dossiers de la cour des comptes et

pour charger celle-ci d'examiner des objets déterminés. Les

mêmes droits sont attribués aux minorités des commissions.

Sprecher - Porte-parole: Leuenberger-Solothurn

Herr Reimann Maximilian unterbreitet im Namen der Kommis-

sion den folgenden schriftlichen Bericht:

Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21 ter des Ge-

schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-

mission über die von der sozialdemokratischen Fraktion am

5. Dezember 1990 eingereichte-parlamentarischen Initiative,

welche verlangt, die doppelte Unterstellung der Eidgenössi-

schen Finanzkontrolle unter Bundesrat und Bundesversamm-

lung aufzuheben. Die Finanzkontrolle sei in Zukunft allein dem

Bundesrat zu unterstellen, für die Finanzaufsicht der Bundes-

versammlung sei ein unabhängiger Rechnungshof zu schaf-

Initiative parlementaire. Contrôle des finances 1916 N 3 octobre 1991

fen. Ein aus allen Fraktionen zusammengesetzter Ausschuss Erwägungen der Kommission

beider Finanzkommissionen solle alle Akten des Rechnungs- 1. Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Ver-

hofs einsehen und Aufträge erteilen können. waltung zum gleichen Gegenstand

Die am 5. Dezember 1990 von der sozialdemokratischen

Begründung der Initianten Fraktion eingereichte Initiative verlangt, die Finanzkontrolle in

Der Bericht der Puk EMD zeigt auf, dass im Bereich der «Ge- Zukunft allein dem Bundesrat zu unterstellen und für die Fi-

heimen Dienste» grössere Ausgaben haben getätigt werden nanzaufsicht der Bundesversammlung einen unabhängigen

können, ohne dass sich die Organe der Finanzaufsicht verant- Rechnungshof zu schaffen. Ein aus allen Fraktionen zusam-

wortungsbewusst damit befasst hätten. Wie sich in der Praxis mengesetzter Ausschuss beider Finanzkommissionen könne

zeigt, nahm jede Stelle an, eine andere hätte die nötigen Prü- alle Akten des Rechnungshofs einsehen und Aufträge ertei-

fungen vorgenommen und beliess es so bei einer summari- len.

schen Information ohne vertiefte Kontrolle. Dies betrifft insbe- Die Kommission hörte sich am 12. August 1991 den Präsi-

sondere das anzuwendende Kriterium der «richtigen Rechts- denten des österreichischen Rechnungshofs, Herrn Dr. Tas-

anwendung» (Art. 5 Finanzkontrollgesetz). silo Broesigke und von Herrn Jean Driol, Conseiller-Maître

Daher wird an erster Stelle die in Artikel 1 des Finanzkontroll- des französischen Rechnungshofs, an. Beide äusserten sich

gesetzes vorgesehene Doppelunterstellung der Eidgenössi- zur Geschichte und politischen Begründung, zur rechtlichen

schen Finanzkontrolle kritisiert und ist abzuschaffen. Basis, zu den praktischen Ausführungen, zur Organisation

Dagegen sieht die parlamentarische Initiative vor, dass der und zu Stärken und Schwächen der Regelungen in ihren

Bundesrat ein Instrument für seine Direktaufsicht haben soll, Ländern.

das ihm direkt unterstellt ist und daher allein dem Bundesrat 2. Aufwand und Zeitplan der parlamentarischen Arbeit

Rechenschaft schuldet und diese auch abzulegen hat. Die Kommissionsmehrheit empfiehlt, die parlamentarische Ar-

Für die Finanzaufsicht des Parlaments aber ist eine eigene In- beit nicht weiterzuführen.

stitution zu schaffen, die von Bundesrat und Verwaltung unab- Gibt der Nationalrat der parlamentarischen Initiative Folge, so

hängig ist, die aber dem Parlament, wohl sinnvollerweise sei- wären umfangreiche weitere Abklärungen vorzunehmen, wel-

nen Finanzkommissionen, im Detail der Finanzdelegation rap- che die im Hearing gemachten Aeusserungen über die öster-

portiert. Diese parlamentarischen Stellen wären auch befugt, reichischen und französischen Verhältnisse ergänzen wür-

Kontrollaufträge zu erteilen und näher zu umschreiben. Ueber- den. Möglicherweise müsste die zur materiellen Behandlung

dies müsste eine solche Institution, beispielsweise Rech- eingesetzte Kommission des Nationalrats eine Expertenkom-

nungshof genannt, von sich aus Ueberprüfungen vornehmen mission mit der Ausarbeitung eines Entwurfs zu einem Bun-

können. desgesetz über den Eidgenössichen Rechnungshof beauftra-

Dass die Finanzdelegation aus allen Fraktionen des Parla- gen. Die Kommission hätte für Bericht und Antrag eine Frist

ments zusammengesetzt werden muss, ergibt sich letztlich von zwei Jahren zu beachten.

aus der im Puk-EMD-Bericht enthaltenen Begründung für den 3. Möglichkeit, das angestrebte Ziel mit einer Motion oder ei-

gleichen Zusammensetzungsmodus einer Sicherheitsdelega- nem Postulat zu erreichen

tion. Das von den Initianten angestrebte Ziel könnte auch mit einer

Ernsthaft zu prüfen werden auch die Minderheitsrechte inner- Motion erreicht werden. Die Kommission diskutierte diese Al-

halb dieser neuzusammengesetzten Finanzdelegation sein. ternative nicht.

Eine zu qualifizierende Minderheit, beispielsweise zwei Mit- 4. Die Zweckmässigkeit der Behandlung, wenn über den glei-

glieder der Finanzdelegation, müsste auch die Möglichkeit ha- chen Gegenstand eine Volksinitiative zustande gekommen ist

ben, Prüfungsaufträge zu erteilen. Es würde dem Kontrollge- Es ist keine Volksinitiative über den gleichen Gegenstand ein-

danken zuwiderlaufen, wenn nur Mehrheiten auftragsberech- gereicht oder lanciert worden.

tigt wären, weil oft auch Minderheiten auf Ungereimtheiten 57. Der österreichische Rechnungshof

stossen, die im Interesse des Vertrauens in die Institutionen Er wurde 1791 als Hofrechnungskammer gegründet und 1867

genau abzuklären sind. als oberster Rechnungshof neu begründet. Heute hat er fünf

Stellungnahme vor der Kommission Prüfungsziele:

Der Sprecher der sozialdemokratischen Fraktion, Nationalrat a. Ziffernmässige Richtigkeit

Leuenberger-Solothurn, wies auf drei wesentliche Punkte hin: b. Gesetzmässigkeit

a. Die parlamentarische Aufsicht ergänzt die Budgetverant- c. Sparsamkeit

wortung des Parlaments. Dieses Aufsichtsrecht kann nicht an d. Wirtschaftlichkeit

die Exekutive abgetreten werden. Es ist in unserer Referen- e. Zweckmässigkeit

dumsdemokratie von wesentlicher Bedeutung, weil sich un- Erst 1918 wurde der Rechnungshof dem Nationalrat (Volks-

ser Souverän in Volksabstimmungen selber Steuern auferle- kammer) unterstellt. Er hat keine richterlichen Funktionen.

gen muss. Das Parlament muss - für das Volk sichtbar - Nach herrschender Lehre gehört er im Sinne der Gewalten-

seine unteilbare Verantwortung für Budget und Aufsicht wahr- trennung zur Gesetzgebung. Die rechtlichen Grundlagen sind

nehmen. festgehalten in der Verfassung, in einem Ausführungsgesetz

b. Artikel 1 des Finanzkontrollgesetzes hält fest, dass die Eid- und in der Geschäftsordnung, die sich der Rechnungshof sel-

genössische Finanzkontrolle zwei Herren dient: Dem Bundes- ber geben kann.

rat, der für die Mittelverwaltung verantwortlich ist, und der Bun- Aufgaben: Es obliegt ihm erstens die Ueberprüfung der Geba-

desversammlung, die darüber die Aufsicht hat. rung in den Bereichen der Verwaltung, der Unternehmungen,

Diese Doppelunterstellung ist eine Schwäche des Systems. die zu mindestens 50 Prozent im Staats-, Landes- oder Ge-

Sie ist Ursache für jene kleinen, unangenehmen Beispiele des meindeeigentum sind, und der Sozialversicherungsinstitute.

Handelns ohne klare Rechtsgrundlage, die in derOeffentlich- Der Rechnungshof prüft im nachhinein, nicht prophylaktisch.

keit einen schlechten Eindruck machen. So ist die Puk EMD in Zweite Aufgabe ist die Aufstellung des Bundesrechnungsab-

ihrem Bericht vom 26. April 1991 zum wenig erhellenden schlusses. Nach Beendigung des Budgetjahrs legt der Rech-

Schluss gekommen, dass «mit Rücksicht auf die Geheimhal- nungshof dem Nationalrat den Rechnungsabschluss in Form

tungspflicht über gewisse militärische Tätigkeiten Abläufe und eines Gesetzes zur Beschlussfassung vor. Die Ziffern werden

Informationsmechanismen gestört oder unvollständig wa- vom Finanzministerium geliefert, der Rechnungshof macht

ren». Stichproben in den einzelnen Aemtern. Der Rechnungsab-

c. Exekutive und Parlament müssen je ein eigenes Kontrollin- schluss ist keine Einnahmen-/Ausgabenrechnung, sondern

strument haben; die Doppelunterstellung ist deshalb aufzuhe- ein Bestandsvergleich und eine Art Gewinn- und Verlustrech-

ben. In der Finanzdelegation sollen alle Fraktionen beteiligt nung (Erfolgsrechnung). Der Rechnungshof macht auf jene

werden. Bei Kontrollaufgaben geht es darum, festzustellen, ob Punkte aufmerksam, wo von den Bestimmungen des Budgets

etwas richtig oder falsch ist, nicht darum, politische Wertun- abgewichen worden ist. Dritte Aufgabe ist das Gegenzeichnen

gen einzubringen. Die Glaubwürdigkeit einer Aufsicht nimmt der Staatsschuld: jede Schuldurkunde, die der Finanzminister

mit der Breite der politischen Abstützung zu. ausstellt, muss der Präsident des Rechnungshofs gegen-

3. Oktober 1991 1917 Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle

zeichnen. Er bestätigt damit, dass der Finanzminister diese Erfahrungen: Stärken und Schwächen

Schuld im Rahmen seiner parlamentarischen Ermächtigung Zu seinen Stärken gehören im wesentlichen die völlige Unab-

eingegangen ist. hängigkeit des Rechnungshofs und seiner Beamten, das Kol-

Der Rechnungshof ist wie ein Ministerium organisiert, er hat legialsystem, die Möglichkeit zur Stellungnahme sowie seine

auch verfassungsrechtlich die Stellung eines Ministeriums. Fähigkeit, sich immer neuer Aufgaben anzunehmen. Schwä-

Sein Präsident kann vom Nationalrat berufen und abberufen chen hingegen liegen in der Schwierigkeit, ein aufwendiges

werden und hat die Ministerverantwortlichkeit, kann also vor Verfahren in der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit durch-

dem Verfassungsgerichtshof angeklagt werden. Der Rech- zuführen. Die Ausbildung der Beamten stellt ein weiteres Pro-

nungshof ist in fünf Sektionen gegliedert, die in acht Abteilun- blem: neben der gerichtlichen Kontrolle gibt es Betriebsrevi-

gen untergliedert sind. sionen, die vertiefte Kenntnisse in Informatik und Finanzver-

Im praktischen Vollzug erfolgt die Prüfungsanordnung durch waltung erfordern. Der Rechnungshof, der in der Bevölkerung

den Präsidenten. Auch ein Minister, der Nationalrat oder eine und selbst im Parlament wenig bekannt ist, hat eher ge-

Minderheit kann ein Prüfungsbegehren stellen. Nach der Prü- spannte Beziehungen zur Presse, da bei der Zustellung der

fung der Bücher und Unterlagen an Ort und Stelle wird ein Be- Berichte immer wieder vertrauliche Informationen an die Oef-

richt verfasst - die Prüfungsfeststellungen - und der betreffen- fentlichkeit gelangen. Schliesslich hat der Rechnungshof zu

den Stelle zugesandt. Der Tätigkeitsbericht fasst das Ergebnis wenig Personal: 200 Beamte sollen die Rechnungen der öf-

des schriftlichen Verkehrs zusammen und wird dem National- fentlichen Hand kontrollieren.

rat vorgelegt. 53. Diskussion

Die bisherigen Erfahrungen zeigen als ein Hauptproblem das Die Mehrheit der Kommission wies darauf hin, dass ein Ver-

Spannungsverhältnis zwischen der Verschwiegenheitspflicht gleich des schweizerischen Systems mit jenem Oesterreichs

und dem Interesse der Oeffentlichkeit an den Ergebnissen. oder Frankreichs grundsätzlich auf Schwierigkeiten stösst:

Die modernen Medien verschärfen diesen Konflikt, wenn sie Eine wissenschaftliche Studie hat keine Bewertung der ver-

Resultate veröffentlichen, die für irgend jemanden oderfür den schiedenen Organisationsformen erlaubt; ihre monarchisti-

Staat nachteilig sein können. Der Rechnungshof kann sich schen Wurzeln sind für die Schweiz indiskutabel; es sind

kein Geheimwissen anschaffen, denn er ist ein Organ des Par- schwerfällige und aufgeblähte Verwaltungsapparate, die

laments - er soll mit überspannter Publizität auch keine Schä- ebenfalls anfällig für Fehlleistungen sind; eine Kontrollinstanz

digung mit sich bringen, denn die Rechnungskontrolle soll als Gerichtshof ist in der Schweiz undenkbar.

zum Nutzen der Allgemeinheit sein. Die schwierige Aufgabe Der Bericht der Puk EMD hat die Finanzkontrolle nicht ange-

besteht im Finden eines Mittelwegs. klagt, vielmehr durch seine Selbstreinigungskraft die Stärke

52. Der französische Rechnungshof unseres Systems bewiesen. Unter dem Eindruck dieses Ein-

Geschichte und verfassungsrechtliche Stellung zelfalls zu legiferieren ist gefährlich, weil dabei der allgemeine

Der Rechnungshof geht auf die 1320 in Paris gegründete Zusammenhang verlorengeht. Die Delegation der Kompe-

Rechnungskammer zurück. 1807 erhielt er seinen heutigen tenzen an einen Rechnungshof degradiere das Parlament,

Namen. Im gleichen Jahr wurde sein Aufgabenbereich neu weil viele Fragen politischer und nicht finanztechnischer Natur

umschrieben. Nach französischem Finanzrecht ist der Rech- sind. Sie anerkannte, dass Korrekturen durch eine bessere

nungshof Teil des öffentlichen Rechnungswesens. Handhabung bisheriger Rechtsgrundlagen nötig sind. Das

Gesetzliche Grundlagen wäre auch durch eine personelle Aufstockung des Sekreta-

Das Gesetz von 1807 legt für den Rechnungshof die gleichen riats der Finanzkommissionen und der Finanzdelegationen

Vorrechte fest wie für Frankreichs oberstes Gericht, den Kassa- möglich. Sie befürchtet mit einem Rechnungshof Doppelspu-

tionshof. Die Verfassung von 1958 regelt die Wahl der obersten rigkeiten anstelle der heutigen Doppelunterstellung. Die Mehr-

Beamten - sie werden direkt durch den Präsidenten der Repu- heit sieht in der Forderung nach Einbezug aller Fraktionen

blik ernannt - und die Funktion des Rechnungshofs: Er soll eine Rechtsungleichheit, weil damit bei kleinen Fraktionen, die

durch seine Arbeit Parlament und Regierung bei der Durchset- Chance in der Finanzkommision Einsitz zu nehmen, viel grös-

zung der Finanzgesetze unterstützen. ImGesetzvon 1967wird - ser ist als bei grossen Fraktionen. Demokratie heisst in diesem

schliesslich sein Aufgabenbereich umfassend festgelegt. Fall Vertretung im Verhältnis zur Stärke. Grosse Fraktionen

Aufgaben müssten bei einem Einzug der kleineren Fraktionen entspre-

Der Rechnungshof überprüft die Rechnungen der Verwaltung, chend mehr Sitze bekommen.

der staatlichen Unternehmungen, der nationalen öffentlichen Die Minderheit der Kommission betonte, dass die ausländi-

Institutionen und der Einrichtungen der Sozialversicherung. schen Rechnungshöfe gegründet worden seien, weil eine un-

Bei der Beurteilung der Rechnungen übernimmt er auch rich- abhängige Kontrolle gewollt war. Sie verwies auf das Beispiel

terliche Funktionen, ohne aber die Rechnungsführer belan-. der kürzlich eingeführten, doppelten Verwaltungskontrolle bei

gen zu können. Im weiteren obliegt ihm die aussergerichtlliche der Bundeskanzlei und beim Parlament. Bei genauer Defini-

Aufsicht über die vorschriftsmässige Geschäfts- und die Be- tion der Aufgabenbereiche gebe es keine Doppelspurigkei-

triebsführung der Dienststellen oder Aemter, die ganz oder zu- ten. Die Privatwirtschaft kenne Kontrollsysteme in der Rich-

mindest wesentlich den Bestimmungen der privaten Buchhal- tung des Controlling, welche Grauzonen verhindern sollen.

tung unterworfen sind. Der Rechnungshof überwacht auch Eine solche sei bei den Abrechnungen über Bundesbauten

den Vollzug der Finanzgesetze. Er kann auch die Finanzkom- festzustellen, welche zum Teil mit massiven Kreditunterschrei-

missionen informieren und von ihnen mit der Erledigung von tungen abschliessen. Das bedeutet, dass zu grosszügig bud-

Anfragen oder von umfassenden Untersuchungen beauftragt getiert wird und die öffentliche Hand vermutlich mehr zahlt als

werden. Der Rechnungshof ist befugt, alle Einnahmen und Private.

Ausgaben der staatlichen Einrichtungen zu kontrollieren. Da-

von ausgenommen sind die laufenden Ausgaben des Präsi- M. Reimann Maximilian présente au nom de la commission le

denten der Republik und die Kosten des Parlamentsbetriebs. rapport écrit suivant:

Unter besonderer Geheimhaltung überprüft der Rechnungs-

hof auch die Sonderfonds für Spionage und Gegenspionage. Nous vous soumettons conformément à l'article 21 ter de la loi

Organisation des Rechnungshofs sur les rapports entre les conseils le rapport de la commission

Der Rechnungshof besteht aus sieben Kammern, denen ein chargée du préavis sur l'initiative parlementaire déposée le

bestimmter Kontrollbereich zugeteilt ist. Er funktioniert wie ein 5 décembre 1990 par le groupe socialiste. Cette initiative exige

Gericht, weist aber einige Besonderheiten auf. So kontrolliert que soit supprimée la double subordination du Contrôle fédé-

er die Rechnungen von Amtes wegen. Das Verfahren ist ral des finances au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale.

schriftlich, beruht auf umfassenden Untersuchungen und gibt Elle propose que cet organe soit à l'avenir subordonné uni-

den Parteien die Möglichkeit zur Stellungnahme. Die Entschei- quement au Conseil fédéral, et qu'une Cour des comptes in-

dungen werden im Kollegium getroffen. Die Angehörigen des dépendante soit instituée pour exercer la surveillance finan-

Rechnungshofs sind auf Lebzeiten gewählte Magistratsperso- cière de l'administration par le Parlement. Elle demande en

nen, die nicht zur Rechenschaft gezogen werden können. outre qu'un comité mixte des deux commissions des finances,

Initiative parlementaire. Contrôle des finances 1918 N 3 octobre 1991

formé de membres de tous les groupes parlementaires, ait au- Considérations de la commission

torité pour consulter tous les documents de la cour des comp- 1. Etat des travaux du Parlement et de l'Administration sur le

tes et pour lui confier des mandats. même objet

L'initiative déposée le 5 décembre 1990 par le groupe socia-

Développement des auteurs de l'initiative liste demande que le contrôle des finances soit à l'avenir sou-

L'auteur de l'initiative fait valoir notamment que le rapport mis au seul Conseil fédéral, qu'une cour des comptes soit ins-

CEP DMF «montre qu'il a été possible d'engager des dépen- tituée pour exercer la surveillance financière de l'administra-

ses considérables dans les domaines des services secrets tion par le Parlement, et qu'un comité mixte des deux Commis-

sans que les organes de la surveillance financière aient pu sions des finances formé de membres de tous les groupes po-

les examiner en connaissance de cause. En pratique, cha- litiques ait le droit de consulter tous les actes de la Cour des

que organe impliqué a présumé que les contrôles nécessai- comptes et de lui conférer des mandats.

res avaient été effectuées par un autre organe et s'est La commission a entendu, le 12 août 1991, le président de la

contenté d'une information sommaire sans faire d'examen Cour des comptes d'Autriche, M. Tassilo Broesigke, ainsi que

approfondi. En particulier, personne ne s'est soucié du cri- M. Jean Driol, conseiller-maître de la Cour des comptes de la

tère de la 'juste application du droit' (art. 5 de la loi sur le République française. Tous deux ont fait l'historique de leur or-

contrôle fédéral des finances)». gane respectif et exposé les motifs politiques qui ont présidé à

Pour cette raison, il faut supprimer la double subordination sa fondation, sa base juridique, son mode de fonctionnement,

prévue à l'article premier de ladite loi; le Conseil fédéral dispo- son organisation, ainsi que ses points forts et ses faiblesses.

serait d'un instrument lui permettant d'exercer sa propre sur- 2. Ampleur et calendrier des travaux parlementaires

veillance, lequel lui serait soumis exclusivement et ne devrait La majorité de la commission recommande de renoncer à

rendre de comptes qu'à lui. poursuivre les travaux parlementaires en la matière, car si le

En contrepartie, un nouvel organe serait créer pour exercer la Conseil national décidait de donner suite à l'initiative, il faudrait

surveillance financière de l'administration par le Parlement. entreprendre des éclaircissements approfondis pour complé-

Cet organe, fonctionnant comme une cour des comptes, se- ter les renseignements donnés par les experts autrichien et

rait indépendant du Conseil fédéral et de l'Administration. Il français. Il faudrait le cas échéant former, en sus de la commis-

devrait rendre compte à l'Assemblée, ou plus précisément, à sion chargée par le Conseil national de donner un préavis, une

ses Commissions des finances, et pour ce qui est des détails, commission d'experts qui aurait pour mandat de préparer un

à la Délégation des finances. Ces organes parlementaires se- projet de loi instituant une cour fédérale des comptes. La com-

raient aussi habilités à confier des mandats spécifiques à la mission du Conseil national disposerait d'un délai de deux ans

Cour des comptes, laquelle pourrait aussi procéder à des exa- pour présenter rapport et propositions.

mens de son propre chef. Le principe voulant que la nouvelle 3. Possibilité d'atteindre le même but par motion ou postulat

Délégation des finances se compose de membres de tous les Le but poursuivi par l'auteur de l'initiative pourrait être atteint

groupes parlementaires s'inspire du même critère que celui par une motion. La commission n'a toutefois pas examiné

formulé dans le rapport CEP DMF concernant la composition cette option.

d'une délégation de sécurité. Il faudrait veiller en particulier à 4. Opportunité en cas d'initiative populaire sur le même objet

assurer la représentation des intérêts des formations minoritai- Aucune initiative portant sur le même objet n'a été lancée ni

res au sein de la nouvelle Délégaton des finances. Il faudrait en déposée.

outre prévoir le droit pour une minorité qualifiée - par exemple 57. La Cour des comptes d'Autriche

deux membres de la Délégation des finances - d'ordonner un Elle a été fondée en 1791 en qualité de Chambre des comptes

examen. Il serait en effet contraire à l'esprit même des contrô- de la Cour et reconstituée en tant que Cour suprême des

les si ce droit était réservé aux majorités, car il arrive souvent comptes en 1867. Les critères selon lesquels elle exerce sa

que ce soient les minorités qui révèlent des irrégularités dont surveillance sont actuellement au nombre de cinq:

l'élucidation s'impose si l'on veut préserver la confiance dans a. exactitude des chiffres

les institutions. b. conformité à la loi

Développement devant la commission c. principe d'économie

Le porte-parole du groupe socialiste, le conseiller national d. efficacité

Leuenberger-Soleure, a rendu attentif à trois points princi- e. opportunité

paux: La Cour des comptes d'Autriche est soumise au Conseil natio-

a. La surveillance financière exercée par le Parlement corres- nal autrichien (Chambre du peuple) depuis 1918. Elle n'a pas

pond à sa responsabilité quant au budget. Cette surveillance de fonction judiciaire. Selon la doctrine dominante, elle relève

ne peut être transférée au gouvernement. Elle est d'une impor- du législatif. Sa base légale est établie par la constitution, par

tance fondamentale dans notre démocratie référendaire, puis- une loi d'exécution, et par son règlement, ce dernier étant de

que le peuple vote ses propres impôts. Le Parlement doit donc sa propre compétence.

assumer pleinement aux yeux du peuple sa responsabilité in- Tâches: II incombe en premier'lieu à la cour de surveiller la

divisible quant au budget et à la surveillance financière. gestion financière de l'Administration, de l'Institut d'assuran-

b. L'article premier de la loi sur le contrôle des finances prévoit ces sociales, et des entreprises qui sont pour au moins

que cet organe doit servir deux maîtres: le Conseil fédéral, res- 50 pour cent propriété de l'Etat fédéral, d'un Land, ou d'une

ponsable de l'administration des ressources publiques, et le Commune. La surveillance de la cour s'exerce uniquement a

Parlement, qui exerce la surveillance sur cette gestion. Cette posteriori-.

double subordination est une faiblesse du système. Elle est à Sa deuxième fonction est la clôture du compte d'Etat. Après la

l'origine de ces cas désagréables de gestion des finances fin de l'année budgétaire, la Cour des comptes soumet au

sans base légale claire, qui font mauvaise impression dans Conseil national le compte de fin d'exercice par la voie d'une

l'opinion publique. Tel est l'avis du rapport CEP DMF du loi portant décision. Les chiffres sont fournis par le ministère

26 avril 1991, qui aboutit à la conclusion peu édifiante que, des finances à la cour, qui fait des contrôles par sondages

s'agissant du devoir du secret concernant certaines activités dans les offices. Il ne s'agit pas d'un compte de recettes et dé-

militaires, les procédures suivies et les mécanismes d'informa- penses, mais plutôt d'un inventaire comptable sur le modèle

tion ont fonctionné mal ou incomplètement. d'un compte de charges et de bénéfices (compte de résul-

c. Exécutif et législatif doivent disposer chacun de leur propre tats). La cour a pour mission de signaler tout écart par rapport

organe de contrôle. La double subordination du Contrôle des aux prévisions budgétaires.

finances doit être abolie. Tous les groupes politiques doivent Troisièmement, la Cour des comptes est chargée de contresi-

être représentés dans la Délégation des finances. S'agissant gner les emprunts publics. Toute reconnaissance de dette éta-

de contrôle des dépenses, le but consiste à établir si une déci- blie par le ministre des finances doit être contresignée par le

sion est appropriée ou non. Il ne s'agit pas de porter des juge- président de la Cour des comptes, qui atteste ainsi que le mi-

ments politiques. Plus le spectre des opinions est large, et nistre a contracté cet emprunt dans les limites des compéten-

plus la crédibilité d'un organe de contrôle est grande. ces que lui a conférées le Parlement.

3. Oktober 1991 1919 Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle

L'organisation de la cour, ainsi que son statut constitutionnel, sions sont collégiales. Le personnel est composé de magis-

sont semblables à ceux d'un ministère. Son président peut trats, c'est-à-dire qu'il s'agit de personnes inamovibles, passi-

être nommé et révoqué que le Conseil national. Son niveau de bles d'aucune sanction.

responsabilité équivaut à celui d'un ministre. Il peut donc être Tour d'horizon des expériences: points fort et difficultés

déféré devant le tribunal constitutionnel. La cour comprend Les points forts sont pour l'essentiel, l'indépendance totale de

cinq sections, elles-mêmes subdivisées en huit divisions. la Cour et de ses magistrats, la collégialité, la contradiction

Quant à l'exécution, le mandat de procéder à un examen est permanente possible, ainsi que la faculté d'adaptation de la

donné par le président de la cour. Toutefois, un ministre, le Cour des comptes aux nouvelles missions qui lui ont été

Conseil national, ou une minorité, peut aussi déposer une de- confiées. En ce qui concerne les difficultés, il est délicat de

mande d'examen. Après vérification des livres et autres docu- concilier une procédure pesante avec des délais courts. Il y a

ments sur place, les constatations faites sont formulées dans également un problème déformation des magistrats car paral-

un rapport adressé au service qui a fait l'objet de l'examen. Il lèlement au contrôle juridictionnel, il existe un contrôle sous

s'ensuit alors un échange de correspondance dont le résultat forme d'audit faisant appel à l'informatique ou à la gestion fi-

est inclus dans le rapport d'activité, lui-même soumis au nancière. La cour peu connue du public, voire des membres

Conseil national. L'expérience a montré que le principal pro- du Parlement a des relations difficiles avec la presse en raison

blème se situe entre la nécessité du secret d'une part et l'inté- des fuites lors de la transmission des rapports. Enfin, la cour

rêt du public à être informé des résultats d'autre part. Le conflit dispose de moyens insuffisants soit, 200 magistrats pour

est aggravé lorsque les médias se font l'écho de résultats pou- contrôler l'ensemble de l'économie publique.

vant jeter le discrédit sur des personnes ou sur les organes de 53. Discussion

l'Etat. La Cour des comptes ne peut placer des faits sous le La majorité de la commission a souligné que la comparaison

sceau du secret, puisqu'elle est un organe du Parlement. Elle entre le système suisse et ceux de l'Autriche et de la France

doit aussi éviter toute publicité dommageable, car le but du soulève des difficultés. Une étude n'a pas permis d'évaluer les

contrôle des comptes est de servir au bien de la collectivité. La diverses formes d'organisation. L'origine monarchique des

difficulté consiste à trouver un équilibre entre ces exigences deux modèles examinés est évidente: leur appareil adminis-

contradictoires. tratif est lourd et compliqué, et son fonctionnement ne donne

52. La Cour des comptes de la République française pas toujours satisfaction. Un organe de contrôle ayant des

Historique et insertion dans la Constitution pouvoirs judiciaires est impensable en Suisse.

La Cour des Comptes est l'héritière de la Chambre des Comp- D'ailleurs, le rapport CEP DMF ne met pas en cause le

tes de Paris de 1320. C'est en 1807 qu'elle reçoit son nom défi- Contrôle des finances. Il met plutôt en évidence sa capacité

nitif et des attributions différentes. Selon les principes du droit de se corriger de lui-même. Légiférer en raison d'un cas ex-

financier français, elle s'intègre dans un système particulier ceptionnel serait dangereux, car on risquerait ainsi de perdre

qui est celui de la «comptabilité publique». la vue d'ensemble. La délégation de compétences à une

Bases juridiques: cour des comptes dégraderait le Parlement, car nombre de

La loi de 1807 stipule que la Cour des comptes a les mêmes questions ont un caractère politique et non purement finan-

prérogatives que la Cour de cassation qui est le tribunal su- cier.

prême en France. La Constitution de 1958 dit que les hauts La commission reconnaît que des correctifs sont nécessaires

fonctionnaires sont nommés par le Président de la République et qu'il faut appliquer plus rigoureusement les normes légales

et que «la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouver- existantes. Il serait possible de le faire en renforçant le person-

nement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances». nel des Commissions des finances et de la Délégation des fi-

Enfin, la loi de 1967 est le texte fondamental qui codifie l'en- nances. Il y a lieu aussi de craindre que l'institution d'une cour

semble des dispositions de la Cour des comptes. des comptes ne ferait que remplacer la double subordination

Tâches: par le double emploi.

La Cour juge les comptes des comptables publics principaux La majorité de la commission voit une inégalité en droit dans

ainsi que des établissements publics nationaux. Est réputé l'exigence posée par l'initiative concernant la représentation

comptable public, tout décideur ayant eu affaire à des deniers de tous les groupes, car une telle règle favoriserait les groupes

publics. En tant que tribunal, elle rend donc des arrêts sur les numériquement faibles en renforçant les chances de leurs

comptes en faisant des remarques. A noter que la Cour n'a membres de siéger dans une des Commissions des finances.

pas de pouvoir juridictionnel sur les administrateurs. Elle effec- Logiquement, si l'on voulait que les petits groupes soient tous

tue également un contrôle non juridictionnel de la régularité représentés, il faudrait accorder plus de sièges aux grand

des opérations et de la qualité de la gestion des services. Cela groupes.

touche les services ou organismes soumis aux règles die la La minorité de la commission a souligné que la Cour des

comptabilité publique ainsi que les organismes soumis en to- comptes des pays étudiés a été fondée parce qu'on voulait

talité ou pour l'essentiel aux règles de la comptabilité privée. instituer un contrôle indépendant. Elle a relevé le cas du

Elle a d'autre part le devoir de faire un contrôle de l'exécution contrôle administratif, pour lequel des organes distincts ont

des lois de finances. Pour terminer, la Cour peut prendre l'ini- été créés pour le gouvernement et le Parlement. Il suffirait pour

tiative de faire des communications aux Commissions des fi- éviter le double emploi de définir exactement les domaines de

nances et à l'inverse, être amenée à répondre à leurs deman- compétences. Le secteur privé connaît des organes de

des ou encore devoir lancer des enquêtes lourdes exigées par contrôle de gestion, pour lesquels les atributions sont claire-

ces mêmes commissions. ment définies, ce qui permet d'éviter les zones «grises». On

La Cour des comptes a la compétence de contrôler toutes les constate l'existence d'une telle zone grise dans les comptes

dépenses et recettes des services de l'Etat, sauf les dépenses des constructions fédérales, où certains postes clôturent net-

courantes du Président de la République et les dépenses de tement en-dessous des prévisions budgétaires. On peut en

fonctionnement du Parlement. Il est à remarquer que les fonds déduire que les prévisions budgétaires ont été trop «généreu-

spéciaux relevant de l'espionnage et du contre-espionnage ses» et que les pouvoirs publics sont prêts à dépenser plus

sont contrôlés par la Cour dans le plus grand secret. Le do- que le secteur privé.

maine de compétence de la Cour s'étale aux établissements

publics de l'Etat, aux entreprises publiques nationales, aux or-

ganismes bénéficiaires d'un concours financier et aux orga- Antrag der Kommission

nismes de sécurité sociale. Die Kommission beantragt mit 12 zu 6 Stimmen:

Organisation de la Cour des comptes: Mehrheit

La Cour est composée de sept chambres se répartissant les Der Initiative keine Folge geben

différents types de contrôles. La procédure est celle d'un tribu- Minderheit

nal qui a néanmoins certaines particularités. Par exemple, la (Leuenberger-Solothurn, Eggenberger Georges, Hafner Ru-

Cour se saisit d'office des comptes à contrôler. D'autre part, la dolf, Leemann, Stappung, Weder-Basel)

procédure est écrite, inquisitoire, contradictoire et les déci- Der Initiative Folge geben

Initiative parlementaire. Contrôle des finances 1920 N 3 octobre 1991

Proposition de la commission staatspolitischen Aufgabe entziehen. Keinesfalls könnten Ar-

La commission propose par 12 voix contre 6: gumente der Zeitknappheit akzeptiert werden. Für derart zen-

Majorité trale Aufgaben des Parlamentes muss man sich die Zeit neh-

Ne pas donner suite à l'initiative men, auch wenn das am zweitletzten Sessionstag ist. Sonst

Minorité nimmt man veraltete oder mangelhafte Strukturen in Kauf.

(Leuenberger-Soleure, Eggenberger Georges, Hafner Rudolf, Dies bedeutete aber, dass auch in Zukunft Skandale oder son-

Leemann, Stappung, Weder-Bâle) stige Staatskrisen riskiert würden. Mein Wunsch ist es aller-

Donner suite à l'initiative dings, dass dies der Schweizer Bevölkerung erspart bleibt.

Ich bitte Sie deshalb, dem Ordnungsantrag, die Initiativen der

Ordnungsantrag Hafner Rudolf SP-Fraktion und der grünen Fraktion in Kategorie III zu behan-

Behandlung der Geschäfte 90.267 und 90.270 in Kategorie III. deln, zuzustimmen.

Motion d'ordre Hafner Rudolf Reimann Maximilian, Berichterstatter: Ich möchte Sie bitten,

Traiter les objets 90.267 et 90.270 en catégorie III. diesen Ordnungsantrag ausfolgenden Gründen abzulehnen:

1. Parlamentarische Initiativen, die in der vorberatenden Kom-

Hafner Rudolf: Die grüne Fraktion stellt den Ordnungsantrag, mission deutlich, im Verhältnis 2 zu 1 oder noch klarer, abge-

es seien die beiden parlamentarischen Initiativen - jene der lehnt worden sind, mögen im Plenum in solche Kategorien

SP-Fraktion zur Neuordnung der parlamentarischen Finanz- eingeteilt werden, die uns zeitlich möglichst wenig belasten.

kontrolle und jene der grünen Fraktion zur Verstärkung der Das ist bei den beiden in Frage kommenden Initiativen der

parlamentarischen Finanzaufsicht - in der Kategorie III zu be- Fall: Die Initiative der Sozialdemokraten wurde mit 12 zu 6 und

handeln. Kategorie III bedeutet, dass eine Diskussion möglich diejenige der grünen Fraktion mit 11 zu 4 Stimmen abgelehnt.

ist und dass sich auch die Fraktionen zu diesen beiden Ge- Die Einteilung in Kategorie III ist daher kaum gerechtfertigt.

schäften äussern können. 2. Alle hier im Plenum sprechen von Parlamentsreform. Alle

Ich begründe jetzt, warum es wichtig ist, dass man dieses hier wollen, dass wir unsere Arbeit effizienter und speditiver

Thema diskutieren kann. vorantreiben. Wenn es aber darum geht, diesen Vorsatz in die

Bei beiden parlamentarischen Initiativen geht es nämlich um Tat umzusetzen, werden viel zu viele von uns immer wieder

eine Verbesserung der Finanzaufsicht. Es ist zwar aus dem rückfällig, so heute unser Kollege Hafner.

vorhergehenden Geschäft deutlich geworden, dass man im Schieben wir also solchen Rückfällen einen Riegel, tragen wir

Schweizerland nicht so gerne Aenderungen hat. Da es aber zur speditiven Erledigung auch der heutigen Traktandenliste

um eine deutliche Verbesserung der Finanzaufsicht geht, bei, und lehnen wir seinen Ordnungsantrag ab.

müsste man meiner Meinung nach die Sache doch genauer

anschauen. M. Savary-Vaud, rapporteur: Je vous propose de rejeter la

Die Initiative der SP-Fraktion, die in der Kommission auch un- motion d'ordre. Nous ne sommes pas secoués par les scan-

sererseits unterstützt wurde, wollte die Einsetzung eines Rech- dales financiers. De plus, la commission a fait à mon avis un

nungshofes. Die Hearings in der Kommission haben ergeben, excellent travail et elle s'est entourée d'experts. Nous avons

dass man in anderen europäischen Ländern tatsächlich an- longuement débattu de ce problème, les votes ont été très

dere Modelle der Finanzaufsicht hat. Sie haben meistens die nets, il est donc inutile d'engager un long débat là-dessus.

Form eines Rechnungshofes. Wenn man sonst schon immer

von Eurokompatibilität spricht, muss man feststellen, dass die Abstimmung - Vote

Schweiz auf diesem Gebiet gar nicht europafähig ist. Ich Für den Antrag der Kommission

glaube, dass dieses Thema von selten der SP und auch unse- (Kategorie IV und V) 48 Stimmen

rerseits, von der grünen Fraktion, zu Recht aufgegriffen wor- Für den Antrag Hafner Rudolf

den ist. (Kategorie III) 27 Stimmen

Die Initiative der grünen Fraktion schlägt - man kann sagen -

eine pragmatische Lösung vor, die auf dem Bestehenden auf- Leuenberger-Solothurn, Sprecher der Minderheit: Namens

baut, aber etwas weiter geht als das bisherige System. Die Fi- der Minderheit beantrage ich Ihnen, es sei der parlamentari-

nanzdelegation würde nämlich durch Mitglieder weiterer Frak- schen Initiative 90.267 Folge zu geben.

tionen erweitert und damit aufgewertet. Die Kommission hat Lassen Sie mich zwei, drei Vorbemerkungen zu dieser parla-

diese Idee durchaus aufgenommen und Verständnis dafür ge- mentarischen Finanzkontrolle machen. Ich komme nicht um-

zeigt. Mit einem Postulat, das die Mehrheit akzeptiert hat, hin, Ihnen hier einmal mehr zu sagen, dass das Budgetrecht

schlägt sie vor, die Delegation sei um ein Mitglied zu erweitern. des Parlamentes neben der Gesetzgebung zu den wichtigsten

Aus unserer Sicht müsste dieses Mitglied selbstverständlich und ältesten Aufgaben aller Parlamente gehört. Die Budget-

einer Nichtregierungspartei angehören. Damit wird eine bes- verantwortung ist aber allein nicht genügend. Ihr entspricht

sere Aufsicht gewährleistet. Keinesfalls dürfen sich die Regie- notwendigerweise, als unabdingbare Ergänzung, die parla-

rungsparteien in der Finanzaufsicht ein Monopol zuschanzen. mentarische Oberaufsicht über den Finanzhaushalt. Der Fest-

Wenn ihnen das nicht klar wäre, hätten sie die Regeln der De- legung der Mittelverwendung muss die Kontrolle der effekti-

mokratie und des Minderheitenschutzes nicht so ganz begrif- ven Mittelverwendung folgen. Somit sind Budgethoheit und

fen. Auch die Mitglieder der kleinen Fraktionen und jene Teile die Verantwortung für die Finanzoberaufsicht unteilbar beim

der Bevölkerung, die sie vertreten, zahlen Steuern; also müs- Parlament.

sen auch sie sehen, was mit den Steuergeldern passiert. Ich Diese Tatsache - so meinen wir- hat in einer Referendumsde-

glaube, in diesem Bereich müsste man wirklich Glasnost mokratie eine ganz besondere Bedeutung. Das Volk auferlegt

üben. sich in Volksabstimmungen selber Steuern - ein Unikum welt-

Die letzten Jahre und die Erkenntnisse der Puk EMD haben weit, soviel ich weiss -, es will ganz sicher sein, dass seine Re-

unsere Kreise sensibel gemacht. Auf die Dauer würde es nicht präsentanten den wirtschaftlichen Mitteleinsatz minutiös, ex-

gutgehen, wenn man einfach so weiterfahren würde wie bis- akt, unparteiisch überwachen oder überwachen lassen. Die

her. Rechtsstaatlichkeit spielt auch eine ganz besondere Rolle. Die

Am Golde hängt doch alles: Man kann erkennen, dass das Rechtsgrundlagen haben jeden Mitteleinsatz zu rechtfertigen.

Geld ein wesentlicher Machtfaktor ist. Die Oeffentlichkeit hat Das Parlament hat also die Rechtmässigkeit aller Ausgaben zu

aber ein Recht zu wissen, wie sich alle Fraktionen zu einer Ver- überprüfen.

besserung der Finanzaufsicht im Interesse der Bevölkerung Das Parlament kann seine Oberaufsicht über die Finanzen nie

stellen. Falls die bürgerliche Mehrheit die Behandlung dieses und niemals an die Exekutive abtreten, etwa in der Meinung,

Geschäfts in Kategorie III ablehnen würde, müsste man leider diese habe ja nach unserem System die Finanzaufsicht und

annehmen, sie sei nicht an einer Verbesserung der Finanzauf- könne ganz gut gleich auch noch bei der Oberaufsicht mitwir-

sicht interessiert. Sie würde damit ihrer Verantwortung in die- ken. Die Exekutive wird nämlich notwendigerweise den Eigen-

sem Geschäft nicht nachkommen und sich einer wichtigen gesetzlichkeiten der Verwaltung stets viel stärker ausgesetzt

3. Oktober 1991 1921 Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle

sein als das Parlament. Das Parlament kann seine unteilbare das verlangt ja in diesem Haus niemand ernsthaft. Solange

Verantwortung für Budget und Oberaufsicht über die Finanzen man mit fünf Personen eine Fraktion bilden kann, gibt es aus

nicht teilen. Es muss sie selber wahrnehmen und für das Volk meiner Sicht keinen Grund, diese Fraktionen nicht auch alle-

sichtbar und spürbar ausüben, um eben dem Volk die Zustim- samt an der Ausführung dieser Kontrollaufgaben zu beteili-

mung zur Mittelbewilligung zu erleichtern, ja überhaupt zu er- gen.

möglichen. Nur wenn in gründlicher, steter, konsequenter Prü- Ich wiederhole: Es geht darum, das Vertrauen in allen Kreisen

fungsarbeit Vertrauen in den Finanzhaushalt stets neu erwor- der Bevölkerung neu zu schaffen, neu herzustellen und zu er-

ben, geschaffen und erhalten wird, ist auf mittlere und lange halten. Ich habe bei früherer Gelegenheit, als es um die Sicher-

Sicht die Mittelbeschaffung in der direkten Finanzdemokratie heitsdelegation ging, darauf hingewiesen, dass man einen

überhaupt möglich und langfristig zu sichern. Verteilungsschlüssel zwischen National- und Ständerat an-

Sie werden mir nun nicht widersprechen wollen, wenn ich be- wenden könnte wie bei der Europaratsdelegation. Damals hat

haupte, dass unser parlamentarisches Finanzaufsichtssystem allerdings Bundesrat Koller etwas voreilig behauptet, das wäre

einige Mängel aufzuweisen hat. Ich will Sie nicht langweilen, verfassungswidrig, während seine Juristen auf der Experten-

und ich will Sie ausnahmsweise auch nicht ärgern. Ich zitiere bank mir gesagt haben, dass wäre nur verfassungswidrig,

Ihnen nur einen Satz aus dem Bericht der Puk EMD. Dort steht wenn dieses Organ Beschlusskompetenzen hätte, aber nach-

auf Seite 208 schlicht und einfach: «Eine parlamentarische dem dieses Organ ja bloss Antrag stellt, kann von Verfas-

Aufsicht über die Finanzen der Organisation P-26 konnte die sungswidrigkeit keine Rede sein.

Puk EMD nicht feststellen.» Ich darf Sie also bitten, zu ermöglichen, dass man dieser

Ich finde, dass dieses Zitat sehr viel sagt. Offenbar haben un- Frage weiter nachgeht, und ich bitte Sie, mit der Minderheit

sere parlamentarischen Aufsichtsmittel in einer ganz bestimm- der Initiative Folge zu geben.

ten Situation auf einem sehr heiklen Gebiet versagt. Ich gebe

zu, dass die Finanzdelegation inzwischen Massnahmen ange- Reimann Maximilian, Berichterstatter: Wenn wir über diese

ordnet oder vorgeschlagen hat, eine davon wird Gegenstand parlamentarische Initiative der sozialdemokratischen Fraktion

der nächsten parlamentarischen Initiative sein; eine gute zu befinden haben, möchte auch ich -wie eben Kollege Leu-

Massnahme. Ich finde aber, dass diese Massnahmen die auf- enberger-Solothurn - Ihre Aufmerksamkeit vorerst auf den

gezeigten Missstände nur teilweise zu beheben vermögen. nächsten Punkt der Traktandenliste lenken. Sie ersehen dort,

Insbesondere lösen die von der Delegation selber beschlos- dass Kollege Züger eine parlamentarische Initiative mit ähnli-

senen Massnahmen und Vorschläge das Grundproblem der cher Stossrichtung eingereicht hat. Herr Züger will ebenfalls

Doppelunterstellung der Eidgenössischen Finanzkontrolle die Finanzkontrolle verstärken, nicht durch die Schaffung ei-

unter das Parlament und unter den Bundesrat nicht. nes unabhängigen Rechnungshofes, sondern durch eine ein-

So wenig diese Doppelunterstellung sinnvoll ist, so wenig fache Ergänzung des Bundesgesetzes über die Eidgenössi-

kann bestritten werden, dass der Bundesrat zur Ausübung sei- sche Finanzkontrolle. Danach sei bei besonderen Vorkomm-

ner Aufsicht ein Instrument benützt. Aber sobald dieses Instru- nissen in einzelnen Dienststellen eine obligatorische Melde-

ment zugestanden ist, muss man auch dem Parlament ein In- pflicht an den zuständigen Departementschef und an den Fi-

strument zugestehen, damit es seine Oberaufsicht wahrneh- nanzminister sicherzustellen. Unsere Kommission hat einstim-

men kann, und dieses Instrument kann mit dem bundesirätli- mig, mit 19 zu 0 Stimmen, beschlossen, der Initiative Züger

chen nicht identisch sein. Es darf daran erinnert werden, dass Folge zu geben. Ich stelle diese Bemerkung deshalb so aus-

kürzlich bei der Verwaltungskontrolle ebenfalls der Weg der geprägt an den Anfang meiner Ausführungen, weil der Initia-

Trennung beschriften worden ist. Es gibt ein Instrument der tive Züger ähnliche Motive zugrunde liegen wie der Initiative

Verwaltungskontrolle bei der Bundeskanzlei und - absolut un- der SP-Fraktion. Diese Motive gehen auf die Puk EMD und die

abhängig davon - eine Stelle für Verwaltungskontrolle, die der dort festgestellten geheimen Dienste zurück. Diese Dienste

GPK untersteht und die dem Parlament zur Verfügung steht. hatten bekanntlich ausserhalb des Verantwortungs- und Kon-

Wir haben die Form der Initiative, der allgemeinen Anregung, trollbereiches der ordentlichen Finanzaufsicht gewisse Aus-

gewählt, um auszudrücken, dass wir ein Problem zur Diskus- gaben getätigt.

sion stellen wollen und nicht pfannenfertige Lösungen anbie- Unsere Kommission wollte es also nicht einfach tel quel beim

ten. Wir möchten, dass eine Kommission dieser Sache weiter alten System bewenden lassen. Was uns die SP-Fraktion mit

nachgeht und geeignete Vorschläge unterbreitet. Unsere In- ihrer Initiative vorgeschlagen hat, geht der Mehrheit der Kom-

itiative, die in vier Punkte gegliedert ist, verlangt zum ersten, mission aber eindeutig zu weit. Mit 12 zu 6 Stimmen haben wir

die Doppelunterstellung der Finanzkontrolle unter Bundesrat deshalb beschlossen, dieser Initiative keine Folge zu geben;

und Bundesversammlung sei aufzuheben; zum zweiten hält mit der Idee des Kollegen Züger glauben wir, dem durch die

die Initiative fest, dass selbstverständlich der Bundesrat ein Fi- Puk EMD offengelegten Mangel in der Finanzkontrolle genü-

nanzkontrollorgan braucht, und das könnte beispielsweise im gend entgegengewirkt zu haben.

wesentlichen die heutige Finanzkontrolle sein. Damit die Bun- Die Idee der SP-Fraktion schiesst nach Ansicht der Kommis-

desversammlung ebenfalls ein Instrument zur Wahrnehmung sionsmehrheit eindeutig übers Ziel hinaus. Wir anerkennen

ihrer Kontrollaufgaben hat, haben wir angeregt, es sei ein un- zwar, dass die Unterstellung der Eidgenössischen Finanzkon-

abhängiger Rechnungshof zu schaffen, der diese Kontrollauf- trolle unter den Bundesrat einerseits und unter die Bundesver-

gaben im Auftrag des Parlamentes wahrnimmt und Bericht er- sammlung andererseits nicht gerade ideal ist: Zwei Herren

stattet, also eine Professionalisierung dieser Aufsicht. Und da- kann man bekanntlich nicht immer optimal dienen, da gebe

mit die Verbindung geschaffen ist, haben wir eine aus allen ich Herrn Kollege Leuenberger vollauf recht. Die Doppelunter-

Fraktionen des Parlaments zusammengesetzte Kommission, stellung hat aber auch ihre Vorteile: Denken Sie nur an die Sy-

einen Ausschuss, vorgeschlagen - die in etwa der heutigen Fi- nergieeffekte; denken Sie daran, wie viel mehr bürokratischer

nanzdelegation entspricht-, die die politische Umsetzung der Aufwand geleistet werden muss, wenn sowohl die Finanzkon-

Schlussfolgerungen des Rechnungshofs besorgen würde. trolle als auch ein unabhängiger Rechnungshof die gleiche Ar-

Ein Detail, das mir sehr zentral scheint, ist die Zusammenset- beit zu verrichten haben.

zung dieses parlamentarischen Organs, dieser Finanzdelega- Damit habe ich Ihnen gleich das Hauptargument geliefert, das

tion: Wir sind und bleiben der Meinung, dass danach getrach- die Kommissionsmehrheit zu ihrem negativen Entscheid be-

tet werden muss, dass alle Fraktionen in diesem Gremium ver- wogen hat. Wir hatten uns in unseren Hearings von den zu-

treten sein können, denn um die Vertrauensbildung zu erwir- ständigen Chefs den österreichischen und den französischen

ken, die ich vorhin erwähnt habe, ist es nötig, dass alle im Par- Rechnungshof vorstellen lassen. Die Ausführungen der bei-

lament als Fraktionen anerkannten Gruppen Zugang zu dieser den Herren können Sie ziemlich detailliert in unserem Kom-

Kontrollaufgabe haben. Ich muss Ihnen auch sagen: Wenn missionsbericht nachlesen: Da sind Hundertschaften von

man sagt, die Kleinen sind auch gar klein, das geht nicht, dann Kontrolleuren am Werk. Eine enorme Bürokratie also, die un-

müsste man redlicherweise die Fraktionsbildung im Parla- seren.schweizerischen Eigenheiten kaum entspricht. Man darf

ment erschweren, oder man müsste das Wahlrecht ändern sich zu Recht fragen, ob bei derart personalintensiven Rech-

und wie die Deutschen eine 5-Prozent-Klausel einführen, aber nungshöfen Aufwand und Ertrag überhaupt in einem vernünf-

Initiative parlementaire. Contrôle des finances 1922 N 3 octobre 1991

tigen Verhältnis zueinander stehen; die Kommissionsmehrheit #ST# 90.268

bezweifelt es jedenfalls.

Ebenso wäre es falsch, unter dem Eindruck eines Einzelfalles Parlamentarische Initiative

neue Gesetze zu machen. Unser aktuelles System ist nämlich (Züger)

nicht so schlecht, als dass wir es gleich über Bord zu werfen

und durch einen Rechnungshof zu ersetzen hätten. In Punkt 4 Revision von Artikel 15 des Bundesgesetzes

verlangt die SP-lnitiative zudem eine Erweiterung der Finanz- über die Eidgenössische Finanzkontrolle

delegation unter Einbezug aller Fraktionen. Dieses Anliegen Initiative parlementaire

ist ziemlich identisch mit der parlamentarischen Initiative der (Züger)

grünen Fraktion, die als übernächstes Geschäft traktandiert Contrôle fédéral des finances.

ist. Ich werde dort näher auf die Gründe eintreten, warum Révision de l'article 15 de la loi

diese Forderung der Kommissionsmehrheit nicht opportun er-

scheint. Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN

Für den Moment bitte ich Sie also, der Kommissionsmehrheit

zu folgen und der parlamentarischen Initiative der sozialdemo-

kratischen Fraktion keine Folge zu geben.

M. Savary-Vaud, rapporteur: La commission devait répondre

à la question suivante: faut-il modifier et renforcer le contrôle Wortlaut der Initiative vom 10. Dezember 1990

des finances de la Confédération? Pour répondre à cette ques- Artikel 15 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Fi-

tion délicate, la commission avait fait appel à deux experts nanzkontrolle ist durch einen neuen Absatz 3 zu ergänzen:

étrangers. Cela nous a permis d'avoir des points de comparai- Abs. 3 (neu)

son très intéressants. Mais très tôt, il est apparu que chez nos Besondere Vorkommnisse und Beanstandungen hinsichtlich

voisins français et autrichiens la surveillance financière exer- des Finanzgebarens einzelner Dienststellen sind dem zustän-

cée par une cour des comptes reposait sur un appareil ad- digen Departementschef sowie dem Vorsteher des Finanzde-

ministratif et juridique impressionnant. Une cour des comptes partements zu melden. Betreffen die festgestellten Mängel

basée sur l'un ou l'autre des systèmes présentés est inapplica- das Finanzgebaren von Dienststellen des Eidgenössischen

ble dans notre pays. De plus, nous ne sommes pas persuadés Finanzdepartementes, ist der Bundespräsident beziehungs-

que le contrôle financier est mieux exercé avec les systèmes weise der Vizepräsident in Kenntnis zu setzen.

de nos voisins. Notre pays est différent dans ses structures. Il

n'a pas de grandes sociétés nationalisées. Le fédéralisme Texte de l'initiative du 10 décembre 1990

nous permet des contrôles dans les cantons et les communes. L'article 15 de la loi sur le Contrôle fédéral des finances est

Par conséquent, nous n'avons pas besoin d'un appareil impo- complété d'un alinéa 3 ayant la teneur suivante:

sant pour exercer le contrôle financier de la Confédération. Al. 3 (nouveau)

Par ailleurs, il n'est pas certain qu'avec un système différent Toute anomalie ou contestation concernant la gestion finan-

les problèmes d'engagement financier, pour les services se- cière d'un service administratif doit être signalée au chef du

crets par exemple, soulevés par la Commission d'enquête par- département compétent ainsi qu'au chef du Département des

lementaire, n'aient pas eu lieu. En France - si je cite encore finances. Si le manquement constaté est le fait d'une unité du

une fois cet exemple - la Cour des comptes ne contrôle pas les Département des finances, le président de la Confédération,

dépenses des services secrets. ou le cas échéant le vice-président, doit en être informé.

De l'avis de la commission, un seul incident n'est pas suffisant

pour opérer un changement complet dans notre façon de pro- Herr Reimann Maximilian unterbreitet im Namen der Kommis-

céder. Il n'y a pas eu de scandale financier à proprement par- sion den folgenden schriftlichen Bericht:

ler, il n'y a eu que quelques lacunes qu'il s'agit de corriger.

Notre système est simple et fonctionne bien. A l'instar de nom-

breux domaines de notre Etat, le contrôle financier de la Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des Ge-

Confédération est soumis à une réglementation pragmatique, schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-

adaptée à nos besoins et qui a fait ses preuves. La commis- mission über die von Nationalrat Züger am 10. Dezember

sion a toutefois admis que le système était perfectible. C'est la 1990 eingereichte parlamentarische Initiative, welche ver-

raison pour laquelle elle vous propose de donner suite à une langt, den Artikel 15 des Bundesgesetzes über die Eidgenös-

autre initiative parlementaire, celle de M. Züger, qui vous sera sische Finanzkontrolle durch einen neuen Absatz 3 zu ergän-

soumise tout à l'heure et qui n'a pas rencontré d'opposition. zen.

En conclusion, la commission, par 12 voix contre 6, vous pro-

pose de ne pas donner suite à l'initiative du groupe socialiste. Begründung des Initianten

Der Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommis-

Abstimmung - Vote sion, Puk EMD, vom 17. November 1990 hat erhebliche Män-

Für den Antrag der Mehrheit gel bei der Organisation und Wahrnehmung sowohl der parla-

(keine Folge geben) 60 Stimmen mentarischen als auch der verwaltungsinternen Finanzauf-

Für den Antrag der Minderheit sicht zutage gefördert. Was die Aufsichtsbefugnisse des Parla-

(Folge gegen) 28 Stimmen ments betrifft, konnten die entsprechenden Kontrollkompe-

tenzen im Verantwortungsbereich des EMD vor allem deshalb

nicht umfassend ausgeübt werden, weil die zuständigen Or-

gane der Finanzkontrolle ihrer gesetzlich statuierten Berichter-

stattungspflicht (Art. 14 des Bundesgesetzes über die Eidge-

nössische Finanzkontrolle) nicht nachgekommen sind.

Anderseits hat der Bericht auch in aller Deutlichkeit aufgezeigt,

dass die Ablauforganisation der verwaltungsinternen Finanz-

aufsicht, wie sie in Artikel 15 des erwähnten Gesetzes um-

schrieben ist, den Anforderungen der Praxis nicht genügt. So

kann der Bundesrat als politisch verantwortliche Kollegialbe-

hörde seine Aufsichtsbefugnisse nicht hinreichend wahrneh-

men, wenn die Finanzkontrolle gemäss den einschlägigen

Gesetzesbestimmungen (Art. 15 Abs. 2 des Finanzkontrollge-

setzes) ermächtigt ist, Beanstandungen auf der Stufe einzel-

ner Dienststellen abschliessend zu regeln, ohne dass diese

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative (Sozialdemokratische Fraktion) Neuordnung der

parlamentarischen Finanzkontrolle

Initiative parlementaire (Groupe socialiste) Réforme du contrôle parlementaire des

finances

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1991

Année

Anno

Band IV

Volume

Volume

Session Herbstsession

Session Session d'automne

Sessione Sessione autunnale

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 15

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 90.267

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 03.10.1991 - 15:00

Date

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Seite 1915-1922

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Ref. No 20 020 377

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