Switzerland's Response to European Court of Human Rights Ruling on Article 6

Postulat Danioth 554 27 septembre 1988

Fällen anders formulieren könnte. Es ist nun einmal die Abstimmung - Vote

gegebene Formel in allen Fällen, in denen aus irgendeinem

Grunde einem Anliegen nicht entsprochen wird. Im übrigen Für den Antrag Danioth 17 Stimmen

haben die Vertreter der betroffenen Kantone hier keinen Für den Antrag der Kommission 18 Stimmen

Antrag gestellt; das ist für mich ein Grund mehr, das Verfah-

ren nicht zu komplizieren.

Danioth: Ich fühle mich zu einer kurzen Replik herausgefor- 88.453

dert: Dies ist kein Irrtum. Ich stelle fest, dass der Antrag mit

#ST#

den Schlussfolgerungen nicht kongruent ist. Das für mich

entscheidende Wort ist «einstweilen». Wenn etwas «einst- Postulat Danioth

weilen» ist, nimmt man das auch auf. Wenn das Bundesge- Europäischer Gerichtshof

richt im Gegensatz zu seiner ursprünglichen Haltung auf die für Menschenrechte in Strassburg.

Sache eingetreten ist, gibt es zwei mögliche Entscheidun- Urteil gegen die Schweiz

gen: Es beurteilt die Beschwerde endgültig, damit fällt die

Zuständigkeit des Parlamentes dahin, und eine materielle Jugement contre la Suisse

Beurteilung erübrigt sich. Wenn das Bundesgericht aber de la Cour européenne des droits de l'homme

erklärt, es sei abschliessend nicht zuständig, und die Sache de Strasbourg

an das Parlament überweist, muss das ganze Verfahren

nicht nochmals von vorne begonnen werden. Das ist für

mich auch eine praktische Vereinfachung, abgesehen

davon, dass ich es etwas empfinde, wenn man diese Ein-

gabe jetzt einfach abschmettert, obschon man gleichzeitig Wortlaut des Postulates vom 6. Juni 1988

erklärt, sie sei «einstweilen» nicht zu behandeln. Nach Berichten in den Medien ist am 29. April dieses Jahres

vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in

Strassburg ein Urteil gegen die Schweiz ergangen, das für

Frau Meier Josi, Berichterstatterin: Nur zur Klärung: Das die Strafverfahren in den Kantonen weitreichende Konse-

Bundesgericht hat nie einen Nichteintretensentscheid in der quenzen hat. Eine von der Lausanner Polizeikommission im

Frage gefällt. Es hat nur das Verfahren sistiert, bis wir Zusammenhang mit der Teilnahme an einer unbewilligten

darüber beraten haben. Demonstration ausgefällte Busse von 120 Franken, die vom

Kantonsgericht und auch vom Bundesgericht bestätigt wor-

den war, ist als gegen Artikel 6 der Europäischen Menschen-

Rhinow: Nur ganz kurz. Es liegt wirklich ein kleines Missver- rechtskonvention (EMRK) verstossend bezeichnet worden.

ständnis vor, denn wir sind nicht zuständig, in der Sache Die Schweiz wurde ausserdem zu einer Entschädigung von

hier zu urteilen, sondern wir sind der Auffassung, dass das rund 10 000 Franken an die betroffene Person verurteilt.

Bundesgericht zuständig ist. Falls das Bundesgericht aber Sowohl der Vertreter der Schweiz in Strassburg als auch die

zum Schluss .kommen sollte, es sei auch nicht zuständig, Schweizerische Gesellschaft für die Europäische Men-

heisst das nicht, dass wir trotzdem automatisch zuständig schenrechtskonvention haben auf die tiefgreifende Bedeu-

werden, es ist nämlich auch denkbar, dass keine Instanz tung des Strassburger Urteils hingewiesen; die letztere ver-

zuständig ist. Das Verfahren, welches der Kanton Jura dann langt sogar mit einem dringlichen Bundesbeschluss die

anheben könnte, ist das Kompetenzkonfliktverfahren. Dann Anpassung der Verfahrensordnungen und damit auch der

haben wir zu prüfen, was geschieht, wenn beide Instanzen Behördenstruktur in den einzelnen Kantonen.

Nein sagen. Es geht dann aber um ein anderes, neues Ich lade daher den Bundesrat ein,

Verfahren. Wir können nicht materiell jetzt alles sistieren a) die Auswirkungen des Strassburger Urteils auf das

und später wieder weiterfahren, als ob nichts geschehen schweizerische Recht und insbesondere die verfassungs-

wäre. Ich bin der Auffassung der Kommissionspräsidentin. mässige Garantie der kantonalen Verfahrenshoheit umfas-

send zu prüfen und dem Parlament Bericht zu erstatten;

b) alsdann die geeigneten Massnahmen zu ergreifen und

Danioth: Aufgrund der Eile des Verfahrens hat sich bei der dem Parlament Antrag zu stellen, um die Souveränität unse-

Niederschrift ein Grammatikfehler eingeschlichen, den Sie res Landes und der Kantone gegenüber den Europäischen

sicher bereits festgestellt haben: der zweite Halbsatz Instanzen wieder herzustellen. Insbesondere sind Neufor-

beginnt mit einem Substantiv, d. h.: «Der Eingabe des Kan- mulierung und rechtgenügliche Absicherung des nun wir-

tons Jura ist einstweilen keine Folge zu geben, und ein kungslos erklärten Vorbehaltes zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK

Beschluss ....» Ich würde aber vorschlagen, das Wort «ein zu veranlassen und zu dessen Durchsetzung die notwendi-

Beschluss» zu ersetzen durch «ein Verfahren», auf franzö- gen Schritte, einschliesslich gegebenenfalls die vorsorgli-

sisch statt «décision» «procédure», weil das Verfahren dann che Kündigung der Konvention, in die Wege zu leiten.

bei diesem Punkt aufgenommen wird, wo uns das Bundes-

gericht die Sache allenfalls überweist. Also hiesse der neue, Texte du postulat du 6 juin 1988

berichtigte Antrag: «Der Eingabe des Kantons Jura ist einst- Selon des nouvelles rapportées par les médias, le 29 avril de

weilen keine Folge zu geben, und das Verfahren ist bis zum cette année, la cour européenne des droits de l'homme de

Vorliegen des Entscheides des Bundesgerichtes zu sistie- Strasbourg a prononcé contre la Suisse un jugement qui a

ren.» Beim französischen Text ist es besser, mit einem • des conséquences importantes pour les procédures pénales

Halbsatz zu formulieren: «.... dont la procédure est à su- des cantons. Une amende de 120 francs, qui avait été infli-

spendre.» gée par la commission de police de Lausanne à une partici-

pante à une manifestation non autorisée et qui avait été

confirmée successivement par le Tribunal cantonal et par le

Hefti: Ich unterstütze den Antrag Danioth. Den rechtlichen Tribunal fédéral, a été déclarée incompatible avec l'article 6

Argumenten und Würdigungen, wie sie von Bundesrat, de la convention européenne des droits de l'homme. La

Kommission und von einigen Mitgliedern vorgebracht wur- Suisse a été en outre condamnée à payer à l'intéressée

den, kommt dieser Antrag Danioth meines Erachtens nicht 10 000 francs environ, à titre de réparations.

in die Quere. Dagegen mag er etwas psychologisch und Le représentant de notre pays à Strasbourg, comme la

diplomatisch inspiriert sein, und ich glaube, dass wir hier Société suisse pour la convention européenne des droits de

doch einen etwas aussergewöhnlichen Fall haben, indem l'homme, ont élevé la portée capitale de ce jugement; la

wir diese beiden Momente und namentlich das diplomati- société mentionnée a d'ailleurs demandé que les règle-

sche auch berücksichtigen können. ments de procédure et, partant, la structure des administra-

27. September 1988 555 Postulat Danioth

lions cantonales, soient modifiés par un arrêté fédéral ur- und die Rechtsprechung wie bis anhin den Kantonen ver-

gent. bleiben.

Vu ce qui précède, je demande au Conseil fédéral: Nach Artikel 345 des schweizerischen Strafgesetzbuches

a) d'étudier les conséquences de l'arrêt prononcé à Stras- -bestimmen die Kantone die Behörden, denen die Verfol-

bourg sur le droit suisse et notamment sur la garantie de la gung und Beurteilung der in diesem Gesetz vorgesehenen,

souveraineté accordée par notre constitution aux cantons der kantonalen Gerichtsbarkeit unterstellten strafbaren

en matière de procédure et de présenter au Parlement un Handlungen obliegt. Die Beurteilung von Uebertretungen

rapport détaillé à ce sujet; kann nach dieser Bestimmung auch einer Verwaltungsbe-

b) de prendre les mesures nécessaires pour rétablir la hörde übertragen werden. Mit dieser bisher von beiden

souveraineté de notre pays et des cantons à l'égard des Seite anerkannten, erst jetzt vom Europäischen Gerichtshof

autorités européennes et, le cas échéant, de présenter au abgelehnten auslegenden Erklärung des Bundesrates zu

Parlement des propositions y relatives. Il convient notam- Artikel 6 Absatz 1 EMRK sollte in unzweideutiger Weise ins-

ment de reformuler de façon inattaquable juridiquement, la besondere sichergestellt werden, dass die in verschiedenen

réserve à l'article 6, premier alinéa, de la convention euro- Kantonen tätigen Polizeirichter auch aus der Sicht der

péenne des droits de l'homme, déclarée à présent sans effet, EMRK anerkannt werden. Abgesehen davon haben das Bun-

et de faire les démarches nécessaires pour assurer son desgericht und massgebliche Rechtslehrer stets die Auffas-

application, voire de dénoncer la convention à titre provi- sung vertreten, dass sogar ohne ausdrücklichen Vorbehalt

sionnel. der kantonalen Verfahrensautonomie den Polizeirichtern

die von der EMRK verlangte Unabhängigkeit und Unpartei-

Mitunterzeichner - Cosignataires: Cavadini, Dobler, Hefti, lichkeit im Ernst nicht abgesprochen werden kann. Deren

Huber, Küchler, Kündig, Lauber, Meier Hans, Reichmuth, Entscheid kann regelmässig im Sinne einer Rechtskontrolle

Ruesch, Schmid, Schönenberger, Uhlmann, Ziegler, Zum- von den ordentlichen Gerichten überprüft werden, wie dies

bühl (15) auch vorliegend der Fall war.

Für das Parlament wirft das Strassburger Urteil über den

Danioth: Darf ich Sie trotz der fortgeschrittenen Zeit um vorliegenden Fall weit hinausgehende, grundsätzliche Fra-

Aufmerksamkeit bitten für ein Anliegen, das mir von sehr gen auf, die einer unvoreingenommenen ersten Klärung

grundsätzlicher Natur zu sein scheint? Bekanntlich hat ein bedürfen.

in diesem Frühjahr ergangenes Urteil des Europäischen Die von den Richtern in Strassburg eingenommene Haltung

Gerichtshofes für Menschenrechte in Strassburg für Aufse- bedeutet, dass mit der Individualbeschwerde praktisch jeder

hen gesorgt. Eine von einer Polizeikommission, also einem Richterspruch eines nationalen, schweizerischen Gerichtes

Polizeirichter, ausgefällte Busse von 120 Franken wegen unter dem Aspekt der Ueberprüf ung der Menschenrechte an

Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration, die vom den Strassburger Gerichtshof weitergezogen werden kann,

zuständigen Kantonsgericht wie auch vom Bundesgericht mag es sich auch noch so sehr um eine Bagatelle handeln.

bestätigt worden war, ist als gegen die Europäische Men- Ich erinnere daran: Es ging hier wie in vielen anderen Fällen

schenrechtskonvention verstossend bezeichnet worden. um eine Busse für einen Uebertretungstatbestand, also

Wie bei anderen etwas sonderbaren und von wenig Ver- nach schweizerischem Recht um eine absolut geringfügige

ständnis für unsere schweizerisch-föderalistische Staats- Verfehlung. Was die Verhängung einer solchen Busse mit

struktur zeugenden Urteilssprüchen aus Strassburg hätte der Verletzung von Menschenrechten zu tun hat, ist für mich

man mit einem Kopfschütteln zur Tagesordnung übergehen zum vornherein ziemlich schleierhaft. Ich betrachte die Men-

können. Was stutzig machen musste,-war die Meldung des schenrechte als höchste Rechtsgüter, die einer Person um

schweizerischen Vertreters in Strassburg und die Bestäti- ihrer menschlichen Würde zustehen. Ich frage Sie nun:

gung hiefür aus dem Bundeshaus, dass dieses Urteil eine Steht bei einer alltäglichen Busse, wie man sie beispiels-

fundamentale Bedeutung für die Rechtsprechung in der weise auch im Strassenverkehr ohne weiteres «einfangen»

Schweiz haben werde. Ich bin der Sache auf den Grund kann, ein Menschenrecht auf dem Spiel? Mitnichten!

gegangen und habe wahrlich Erstaunliches festgestellt. Das Gleichwohl durchläuft ein solcher Fall, nachdem der

Urteil stellt - nicht mehr und nicht weniger - eine wesentli- Rechtsmittelweg im nationalen Rahmen bis zur Neige aus-

che Grundlage unserer seinerzeitigen Beitrittserklärung zu geschöpft worden ist, noch während Jahren sämtliche

Strassburg in Frage. Instanzen der europäischen Organisation in Strassburg und

Gegenstand des Rechtsstreites bildet die Auslegung von wird zu guter Letzt im Plenum - Sie hören richtig! - des

Artikel 6 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskon- Europäischen Gerichtshofes behandelt. Wo bleibt da die

vention EMRK. Danach hat jedermann unter anderem Verhältnismässigkeit? Wo die Frage der minimalsten Zulas-

Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise von sungsbeschränkungen, welche wir erst kürzlich für unser

einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beru- Bundesgericht als selbstverständlich erachtet und sogar

henden Gericht gehört wird, das über zivilrechtliche Ansprü- verschärft haben?

che und Verpflichtungen oder über die Stichhaltigkeit der Ich erinnere im weiteren daran, dass gemäss ursprüngli-

gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage zu entschei- chem Text der Konvention - Artikel 44 - nur die Staaten und

den hat. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat in die Kommissionen als Parteien vor Gericht auftreten konn-

Uebereinstimmung mit seiner in den Botschaften an das ten. Interessant ist, dass der Bundesrat anlässlich der Aus-

Parlament angekündigten Absicht bei der Ratifizierung bei dehnung des Rechtes auf Individualbeschwerde eine Ver-

der EMRK im Jahre 1974, also vor 14 Jahren, unwiderspro- fassungsrevision nicht für erforderlich erachtete, da diese

chen eine sogenannte auslegende Erklärung im Sinne eines Anerkennung zeitlich als befristet bezeichnet worden war

Vorbehaltes abgegeben hat. und nachher verlängert wurde. Mit einer starken Inan-

Danach bedeutet für die Schweiz die in Absatz 1 von Arti^ spruchnahme der Individualbeschwerde wurde ohnehin

kel 6 der Konvention enthaltene Garantie eines gerechten nicht gerechnet - ich verweise auf die Botschaft vom

Prozesses-sei es in bezug auf Streitigkeiten über zivilrecht- 4. März 1974, Seite 1064-war durch die seitherige Entwick-

liche Rechte und Pflichten, sei es, was vorliegend ja ange- lung wahrlich eindeutig widerlegt worden ist, steht doch die

sprochen ist, in bezug auf die Stichhaltigkeit der gegen eine Schweiz bezüglich Beschwerdefälle relativ gesehen an der

Person erhobenen strafrechtlichen Anklage- nur, dass eine Spitze.

letztinstanzlich richterliche Prüfung der Akte oder Entschei- Wie es mit der Zunahme derartiger Individualbeschwerden

dungen der öffentlichen Gewalt über solche Rechte und herausgekommen wäre, wenn das Parlament dem Druck

Pflichten oder über die Stichhaltigkeit einer solchen des Bundesrates nicht widerstanden und kürzlich den Bei-

Anklage stattfindet. Ausgangspunkt und Rechtsgrundlage tritt zur Sozialcharta nicht abgelehnt hätte, oder wenn sich

für den schweizerischen Vorbehalt bildete die Bestimmung vor rund fünf Jahren die kantonalen Erziehungsdirektoren

von Artikel 64bis Absatz 2 der Bundesverfassung, wonach nicht vehement gegen die Ratifizierung des ersten Zusatz-

die Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren protokolles zur Konvention und damit zur Aufnahme des

Postulat Danioth 556 27 septembre 1988

sogenannten Rechtes auf Bildung in die internationalen des Strafgesetzbuches mit dem Richterspruch von Strass-

Verträge widersetzt hätten, kann man sich leicht vorstellen. burg in Einklang bringen will. Was unternimmt der Bundes-

Sodann dreht sich das staatsrechtliche Interesse an diesem rat, wenn die Kantone weiterhin auf ihre Prärogativen

Fall um die Frage, ob die verfassungsmässige innerstaatli- pochen und die durchaus sinnvolle Kompetenznorm beibe-

che Behördenstruktur im Gerichtswesen auch von und halten wollen? Gedenkt er eine Revision des Strafgesetzbu-

gegenüber supranationalen Organisationen gewahrt und ches oder gar der Bundesverfassung einzureichen?

durchgesetzt werden kann. Dies war jedenfalls die klare In diesem Zusammenhang muss daran erinnert werden,

Absicht von Bundesrat und Parlament bei der Ratifizierung dass der Bundesrat seinerzeit die Ratifizierung von einer

der EMRK. Die Zulässigkeit von Vorbehalten und auslegen- Unterstellung unter das Referendum mit dem Hinweis aus-

den Erklärungen zu einzelnen Konventionsbestimmungen genommen hat, dass keine Bestimmungen der Bundesver-

ist unbestritten und übrigens beileibe nicht auf die schwei- fassung tangiert und auch keine Aenderung der Struktur

zerische Beitrittserklärung beschränkt. Ich verweise auf die unserer staatlichen Einrichtungen damit verbunden sei.

aussagekräftige Darstellung von Prof. Luzius Wildhaber im Eine Aussage, die nachträglich wohl kaum aufrechterhalten

Internationalen Kommentar zur Europäischen Menschen- werden kann.

rechtskonvention, herausgegeben 1986 in München. Der Welche Chance eine uns von Strassburg aufdiktierte

schweizerische Mitarbeiter dieses Professorenkollegiums Abstimmung hätte, mögen Sie selbst beurteilen. Man

weist überzeugend darauf hin, dass die auslegende Erklä- braucht für die Prognose kein Meinungsforschungsinstitut

rung zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK rechtsgültig von Bundesrat zu bemühen. Wir machen unsere Verfassung und unsere

und Parlament formuliert und in Strassburg deponiert und Gesetze vorläufig noch selbst.

auf Seite der Europäischen Kommission für Menschen- Die Eidgenossenschaft schickt sich in wenigen Jahren an,

rechte als eigentlicher Vorbehalt anerkannt worden war. ihr siebenhundertjähriges Bestehen zu feiern. Im ersten

Dass das Parlament im Jahre 1974 bei der Ratifizierung Bundesbrief haben die Eidgenossen geschworen, keine

dieser auslegenden Erklärung die gleiche Rechtswirkung fremden Richter anzuerkennen. Es blieb uns fortschrittli-

zubilligen wollte wie einem Vorbehalt, wurde in einem Gut- chen Nachfahren des 20. Jahrhunderts vorbehalten, diesen

achten des Bundesamtes für Justiz vom Jahre 1979 aus- weisen Grundsatz über Bord zu werfen. Wir sind drauf und

drücklich bestätigt. dran, durch eine fragwürdige Rechtsprechung seitens eines

Die auslegende Erklärung wurde gerade deshalb für not- ausserhalb unseres Landes agierenden Gerichtes die tradi-

wendig erachtet, weil Artikel 345 Ziffer 1 Absatz 2 StGB wie tionell gewachsene und im Rahmen von Verfassung und

erwähnt vorsieht, dass die Kantone die Beurteilung von Gesetz weiterentwickelte innere Ordnung unseres Justizwe-

Uebertretungen auf Verwaltungsbehörden übertragen kön- sens zugunsten einer nivellierenden Einheitstheorie, welche

nen. Die Bundesbehörden hatten nämlich mit Blick auf auf unser Land keine Rücksicht nimmt, preisgeben zu

einen früheren Fall namens Ringeisen Bedenken, ob ins- müssen.

künftig alle oder wenigstens ein Teil der Verwaltungsverfah- Damit komme ich zur letztlich entscheidenden Grundsatz-

ren derart justizstaatlich aus- und umgebaut werden müs- frage. Wie verhält es sich mit der Zulässigkeit der Grundla-

sen, dass die Verfahrensautonomie der Kantone schwerwie- gen für unsere seinerzeitige Beitrittserklärung und wie mit

gend beeinträchtigt worden wäre. der Glaubwürdigkeit von Erklärungen seitens unserer

Dem Bundesrat und der Bundesversammlung erschien dies Organe in Strassburg? Werden auch andere Bestandteile

unverhältnismässig und unerwünscht, gibt es doch in der unserer Beitrittserklärung eines Tages in Frage gestellt?

Schweiz keine allgemeine Rechtsweggarantie. Der hier zur Auch im öffentlichen Recht gilt heute unbestritten der

Diskussion stehende Fall Belilos ist bereits in diesem Kom- Grundsatz, dass die Behörden nicht nur gesetzeskonform,

mentar aufgenommen und entsprechend abgewandelt, sondern nach Treu und Glauben handeln müssen. Das Prin-

wobei Prof. Wildhaber die Auffassung des Bundesberichtes zip von Treu und Glauben ist gerade bei derartigen Erklä-

teilt, wonach eine beschränkte Kontrolle des überprüfenden rungen zu internationalen Verträgen von grosser Bedeu-

Gerichtes genügt, selbst wenn die Vorinstanz nur eine Ver- tung. Eine Rechtsordnung, ob national oder international,

waltungsbehörde ist. wird letztlich getragen vom Willen und der Bereitschaft aller

Die vom Europäischen Gerichtshof gestützt auf Artikel 64 Partner, sich in loyaler Weise gewisser allgemein anerkann-

Absatz 2 EMRK im nachhinein vermisste Inhaltsangabe der ter Spielregeln zu bedienen. Auf einer schiefen Grundlage

vorbehaltènen 26 kantonalen Gesetze zum Uebertretungs- kann kein festes Gebäude errichtet werden, auch im interna-

strafrecht - das als Vorwand genommen wird - wird von tionalen Rechtsleben nicht.

Prof. Wildhaber mit Recht als blosse Vorschrift bezeichnet. Nun zu den zwei Postulatsforderungen: Die Abklärung der

Die bundesrätlichen Berichte und Botschaften von 1968, Auswirkungen ist, wie mir bekannt ist, im Gange, wobei

1972 und 1974, die beim Europarat bekannt waren, substan- sicherlich auch die Kantone angehört werden. Sodann habe

tiierten die zur Frage stehenden kantonalen Gesetze. Die ich vorgeschlagen, dass der Bundesrat alle geeigneten

Schweiz durfte sich 1974 bei der Ratifizierung nach Treu Massnahmen ergreift, um die Souveränität der Schweiz in

und Glauben auf die damalige, wenig formalistische Praxis dieser Frage wieder herzustellen. Dies ist wahrlich nicht

der Vertragsstaaten und Konventionsorgane stützen. Die zuviel verlangt. Insbesondere habe ich die rechtsgenügliche

zahlreichen auch von anderen Staaten erklärten Vorbehalte Absicherung der auslegenden Erklärung zu Artikel 6

sind bei der Angabe der betreffenden Gesetze nicht immer Absatz 1 EMRK gefordert.

sehr genau. Es geht mir mit diesem Schritt nicht um eine Abkehr der

Die diplomatischen Sondierungen beim Europarat und bei Schweiz von der Respektierung der Europäischen Men-

den Vertragsparteien ergaben keine Einwände gegen den schenrechtskonvention, im Gegenteil. Ganz abgesehen

vom Bundesrat beabsichtigten Vorbehalt zu Artikel 6 davon stellt der Einbezug der wesentlichen Grundsätze der

Absatz 1 EMRK. Auch nach der Notifizierung des Schweizer EMRK in die eidgenössischen und kantonalen Gesetze und

Vorbehaltes erfolgten keine formalen oder inhaltlichen Ein- in die Rechtsprechung bereits ein Faktum dar, ist also nicht

wände durch den Generalsekretär des Europarates als von einer supranationalen Ueberprüfung abhängig. Ich

Depositar oder durch die anderen Vertragsstaaten. frage Sie aber: Wer leistet den Zielen und Idealen der EMRK

Unter diesen Umständen darf der allgemein gehaltene Vor- einen schlechten Dienst: derjenige, der auf Missstände hin-

behalt kantonaler Gesetze auch nach Auffassung von Prof. weist, oder jener, der, anstatt sie zu beheben, klein beigibt?

Wildhaber als formgültig erachtet werden. Die Konventionsorgane in Strassburg dürften, wenn sie in

Das Strassburger Urteil hat nun diese eindeutige, überein- korrekter, aber durchaus deutlicher Form vom Bundesrat an

stimmende Willenserklärung der Schweiz und der Konven- ihre eigenen Erklärungen und Versprechungen erinnert

tionsorgane praktisch als null und nichtig erklärt. Es stellt werden, die Anerkennung der schweizerischen Vorbehalte

sich daher die Frage, wie der Bundesrat zu reagieren erneuern und bekräftigen, ohne dass die Schweiz zu weite-

gedenkt; ob und wie er die verfassungsmässige Garantie ren Schritten gezwungen wird. Sollten dieser einfachen

von Artikel 64 der Bundesverfassung und von Artikel 345 Form der «Flurbereinigung» formale Hindernisse im Wege

27. September 1988 557 Postulat Danioth

stehen, so wäre die unerlässliche Kündigung, die offenbar soweit er nicht schon als erfüllt abgeschrieben werden

an gewissen Orten Anstoss erregt hat, rein vorsorglich, das kann.

heisst mit der gleichzeitigen Erneuerung der Beitrittserklä-

rung in der von den Organen heute gewünschten Form, Rhinow: Herr Kollege Danioth verlangt in Buchstabe a sei-

vorzunehmen. Die Schweiz muss sich also nicht ausserhalb nes Vorstosses eine Prüfung der Auswirkungen des Urteils

der Staatengemeinschaft der EMRK begeben, aber sie kann Belilos, u. a. auch auf die verfassungsmässige Garantie der

einen Respekt erheischenden Schritt machen, um dem kantonalen Verfahrenshoheit.

Gehalt der Konvention und ihren Zielen ein Stück neue Ich rufe in Erinnerung, dass die kantonalen Prozessordnun-

Glaubwürdigkeit zu verleihen. Dies liegt nicht zuletzt auf der gen auch ohne die EMRK nur unter dem Vorbehalt der

Linie einer zwar selbstbewussten, aber offenen und kon- Grundrechte unserer Verfassung gelten. Und wir wissen,

struktiven Europapolitik. dass sich auch heute aus Artikel 4 der Bundesverfassung -

unabhängig von der EMRK-bedeutende Auswirkungen auf

Bundesrätin Kopp: Der Bundesrat hat am 11. Mai 1988 vom das kantonale Verfahrensrecht ergeben haben und weiter

Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte ergeben werden. Aehnliches gilt für Artikel 58, der Garantie

im Fall Belilos Kenntnis genommen, und er hat mein Depar- des verfassungsmässigen Richters.

tement damit beauftragt, die Konsequenzen des Urteils ein- Ich möchte davor warnen, dass man die Kantone in diesem

gehend und umfassend zu prüfen. Zusammenhang als vollkommen autonom hinstellt und nur

Im Urteil Belilos steht der strafrechtliche Aspekt im Vorder- die EMRK als einschränkend ansieht, als ob nicht unser

grund. Es sei daran erinnert, dass die Schweiz bei der Bundesverfassungsrecht wesentliche Schranken auch für

Ratifikation der Europäischen Menschrechtskonvention die die Kantone enthalten würde.

Verpflichtung übernommen hat, sich in allen Fällen, an Herr Danioth verlangt zwar eine Prüfung, aber diese Prüfung

denen sie beteiligt ist nach der Entscheidung des Gerichts- nimmt er eigentlich mit dem Buchstaben b gleich vorweg,

hofes zu richten. Sollte das Recht des Bundes und der indem er sagt, die Souveränität unseres Landes und der

Kantone den Anforderungen des Urteils Belilos nicht genü- Kantone gegenüber den europäischen Instanzen sei wieder

gen, müssen die Gesetze geändert werden. herzustellen.

Mit Schreiben vom 6. Juni 1988 hat das Justiz- und Polizei- Nun ist nicht zu übersehen, dass das Bundesgericht in

departement das Urteil allen kantonalen Justizdepartemen- konstanter Praxis seit 1975 die Garantien der EMRK als

ten übermittelt. Diese sind gebeten worden, die Auswirkun- integralen Bestandteil der Bundesverfassung bzw. der

gen des Urteils auf ihr Recht zu untersuchen. Konkrete durch diese gewährleisteten Rechte und Pflichten ansieht.

Ergebnisse werden erst gegen Ende Jahr vorliegen. Der Selbst wenn wir eine Kündigung ins Auge fassen würden -

Bundesrat wird das Parlament darüber informieren und was offenbar Herr Kollege Danioth als ultima ratio nicht

damit dem Anliegen von Herrn Ständerat Danioth in Buch- ausschliessen möchte -, könnten wir die dreizehnjährige

stabe a seines Postulates entsprechen. Praxis unseres Verfassungsrechtes, die sich an die EMRK

Herr Danioth, Sie haben die Frage aufgeworfen, was der angelehnt hat, nicht rückgängig machen.

Bundesrat unterninmmt, wenn die Kantone nicht bereit sind, Zudem möchte ich noch etwas zum unterschwelligen Vor-

ihre Gesetze entsprechend zu ändern. Ich gehe vorläufig wurf sagen, die Schweiz unterwerfe sich hier einmal mehr

davon aus, dass sich die Kantone wie auch der Bundesrat an dem fremden Richter. In Strassburg urteilt nicht ein fremder

die EMRK halten und dass die Kantone infolgedessen auch Richter. Wir sind an dieser Justiz beteiligt, so, wie alle

bereit sind, ihre widersprechenden Gesetze anzupassen. anderen Signatarstaaten auch beteiligt sind. Wir können

Was den zivilrechtlichen Aspekt von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK auch Einfluss nehmen über diese Einsitznahme in der Kom-

betrifft, hat der Bundesrat beschlossen, die auslegende mission und im Gericht. Das Recht, das dort gesprochen

Erklärung der Schweiz in einer neu formulierten und präzi- wird, ist also nicht fremdes Recht, sondern ein Recht, das in

sierten Fassung beizubehalten. Diese ist dem Generalsekre- gemeinsamer Anstrengung das demokratische und rechts-

tär des Europarates in seiner Eigenschaft als Depositar der staatliche Erbe Europas für die heutige Zeit zu aktualisieren

EMRK vom Vorsteher des Departementes für auswärtige versucht. Das gilt auch ganz besonders für diesen Fall

Angelegenheiten bereits am 16. Mai 1988 übermittelt wor- Belilos, auch wenn ich zugebe und einverstanden bin, dass

den. Die Notifikation des Europarates an die anderen Mit- man über das Ergebnis streiten kann. Aber das Urteil ist nun

gliedstaaten ist in der Zwischenzeit erfolgt. Die neue Fas- einmal gefällt worden, und auch bei unseren nationalen

sung ist in der amtlichen Sammlung des Bundesrechtes Gerichten kann es vorkommen, dass man mit dem Urteils-

publiziert worden (AS 1988,1264). Insoweit kann der Buch- spruch nicht einverstanden ist.

stabe b Ihres Postulates als erfüllt abgeschrieben werden. Aber die Grundsatzfrage, die sich hier stellt - ob Strafen

Soweit der Buchstabe b - und auch Ihre mündlichen Aus- inklusive Bussen von einem Richter zu beurteilen sind oder

führungen - auch die Kündigung der Konvention verlangen, ob sie in letzter Instanz auch von einem weniger unabhängi-

muss der Bundesrat das Postulat ablehnen. Er ist nach wie gen Staatsorgan, etwa von einer Verwaltungsbehörde, aus-

vor der Auffassung, dass die schweizerische Bilanz vor den gesprochen werden dürfen - ist uns nicht fremd. Und das

EMRK-Organen positiv ist. Seit der Ratifikation der EMRK im Prinzip «Keine Strafe ohne Richterspruch» ist weiss Gott ein

Jahre 1974 sind in Strassburg 523 gegen die Schweiz Grundsatz, der unserem Rechtsempfinden und unserer

gerichtete Beschwerden registriert worden. Aber massge- Rechtstradition entspricht. Ich möchte also vor einer Drama-

bend ist ja nicht die Zahl der Beschwerden, die eingereicht tisierung aufgrund dieses Urteils warnen. Wir müssen das

worden sind, sondern das Urteil, das anschliessend gefällt Ganze im Auge behalten.

worden ist. Von diesen 523 Beschwerden sind nur 10 vor Was nun das Anliegen der vorsorglichen Kündigung betrifft,

den Gerichtshof gelangt, und in insgesamt 6 Fällen hat der so ist vorerst zu sagen, dass sie im Völkerrecht nicht

Gerichtshof eine Konventionsverletzung festgestellt. In Pro- bekannt ist. Wir müssen den normalen Weg der Kündigung

zenten ausgedrückt, entspricht das einer Rate von 1,15 Pro- beschreiten, wenn wir so etwas wirklich tun wollten. Hier

zent. Ich würde meinen, dass die Schweiz sehr gut dasteht. erheben sich aber ganz schwerwiegende politische Be-

Der Bundesrat steht zu der 1974 eingegangenen Verpflich- denken.

tung. Eine Kündigung der EMRK, von der in Buchstabe b Wie wir wissen, wird die Schweiz in den kommenden Jahren

des Postulates ebenfalls die Rede ist, kommt seines Erach- in der Auseinandersetzung mit der EG die grösste Mühe

tens nicht in Frage. Der Beitritt unseres Landes zu europäi- haben, ihre Sonderstellung zu behaupten und zu rechtferti-

schen Uebereinkommen, die grundrechtliche Garantien gen. Wir betonen immer unisono, wir müssten uns nun auf

enthalten und Rechtsschutzverfahren vorsehen, stellt ein Europa ausrichten, jeden Sonderzug vermeiden. Und ich

wichtiges Element in der Europapolitik des Bundesrates dar. verstehe nicht ganz, dass man das jetzt bei der EMRK

Aufgrund meiner Ausführungen sehen Sie, dass der Bun- plötzlich vergisst. Ich glaube, wir müssen ganzheitlich den-

desrat bereit ist, Buchstabe a des Postulates entgegenzu- ken und unsere Mitverantwortung in Europa auch hier wahr-

nehmen. Er beantragt hingegen, Buchstabe b abzulehnen, nehmen. Ein Rückzug aus der EMRK - ja schon der

Postulat Danioth 558 27 septembre 1988

Gedanke daran oder das Drohen damit - würde in klarem rechten keinen Dienst erweisen wird. Denn diesen hilft es

Widerspruch zur immer wieder erklärten Solidarität und sicher nicht, wenn sie je länger je mehr durch die Praxis in

Schicksalsgemeinschaft mit dem übrigen Europa stehen. Strassburg in den Bereich eines gewissen Querulantentums

Der Bundesrat hat übrigens im kürzlich publizierten Integra- geraten.

tionsbericht diese Verwobenheit und diese Verankerung gut Von den Ausführungen der Vorsteherin des Justiz- und

zum Ausdruck gebracht. Diese Verankerung gilt auch für die Polizeidepartementes bin ich etwas enttäuscht. Sie gibt zum

ideellen, nicht nur für die wirtschaftlichen Werte. Die vor- vornherein klein bei. Sie sagt, wir hätten 1974 die Konven-

sorgliche Kündigung würde einen eigentlichen Hammer- tion unterzeichnet. Aber wir taten es aufgrund der ausdrück-

schlag bedeuten, der ungeahnte und nicht absehbare Aus- lichen bundesrätlichen Erklärung, dass keine supranatio-

wirkungen haben könnte. nale und keine direkte Wirkung bestünde. Ausserdem haben

Schliesslich ist die Schweiz auch langfristig und sicherheits- wir bei der Konvention Vorbehalte angebracht, und unter

politisch auf die EMRK angewiesen. Sie ist an einer massvol- diesen Vorbehalten erfolgte die Unterzeichnung.

len Vereinheitlichung europäischer Rechts- und Staatsord- Wenn wir uns nun einfach zurückziehen und nicht einmal

nungen interessiert. Die Schweiz darf nicht wegen momen- richtig einzusprechen wagen, wird uns das auch in den

taner Verletztheit die grundsätzliche Perspektive aus dem Verhandlungen mit der EG nicht helfen; dort wird man

Auge verlieren. denken, dass es den Schweizern eigentlich sehr bald an

Grund der Schaffung der EMRK waren die tragischen Erfah- Resistenz fehle und man darum einiges mit ihnen probieren

rungen vordem und im Zweiten Weltkrieg und die Hoffnung, könne.

dass es gelänge, damit ein Abgleiten in Unrechtsstaaten zu Was die strafrechtliche Seite betrifft, möchte ich doch dar-

verhindern. Ich glaube, dass diese Leistung unsere Mitver- auf hinweisen, dass sich in der Menschenrechtskonvention

antwortung nach wie vor verdient. Die Gefahren sind nicht keine Bestimmung findet, dass entsprechend dem anglo-

auf alle Zeiten hinaus gebannt. Es ist auch eine Leistung amerikanischen Recht Urteile praktisch Gesetzeskraft, also

dieses Europas, dass es gelungen ist, Länder auf den Weg bindende präjudizielle Wirkung, haben. Die Kantone können

des Rechtsstaates oder der parlamentarischen Demokratie sich - und ich hoffe, sie tun es - vorläufig widersetzen und

zu führen. Ich denke an Griechenland, an Spanien und an diesem Urteil nicht folgen. Sie können es ruhig auf ein

Portugal. neues Urteil ankommen lassen, bei dem dann hoffentlich

Ich darf daran erinnern, dass auch andere Staaten des der Bundesrat den schweizerischen Standpunkt mit etwas

Europarates mit grösster rechtsstaatlicher Vergangenheit mehr Umsicht und Energie verteidigen wird.

und Tradition, wie etwa England, «Verurteilungen» haben Nun zum Austritt aus der Menschenrechtskonvention. Es

über sich ergehen lassen müssen und das akzeptiert und gibt einen Zwischenweg. Die Individualbeschwerde ist nicht

auch hingenommen haben. Wir müssen uns doch auch hier obligatorisch, und wir haben ihr nur temporär zugestimmt.

hüten, uns als Musterknaben Europas zu gebärden, die Wir haben also zumindest hier ein Mittel in der Hand, um

auch im Grundrechtsbereich nichts und auch gar nichts zu unsere Interessen etwas besser zu wahren, als es im

lernen hätten. Moment der Bundesrat zu tun gewillt ist. Ich möchte daran

Ich möchte mit einem Zitat von Herrn alt Bundesgerichtsprä- erinnern, dass zum Beispiel Frankreich die Individualbe-

sident Haefliger schliessen. Herr Haefliger geht auf den schwerde nicht akzeptiert hat. Wir würden uns daher nicht

Vorwurf ein, wir würden Souveränitätsverluste erleiden. Er in schlechter Gesellschaft befinden, wenn wir den betreffen-

sagt auch, dass die Regeln der Konvention zuweilen evolutiv den Beschluss, was wir ohne weiteres können, fristgemäss

ausgelegt werden. Aber er attestiert den europäischen Gre- widerrufen würden. Meines Erachtens war dieser Vorstoss

mien, ich zitiere wörtlich: «Soweit aber einem Vertragsstaat von Herrn Danioth sehr nötig, gerade auch im Hinblick auf

nach der EMRK ein Spielraum des Ermessens oder der die künftige Kräftigung der Stellung der Schweiz in Europa.

Gestaltungsfreiheit offen steht, üben die Konventionsorgane

im allgemeinen Zurückhaltung. Es ist durchaus die Regel, Schmid: Ich danke Herrn Kollegen Danioth, dass er diesen

dass auf die Landeshoheit der Mitgliedstaaten sorgsam Vorstoss in das Plenum des Rates gebracht hat. Er hat damit

Rücksicht genommen wird. Von einer unannehmbaren Ein- eine Diskussion ausgelöst, die notwendig war, und der Fall

schränkung unserer Souveränitätsrechte durch die Praxis Belilos ist nur ein Aufhänger, das Problem, das sich dort

der Konventionsorgane kann meines Erachtens nicht gestellt hat, ein Einzelproblem. Es geht meines Erachtens

gesprochen werden.» um eine Frage, die viel weiter reicht: Es geht um die grund-

Er kommt in einer Gesamtwürdigung zum Schluss, dass es sätzliche Stellung der Kantone gegenüber dem Bund im

wichtig sei, dass zunächst einmal die Freiheiten und Rechte Verhältnis zum Ausland und die Frage, ob der Bund die

des Bürgers, die uns teuer sind, einen verstärkten Schutz Kompetenz hat, durch Verträge mit dem Ausland in die

erhalten haben. Ich zitiere nochmals wörtlich: «Wichtig ist innerstaatliche Rechtsordnung einzugreifen. In diesem Falle

aber vor allem, dass wir im Zeichen der Solidarität einer nun war es zwar nicht die Absicht des Bundesrats, dies zu

europäischen Rechtsgemeinschaft angehören, die sich tun. Müssen es aber die Kantone in Kauf nehmen, dass,

zusammengeschlossen hat, um die höchsten Werte zu gestützt auf einen internationalen Vertrag, in die innerstaat-

sichern, die es in einer kultivierten Welt gibt: Menschen- liche Rechtsordnung der Schweiz eingegriffen wird?

würde und Menschenrecht.» Wir sind heute so weit, dass wir uns an sich nicht mehr auf

Ich glaube, da ist nichts beizufügen. Ich möchte Sie bitten, einer klaren Grundlage bewegen können. Das Verhältnis

dem Antrag des Bundesrates zu folgen und nur den Buch- zwischen Kantonen und Bund - so hat man uns gelehrt, und

staben a zu überweisen, nicht aber den Buchstaben b, so glaubten wir- ist geregelt durch die Bundesverfassung.

soweit er nicht ohnehin erledigt ist. Was wir heute sehen, ist, dass die Bundesverfassung offen-

bar durch andere Erlasse, durch andere Verträge, aber auch

Heft): Ich möchte Ihnen beantragen, das Postulat Danioth durch RicKtersprüche ersetzt wird. Das ist für uns ein uner-

voll zu überweisen. träglicher Zustand, dies um so mehr, als man in guten

Richtig ist, wie Herr Kollege Rhinow ausführte, dass zu Treuen davon ausgehen konnte, dass hieb- und stichfeste

Beginn der Europäischen Menschenrechtskonvention diese Vorbehalte gemacht wurden, die dann aber nachträglich

wirklich grossen Menschenrechtsverletzungen, die sich vor- nicht mehr gelten.

her ereignet hatten, standen. Aber wie ist dann die Entwick- Das Problem stellt sich für mich wie folgt: Auf was sollen die

lung vor sich gegangen? Kantone in Zukunft überhaupt noch bauen? Wir haben in

Durch die Urteile von Strassburg sind wir von den hohen der Bundesverfassung ein ausgebautes System, wie wir

Werten herab mehr und mehr in eine Rabulistik geraten, wie Verfassungsgebung und Verfassungsänderung vorzuneh-

dies auch wieder das jetzt behandelte Urteil zeigt. Daneben men haben: obligatorisches Referendum von Volk und Stän-

spielen natürlich auch Honorare, Saläre usw. eine Rolle. den. Volk und Stände müssen einer Verfassungsrevision

Aber ich bin der Auffassung, dass diese Rechtsprechung, so zustimmen. Wir erleben aber, dass das Bundesgericht sich

wie sie nun in Strassburg verläuft, den wahren Menschen- die Rolle eines Verfassungsgebers anmasst, dass es den

27. September 1988 559 Postulat Danioth

lapidaren Wortlaut von Artikel 4 in alle möglichen Himmels- glücklich über diese bundesgerichtliche Rechtsprechung.

richtungen hin ausgedehnt hat. Und wir erleben, dass das Ich rechne aber nach wie vor damit, dass der Bundesrat in

Bundesgericht die EMRK als direkt anwendbares Verfas- Strassburg vorstellig wird und dort zum Ausdruck bringt,

sungsrecht deklariert. dass wir es gar nicht schätzen, wenn Vorbehalte von unserer

Wir haben die EMRK Mitte der siebziger Jahre parlamenta- Seite heute vom Gerichtshof als ungenügend kritisiert

risch über die Runden gebracht. Der Inhalt dieser EMRK ist, werden.

ob nun direkt anwendbar oder nicht, materiell von derart Ruesch: Ich habe mit grösstem Erstaunen zur Kenntnis

überragender Bedeutung, dass man sie Volk und Ständen nehmen müssen, dass Frau Kollegin Meier ein deutscher

hätte vorlegen müssen. Die EMRK hat ein Legitimitäts- Richter in Strassburg ebenso nahesteht wie ein Bundesrich-

manko. Sie hat Verfassungsrang, ohne die Verfassungspro- ter aus St. Gallen. Mir steht ein Bundesrichter aus Luzern

zedur überstanden zu haben. Das ist das Problem. Es ist das immer noch viel näher als ein Menschenrechtsrichter aus

Problem, dass wir uns im innerstaatlichen Bereich an den

der Bundesrepublik Deutschland in Strassburg. Wir sind

Verfassungsgebungsweg halten müssen, um entspre- vorderhand noch ein souveräner Staat, nicht nur ein Kanton

chende Regeln setzen zu können, aber immer wieder mit der

des Vereinigten Europas. Was heute in diesem Sektor pas-

Tatsache konfrontiert werden, dass andere Instanzen an siert, dürfte eigentlich nur an der Tagesordnung sein, wenn

diesen Weg nicht gebunden sind, und ich nehme das Bun- wir kein souveräner Staat mehr wären.

desgericht davon nicht aus. Ich bin sehr glücklich, dass Herr

Herr Kollega Rhinow: Natürlich haben wir auch Richter in

Danioth dieses Problem auf den Tisch legt, indem nun in der Strassburg. Aber die sind so selten wie appenzell-innerrho-

Ueberprüfung, die gemäss Litera b dem Bundesrat übertra-

dische Bundesrichter in Lausanne, und der Einfluss der

gen wird, auch diese zentrale Frage der Verfassungsgebung Schweiz auf dieses Geschehen ist doch ausserordentlich

und der Kompetenzverteilung in diesem Land gründlich gering. Damit urteilen doch in grosser Mehrheit ausländi-

studiert werden muss. Ich bitte Sie daher, das Postulat sche Richter über die Schweiz. Das hat Kollege Danioth zu

Danioth integral zu unterstützen. Recht wieder einmal in Erinnerung gerufen.

Der Bundesrat und die Befürworter dieser Konvention

Frau Meier Josi: Ich bin eigentlich sehr froh, dass Kollege heben allzu sehr das hohe Gut der Solidarität in den Him-

Rhinow die Frage etwas entdramatisiert dargestellt hat und mel. Solidarität in Europa ist ein wesentliches Gut. Aber ist

darauf hinwies, dass kantonale Verfassungen sich ohnehin die Solidarität ein so hohes Gut, dass wir auf unsere Selbst-

schon einer Schranke zu beugen haben, nämlich jener des bestimmung überhaupt verzichten? Dass wir jede Einmi-

eidgenössischen Verfassungsrechtes, und dieses beinhaltet schung in die Selbstbestimmung gestatten müssen? Meines

natürlich die Freiheits- und Menschenrechte. Erachtens muss die ganze Angelegenheit überprüft werden.

Gestatten Sie, dass ich 1991 erneut zusammen erwähne mit Man muss überprüfen, wie man neue Vorbehalte anbringen

1992. Wir sind nicht nur in der europäischen Wirtschaft könnte. Auf alle Fälle geht es so nicht mehr weiter, und

vernetzt, Europa hat gemeinsame historische Wurzeln und darum bitte ich Sie, das Postulat Danioth integral zu über-

eine gemeinsame grundsätzliche Menschenrechts- und weisen.

Freiheitsauffassung. Gerade deshalb sind für mich die von

uns mitbestimmten Richter aus den anderen europäischen Danioth: Ich bin Ihnen für die engagierte Diskussion dank-

Mitgliedstaaten keine fremden Richter, jedenfalls nicht bar. Sie hat gezeigt, dass hier ein echtes Problem besteht.

fremdere als für mich als Luzernerin in Lausanne ein St. Gal- Ich bin auch Frau Bundesrätin Kopp dankbar, dass der Ernst

ler, ein Basler oder ein Berner Richter ist. Für mich ist das der Lage erkannt worden ist, sonst hätte man nicht so rasch

Urteil im Falle Belilos ein Fehlentscheid, aber das ist einer reagiert und in Strassburg diesen Vorbehalt, diese ausle-

von rund 600 Fällen. Und wenn wir in der Schweiz nicht gende Erklärung, erneuert, wobei sie uns allerdings bis jetzt

mehr Fehlurteile produzieren, dann können wir uns natür- die Antwort, wie Strassburg darauf reagiert hat, schuldig

lich glücklich schätzen. geblieben ist, Sie konnte sie gar nicht geben. Wenn Strass-

Es wurde aber zu Recht darauf hingewiesen, dass das burg die neu formulierte und bekräftigte auslegende Erklä-

Problem natürlich gar nicht irrt*'Einzelfall liegt, sondern rung, wie wir sie 1974 abgegeben haben, akzeptiert, bin ich

darin, dass eine Erklärung, die wir beim Beitritt zur EMRK zufrieden.

gaben, nach unserer Auffassung nicht nach Treu und Glau- Dann stellt sich aber die Frage, die Herr Kollege Schmid

ben zwischen Vertragspartnern berücksichtigt wurde. Ich weiterverfolgt hat, nämlich - und darum geht es ja im

habe mich zu der ganzen Frage schon in der Sommerses- ganzen —: wieweit sind bindende Erklärungen der Signatar-

sion in der Debatte über den Geschäftsbericht ausgespro- staaten, die anerkannt worden sind, vierzehn Jahre Gültig-

chen. Mir selbst erschiene eine Kündigung der EMRK nach keit haben, nachher bindend, nicht nur für den Depositär

wie vor unverhältnismässig und politisch unklug. Angemes- und die anderen Staaten, sondern auch für den Gerichts-

sen ist sicher die noch genauere Formulierung zukünftiger hof? Der Gerichtshof ist doch an die Konventionsbestim-

Vorbehalte und die genaue Kontrolle der übrigen Einschrän- mungen, an die Beitrittserklärung und an die Vorbehalte

kungen, die wir beim Beitritt zur Konvention gemacht gebunden, sonst würden wir dem europäischen Gerichtshof

haben. Die haben bisher zu keinen Schwierigkeiten geführt. eine um ein vielfaches grössere Kompetenz einräumen als

Es ist für mich auch klar, dass der Bund den Kantonen jetzt dem Bundesgericht, das bekanntlich keine Verfassungsge-

behilflich sein muss bei der Abklärung der innerkantonalen richtsbarkeit kennt. Hier liegt das Problem, und hierauf habe

Situation. Das wurde heute noch nicht gesagt. Die Kantone ich in Ihren vorbereiteten Erklärungen leider keine Antwort

können diese Arbeit gar nicht allein leisten. Man kann also erhalten. Ich bin enttäuscht, dass man das Ganze auf einen

ihre Vernehmlassung auf Ende Jahr nicht einfach abwarten, Nebenkriegsschauplatz verweist, auch aufgrund der Voten

sondern man muss ihnen die nötige Hilfestellung geben. von Herrn Kollege Rhinow. Ich möchte ganz klar betonen:

Ich möchte noch einmal betonen, dass alles in allem die Es geht nicht um die Anerkennung der Ziele, der Grundsätze

zusätzliche Ueberprüfung im Bereich der Menschenrechte der Europäischen Menschenrechtskonvention. Lesen Sie

für den Bürger einen echten Gewinn darstellt, demgegen- die Artikel 1 bis 5. Das Bundesgericht wendet sie an. Ich bin

über gewisse Einbussen in der Autonomie nicht nur zu einverstanden, Herr Kollege Hefti, dass das Bundesgericht

verantworten, sondern nötigenfalls auch am Platze sind; diese unbestreitbaren Ziele anwendet. Wir werden in den

wenn nämlich wirklich ein Menschenrecht der kantonalen nächsten Tagen Gelegenheit haben, beim Abkommen zur

oder eidgenössischen Hoheit gegenübersteht, müsste es in Verhütung der Folter auch diese Ziele zu verfolgen. Aber wir

einem freiheitlichen Staat klar sein, was zu weichen hat. kommen hier eben auf ein Nebengeleise.

Ich erinnere ebenfalls daran, dass im innerstaatlichen Es geht gar nicht darum, dass wir diese Grundsätze der

Bereich die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu Arti- EMRK ablehnen; es geht darum, dass die Erklärung - wel-

kel 4 der Verfassung bisher in gleicher Richtung gewirkt hat. che wir 1974 abgegeben (Ihr Parlament) und in drei Bot-

Als Bürger verdanken wir dieser Rechtsprechung sehr viel schaften bekräftigt haben - gilt, nämlich dass die Organisa-

konkretisierte Freiheitsrechte. Ich für meinen Teil bin sehr tion, die Hoheit der Kantone und insbesondere diese

Postulat Danioth 560 27 septembre 1988

Bestimmung von Artikel 345 StGB, vorbehalten bleiben. Nur Was den «fremden Richter» anbetrifft, möchte ich darauf

weil dieser Vorbehalt abgegeben wurde, hat man darauf hinweisen, dass die Vertragssituationen, die bei uns immer

verzichtet, ein Referendum zu veranlassen, den ganzen häufiger vorkommen, oft auch einen gewissen Kompetenz-

Entscheid dem Volk zu unterbreiten. Man geht jetzt mit den abbau des eigenen Richters mit sich bringen. Aber auch nur

Kantonen nicht nur unzimperlich um, sondern man verletzt hier, im ideellen Bereich, wird so dramatisiert. Und wo bleibt

sie. Man gibt seine eigene Stellungnahme auf, die man 1974 die ganze internationale Schiedsgerichtsbarkeit? Auch hier

(Bundesrat und Parlament) eingenommen hat. Man sagt: können wir nicht autonom über unsere Rechtsstreitigkeiten

Wir müssen nicht vor das Volk, Herr Kollege Schmid, weil entscheiden, sondern müssen wir uns vor internationalen

wir die Verfassung nicht ändern und weil wir den Artikel 345 Gremien teilweise beugen und versuchen mitzuwirken, so

nicht ändern. Die Individuaibeschwerde ist nachher gekom- gut wir können. Mir scheint, dass wir hier auf zwei verschie-

men, und die Nichtanerkennung von Artikel 345 ist jetzt zum denen Ebenen diskutieren. Einmal geht es um die EG, um

Ausdruck gekommen. Wie wollen Sie die Kantone zwingen, die Wirtschaftsdimensionen, da wird Oeffnung verlangt.

auf dieses Recht nach Artikel 345 zu verzichten, wenn Sie Wenn es aber um die Grundrechte geht, sollen wir uns

keine Volksabstimmung durchführen? Ich muss Ihnen offen offenbar wieder abschliessen. Das will mir nicht recht ein-

gestehen: Meine Auffassung war, dass wir dem Bundesrat leuchten, und ich möchte Herrn Kollege Ruesch sagen:

den Rücken stärken, damit er in Strassburg erklären kann: Wenn Solidarität am Platze ist, wenn wir hier eine Verant-

Meine Damen und Herren, so geht es nicht! Wir stehen zu wortung tragen, dann doch gerade in menschenrechtlichen

unseren Erklärungen, wir stehen zu unserer Verpflichtung, Fragen. Das ist der Hauptanwendungbereich unserer Soli-

Herr Kollege Rhinow. Aber auch Ihr müsst dazu stehen. Ihr darität.

müsst diese Erklärung, diese Vorbehalte, das Verhalten in Ganz zum Schluss ein Wort zu Kollege Hefti. Ich bin etwas

der Schweiz nicht einem Zentralstaat unterstellen; die Kan- verwundert über die Meinung, man müsse die Kantone

tone müsst Ihr anerkennen. anstiften, sich einem Richterspruch nicht zu beugen. Ich

Ich hätte auch einen kurzen Satz nennen können. Es geht glaube, wenn wir gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern

mir nicht um Dramatisierung, Frau Kollegin Meier, aber ich sagen, sie dürften das Recht nicht verletzen, dann müssen

hätte sagen können: Wir sind von Strassburg hereingelegt wir auch so konsequent sein, uns als Behörden auf jeden

worden, weil wir in guten Treuen damals die Erklärung Fall und immer an das Recht zu halten. Ich möchte mich

abgegeben haben, in der Meinung, dass die kantonalen dagegen verwahren, dass wir hier die Kantone noch dazu

Hoheiten anerkannt werden und mit dieser Begründung auf verleiten, sich dem Richterspruch nicht zu beugen.

ein Referendum verzichtet werden können. Nachträglich

wird das aberkannt. Der Bundesrat geht hin und sagt: Die Miville: Es war sehr interessant, diese Debatte zu verfolgen.

Kantone müssen sich nun anpassen. Hier geht es, Herr Sie hat mich in weiten Teilen an unsere Beratungen über

Präsident, Frau Bundesrätin, ein Stück weit um Glaubwür- das internationale Privatrecht erinnert. Dort hörte man die

digkeit! genau gleichen Auseinandersetzungen, und es war auch

Ich möchte nochmals betonen: Es geht mir nicht um die dort Herr Hefti, der sich verschiedentlich dagegen gewehrt

Abkehr von den Grundsätzen der EMRK. Wir werden sie hat, dass Schweizer Kantone und deren Gerichte fremde

weiterhin anwenden. Jedes kantonale Gericht, jeder Verhör- Rechtsordnungen in ihre Erwägungen einbeziehen müssen,

richter muss sie anwenden, wenn er eine Verhaftung vor- dass das Schweizer Rechtsleben unter Umständen landes-

nimmt. Das Bundesgericht überprüft sie. Wir müssen dies fremde Urteile akzeptieren muss. Berichtigen Sie mich,

sehen und nicht erklären: Wir wollen hier besser sein! Wir wenn ich das falsch in Erinnerung habe, Herr Hefti. Aber es

können durchaus Fehler zugeben. Ich glaube auch, diese 9 gab in unseren Beratungen über das internationale Priva-

Fälle oder 1,5 Prozent gültige Beschwerden heben die Tat- trecht doch immer wieder diese Opposition. Es war doch

sache nicht auf, dass die Schweiz 523mal auf die Anklage- auch dort immer wieder die Rede von der Autonomie der

bank gesetzt wurde. schweizerischen Rechtsordnung, die dem Ausland gegen-

Zu den fremden Richtern möchte ich nichts mehr sagen, über gewahrt werden müsse. Das war ja das Thema des

man hört das nicht gerne. Ich möchte Herrn Kollege Ruesch internationalen Privatrecrete schlechthin.

unterstützen. Auch die Tatsache, dass ein Schweizer Richter Der Vorstoss des Kollegen Danioth - es war eigentlich nicht

mitwirkt, ist bestenfalls ein Feigenblatt für die Situation, anders zu erwarten - hat ein Unbehagen geweckt, das bei

dass wir hier fremdbeurteilt werden. vielen Mitgliedern unseres Rates schon lange spürbar vor-

Ich möchte nochmals betonen: Keine Abkehr und der Bun- handen ist, ein Unbehagen gegenüber internationalen

desrat muss, wenn er wider Erwarten von Strassburg eine Rechtsordnungen, die in unsere Belange eingreifen. Einer-

negative Antwort erhält und der Europäische Gerichtshof seits ist das verständlich, andererseits könnte es einem - wie

sich nicht an die Erklärung hält, diese Kündigung oder das ich es empfinde - ein wenig Angst machen im Hinblick auf

Verfahren vornehmen. Etwas anderes betreffend Revision die Entwicklung, der unser Land in den nächsten Jahren

gibt es nicht. Insofern braucht der Bundesrat, braucht die und Jahrzehnten unweigerlich entgegengeht.

Schweiz nicht einen Tag ausserhalb der Rechtsgemein- Europa ist daran, sich - ob es uns passt oder nicht- in einer

schaft zu stehen, im Gegenteil: Sie können Glaubwürdigkeit Weise zu vereinigen, die langsam die Züge dessen annimmt,

erwarten und erlangen, indem sie nachher die Beitrittserklä- was sich in unserem Lande um die Mitte des letzten Jahr-

rung, meinetwegen am gleichen Tag, erneuern. Darum geht hunderts abgespielt hat. Auch damals haben dieselben Dis-

es mir. kussionen stattgefunden. Auch damals war es für die Kan-

Ich bitte Sie daher, mein Postulat integral zu überweisen. tone ausserordentlich schmerzlich, Kompetenzen und Auto-

nomien an den Bundesstaat abzutreten, der nun kein Staa-

tenbund mehr war. Aber es blieb nichts anderes übrig: Die

Rhinow: Gestatten Sie mir drei Worte zu einzelnen Voten, moderne Zeit, die modernen Umstände haben dies erfor-

die hier gefallen sind. Zur Frage der Einschränkung der dert. Und nun ist Europa auf dem gleichen Wege, diese

kantonalen Autonomie: Das ist ein echtes Problem. Wir Dynamik Ist unübersehbar. Es wird eine europäische Ord-

treffen es bei fast allen internationalen Verträgen an, und wir nung angestrebt, die zweifellos nicht nur ein gemeinsamer

werden es immer mehr antreffen, je mehr die Schweiz sich Wirtschaftsraum sein wird, sondern - bis zu einem gewissen

internationalen Beziehungen öffnet, gerade auch im wirt- Grad - auch ein gemeinsamer Rechtsraum. Wenn unser

schaftlichen Bereich. Da ist die EMRK keine Besonderheit. Land in dieser neuen europäischen Ordnung, die sich da

Was mich in diesem Zusammenhang stört ist, dass man sich langsam - zum Glück langsam - aber sicher anbahnt, wirt-

vor allem hier, im ideellen Bereich, so enerviert, während schaftlich und politisch einen Platz finden will, dann haben

man es in anderen Bereichen viel gelassener hinnimmt. Das wir das grundsätzlich zu akzeptieren, wie wir den Bundes-

scheint mir nicht ganz konsequent zu sein, denn wir müssen staat 1848 und in der folgenden Zeit akzeptiert haben.

doch gerade hier die europäische, gemeinsame Verantwor- Wir geraten auf Nebenwege, hat Herr Danioth gesagt. So

tung betonen. kommt es mir auch vor. Wir geraten in diesem Rat- und ich

27. September 1988 561 Motion Gadient

komme immer wieder in die Lage, das feststellen zu müssen, Mitunterzeichner- Cosignataires: Cavelty, Flückiger, Gau-

bei allem Respekt für Ihr juristisches Wissen und Ihre tier, Jaggi, Jagmetti, Meier Josi, Miville, Rhinow, Schmid,

gescheiten juristischen Formulierungen - immer wieder auf Schönenberger, Seiler, Simmen, Uhlmann, Villiger, Weber,

Nebenwege, wenn wir uns auf die rein juristischen Aspekte Zimmerli (16)

beschränken. Was diese Sache betrifft, auch im Hinblick auf

die Menschenrechte, die doch seit Anbeginn das zentrale Gadient: Da ich das zweifelhafte Vergnügen habe, zu derart

Anliegen des Europarates sind und die für alle Menschen vorgerückter Zeit meinen Vorstoss zu begründen, bin ich

auf dieser Welt so wichtig und für alle Diktatoren auf dieser Ihnen für Ihr Ausharren und Ihre geschätzte Aufmerksamkeit

Welt so nachteilig und so hemmend sind, dürfen wir uns aus doppelt dankbar.

politischen Gründen auch nicht den Anschein verleihen, als Nachdem die aus Schweden stammende, heute vielfach

ob wir da aus einer Solidarität ausbrechen wollten. Das ist bewährte Einrichtung des Ombudsmannes seit den fünfzi-

meine Ueberzeugung, und das ist der Weg, den unser Land ger Jahren in zahlreichen Staaten der Welt Eingang gefun-

in seinem eigenen Interesse in nächster Zeit einzuschlagen den hat, sind entsprechende Vorstösse 1981 auch im Natio-

hat. Aus diesem Grunde ist für mich Absatz a des Vorstosses nalrat eingereicht, in der Folge jedoch knapp, mit

Danioth eine schlichte Notwendigkeit- man muss die neue 66 gegen 60 Stimmen, in ein Postulat umgewandelt worden,

Rechtslage prüfen -, Absatz b hingegen ist inakzeptabel. das seither, übrigens zusammen mit einem vollständigen

Gesetzes- und Botschaftsentwurf, in den Schubladen der

Bundesrätin Kopp: Ich möchte mich zunächst vollumfäng- Bundesverwaltung ruht. Das hat mich veranlasst, das inzwi-

lich den Ausführungen von Herrn Ständerat Rhinow an- schen noch aktueller gewordene Anliegen aufzugreifen und

schliessen. diese Motion einzureichen, die den Bundesrat beauftragt,

Auf die Frage, Herr Danioth, bezüglich des Vorbehaltes den eidgenössischen Räten einen Entwurf für ein Bundes-

durch den Bundesrat möchte ich noch folgendes sagen : Der gesetz über den eidgenössischen Ombudsmann vorzu-

Bundesrat war selber überrascht durch das Urteil aus legen.

Strassburg. Aber es gehört nun einmal zur Tradition, die wir Bereits 1977/78 wurde in dieser Frage ein Vernehmlassungs-

auch in der Schweiz gegenüber dem Bundesgericht haben: verfahren durchgeführt, das ein ausgesprochen deutliches

Wenn das Bundesgericht gesprochen hat, mag man viel- Bekenntnis zur Vorlage Ombudsmann zeitigte. Achtzehn

leicht hin und wieder einen Zweifel haben - das wurde Kantone und fünf Parteien, worunter alle Bundesratspar-

bereits gesagt -, aber man anerkennt, um den Rechtsfrieden teien, befürworteten die Schaffung dieser Einrichtung.

zu erhalten, das Bundesgerichtsurteil. Was wäre also dem Inzwischen hat sich das Staats- und finanzpolitische Klima

Bundesrat nun übrig geblieben nach diesem Urteil? Der weiterhin und ganz eindeutig zugunsten einer Ombuds-

einzig mögliche Schritt war doch, diesen Vorbehalt genauer mann-Vorlage verändert. Würdigt man die Tätigkeitsbe-

und präziser zu fassen, und genau das hat der Bundersrat richte der Ombudsmänner in den Mitgliedstaaten des Euro-

getan. Es wäre nach Auffassung des Bundesrates doch eine parates stellt man fest, dass diese ein eindrückliches Bei-

völlig unverhältnismässige Massnahme, wenn wir an die spiel für die Nützlichkeit dieser Institution liefern. Wir haben

Kündigung der EMRK denken würden. Stellen Sie sich ein- aber ebensolche Beispiele in unserem Lande. Der Ombuds-

mal vor, welch negative Signalwirkung das für ganz Europa mann des Kantons Zürich hat 1986 nicht weniger als 544

hätte. Man würde nicht auf die Begründungen abstellen, die Fälle abgeschlossen, 188 Vernehmlassungen bei der Ver-

hier gegeben würden, sondern man würde es so interpretie- waltung eingeholt, 323 Anhörungen und 60 Augenscheine

ren, dass die Schweiz sich nicht mehr an die Menschen- mit Beschwerdeführern durchgeführt und schliesslich 390

rechte halten wolle, dass sie nicht solidarisch sei mit den Beschwerdeführer empfangen. Ebenso eindrückliche Zah-

and.eren Staaten, die diese Erklärung unterzeichnet haben. len liegen über die Tätigkeit des Ombudsmannes der Stadt

Diese Signalwirkung im gegenwärtigen Zeitpunkt können Zürich vor. Bekanntlich hat der Kanton Basel-Landschaft in

und dürfen wir uns nicht leisten. Ich bitte Sie deshalb, den der Volksabstimmung vom vergangenen Wochenende mit

Punkt b des Postulates Danioth deutlich abzulehnen. deutlicher Mehrheit beschlossen, die Einrichtung des

Ombudsmannes einzuführen.

Punkt a - Point a Gerade die zürcherischen Institutionen beweisen, dass mit

Ueberwiesen - Transmis einem kleinen Stab eine grosse Wirkung erzielt werden kann

und dass die Befürchtung der Schaffung eines neuen Admi-

Punkt b - Point b nistrativapparates mit entsprechender Aufblähung nicht am

Platze ist. Dem Ombudsmann des Kantons Zürich stehen ein

Abstimmung - Vote nebenamtlicher Ersatzmann, eine Sekretärin und zwei Kanz-

leisekretärinnen zur Verfügung.

Für Ueberweisung als Postulat 15 Stimmen In einer Publikation aus Anlass des zehnjährigen Bestehens

Dagegen 16 Stimmen der sogenannten Volksanwaltschaft in unserem Nachbar-

land Oesterreich heisst es: «Die Institution Volksanwalt-

schaft hat sich aber in ihrer ersten Funktionsperiode, die bis

#ST# 88.333 1983 befristet war, schon so bewährt, dass der Nationalrat

schon zwei Jahre vorher einstimmig beschloss, diese Ver-

Motion Gadient waltungskontrolleinrichtung definitiv in das siebente Haupt-

stück der Bundesverfassung aufzunehmen.» Und weiter:

Eidgenössischer Ombudsmann «Seit Beginn der Volksanwaltschaft am I.Juli 1977 sind

Médiateur fédéral mehr als 43 000 Beschwerden geprüft und behandelt wor-

den. Mehr als 20 Prozent der Fälle erwiesen sich als berech-

tigt und davon konnten 80 Prozent einer positiven Lösung

zugeführt werden. Der Ombudsmann befasst sich als ver-

waltungsunabhängiges Organ mit den Beziehungen zwi-

Wortlaut der Motion vom 2. März 1988 schen Bürgern und staatlicher Verwaltung.»

Der Bundesrat wird beauftragt, den eidgenössischen Räten Nationalrat Kaspar Meier sagte damals als Kommissions-

einen Entwurf für ein Bundesgesetz über den eidgenösssi- sprecher im Nationalrat dazu: «Die Kommission ist zur Auf-

schen Ombudsmann vorzulegen. fassung gelangt, dass ein Ombudsmann sehr gut geeignet

sein kann, um eine Lücke im Verhältnis zwischen Bürger

Texte de la motion du 2 mars 1988 und Staat auszufüllen. Die Ausdehnung der staatlichen

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres Rechtssetzungs- und Verwaltungstätigkeit hat nämlich zur

fédérales u.n projet de loi prévoyant la nomination d'un Folge, dass das Leben des einzelnen Bürgers und der ein-

médiateur fédéral. zelnen Bürgerin immer stärker eingeschränkt wird. Für viele

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Postulat Danioth Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Urteil gegen

die Schweiz

Postulat Danioth Jugement contre la Suisse de la Cour européenne des droits de l'homme

de Strasbourg

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1988

Année

Anno

Band III

Volume

Volume

Session Herbstsession

Session Session d'automne

Sessione Sessione autunnale

Rat Ständerat

Conseil Conseil des Etats

Consiglio Consiglio degli Stati

Sitzung 06

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 88.453

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 27.09.1988 - 08:00

Date

Data

Seite 554-561

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Ref. No 20 016 850

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