Parliamentary Immunity for Leaking Confidential Commission Report Upheld

23. März 1990 N 673 Immunität der Mitglieder der Geschäftsprüfungskommission

2 de la loi fédérale sur les garanties politiques et de police en #ST# 89.030

faveur de la Confédération, en vertu desquels aucun député

ne peut être poursuivi, durant les sessions de l'Assemblée

fédérale, pour un délit qui n'a pas trait à l'exercice de ses fonc- Immunität der Mitglieder

tions dans ce cas, l'immunité peut être levée à l'issue d'une der Geschäftsprüfungskommission.

procédure relativement simple. Il suffit d'avoir le consente- Aufhebung

ment écrit de l'intéressé ou, à défaut, l'autorisation du conseil Immunité des membres

auquel il appartient. de la Commission de gestion. Levée

33. Entre ces deux sortes d'immunités, il existe l'immunité

pour des délits en rapport avec l'activité du député ou sa situa-

tion officielle. Selon l'article 14 de la loi sur la responsabilité,

l'immunité, dans ce cas, ne peut être levée qu'avec l'autorisa-

tion des deux Chambres (irresponsabilité relative). L'immunité

ne peut être levée sur simple consentement de l'intéressé.

4. La commission constate ce qui suit: Herr Hess Peter unterbreitet im Namen der Petitions- und Ge-

II est incontestable que le conseiller national Bäumlin afait ses währleistungskommission den folgenden schriftlichen Be-

déclarations à l'occasion d'une réunion d'une commission de richt:

son conseil. C'est donc l'article 2,2e alinéa de la loi sur les ga-

ranties politiques et de police qui est applicable dans ce cas 1. Am 1. März 1989 reichte die «Vigilance» bei der Bundesan-

(cf. point 31). Il faut toutefois examiner la situation pour ce qui waltschaft in Bern Strafanzeige gegen Unbekannt wegen Ver-

est de l'information de la presse sur ces déclarations à l'issue letzung des Amtsgeheimnisses ein. Gegenstand bildet ein Be-

de la réunion. richtsentwurf der Geschäftsprüfungskommission in der Ange-

La commission estime qu'il ne s'agit pas en l'occurrence de legenheit Maza/Musey.

l'expression d'une opinion en dehors du travail de commis- Die Bundesanwaltschaft leitete diese Eingabe mit Schreiben

sion. En effet, selon la doctrine dominante et la jurisprudence, vom 10. März 1989 an die eidgenössischen Räte weiter mit der

est couvert par le privilège de l'irresponsabilité celui qui répète Bitte, die Frage der parlamentarischen Immunität der Mitglie-

hors du Parlement une opinion qu'il a déjà exprimée au sein der der Geschäftsprüfungskommission abzuklären und gege-

du conseil ou d'une commission. Toute autre interprétation de benenfalls die Immunität aufzuheben.

cette disposition la viderait à proprement parler de sa subs- Die Strafanzeige wird wie folgt begründet:

tance (cf. notamment Jean-François Aubert, Traité de droit In einer Sendung des welschen Fernsehens ist ein Teil eines

constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967). vertraulichen Berichtes der Geschäftsprüfungskommission

Le conseiller national Bäumlin n'a même pas répété sa décla- über die Asylfälle Maza und Musey zitiert worden. Daraus folgt,

ration, il en a seulement informé les médias. dass eine an das Amtsgeheimnis gebundene Person, sei es

En outre pour procéder à l'examen de la situation, il faut partir ein(e) Bundesbeamter(in) oder ein Mitglied der Geschäftsprü-

du sens du privilège de l'irresponsabilité. Celui-ci ne sert pas fungskommission, dasselbe verletzt hat.

seulement à protéger individuellement les parlementaires qui «Vigilance» hält eine Untersuchung dieser Amtsgeheimnisver-

doivent pouvoir exercer librement leur fonction même s'ils letzung für notwendig. Damit eine solche durchgeführt werden

vont jusqu'à certaines limites, notamment en émettant des cri- kann, muss die parlamentarische Immunität der Mitglieder der

tiques. Ce privilège vise tout autant à garantir la protection du Geschäftsprüfungskommission aufgehoben werden.

Parlement tout entier et des activités de cette institution. Des Gesuche um Aufhebung der Immunität von Ratsmitgliedern

affaires internes du Parlement - en particulier des affronte- und Magistratspersonen werden zur Vorprüfung den Petiti-

ments entre deux députés - ne doivent pas être soumises à ons- und Gewährleistungskommissionen von Nationalrat und

l'appréciation d'une autorité extérieure, par exemple à celle Ständerat unterbreitet (Art. 41 Reglement des Nationalrates;

d'un juge pénal. Art. 37 Abs. 4 Reglement des Ständerates).

Le principe de l'immunité absolue, qui s'est concrétisé par la 2. Die Petitions- und Gewährleistungskommission des Natio-

règle de l'irresponsabilité, implique donc que le député n'en- nalrates befasste sich am 22. Mai und 30. August 1989 mit dem

court aucune sanction pénale; l'ouverture d'une action est Gesuch der Bundesanwaltschaft. Sie gab den Beschuldigten

même exclue. Gelegenheit, sich zu äussern (Art. 14 Abs. 2 des Verantwort-

Comme de plus, l'immunité absolue est accordée au député lichkeitsgesetzes).

dans l'intérêt public, elle constitue pour lui un droit auquel il ne Die Geschäftsprüfungskommission nahm zu den Vorfällen

peut renoncer. schriftlich wie folgt Stellung:

«Wir bedauern und verurteilen die Indiskretion, die in erster Li-

Antrag der Kommission nie die Kommissionsmitglieder und einen kleinen Kreis von

Aus diesen Gründen beantragt die Kommission, auf das Ge- Beamten in den Parlamentsdiensten und in der Bundeskanz-

such, es sei die Immunität von Nationalrat Bäumlin Richard lei belastet.

aufzuheben, nicht einzutreten. Wir haben an einer Sondersitzung der Kommission vom

6. März 1989 die Möglichkeiten geprüft, die für eine Aufklärung

Proposition de la commission und Ahndung des Vorfalles bestehen. Angesichts der langen

Pour les raisons exposées ci-dessus, la commission propose Zeitspanne seit Oktober 1988, während welcher der Bericht im

au conseil de ne pas entrer en matière sur la demande de Umlauf gewesen ist, schätzen wir die Beweisaussichten als

levée de l'immunité parlementaire du conseiller national sehr schlecht ein. Wir haben die Frage geprüft, dem Präsiden-

Bäumlin Richard. ten des Nationalrates Antrag auf Veranlassung eines Strafver-

fahrens zu stellen, sind jedoch einstimmig zum Schluss ge-

Angenommen -Adopté langt, hierauf zu verzichten. Wir bedauern, dass parlamentsin-

tern für solche Fälle noch immer keine Untersuchungsmög-

lichkeiten geschaffen worden sind. Wir haben die kommissi-

onsinternen Möglichkeiten geprüft und beschlossen, von al-

len Empfängern des Berichtsentwurfes eine ehrenwörtliche

Erklärung zu verlangen. Diese ist unterdessen von sämtlichen

Kommissionsmitgliedern und allen Verwaltungsangehörigen,

welche mit dem Bericht befasst gewesen sind, unterzeichnet

worden. Im Augenblick sehen wir keine weiteren Abklärungs-

möglichkeiten.

Für die Sitzung vom 23. und 24. Mai 1989 haben wir vorgese-

hen, aus der Angelegenheit Lehren für die Zukunft zu ziehen.

Immunité des membres de la Commission de gestion 674 N 23 mars 1990

Erwogen werden sollen folgende Punkte: des constitutions cantonales du Conseil national et du Conseil

- Ueberprüfung der Arbeitsweise der Geschäftsprüfungskom- des Etats (art. 41, règlement du Conseil national; art. 37,4e al.,

mission; règlement du Conseil des Etats).

- raschere Verabschiedung und Veröffentlichung der Be- 2. La Commission des pétitions et de l'examen des constitu-

richte; tions cantonales du Conseil national a traité la requête du

- Prüfung technischer Möglichkeiten, das Weiterkopieren von Ministère public le 22 mai et le 30 août 1989. Elle a donné aux

vertraulichen Dokumenten zu verhindern; prévenus l'occasion de se prononcer (art. 14, 2e al., loi sur la

- ausserordentlicher Sitzungsrhythmus für ausserordentliche responsabilité, RS 170.32).

Fälle; La Commission de gestion a répondu par écrit ce qui suit au

- grössere Wahrung der Vertraulichkeit durch die Mitglieder sujet des faits susmentionnés:

der Geschäftsprüfungskommission.» «Nous condamnons l'indiscrétion regrettable qui a été com-

3. Nach Artikel 14 Absatz 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes mise et qui laisse planer des soupçons en premier lieu sur les

(SR 170.32) bedarf die Strafverfolgung von Mitgliedern des membres de notre commission et sur un petit nombre de fonc-

Nationalrates oder des Ständerates wegen strafbarer Hand- tionnaires des services du Parlement et de la Chancellerie

lungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung bezie- fédérale.

hen, einer Ermächtigung der eidgenössischen Räte. Au cours d'une séance spéciale de notre commission qui s'est

Die Bundesversammlung hat im Ermächtigungsverfahren nur tenue le 6 mars 1989, nous avons étudié les possibilités qui

zu entscheiden, ob eine Strafuntersuchung angezeigt ist. Ob s'offrent d'élucider l'affaire et de prendre les sanctions néces-

der behauptete Tatbestand erfüllt ist, entscheidet der Straf rich- saires. Etant donné que le rapport est en circulation depuis oc-

ter, falls die Ermächtigung erteilt wird. tobre 1988, c'est-à-dire depuis assez longtemps, nous consi-

Das Verantwortlichkeitsgesetz enthält keine genauen Richtli- dérons que les chances de pouvoir réunir les preuves requi-

nien für die Erteilung oder die Verweigerung der Ermächti- ses sont très minces. Nous avons examiné s'il était néces saire

gung zur Strafverfolgung von Ratsmitgliedern. Es ist dem Er- de proposer au président du Conseil national d'ordonner l'ou-

messen der eidgenössischen Räte überlassen, zu bestim- verture d'une procédure pénale, mais avons décidé à l'unani-

men, ob die vorhandenen Verdachtsgründe und die Bedeu- mité de renoncer à le faire. Nous regrettons qu'on n'ait pas en-

tung der angeblichen Verfehlung eine Strafverfolgung recht- core prévu de possibilité de mener des enquêtes parlementai-

fertigen. Sie haben dabei zwischen dem öffentlichen Interesse res dans de pareils cas. Après avoir recensé les moyens dont

an der uneingeschränkten Ausübung des parlamentarischen dispose la commission elle-même, nous avons résolu de de-

Mandates und dem gleichwertigen öffentlichen Interesse an mander à tous ceux qui avaient reçu le projet de rapport de

der Verhinderung bzw. Aufklärung strafrechtlicher Handlun- faire une déclaration sur l'honneur. Celle-ci a été signée entre-

gen abzuwägen. temps par tous les membres de la commission et par tous les

4. Die Kommission hält folgendes fest: agents de l'administration qui ont eu à s'occuper du rapport.

Die Kommission ist der Meinung, dass es im vorliegenden Fall Actuellement, nous n'avons pas d'autres moyens d'éclaircir

nicht verhältnismässig wäre, ein Ermächtigungsverfahren ein- l'affaire.

zuleiten. Dies insbesondere auch mit Bezug auf die Stellung- Nous avons décidé de tirer de ce cas les enseignements qui

nahme der Geschäftsprüfungskommission bzw. die er- s'imposent pour l'avenir au cours des réunions des 23 et 24

wähnte, von allen Kommissionsmitgliedern unterzeichnete mai 1989. Les questions suivantes seront examinées:

ehrenwörtliche Erklärung. - Révision des méthodes de travail de notre commission;

Die Kommission hält sich im übrigen an die bisherige Praxis, - moyens d'accélérer la procédure d'adoption des rapports et

derzufolge das Parlament bei der Aufhebung der Immunität leur publication;

seiner Mitglieder sehr zurückhaltend war. Die Immunität soll - moyens techniques permettant d'empêcher la copie de do-

den einzelnen Parlamentarier vor einer Behinderung in seiner cuments confidentiels;

Mandatsausübung bewahren, gleichzeitig aber auch das Par- - adoption d'un calendrier spécial des séances pour les cas

lament als Institution und den Ratsbetrieb schützen. spéciaux;

- observation stricte de l'obligation de garder le secret par les

M. Hess Peter présente au nom de la Commission des péti- membres de notre commission.»

tions et de l'examen des constitutions cantonales le rapport 3. Aux termes de l'article 14,1 er alinéa, de la loi sur la respon-

écrit suivant: sabilité, «(une) autorisation des Chambres fédérales est

nécessaire pour ouvrir une poursuite pénale contre des mem-

1. Le 1er mars 1989, «Vigilance» a déposé plainte contre in- bres du Conseil national ou du Conseil des Etats .... en raison

connu auprès du Ministère public de la Confédération pour d'infractions en rapport avec leur activité ou situation offi-

violation du secret de fonction. La plainte porte sur un projet de cielle».

rapport de la Commission de gestion relatif aux affaires Maza L'Assemblée fédérale doit uniquement examiner, dans la

et Musey. procédure d'autorisation, si une enquête pénale est oppor-

Le Ministère public de la Confédération a transmis cette tune. Il appartient au juge de déterminer, une fois l'autorisation

plainte par lettre du 10 mars 1989 aux Chambres fédérales en accordée, si les actes incriminés ont été effectivement com-

leur demandant d'étudier la question de l'immunité parlemen- mis.

taire des membres de la Commission de gestion et de la lever La loi précitée ne contient pas de directives réglant l'octroi ou

le cas échéant. le refus de l'autorisation d'ouvrir des poursuites pénales

La plainte pénale est motivée comme il suit: contre des membres des Chambres fédérales. Celles-ci doi-

Dans une émission de la télévision romande, le contenu partiel vent, en faisant usage de leur droit d'appréciation, déterminer

d'un projet de rapport de la Commission de gestion sur les af- si une telle procédure se justifie, compte tenu des soupçons

faires Maza et Musey a été divulgué alors qu'il s'agissait d'un pesant sur l'intéressé et de la gravité de l'infraction commise.

rapport confidentiel. En l'occurrence, il s'agit pour elles d'évaluer s'il convient, dans

Il en résulte donc qu'une personne liée par le secret de fonc- l'intérêt général, d'assurer sans restriction l'exercice du man-

tion, fonctionnaire fédéral ou membre de la commission parle- dat parlementaire ou s'il faut accorder la priorité à la préven-

mentaire, a violé ses obligations. tion d'infractions et à la poursuite pénale de leurs acteurs.

«Vigilance» estime nécessaire qu'une enquête soit ouverte sur 4. La commission fait les constatations suivantes:

cette violation du secret de fonction. Pour que cette enquête Dans la présente affaire, on ne tiendrait pas compte du prin-

permette de découvrir l'auteur de cette infraction, il sera égale- cipe de la proportionnalité si on décidait d'accorder l'autorisa-

ment indispensable de lever l'immunité parlementaire des tion d'ouvrir une action pénale, vu notamment l'avis donné par

membres de la Commission de gestion. la Commission de gestion et la déclaration signée par tous ses

Les requêtes demandant que l'immunité de membres des membres sur leur honneur.

conseils ou de magistrats soit levée sont soumises à un exa- Au surplus, la commission s'en tient à la pratique très restric-

men préalable des Commissions des pétitions et de l'examen tive appliquée par le Parlement lorsqu'il s'agit de lever l'immu-

23. März 1990 N 675 Parlamentarische Initiative (Ruf)

nité de ses membres. Cette institution a pour objet à la fois de chen und missbräuchlichen Auslegung von Artikel 14 Ab-

permettre aux députés d'exercer leur mandat sans être sou- satz 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes geführt, indem mehr-

mis à des contraintes et de protéger le Parlement lui-même en mals ein fragwürdiger angeblicher Zusammenhang zwischen

prévenant des ingérences injustifiées dans ses travaux. inkriminierten Handlungen und der amtlichen Tätigkeit bzw.

Stellung der betroffenen Parlamentarier konstruiert worden

Antrag der Kommission ist. In den vergangenen drei Jahren wurde in den verschiede-

Aus diesen Gründen beantragt die Kommission: nen Fällen der Begriff «amtliche Tätigkeit» durch die Bundes-

- auf das Gesuch der «Vigilance» einzutreten; versammlung - in erster Linie durch den Nationalrat - viel

-die parlamentarische Immunität der Mitglieder der Ge- zu extensiv und nicht dem Sinne des Verantwortlichkeits-

schäftsprüfungskommission nicht aufzuheben. gesetzes entsprechend ausgelegt. Dem öffentlichen Interesse

an der Durchführung von Strafverfahren wurde nicht die erfor-

Proposition de la commission derliche Vorrangstellung beigemessen.

Compte tenu des considérations précédentes, la commission Es kann aber nicht Sinn des Verantwortlichkeitsgesetzes

recommande: sein, dass z. B. ehrverletzende Handlungen - vor allem poli-

- d'examiner la requête formulée par «Vigilance»; tisch motivierte - durch die Immunität geschützt werden und

- de refuser la levée de l'immunité des membres de la com- straflos bleiben.

mission de gestion. Ferner bestehen auch grundsätzliche rechtsstaatliche Beden-

ken. In der Literatur wird wiederholt die Meinung geteilt, die

Angenommen -Adopté parlamentarische Immunität stelle einen Verstoss gegen die

Rechtsgleichheit nach Artikel 4 BV dar.

Dieser Widerspruch ist um so weniger gerechtfertigt, als die

Verfassungsgrundlage des Verantwortlichkeitsgesetzes (Art.

#ST# 87.223 117 BV) für eine solche Vorrangstellung einer bestimmten

Personengruppe äusserst «schmal» ist.

Parlamentarische Initiative (Ruf) Der Initiant bat die Kommission, falls sie mit der Initiative teile

quelle nicht einverstanden sei, auch die Möglichkeit eines

Parlamentarische Immunität. Abschaffung

Postulates zu prüfen: ob entweder konkretere Richtlinien hin-

Initiative parlementaire (Ruf) sichtlich der Auslegung von Artikel 14 des Verantwortlichkeits-

Immunité parlementaire. Abolition gesetzes aufgestellt werden könnten oder ob eventuell eine

präzisere Formulierung dieses Artikels denkbar wäre.

3. In einer allgemeinen Aussprache stellte die Kommission

zur parlamentarischen Immunität grundsätzlich folgendes

fest:

Wortlaut der Initiative vom 20. März 1987 31. Die parlamentarischen Immunitäten der Redefreiheit oder

Die eidgenössischen Räte werden ersucht, das Bundesgesetz Unverantwortlichkeit und der strafprozessualen Unverletzlich-

über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behörde- keit oder des Verfolgungsprivilegs sind dazu bestimmt, den

mitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz SR Mitgliedern der eidgenössischen Räte die Möglichkeit zu

170.32) dahingehend zu revidieren, dass die strafrechtliche freier, ungestörter Erfüllung ihrer parlamentarischen Oblie-

Immunität der Mitglieder der Bundesversammlung grundsätz- genheiten zu sichern und sie gegen eine Behinderung an

lich abgeschafft wird. deren Verrichtung zu schützen. Es soll die freie Ausübung

Als einzige Ausnahme soll das Votenprivileg für Aeusserun- des Mandats gewährleistet werden.

gen von National- und Ständeräten in der Bundesversamm- 32. Artikel 2 des Verantwortlichkeitsgesetzes regelt die abso-

lung oder in ihren Kommissionen (Art. 2 Abs. 2 des Verantwort- lute Immunität für Voten in der Bundesversammlung und in

lichkeitsgesetzes) bestehen bleiben. den Kommissionen. Diese Immunität steht hier nicht zur Dis-

kussion, da diese gemäss Initiative beibehalten werden soll.

Texte de l'initiative du 20 mars 1987 33. Artikel 14 des Verantwortlichkeitsgesetzes regelt die Straf-

Les Chambres fédérales sont invitées à réviser la loi fédérale verfolgung von Mitgliedern der eidgenössischen Räte wegen

sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit

autorités et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilité, RS und Stellung beziehen, also die relative Immunität, welche

170.32) afin d'abolir l'immunité en matière pénale dont bénéfi- den Parlamentarier während der ganzen Dauer des Manda-

cient les membres de l'Assemblée fédérale. tes schützt, es sei denn, der Rat hebe diese Immunität sel-

La seule exception sera celle prévue à l'article 2,2e alinéa, de ber auf. Dieses Privileg der Immunität nimmt darauf Rück-

la loi sur la responsabilité, qui dispose que les membres du sicht, dass der Parlamentarier nicht nur während der Sessio-

Conseil national et du Conseil des Etats ne peuvent être pour- nen eng mit der unbedingten Pflicht verbunden ist, sein

suivis pour les opinions qu'ils émettent au sein de l'Assemblée Mandat verantwortungsbewusst, ohne Druck und frei, ge-

fédérale ou de ses commissions. mäss Verfassung, ausüben zu können.

34. Die Strafverfolgung von Mitgliedern des National- und des

Herr Hess Peter unterbreitet im Namen der Petitions- und Ge- Ständerates wegen strafbarer Handlungen, die sich auf ihre

währleistungskommission den folgenden schriftlichen Be- amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, bedarf deshalb

richt: einer Ermächtigung der eidgenössischen Räte (Art. 14 Verant-

wortlichkeitsgesetz). Die Bundesversammlung hat im Er-

1. Am 20. März 1987 reichte Nationalrat Ruf eine parlamentari- mächtigungsverfahren zu prüfen, ob der Zusammenhang

sche Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ein mit der amtlichen Stellung oder Tätigkeit gegeben ist und

(Wortlaut siehe hiervor). nur zu entscheiden, ob eine Stafuntersuchung angezeigt ist.

2. Die Petitions- und Gewährleistungskommission des Natio- Ob der behauptete Tatbestand erfüllt ist, prüft der Strafrich-

nalrates, welcher dieses Geschäft zur Prüfung zugewiesen ter, falls die Ermächtigung erteilt wird. Ergibt die Prüfung,

wurde, gab am 23. Februar 1988 dem Initianten Gelegenheit, dass die Anschuldigung offensichtlich unbegründet ist, wird

sich zu seinem Vorstoss zu äussern (Art. 21quinquies Ge- die Ermächtigung von den vorbereitenden Kommissionen

schäftsverkehrsgesetz, SR 171.11). Nationalrat Ruf begrün- verweigert. Kann dagegen der Anschuldigung eine gewisse

dete seine Initiative wie folgt (Zusammenfassung): Plausibilität nicht abgesprochen werden, hat die Bundesver-

DerVorstoss bezweckt die Abschaffung der Artikel 14 bis 14ter sammlung im Sinne einer Güterabwägung zu entscheiden,

des Verantwortlichkeitsgesetzes. Dieses enthält keine Richt- ob die Durchführung eines Strafverfahrens opportun sei.

linien für die Erteilung oder Verweigerung der Ermächtigung Dabei kommt es inbesondere auf die Bedeutung der behaup-

zur Strafverfolgung von Ratsmitgliedern durch die eidgenössi- teten Tat und auf die im Spiel stehenden Interessen an, na-

schen Räte. Diese Tatsache hat zu einer eindeutig willkürli- mentlich auf das öffentliche Interesse an der Strafverfolgung,

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Immunität der Mitglieder der Geschäftsprüfungskommission. Aufhebung

Immunité des membres de la Commission de gestion. Levée

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1990

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 16

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 89.030

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 23.03.1990 - 08:00

Date

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Seite 673-675

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Ref. No 20 018 409

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