Civil Servants' Election Ineligibility

Initiative parlementaire. Conseil des Etats 710 N 21 mars 1991

zug der Uebernachtungsentschädigung. Da diese auch bei heutige System doch einigermassen bewährt hat und der Ge-

Nichtbedarf automatisch voll ausbezahlt wird, stellt sie für die rechtigkeit recht nahe kommt.

Betroffenen ein willkommenes und steuerfreies Zusatzein- Herr Ruf hat es vorhin gesagt: Im Umkreis von 25 km um Bern

kommen dar. Dies wird teilweise auch offen zugegeben. bekommt man keine Uebernachtungsentschädigung. Diesen

Diese Situation ist jedoch von der Zweckbestimmung der Spe- Umkreis haben wir seinerzeit von 15 auf 25 km ausgedehnt,

senentschädigungen her und unter dem Gesichtspunkt einer um den Transportmöglichkeiten Rechnung zu tragen. Sie wis-

gleichen Behandlung aller Parlamentarier in keiner Weise ge- sen auch, dass jeder Parlamentarier Anrecht hat auf ein Gene-

rechtfertigt. Nach meinen vorsichtigen Schätzungen - Namen ralabonnement, das er nicht zurückgeben und sich das Geld

möchte ich keine nennen - dürften mindestens 20 Parlamen- auszahlen lassen kann.

tarier in den Genuss einer nicht benötigten Uebernachtungs- Ich komme darauf zurück, was Herr Ruf gesagt hat: Wir haben

entschädigung kommen. Obschon stets von Einsparungen eine parlamentarische Initiative Petitpierre, die Parlamentsre-

im Bundeshaushalt gesprochen wird, verschleudert der Bund form, die ja sehr umfassend ist. Ich bin, wie auch das Büro, der

damit jährlich über 100 000 Franken für überflüssige Entschä- Meinung, dass wir für eine eventuelle Aenderung dieser Ent-

digungen an das Parlament. Das ist unsinnig und entspricht in schädigungen - die wir wie gesagt erst 1988 eingeführt haben

keiner Weise dem Sinn der Spesenentschädigungen. Die heu- - dann im Schosse der Kommission für die Parlamentsreform

tige starre Regelung bedeutet auch eine Ungerechtigkeit ge- eine umfassende Lösung vorschlagen können. Absolute Ge-

genüber all jenen Parlamentariern, die innerhalb des 25-Bahn- rechtigkeitwird es wahrscheinlich auch dann nicht geben.

kilometer-Umkreises um Bern wohnen und leer ausgehen. Ich bitte Sie, dem Büro zuzustimmen und der Initiative keine

Ich schlage deshalb die Einführung eines konkreten Bedürf- Folge zu leisten.

nisnachweises vor, der ohne übermässigen administrativen

Aufwand nach jeder Session in pauschaler Form erfolgen Abstimmung - Vote

könnte, nämlich durch Bestätigungen der Hotels für die An- Für den Antrag des Büros

zahl der in Bern logierten Nächte, durch analoge Bestätigun- (keine Folge geben) offensichtliche Mehrheit

gen für die Anzahl der gegen Bezahlung gewährten Ueber- Für den Antrag Ruf

nachtungen bei Privatpersonen oder durch den Nachweis von (Folge geben) 2 Stimmen

Kosten für eigene Mietobjekte. Dabei schwebt mir vor, dass

die Parlamentarier selbst aktiv werden müssten, um ihre

Uebernachtungsentschädigungen zu erhalten. Wer also keine

Belege einreichen würde, bekäme nichts. Administrativ wäre

diese Regelung problemlos zu bewältigen.

Dieses Modell ist selbstverständlich nur eine Möglichkeit, um

die genannten Ungerechtigkeiten und Missbräuche in diesem #ST# 89.230

Bereiche soweit als möglich zu beseitigen. Wenn es andere,

effizientere gibt, dann um so besser. Parlamentarische Initiative

Ungerechtigkeiten bestehen ebenfalls bei den Reiseentschä- (Ruf)

digungen. Aus zeitlichen Gründen kann ich jedoch hier nicht Ständerat. Nichtwählbarkeit

auf Details eingehen, sondern muss Sie auf den schriftlichen von Bundesbeamten

Bericht verweisen. Das Hauptanliegen der Initiative betrifft -

wie gesagt - die Uebernachtungsentschädigungen. Initiative parlementaire

Das Büro des Nationalrates lehnt die Initiative mit wenig über- (Ruf)

zeugenden Argumenten ab und schreibt, die Parlamentsre- Conseil des Etats. Inéligibilité

formkommission werde die gesamte Entschädigungsrege- des fonctionnaires fédéraux

lung für Parlamentarier überprüfen. Ich hoffe mit Ihnen sehr,

dass diese Ueberprüfung zu einem in jeder Hinsicht befriedi- Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN

genden Ergebnis führen wird. Noch wissen wir aber nicht, was

letztlich das Ergebnis der Beratungen sein wird, insbesondere

welche Regelungen in diesem Rat und in der Kleinen Kammer

mehrheitsfähig sein werden.

Unter diesem Gesichtspunkt möchte ich Ihnen dringend na- Wortlaut der Initiative vom 7. Juni 1989

helegen, die Initiative anzunehmen, damit die Parlamentsre- In Analogie zu Artikel 77 der Bundesverfassung (betreffend

formkommission, die mit der weiteren Prüfung beauftragt wer- der Nichtwählbarkeit von Bundesbeamten in den Nationalrat)

den könnte, mindestens einen klaren Auftrag erhält, in welcher ist Artikel 81 der Bundesverfassung wie folgt zu ergänzen:

Richtung sie vorzugehen hat, wenn sie an Spesenentschädi- Die Mitglieder des Nationalrates, des Bundesrates und von

gungen festhält, nämlich dass sie sich um eine Beseitigung letzterem gewählte Beamte können nicht zugleich Mitglieder

bestehender Missbräuche und Ungerechtigkeiten bemühen des Ständerates sein.

muss.

Ich beantrage Ihnen deshalb, die Initiative anzunehmen und Texte de l'initiative du 7 juin 1989

sie zur weiteren Bearbeitung der zuständigen Kommission zu Par analogie avec l'article 77 de la constitution relatif à l'inéligi-

überweisen. bilité des fonctionnaires fédéraux au Conseil national,

l'article 81 de celle-ci est à compléter comme suit:

Les députés au Conseil national, les membres du Conseil fé-

Früh, Berichterstatter: Für den Fall, dass Sie die hochinteres- déral et les fonctionnaires nommés par ce conseil ne peuvent

santen Erwägungen des Büros nicht gelesen haben, möchte être simultanément membres du Conseil des Etats.

ich Ihnen in aller Kürze noch mitteilen, wieso wir zu diesem

Entscheid gekommen sind. Herr Schmid unterbreitet im Namen der Kommission den fol-

Das geltende System kennen Sie. Sie bekommen 130 Fran- genden schriftlichen Bericht:

ken für die Uebernachtungsentschädigung, 85 Franken für

Speise und Trank und 300 Franken für die Tagesspesen, für Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des Ge-

Rats- und Kommissionssitzungen. Wir haben im Jahr 1988 schäftsverkehrsgesetzes (GVG) den Bericht der vorprüfenden

eine Umfrage gemacht, und aufgrund der Wünsche der Parla- Kommission über die von Nationalrat Ruf am 7. Juni 1989 ein-

mentarier sind wir auf diese Regelung gekommen. Sie ist ad- gereichte parlamentarische Intiative, welche Unvereinbarkeit

ministrativ einfach, sicher einfacher als eine Regelung, wo zwischen Ständeratsmandat und Bundesbeamtung verlangt.

man mit Spesenzetteln vortraben muss. Das Büro betont, Die Kommission hat am 16. Februar 1990 den Initianten ange-

dass wirklich keine Entschädigung eine absolute Gerechtig- hört und zu ihren Beratungen einen Vertreter der Bundeskanz-

keit aufweisen kann. Aber wir sind der Meinung, dass sich das lei beigezogen.

21. März 1991 711 Parlamentarische Initiative. Ständerat

Schriftliche Begründung des Initianten teilung verlangt, dass Bundesbeamte weder dem Nationalrat

(leicht gekürzt) noch dem Ständerat angehören dürfen, da sie sonst bei der

Meine parlamentarische Initiative möchte die Unvereinbarkei- parlamentarischen Kontrolle ihrer eigenen Tätigkeit mitwirken

ten für die Wahl in den Ständerat, geregelt in Artikel 81 der können. Die Kommission ist der Ansicht, dass heute im Ge-

Bundesverfassung, denjenigen anpassen, die gemäss Arti- gensatz zur Zeit der Gründung des Bundesstaates das Prinzip

kel 77 BVfür die Wahl in den Nationalrat gelten, und dadurch der Gewaltenteilung höher einzustufen ist als das in diesem

auch die Bundesbeamten miteinbeziehen. Artikel 81 BV soll, Fall dazu in Konkurrenz stehende Recht der Kantone, ihre Ab-

in Analogie zu Artikeî 77, wie folgt formuliert werden: «Die Mit- geordneten im Bundesparlament frei zu bestimmen.

glieder des Nationalrates, des Bundesrates und von letzterem Einige Kommissionsmitgliederweisen darauf hin, dass bei der

gewählte Beamte können nicht zugleich Mitglieder des Stän- Regelung der Unvereinbarkeiten zwischen Ratsmandat und

derates sein.» Bundesbeamtung allenfalls zu unterscheiden wäre zwischen

Nach Erneuerungswahlen tritt immer wieder die offensichtli- höheren, direkt vom Bundesrat gewählten Beamten und den

che Rechtsungleichheit in den Konsequenzen der Wahl von übrigen Bundesbeamten. Es wäre zu erwägen, die letzteren

Bundesbeamten in den National- bzw. in den Ständerat zu- von den Unvereinbarkeitsbestimmungen auszunehmen. An-

tage. Die Einschränkung der Unvereinbarkeiten des Ständera- dere Kommissionsmitglieder lehnen jedoch jede Abweichung

tes mag bei der Gründung des Bundesstaates noch verständ- vom Prinzip der Gewaltenteilung strikte ab.

lich gewesen sein. Man wollte den Kantonen bei der Bestim- Anderer Auffassung als der Initiant ist die Kommission in der

mung der Standesvertreter die völlige Freiheit der Wahl über- Frage, auf welchem Wege sein Anliegen verwirklicht werden

lassen. Diese Einschränkung der Unvereinbarkeit gegenüber soll. Die fehlende Unvereinbarkeit zwischen Ständeratsman-

dem Nationalrat muss heute vor allem unter den Gesichts- dat und Bundesbeamtung stellt nach Ansicht der Mehrheit der

punkten der Gewaltenteilung und des Zweikammersystems Kommission ein eher theoretisches Problem ohne grosse

als überholt bezeichnet werden. Die klassischen Unvereinbar- praktische Bedeutung dar. Die Fälle von Einsitznahme von

keiten zwischen den Gewalten basieren auf dem Grundsatz Bundesbeamten in den Ständerat sind selten; konkrete Pro-

der Gewaltenteilung. Wird dieser, wie im vorliegenden Falle, bleme oder Missstände haben sich daraus bisher nie erge-

verletzt, so bedeutet dies eine Beeinträchtigung der Unabhän- ben. Es drängt sich daher nicht auf, dass der Nationalrat bzw.

gigkeit einzelner Gewalten, vorliegend vorab der Legislative. eine von ihm beauftragte Kommission eine Vorlage zur Aende-

Der Kommentar von Professor Jean-François Aubert zu Arti- rung von Artikel 81 der Bundesverfassung ausarbeitet, welche

kel 77 BV nennt drei Gründe für die Unvereinbarkeit zwischen nach Zustimmung des Ständrates Volk und Ständen zur Ab-

dem Amt des Nationalrates und demjenigen des Bundesbe- stimmung unterbreitet werden müsste. Die Kommission bean-

amten: tragt daher (mit 6 zu 1 Stimmen, bei 6 Enthaltungen), der par-

1. Will sie das Parlament vor einer zu grossen Beeinflussung lamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

durch die Regierung schützen, welche unmittelbar auf be- Die Kommission möchte hingegen den Bundesrat mit einem

stimmte Abgeordnete einwirken könnte. Ebenso richtet sie Postulat (mit 9 zu 0 Stimmen, bei 4 Enthaltungen) einladen zu

sich gegen eine Beeinflussung durch die Verwaltung selber, prüfen, wie die Unvereinbarkeitsbestimmungen der Bundes-

welche auf ihre eigenen Leute in der legislativen Behörde zu- verfassung im Sinne einer Gleichstellung von National- und

rückgreifen könnte, um sich diese gewogen zu machen. Ständerat unter Einhaltung des Gewaltenteilungsprinzips an-

2. Unvereinbarkeit will aber auch die Regierung schützen, wel- gepasst werden können. Damit soll erreicht werden, dass die

che allenfalls von ihren eigenen Untergebenen überwacht Frage im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung ge-

werden könnte. Das gleiche gilt auch für die Verwaltung sel- klärt wird; sollte sich diese stark verzögern, so wäre der Bun-

ber, wo die Kandidatur und die Wahl ihrer Mitglieder einige desrat gehalten, darüber Bericht zu erstatten, ob und wie das

Verwirrung stiften könnte. Problem auf andere Weise gelöst werden kann.

3. Die Unvereinbarkeit erklärt sich ganz einfach durch die An- Eine Minderheit der Kommission befürchtet, dass auf diesem

forderungen der Verwaltungsarbeit. Die Beamten müssen ihre Wege die Behebung dieses ihrer Ansicht nach doch gravieren-

ganze Zeit ihrem Amt widmen und können sich wohl nur den Missstandes über Gebühr verzögert wird. Sie möchte da-

schwerlich die drei oder vier Monate davon frei machen, wel- her den Bundesrat mit einer Motion verbindlich beauftragen,

che die Aufgabe eines Abgeordneten beansprucht. eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten.

Dass diese Gründe natürlich auch für den Ständerat gelten, er-

gibt sich zwingend aus dem in der Schweiz weitgehend voll- M. Schmid présente au nom de la commission le rapport écrit

kommenen Zweikammersystem. Die Standesvertreter werden suivant:

zwar nach kantonalem Recht gewählt, was grundsätzlich un-

bestritten ist. Dem Ständerat fallen aber dieselben Kompe- Nous vous soumettons par la présente,, conformément à

tenzen und Aufgaben zu wie der Volksvertretung. Eine unglei- l'article 21 ter de la loi sur les rapports entre les conseils

che Regelung ist auch unter diesem Gesichtspunkt nicht ge- (LREC), le rapport de la commission chargée de l'examen pré-

rechtfertigt. Die Meinung in der Literatur zu dieser Frage ist ein- liminaire de l'initiative parlementaire déposée par le conseiller

deutig. national Ruf le 7 juin 1989 et qui prévoit d'interdire l'élection de

Der Expertenentwurf 1977 für eine neue BV geht deshalb auch fonctionnaires fédéraux au Conseil des Etats.

in Artikel 71 davon aus, dass die klassischen Unvereinbarkei- La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 16 février

ten für die obersten Bundesbehörden in gleicher Weise gelten 1990 et a consulté un représentant de la Chancellerie fédérale

sollen. Er vereinheitlicht sie und bezieht auch den Ständerat, lors de la discussion.

als Bundesbehörde, in gleicherweise wie den Nationalrat mit

ein. Auch das EJPD möchte in seiner Modellstudie 1985 in Arti- Développement de l'auteur de l'initiative

kel 89 diese Frage regeln. Aus den Stellungnahmen des Bun- (légèrement abrégé)

desrates geht hervor, dass er grundsätzlich diese Auffassung Par mon initiative parlementaire, je désire étendre aux fonc-

teilt (Antwort des Bundesrates auf meine Motion aus dem tionnaires fédéraux les dispositions concernant les incompati-

Jahre 1983, die 1984 als Postulat überwiesen wurde). bilités avec l'exercice du mandat de député au Conseil des

Da die Materie über Jahrzehnte ohne fruchtbares Resultat dis- Etats, qui sont visées par l'article 81 de la constitution, en les

kutiert wurde, sollte nun von seilen des Nationalrates aus, adaptant à celles qui règlent, conformément à l'article 77 de

nicht zuletzt im Blick auf die bevorstehende Verfassungsrevi- cette même constitution, l'élection au Conseil national. Par

sion, Druck aufgesetzt werden. Dies wäre sicher auch in Form analogie avec l'article 77 de la constitution, l'article 81 devra

eines anderen parlamentarischen Vorstosses möglich, zum avoir la teneur suivante: «Les députés au Conseil national, les

Beispiel mit einer Motion. membres du Conseil fédéral et les fonctionnaires nommés par

ce conseil ne peuvent être simultanément membres du

Erwägungen der Kommission Conseil des Etats.»

Die Kommission kann sich der Begründung des Initianten in Après chaque élection de renouvellement, l'inégalité juridique

materieller Hinsicht anschliessen. Das Prinzip der Gewalten- manifeste des conséquences que comporte l'élection de fonc-

Initiative parlementaire. Conseil des Etats 712 21 mars 1991

tionnaires fédéraux au Conseil national ou au Conseil des Certains membres de la commission font remarquer qu'il fau-

Etats apparaît clairement. On peut comprendre que la régle- drait le cas échéant distinguer, dans la réglementation tou-

mentation des incompatibilités n'ait pas été aussi sévère pour chant les incompatibilités entre l'exercice du mandat parle-

le Conseil des Etats que pour le Conseil national lors de la mentaire et le statut de fonctionnaire fédéral, entre les fonc-

création de l'Etat fédéral. Les cantons devaient à l'époque être tionnaires supérieurs nommés par le Conseil fédéral lui-

entièrement libres dans le choix de leurs représentants. Ac- même, et les autres. On pourrait envisager de permettre à ces

tuellement, la réglementation différente des incompatibilités derniers d'exercer un mandat parlementaire. Mais d'autres

pour le Conseil national et pour celui des Etats doit être consi- membres de la commission rejettent toute dérogation au prin-

dérée comme surannée, compte tenu de la séparation des cipe de la séparation des pouvoirs.

pouvoirs et du bicamérisme. Les incompatibilités essentielles En revanche, la commission ne partage pas l'opinion de l'au-

entre les pouvoirs se fondent sur la séparation de ceux-ci. Une teur de l'initiative au sujet de la façon dont sa demande doit

dérogation, comme dans le cas qui nous intéresse, constitue être réalisée. Le fait que l'exercice du mandat de député au

une atteinte à l'indépendance d'un des pouvoirs, en l'occur- Conseil des Etats ne soit pas incompatible avec le statut de

rence du législatif. fonctionnaire fédéral a une portée surtout théorique, sans

Dans son commentaire à l'article 77 de la constitution, le pro- grande importance pratique. Il est rare que des fonctionnaires

fesseur Jean-François Aubert cite trois raisons pour justifier fédéraux siègent au Conseil des Etats; il n'en est jamais résulté

l'incompatibilité du mandat au Conseil national et le statut de de difficultés, et encore moins d'abus. Il n'est donc pas indis-

fonctionnaire fédéral: pensable que le Conseil national ou une commission créée

1. L'incompatibilité tend d'abord à protéger le Parlement par lui élabore un projet pour la révision de l'article 81 de la

contre une influence trop forte du gouvernement, qui pourrait constitution, qui serait soumis au vote du peuple et des can-

agir directement sur certains députés, et aussi contre l'in- tons, après avoir été approuvé par le Conseil des Etats. La

fluence de l'administration elle-même, qui, lorsqu'elle entre- commission (par 6 voix contre 1 et 6 abstentions) recom-

prendrait de convaincre l'autorité législative, aurait des intelli- mande en conséquence de ne pas donner de suite à l'initiative

gences dans la place. parlementaire.

2. Mais l'incompatibilité tend également à protéger le gouver- Cependant, la commission désire que le Conseil fédéral soit

nement, qui, à défaut, risquerait d'être surveillé par ses pro- invité, par un postulat (par 9 voix et sans opposition, et 4 abs-

pres subordonnés, ainsi que l'administration elle-même, à l'in- tentions), à examiner comment il serait possible, afin de satis-

térieur de laquelle la candidature et l'élection de certains de faire au principe de la séparation des pouvoirs, d'harmoniser

ses membres ne manqueraient pas d'apporter quelque trou- les dispositions constitutionnelles réglant les incompatibilités

ble. de manière à placer le Conseil national et le Conseil des Etats

3. Enfin, l'incompatibilité trouve une explication simple dans sur un pied d'égalité. Cela permettra de régler l'affaire dans le

les nécessités du travail administratif: les fonctionnaires doi- cadre de la révision totale de la Constitution fédérale; si celle-ci

vent tout leur temps à leur fonction et on voit mal comment ils est trop longtemps retardée, le Conseil fédéral devra être tenu

pourraient distraire les trois ou quatre mois que réclame la tâ- de faire savoir s'il convient de résoudre le problème d'une au-

che du député. tre manière et, le cas échéant, comment.

Il est évident que les mêmes raisons peuvent être nécessaire- Une minorité de la commission craint que le règlement de

ment invoquées dans le cas du Conseil des Etats, compte tenu cette question assez importante à son avis, ne soit exagéré-

de l'application rigoureuse du bicamérisme en Suisse. Certes, ment retardé. Aussi souhaite-t-elle que l'on donne au Conseil

il faut que les cantons règlent l'élection de leurs représentants, fédéral, par une motion, le mandat impératif d'élaborer un pro-

ce que nul ne conteste en principe. Cependant, le Conseil des jet correspondant.

Etats a les mêmes tâches que le Conseil national, qui exprime

plus spécialement la volonté unique du peuple. De ce point de Antrag der Kommission

vue aussi, un traitement inégal ne se justifie donc pas. L'opinion Der Initiative keine Folge geben.

des commentateurs est unanimeàcesujet. Mehrheit

Le projet de constitution fédérale rédigé en 1977 par des ex- Ueberweisung des Postulates der Kommission.

perts prévoyait aussi, dans son article 71, que la réglementa- Minderheit

tion des incompatibilités devait être la même pour toutes les (Fischer-Seengen, Aubry, EppenbergerSusi, Rychen)

autorités fédérales supérieures. C'est pourquoi, il la rendait Ueberweisung des Postulates in der verbindlicheren Form ei-

uniforme et appliquait le même traitement au Conseil des ner Motion.

Etats, en tant qu'autorité fédérale, qu'au Conseil national. Le

Département fédéral de justice et police voudrait également Antrag Brügger

régler cette question à l'article 89 de son modèle de 1985. Il Sowohl Postulat der Mehrheit als auch Motion der Minderheit

ressort des avis formulés par le Conseil fédéral que le gouver- sind abzulehnen.

nement partage en principe cette opinion (réponse du conseil Schriftliche Begründung

fédéral à ma motion de 1983, qui a été transmise en 1984 sous Die Ständeratswahlen werden ausschliesslich durch das Kan-

forme de postulat). tonsrecht geregelt. Der Bund begnügt sich damit, von den

Etant donné que la question a été discutée pendant des dé- Wahlergebnissen in den Kantonen Kenntnis zu nehmen.

cennies sans résultat, le Conseil national devrait à présent Ein Eingriff des Bundes in das Kantonsrecht, mit dem die für

exercer une certaine pression, en prévision notamment de la den Nationalrat geltende Einschränkung des Wahlrechtes von

prochaine révision de la constitution. Cela serait certainement Bundesangestellten auch auf den Ständerat ausgedehnt wer-

aussi possible sous une autre forme, par exemple par l'adop- den soll, würde die Wahlfreiheit des Wählers und der Wählerin

tion d'une motion. in den Kantonen einschränken.

Jeder Eingriff des Bundes in ausschliessliches Kantonsrecht

Considérations de la commission ist per Definition eine Einschränkung föderalistischer Lösun-

Quant au fond, la commission se rallie à l'argumentation de gen.

l'auteur de l'initiative. Le principe de la séparation des pou- Die Annahme einer der beiden Kommissionsanträge hätte zur

voirs interdit aux fonctionnaires fédéraux de siéger au Conseil Folge, Parlamentarier aus dem Bundeshaus zu verbannen,

national comme au Conseil des Etats, étant donné qu'ils pour- welche sich bewährt haben und mehrmals vom Volk bei Wie-

raient autrement participer à l'exercice du contrôle parlemen- derwahlen in voller Kenntnis der beruflichen Situation bestä-

taire sur leur propre activité. La commission estime qu'actuel- tigt worden sind.

lement, à la différence de ce qui était le cas lors de la fondation

de l'Etat fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs doit Proposition de la commission

avoir la priorité sur le droit concurrent des cantons de pouvoir Ne pas donner suite à l'initiative.

choisir en toute liberté leurs représentants à l'Assemblée fédé- Majorité

rale. Transmettre le postulat de la commission.

21. März 1991 713 Parlamentarische Initiative. Ständerat

Minorité richtet sie sich gegen eine Beeinflussung durch die Verwal-

(Fischer-Seengen, Aubry, EppenbergerSusi, Rychen) tung selber, welche auf ihre eigenen Leute in der legislativen

Donner à ce postulat la forme plus imperative de la motion. Behörde zurückgreifen könnte, um sich diese gewogen zu

machen.

Proposition Brügger 2. Unvereinbarkeit will aber auch die Regierung schützen, wel-

Rejeter aussi bien le postulat de la majorité que la motion de la che allenfalls vor ihren eigenen Untergebenen überwacht wer-

minorité. den könnte. Das gleiche gilt für die Verwaltung, wo die Kandi-

datur und die Wahl einzelner ihrer Mitglieder einige Verwirrung

stiften könnten.

3. Die Unvereinbarkeit erklärt sich ganz einfach durch die An-

forderungen der Verwaltungsarbeit. Die Beamten müssen ihre

Ad 89.230 ganze Zeit ihrem Amt widmen und können sich wohl nur

schwerlich die drei oder vier Monate davon freimachen, wel-

Postulat der Kommission che die Aufgabe eines Abgeordneten im Minimum - ich be-

Unvereinbarkeit tone: im Miminum-beansprucht.

zwischen Ständeratsmandat und Bundesbeamtung Soweit zusammengefasst der «Kommentar Aubert» zur Unver-

Postulat de la commission einbarkeit zwischen dem Amt des Nationalrates und der Stel-

Incompatibilité lung des Bundesbeamten. Dass diese Gründe natürlich auch

entre le mandat au Conseil des Etats uneingeschränkt für den Ständerat gelten, ergibt sich zwin-

et le statut de fonctionnaire fédéral gend aus dem in der Schweiz weitgehend vollkommenen

Zweikammersystem. Die Standesvertreter werden zwar nach

kantonalem Recht gewählt, was grundsätzlich unbestritten ist

und durch die Initiative nicht tangiert werden soll. Dem Stände-

rat fallen aber dieselben Kompetenzen und Aufgaben zu wie

Wortlaut des Postulates vom 16. Februar 1990 der Volksvertretung, und zwar in jeder Hinsicht. Eine unglei-

Der Bundesrat wird eingeladen zu prüfen, ob den eidgenössi- che Regelung ist vor allem auch unter diesem Gesichtspunkt

schen Räten eine Vorlage unterbreitet werden soll, welche die nicht gerechtfertigt.

Unvereinbarkeitsbestimmungen der Bundesverfassung im Die Meinung zu dieser Frage ist in der juristischen Literatur

Sinne einer Gleichstellung von National- und Ständerat unter denn auch eindeutig. Der Expertenentwurf 1977 für eine neue

Einhaltung des Gewaltenteilungsprinzips anpasst. Bundesverfassung geht deshalb in Artikel 71 davon aus, dass

die klassischen Unvereinbarkeiten für die obersten Bundesbe-

Texte du postulat du 16 février 1990 hörden in gleicher Weise gelten sollen. Er vereinheitlicht sie

Le Conseil fédéral est invité à examiner s'il est opportun de und bezieht auch den Ständerat als Bundesbehörde in glei-

soumettre aux Chambres fédérales une proposition visant à cher Weise mit ein wie den Nationalrat.

harmoniser, pour le Conseil national et le Conseil des Etats, Ebenfalls das EJPD möchte in seiner Modellstudie von 1985

les dispositions de la Constitution fédérale sur les incompatibi- für eine neue Bundesverfassung in Artikel 89 diese Frage re-

lités, en tenant compte du principe de la séparation des pou- geln. Aus verschiedenen Stellungnahmen des Bundesrates

voirs. geht hervor, dass er grundsätzlich diese Auffassung teilt, bei-

spielsweise aus der Antwort auf meine entsprechende Motion

Ruf: Worum geht es bei dieser Initiative? Ihr Stellenwert ist si- aus dem Jahre 1983, die 1984 als Postulat überwiesen wurde -

cherlich höher als jener der vorherigen. Sie möchte die Unver- seither ist allerdings leider nichts mehr geschehen. Da die Ma-

einbarkeiten für die Wahl in den Ständerat, geregelt in Arti- terie über Jahrzehnte hinweg ohne fruchtbares Resultat disku-

kel 81 der Bundesverfassung, denjenigen anpassen, die ge- tiert wurde, sollte nun von Seiten des Nationalrates - nicht zu-

mäss Artikel 77 BVfür die Wahl in den Nationalrat gelten, und letzt mit Blick auf die in Vorbereitung stehende Totalrevision

dadurch auch die Bundesbeamten miteinbeziehen. Sie wis- der Bundesverfasung - Druck aufgesetzt werden.

sen, dass Bundesbeamte nicht in den Nationalrat wählbar Ich beantrage Ihnen deshalb, der Initiative zuzustimmen. Der

sind, hingegen sehr wohl in den Ständerat. Artikel 81 BVsoll Kommission danke ich, dass sie das Anliegen immerhin

deshalb - in Analogie zu Artikel 77 - wie folgt formuliert wer- grundsätzlich aufnehmen und an den Bundesrat überweisen

den: «Die Mitglieder des Nationalrates, des Bundesrates und will - die Mehrheit als Postulat, die Minderheit als Motion.

von letzterem.gewählte Beamte können nicht zugleich Mitglie- Herr Brügger beantragt Ihnen nun, sowohl Motion als auch

der des Ständerates sein.» Postulat abzulehnen. Ich habe ein gewisses Verständnis da-

Nach Erneuerungswahlen der eidgenössischen Räte tritt im- für, dass gerade er - als Sozialdemokrat aus dem Kanton Frei-

mer wieder die offensichtliche Rechtsungleichheit in den Kon- burg - diesen Antrag stellt. Dabei denkt er wohl vor allem an

sequenzen der Wahl von Bundesbeamten in den National- seinen Freiburger Parteikollegen im Ständerat, Herrn Piller.

bzw, in den Ständerat zutage. Die Zulassung von Bundesbe- Am Schluss seiner schriftlichen Begründung befürchtet Kol-

amten in den Ständerat mag bei der Gründung des Bundes- lege Brügger: «Die Annahme einer der beiden Kommissions-

staates noch verständlich gewesen sein. Man wollte den Kan- anträge hätte als Folge, Parlamentarier aus dem Bundeshaus

tonen bei der Bestimmung der Standesvertreter die Freiheit zu verbannen, welche sich bewährt haben und mehrmals vom

der Wahl überlassen. Die Einschränkung der Unvereinbarkei- Volk bei Wiederwahlen in voller Kenntnis der beruflichen Situa-

ten für die Wahl in den Ständerat, verglichen mit dem National- tion bestätigt worden sind.»

rat, muss allerdings heute -vor allem unter den Gesichtspunk- Ich möchte deshalb betonen, dass sich der Vorstoss gegen

ten der Gewaltenteilung und des Zweikammersystems - als niemanden persönlich richtet. Dahinter stehen grundsätzliche

überholt bezeichnet werden. staatspolitische Ueberlegungen, wie ich sie dargelegt habe.

Die klassischen Unvereinbarkeiten zwischen den Staatsge- Keine Angst, Herr Brügger, man kann annehmen, dass sich

walten basieren auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Wird die von Ihnen aufgeworfene Frage beim Inkrafttreten einer ge-

dieser verletzt, so bedeutet dies eine Beeinträchtigung der Un- änderten Verfassungsbestimmung kaum mehr stellen wird

abhängigkeit einzelner Gewalten, im hier vorliegenden Fall ei- bzw. dass dank Uebergangsregelungen wohl kein amtieren-

nes Teils der Legislative. der Parlamentarier deswegen über die Klinge springen

Der Kommentar von Professor Jean-François Aubert zu Arti- müsste.

kel 77 BV nennt drei Gründe für die Unvereinbarkeit zwischen

dem Amt des Nationalrates und demjenigen des Bundesbe- Fischer-Seengen, Sprecher der Minderheit: Sie haben es ge-

amten: hört, die Kommission ist materiell mit dem Anliegen von Herrn

1. Die Unvereinbarkeit will das Parlament vor einer zu grossen Ruf einverstanden: Das Gewaltenteilungsprinzip erlaubt es

Beeinflussung durch die Regierung schützen, welche unmit- tatsächlich nach heutiger Auffassung nicht, dass ein Mitglied

telbar auf bestimmte Abgeordnete einwirken könnte. Ebenso der Bundesversammlung zugleich auch Bundesbeamter ist.

Initiative parlementaire. Conseil des Etats 714 N 21 mars 1991

Dazu kommt ein Problem der Rechtsgleichheit: Bei einem Na- parlementaire sur leur propre activité. La commission estime

tionalrat ist zugleich eine Bundesbeamtung nicht möglich, ein qu'actuellement le principe de la séparation des pouvoirs doit

Ständerat dagegen hat diese Möglichkeit, weil er nach kanto- avoir la priorité sur le droit concurrent des cantons de pouvoir

nalem Recht gewählt wird. Auch diese Ungleichheit zwischen choisir en toute liberté le représentant à l'Assemblée fédérale.

den Mitgliedern der Bundesversammlung ist an und für sich En revanche, la commission ne partage pas l'opinion de l'au-

stossend. Man ist also in der Kommission zur Auffassung ge- teur de l'initiative au sujet de la façon dont sa demande doit

langt, eine Gleichstellung von National- und Ständerat sei hier être réalisée. Le fait que l'exercice du mandat de député au

geboten. Conseil des Etats ne soit pas incompatible avec le statut de

Umstritten war lediglich der Weg: Während sich die Kommis- fonctionnaire fédéral a une portée surtout théorique, sans

sionsmehrheit mit einem Postulat in dem Sinne begnügen will, grande importance pratique. Il n'en est jamais résulte de gran-

dass dieses Problem im Rahmen der Totalrevision der Bun- des difficultés. Il n'est donc pas indispensable que le Conseil

desverfassung gelöst werden sollte, sind wir von der Kommis- national ou une commission créée par lui élabore un projet

sionsminderheit der Meinung, man dürfe es nicht auf die lange pour la révision de l'article 81 de la constitution qui serait sou-

Bank schieben, wie es passieren würde, wenn man die Total- mis au vote du peuple et des cantons.

revision der Bundesverfassung abwarten würde. Wir sind der La commission recommande, en conséquence, de ne pas

Meinung, dass dem Bundesrat ein konkreter, verbindlicher donner suite à l'initiative populaire. Par contre, la commission

Auftrag erteilt werden müsse, dass er sich dieses Problems désire que le Conseil fédéral soit invité par un postulat à exami-

anzunehmen habe, un,d haben deshalb gefunden, diesem An- ner comment il serait possible, afin de satisfaire au principe de

liegen sei auf dem Weg der Motion Rechnung zu tragen, damit la séparation des pouvoirs, d'harmoniser les dispositions

nicht zugewartet wird bis dereinst die Bundesverfassung viel- constitutionnelles réglant les incompatibilités, de manière à

leicht revidiert oder doch nicht revidiert wird, sondern dass die- placer le Conseil national et le Conseil des Etats sur un pied

ses Problem nun speditiv an die Hand genommen, geregelt d'égalité. Cela permettrait de régler l'affaire dans le cadre de la

und nicht ad calendas graecas verschoben wird. révision totale de la constitution. Vous avez entendu tout à

Ich bitte Sie deshalb, der Motion der Kommissionsminderheit l'heure M. Fischer qui propose d'accepter cette proposition

zuzustimmen. sous forme de motion, alors que la majorité de la commission

propose de l'accepter sous forme de postulat. Nous sommes

Schmid, Berichterstatter: Die parlamentarische Initiative Ruf également en présence d'une proposition de M. Brügger de

möchte Artikel 81 BV dahingehend ergänzen, dass nebst Mit- renvoyer à la commission aussi bien le postulat de la majorité

gliedern des Nationalrates und des Bundesrates auch von que la motion de la minorité. Au nom de la majorité de la com-

letzterem gewählte Beamte nicht zugleich Mitglieder des Stän- mission, je vous invite à accepter la proposition de la commis-

derates sein können. Es trifft zu, dass gegenwärtig zwei Stan- sion sous forme de postulat.

desvertreter im engeren oder weiteren Sinne vom Bundesrat

gewählte Beamte sind, nämlich Ständerat Otto Piller als Chef Parlamentarische Initiative

des Bundesamtes für Messwesen und Ständerat Jagmetti als Initiative parlementaire

Professor für Staatsrecht an der ETH Zürich. Sie sehen, das

Problem ist überschaubar, und wir wollen aus einer Mücke kei- Abstimmung - Vote

nen Elefanten machen. Wenn Herr Brügger in seinem Antrag Für den Antrag der Kommission

darauf hinweist, dass die Wahl von Ständeräten durch das (keine Folge geben) 64 Stimmen

Kantonsrecht geregelt ist, so ist das das eine, und das andere Für den Antrag Ruf

ist die Tatsache, dass der Ständerat, ebenso wie der National- (Folge geben) 8 Stimmen

rat, die Aufsicht über die Bundesverwaltung ausübt, so dass in

den erwähnten Fällen streng genommen die Parlamentarier Postulat der Kommission

sich selber beaufsichtigen oder aber die Interessen der Bun- Postulat de la commission

desbetriebe dem Parlament auf direktem Wege beliebt ma-

chen könnten. Das Prinzip der Gewaltenteilung steht dem Abstimmung - Vote

Recht der Kantone, ihre Ständeräte frei zu bestimmen, entge-

gen. Von daher haben wir durchaus Verständnis dafür, dass Eventuell-A titre préliminaire

man diese Frage einmal klären muss. Für den Antrag der Mehrheit 42 Stimmen

Darum ist die Kommissionsmehrheit der Auffassung, dass im Für den Antrag Brügger 30 Stimmen

Interesse der Wahrung der Gewaltenteilung, die heute wieder

mehr Gewicht erhält, und im Interesse der Gleichbehandlung Definitiv - Définitivement

von Nationalräten und Ständeräten zu prüfen wäre, was zu un- Für den Antrag der Minderheit

ternehmen sei. (Ueberweisung als Motion) 39 Stimmen

Eine Kommissionsminderheit- Herr Fischer-Seengen hat be- Für den Antrag der Mehrheit

reits referiert-will in einer verbindlichen Motion fordern, dass (Ueberweisung als Postulat) 32 Stimmen

dieser Gewaltenteilung vermehrt Rechnung getragen wird. Ich

bitte Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, das Postulat zu

überweisen; wenn einmal eine Prüfung vorgenommen ist,

können wir beide Seiten abwägen, einerseits das Recht der

Kantone, anderseits aber die Gewaltenteilung.

Im Namen der Kommissionsmehrheit lehnen wir daher die

Motion ab. Wir lehnen auch den Antrag Brügger ab, der weder

Motion.noch Postulat überweisen will.

Mme Déglise, rapporteur: Nous sommes en face d'une initia-

tive de M. Ruf qui propose la modification de l'article 81 de la

constitution, demandant que les députés au Conseil national,

les membres du Conseil fédéral et les fonctionnaires nommés

par ce conseil ne puissent être simultanément membres du

Conseil des Etats. La commision a examiné ce problème et a

estimé que, quant au fond, elle pouvait se rallier à l'argumenta-

tion de l'auteur de l'initiative. Le principe de la séparation des

pouvoirs interdit aux fonctionnaires fédéraux de siéger au

Conseil national, comme au Conseil des Etats, étant donné

qu'ils pourraient, autrement, participer à l'exercice du contrôle

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative (Ruf) Ständerat. Nichtwählbarkeit von Bundesbeamten

Initiative parlementaire (Ruf) Conseil des Etats. Inéligibilité des fonctionnaires fédéraux

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1991

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 16

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 89.230

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 21.03.1991 - 15:00

Date

Data

Seite 710-714

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