Parliamentary Initiative for a Unified Initiative Process

Initiative parlementaire (Groupe de l'Union dém. du centre) 408 N 13 mars 1989

hören seien, dass interessierte Organisationen anzuhören Motion der Kommission

seien, und wir haben als Gesetzgeber in Artikel 7 Absatz 2 Motion de la commission

des Verwaltungsorganisationsgesetzes folgendes legife-

riert: «Er leitet das Vorverfahren der Gesetzgebung und Präsident: Die Kommission beantragt, die Motion zu über-

erlässt die hierfür notwendigen Verordnungen und Weisun- weisen. Die Kommissionsminderheit II lehnt diese Motion

gen.» Also: der Bundesrat leitet das Vorverfahren; das ab. Der Bundesrat ist bereit, diese Motion in Form eines

haben wir ihm übertragen. Auf die notwendigen Verordnun- Postulates entgegenzunehmen.

gen warten wir noch heute. Die entsprechenden Bestim-

mungen sind nur in Richtlinien festgehalten, welche Sie Allenspach, Sprecher der Minderheit II: Der Bundeskanzler

auch in unserem Handbuch unter Nummer 23 finden. nimmt die Motion als Postulat entgegen. Er hat dabei aus-

Aufgrund dieser Sachlage, die auch jetzt in der Diskussion drücklich erklärt, dass der Bundesrat nicht beabsichtige, ein

wieder zum Vorschein gekommen ist, aufgrund der Umstrit- Gesetz über das Vernehmlassungsverfahren zu erlassen,

tenheit des Vernehmlassungsverfahrens war die Mehrheit sondern seine Kompetenzen, die er ohnehin schon besitzt,

der Kommission, allerdings nur mit Stichentscheid der Prä- durch Verordnungsänderung und Erlass der entsprechen-

sidentin, der Meinung, es würde sich in der Tat lohnen, die den Richtlinien auszuüben.

Grundsätze dieses Verfahrens gesetzlich zu regeln. Wir Unter diesen Voraussetzungen ist die Kommissionsminder-

könnten uns auch eine Erweiterung von Artikel 7 des Ver- heit mit der Ueberweisung der Motion in Form eines Postu-

waltungsorganisationsgesetzes vorstellen. lates und damit mit dem Antrag des Bundesrates einver-

Wenn ich höre, dass das Postulat von Frau Fankhauser - standen.

das dann die Kommission übernommen hat, das also zum

Kommissionspostulat wurde -, das eine Studie über den Präsident: Die Kommissionsminderheit II schliesst sich dem

Stellenwert und über die Auswirkungen des Vernehmlas- Antrag des Bundesrates an. Die Kommissionsmehrheit hält

sungsverfahrens verlangt, nur vereinzelt bestritten wird; an der Motionsform fest. Wir stimmen ab.

wenn ich höre, dass der Bundeskanzler erklärt, der Bundes-

rat sei bereit, uns unter Umständen die skizzierten Grund- Abstimmung - Vote

sätze im Rahmen einer Verordnung zu präsentieren, muss

ich Ihnen folgendes sagen: Die Stellungnahme des Bundes- Für Ueberweisung als Motion 51 Stimmen

rats war zurzeit der Kommissionsberatungen noch nicht Für Ueberweisung als Postulat 83 Stimmen

bekannt. Diese wurden im Oktober 1987 abgeschlossen, die

Stellungnahme des Bundesrates ist offenbar im Juni 1988 Ueberwiesen als Postulat - Transmis comme postulat

irgendwo unter den Akten zu den Parlamentariern gelangt,

so dass ich nicht im Namen der Kommission sprechen kann; Postulat der Kommission

die Kommissionsmotion bleibt insofern bestehen. Postulat de la commission

Persönlich könnte ich mich nach gewalteter Diskussion

auch mit diesem Postulat, im Sinne eines Schrittes in der Präsident: Der Bundesrat ist bereit, dieses Postulat entge-

richtigen Richtung oder, wie Bundesrat Cotti das kürzlich genzunehmen. Wird es aus der Mitte des Rates bekämpft? -

genannt hat, im Sinne des Leidensweges der kleinen Das ist nicht der Fall. Es ist überwiesen.

Schritte, einverstanden erklären.

Ueberwiesen - Transmis

M. Pidoux, rapporteur: De cette discussion sérieuse sur ce

que M. Darbellay a appelé un instrument, j'aimerais retenir

trois points.

Premièrement, votre commission, par une majorité nette de #ST# 87.224

10 voix contre 2, vous propose de ne pas prendre en consi-

dération l'initiative de M. Müller-Aargau d'introduire des Parlamentarische Initiative

«hearings» dans notre système d'établissement des lois. (Fraktion der Schweizerischen Volkspartei)

Deuxièmement, la commission était très partagée lorsqu'elle Einführung der Einheitsinitiative

a proposé cette motion puisque ce n'est que par la voix

déterminante de la présidente qu'elle l'a transmise au Initiative parlementaire

Conseil fédéral. Cette motion a pour but de modifier les (Groupe de l'Union démocratique du centre)

directives de 1970 pour les transformer en une loi simplifica- Institution de l'initiative unique

trice. Or, le Conseil fédéral, au mois de juin 1988, - M. Buser,

chancelier de la Confédération, vient de le confirmer -

l'acceptait sous forme de postulat. Votre commission n'a

pas pu se prononcer à ce sujet. Mais, comme vient de le dire

Mme Stamm, il me paraît qu'il s'agit d'un pas dans une Wortlaut der Initiative vom 4. Juni 1987

bonne direction. Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes

Troisièmement, j'aimerais attirer votre attention sur l'ironie und Artikel 27 des Geschäftsreglementes des Nationalrates

qu'il y a de la part du Conseil fédéral à déclarer: «qu'il reichen wir folgende parlamentarische Initiative in Form der

propose d'ouvrir une procédure de consultation sur la révi- allgemeinen Anregung ein:

sion de la réglementation sur la consultation». On va donc Es sei ein Vorschlag auf eine Verfassungsänderung zu

consulter pour savoir s'il y a lieu de modifier la consultation. unterbreiten, welcher die Einführung der Einheitsinitiative

Dans ce cadre-là, transmettons cela au gouvernement sous vorsieht. Die Rechte der Kantone sind zu gewährleisten.

forme de postulat.

Texte de l'initiative du 4 juin 1987

Präsident: Wir bereinigen die Anträge. Nous fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports

Die Kommission beantragt, der Initiative von Herrn Müller- entre les conseils et l'article 27 du règlement du Conseil

Aargau keine Folge zu geben. national, nous déposons l'initiative suivante, conçue en

Die Kommissionsminderheit l beantragt, der Initiative Folge termes généraux:

zu geben. Un projet de modification de la constitution prévoyant l'insti-

tution de l'initiative unique doit être élaboré. Les droits des

Abstimmung - Vote cantons seront garantis.

Für den Antrag der Mehrheit 118 Stimmen Herr Loretan unterbreitet im Namen der Kommission den

Für den Antrag der Minderheit l 13 Stimmen folgenden schriftlichen Bericht:

13. März 1989 N 409 Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweiz. Volkspartei)

Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des -Wie sind die Rechte der Kantone zu wahren? MUSS

Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden allenfalls das Ständemehr auch für Initiativen vorgesehen

Kommission über die von der SVP-Fraktion in der Sommer- werden, die nicht auf Verfassungsebene verwirklicht

session 1987 eingereichte parlamentarische Initiative, wel- werden?

che in der Form einer allgemeinen Anregung eine Verfas- Die Kommission betont, dass die Rechte der Kantone bei

sungsänderung zur Einführung der Einheitsinitiative ver- einer Revision des Initiativrechts zu gewährleisten sind. Dies

langt (Die parlamentarische Initiative Ruf-Bern (87.227), die ergibt sich sowohl aus dem Text der vorliegenden parlamen-

ebenfalls die Einführung der Gesetzesinitiative verlangte, ist tarischen Initiative wie auch aus der kürzlichen Diskussion

am 27. Januar 1988 vom Initianten zurückgezogen worden.). im Nationalrat über die Gesetzesinitiative (Amtl. Bull. NR

Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 27. Januar 1988 1987, 673).

als Vertreter der SVP-Fraktion Nationalrat Fischer-Hägglin- -Wie sind die Differenzen zu bereinigen, wenn sich der

gen angehört und zu ihren Beratungen einen Vertreter des National- und der Ständerat nicht über den Text eines Ver-

Bundesamtes für Justiz beigezogen. fassungsartikels, Bundesgesetzes oder Bundesbeschlusses

Die Kommission hat mit 21 zu 0 Stimmen bei einer Enthal- einigen können, mit dem eine Einheitsinitiative verwirklicht

tung beschlossen, dem National rat zu beantragen, der parla- werden soll?

mentarischen Initiative Folge zu geben. - Ist allenfalls eine Stimmrechtsbeschwerde ans Bundesge-

1. Die Kommission befürwortet die Einheitsinitiative nament- richt vorzusehen, welche die Initianten oder Dritte ergreifen

lich aus zwei Gründen. Zum einen soll die Bundesverfassung könnten, wenn die Bundesversammlung eine Einheitsinitia-

wieder stärker zu einem Grundgesetz werden, in dem die tive im Inhalt oder Zweck missachtet?

wesentlichen staatspolitischen und organisatorischen - Ist der Begriff «Einheitsinitiative» (frz.: «initiative unique»)

Grundsätze enthalten und für den Bürger sichtbar sind. Zum noch angemessen, nachdem die formulierte Verfassungsin-

ändern sollen die Volksrechte qualitativ verbessert werden. itiative bestehen bleiben soll?

Heute müssen Initianten eine Verfassungsrevision anstre- Die Kommission würde es begrüssen, wenn sie nach einem

ben, auch wenn sich ihr Anliegen auf Gesetzesstufe verwirk- positiven Grundsatzentscheid des Nationalrates mit der Aus-

lichen liesse. Dies ist einer der Gründe, weshalb unsere arbeitung einer konkreten Vorlage beauftragt würde.

Verfassung unübersichtlich und in ihrer Normendichte

uneinheitlich geworden ist. Bei der Einheitsinitiative müssen M. Loretan présente au nom de la commission le rapport

sich die Initianten nicht darum kümmern, auf welcher écrit suivant:

Rechtsstufe ihr Begehren verwirklicht werden soll. Dies wird

vielmehr Aufgabe der Bundesversammlung sein. Man wird Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports

folglich den Initianten das formale Argument nicht entge- entre les conseils, nous vous soumettons le rapport de la

genhalten können, die Initiative sei gar keine «richtige» commission chargée de l'examen préalable de l'initiative

Verfassungsinitiative, weil die Verfassungsgrundlage bereits déposée le 4 juin 1987 par le Groupe de l'Union démocrati-

bestehe. que du Centre, initiative formulée en termes généraux qui

2. Auf der anderen Seite haben die Initianten einer Einheits- propose une modification de la constitution en vue de

initiative keine Garantie, dass ihr Anliegen tel quel Volk und l'institution de l'initiative unique (l'initiative parlementaire

Ständen unterbreitet wird. Denn die Bundesversammlung Ruf-Berne (87.227) qui demandait également l'institution de

entscheidet über die Rechtsstufe und den endgültigen Wort- l'initiative unique a été retirée par son auteur le 27 janvier

laut der Vorlage, was Auswirkungen auf den Inhalt haben 1988).

kann. Diese Bedenken haben die Kommission veranlasst, La commission, au cours de sa séance du 27 janvier 1988, a

die Einheitsinitiative als zusätzliches Instrument, nicht als entendu M. Fischer-Hägglingen, conseiller national, en qua-

Ersatz für die bestehende formulierte Verfassungsinitiative lité de représentant du groupe UDC. Elle s'est attaché la

vorzusehen. Damit hätten die Initianten die Wahl, welche Art collaboration d'un représentant de l'Office fédéral de la

Initiative sie ergreifen wollen. Ein entsprechender Grund- justice.

satzentscheid wurde mit 21 Stimmen zu 1 Stimme gefasst, La commission, par 21 voix sans opposition et avec quel-

und der Vertreter der SVP-Fraktion, der Urheberin der parla- ques abstentions, a décidé de proposer au Conseil national

mentarischen Initiative, erklärte sich damit einverstanden. de donner suite à l'initiative parlementaire.

3. Die Kommission hat sich die Frage gestellt, ob die Revi- 1. La commission approuve l'initiative unique notamment

sion des Initiativrechts nicht im Rahmen der Totalrevision pour deux motifs. D'une part, la Constitution fédérale doit

der Bundesverfassung verwirklicht werden sollte. Aus dem reprendre son caractère de loi fondamentale contenant des

Bericht des Bundesrates zur Legislaturplanung 1987-91 und principes importants de la politique de l'Etat ainsi que des

aus den Ausführungen des Vertreters des Bundesamtes für dispositions fondamentales sur l'organisation des pouvoirs

Justiz an der Kommissionssitzung geht jedoch hervor, dass qui seront ainsi mieux perçus par le citoyen. D'autre part, les

der Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung jedenfalls in droits populaires doivent être améliorés sur le plan qualitatif.

dieser Legislaturperiode, d. h. bis Ende 1991, der Bundes- A l'heure actuelle, des auteurs d'initiative doivent recourir à

versammlung noch nicht unterbreitet wird. So lange möchte la révision constitutionnelle même si leur revendication peut

die Kommission aber die Reform des Initiativrechts nicht être réalisée au plan législatif. C'est l'une des raisons pour

hinausschieben. lesquelles notre constitution manque de clarté et connaît

4. Die Kommission hat gemäss GVG Artikel 21ter lediglich une densité normative très variable.

den Auftrag, die parlamentarische Initiative vorzuprüfen. Sie En choisissant l'initiative unique, les initiants ne doivent plus

ist bei ihren Diskussionen auf verschiedene Fragen gestos- se préoccuper de savoir à quel niveau juridique leur revendi-

sen, die später vertieft geprüft werden müssten, falls der cation sera satisfaite. Cette tâche sera assumée par l'Assem-

Nationalrat gemäss Antrag beschliesst, der Initiative Folge blée fédérale. On ne pourra plus faire valoir aux initiants

zu geben. l'argument selon lequel leur initiative n'est pas vraiment de

- Soll die Einheitsinitiative nur in der Form der allgemeinen nature constitutionnelle puisque la base existe déjà dans la

Anregung oder auch als ausformulierter Entwurf möglich charte fondamentale.

sein? 2. Par ailleurs, les initiants n'ont pas la garantie que leurs

- Wie werden die formellen Schranken für die Einheitsinitia- exigences seront soumises telles quelles au vote du peuple

tive umschrieben (Einheit der Form und der Materie)? et des cantons. En effet, il appartient à l'Assemblée fédérale

- In welche Formen kann die Bundesversammlung eine de décider du niveau juridique et du texte définitif et précis

Einheitsinitiative kleiden: in eine Verfassungs-, Gesetzesbe- du projet. Cette considération a conduit la commission à

stimmung oder einen Bundesbeschluss? prévoir l'initiative unique en tant que complément à l'initia-

-Wie hoch sind die Unterschriftenzahlen für die weiter tive constitutionnelle rédigée de toutes pièces et non

bestehende Verfassungsinitiative und für die neue Einheits- comme instrument destiné à la remplacer. Ainsi les auteurs

initiative anzusetzen? de l'initiative auraient-ils toujours le droit de choisir le type

Initiative parlementaire (Groupe de l'Union dém. du centre) 410 N 13 mars 1989

d'initiative. Une décision de principe a été prise dans ce sens überwiesen wurde. Der Bundesrat schloss sich bei seiner

par 21 voix contre 1 ; le représentant du groupe UDC, auteur schriftlichen Stellungnahme weitgehend der Argumentation

de l'initiative, a donné son accord. der SVP-Fraktion an; er sprach sich aber gegen die Ueber-

3. La commission s'est demandée si la révision du droit weisung des Vorstosses als Motion aus, weil darin vorgese-

d'initiative ne pourrait être réalisée dans le cadre de la hen war, dass-im Falle der Nichteinigung der beiden Räte-

révision totale de la constitution. Il résulte du programme de die Vorlage durch die Vereinigte Bundesversammlung aus-

législature 1987-1991 et des déclarations du représentant zuarbeiten wäre. Diese Vorschrift stimmt mit dem seinerzei-

de l'Office fédéral de la justice lors des travaux de la com- tigen Expertenentwurf überein; sie stiess auch in der Ver-

mission que le projet de nouvelle constitution ne sera pas nehmlassung auf entschiedene Ablehnung.

soumis à l'Assemblée fédérale d'ici 1991, fin de la législa- Da noch ungewiss ist, wieweit materielle Aenderungen bei

ture. La commission n'entend pas retarder aussi longtemps der Totalrevision der Bundesverfassung Aufnahme finden,

là réforme du droit d'initiative. beschloss unsere Fraktion, einen neuen Vorstoss in Form

4. La commission, conformément à l'article 21ter LREC, der parlamentarischen Initiative einzureichen. Sie ist sich

n'avait que le mandat de procéder à un examen préliminaire ohne weiteres bewusst, dass sich bei der konkreten Ausfor-

de l'initiative. Elle a achoppé sur diverses questions lors de mulierung der Einheitsinitiative noch heikle Probleme stel-

ses délibérations. Celles-ci devront faire l'objet d'un examen len können, und verzichtete deshalb auf einen ausformulier-

approfondi à supposer que le Conseil national décide de ten Entwurf. Sie will vor allem erreichen, dass im Parlament

donner suite à l'initiative. vertieft über das Initiativrecht diskutiert wird. Sie ist somit

- L'initiative unique devrait-elle être possible seulement nicht unbedingt auf den seinerzeitigen Expertenentwurf

sous la forme d'un voeu rédigé en termes généraux ou d'un festgefahren.

projet rédigé de toutes pièces? Nach dieser Vorgeschichte einige Argumente, die für die

-Comment les limitations formelles seront-elles définies Einheitsinitiative sprechen: Nach dem Wortlaut von Arti-

pour l'initiative unique (unité de forme et de matière)? kel 121 BV können 100000 stimmberechtigte Schweizer

- Sous quelle forme l'Assemblée fédérale pourra-t-elle con- Bürger ein Begehren auf Erlass, Aufhebung oder Abände-

crétiser l'initiative unique (norme constitutionnelle ou légale rung bestimmter Artikel der BV stellen. Daraus ergibt sich,

ou arrêté fédéral)? dass eine Initiative nur die Verfassung, nicht aber ein Gesetz

- Quel sera le nombre de signatures requis pour l'aboutisse- oder einen allgemeinverbindlichen oder einen einfachen

ment de l'initiative telle que nous la connaissons aujourd'hui Bundesbeschluss abändern kann.

et de l'initiative unique que l'on projette d'instituer? In der Wirklichkeit kann jedoch mit einer Volksinitiative

- Comment sauvegarder les droits des cantons? La majorité letztlich jedes Anliegen aufgegriffen werden. Es müssen

des cantons doit-elle être envisagée également pour des lediglich die im Verfassungsgebungsverfahren vorgesehe-

initiatives qui ne devront pas être concrétisées au niveau nen formellen Voraussetzungen erfüllt sein. Zudem ist das

constitutionnel? Parlament in bezug auf die Ungültigkeitserklärung von

La commission souligne que les droits des cantons lors de Initiativen sehr zurückhaltend.

révisions de la constitution doivent être sauvegardés. Cela Auch wenn keine materiellen Schranken für das Initiativ-

résulte à la fois du texte de l'initiative parlementaire en recht in die Verfassung aufgenommen wurden, wollte man

question et du bref débat du Conseil national sur l'initiative sicher nicht ein allgemeines Initiativrecht schaffen. Unsere

unique (Bull. off. CN 1987, 673). Verfassung hat längst nicht mehr den Charakter eines

- De quelle manière les divergences seront-elles réglées Grundgesetzes: Immer häufiger wird versucht, Rechtssätze

lorsque le Conseil national et le Conseil des Etats ne pour- gleich welcher Stufe in unser Grundgesetz hineinzubringen.

ront s'entendre sur le texte d'un article constitutionnel, Es stellt sich deshalb das Problem des Schutzes der Verfas-

d'une loi fédérale ou d'un arrêté fédéral destiné à traduire sung vor Bestimmungen, die nicht hineingehören, wie auch

l'initiative unique? der dauernden Abwertung des Verfassungsbegriffes. Dabei

- Un recours au Tribunal fédéral en matière d'exercice des geht es nicht nur um ein ästhetisches oder gesetzgebungs-

droits politiques doit-il être prévu, recours que les auteurs technisches Problem, sondern um die Rechtssicherheit,

de l'initiative ou des tiers pourraient introduire s'il s'avérait aber auch um eine klare Ausscheidung der Aufgaben, Kom-

que l'Assemblée fédérale n'a pas répondu au contenu et au petenzen und Verantwortlichkeiten von Exekutive, Legisla-

but de l'initiative unique? tive und Stimmvolk.

- Le terme «initiative unique» (all.: «Einheitsinitiative») est-il Es muss uns beunruhigen, wenn immer mehr Volksbegeh-

encore approprié du moment que l'initiative constitution- ren die Aufhebung von Verwaltungsakten zum Inhalt haben,

nelle rédigée de toutes pièces subsiste? wenn halbe oder ganze Bundesgesetze in die Verfassung

La commission serait disposée à se charger de l'élaboration aufgenommen werden sollen oder wenn immer mehr

d'un projet en cas de décision de principe favorable par le Uebergangsbestimmungen geschaffen werden, die direkt

Conseil national. anwendbar sind. Viele Initiativen bezwecken nichts anderes,

als das Parlament als Gesetzgeber oder den Bundesrat als

Schriftliche Begründung der Initiantin Vollzugsbehörde auszuschalten. Diese Tendenz gilt es zu

Développement par écrit de l'auteur de l'initiative erkennen und daraus die nötigen Konsequenzen zu ziehen.

Seit der Verfassungsentwurf der Expertenkommission für Es geht dabei nicht um einen Abbau von Volksrechten -

die Vorbereitung der Totalrevision der Bundesverfassung sondern es geht letztlich um den Schutz unserer Institutio-

vorliegt, wird sowohl innerhalb der politischen Parteien als nen! Eine uferlose Ausweitung der direkten Demokratie

auch unter Staatsrechtlern wieder vermehrt über das Initia- kann sich negativ auswirken, und zwar gerade unter dem

tivrecht diskutiert. Gesichtspunkt der Demokratie.

Anlässlich der Diskussion im Nationalrat vom Juni 1987 über Unser Staat ist unter anderem auf dem Prinzip des Gleichge-

die Initiativen Jaeger und Ruf kam klar zum Ausdruck, dass wichtes der Gewalten und des Föderalismus aufgebaut. Bei

die Einheitsinitiative, wie sie seinerzeit von der Mehrheit der jeder Neuumschreibung der Volksrechte ist auf diese beiden

Expertenkommission für eine neue Bundesverfassung vor- Komponenten Rücksicht zu nehmen. Gerade weil die föde-

geschlagen wurde, eine mögliche Neuerung wäre, um das ralistische Komponente durch die Gesetzesinitiative verletzt

Initiativrecht qualitativ auszubauen. Es wird vor allem als werden könnte, wurden die Vorstösse Jaeger und Ruf auf

störend empfunden, dass immer mehr Gesetzesbestimmun- Einführung der Gesetzesinitiative abgelehnt. Mitgespielt hat

gen in die Verfassung aufgenommen werden. aber auch die Ueberlegung, dass möglicherweise die Stel-

Die SVP-Fraktion hat sich zu verschiedenen Malen mit der lung des Parlamentes als Gesetzgeber geschwächt würde.

Einheitsinitiative auseinandergesetzt, mit dem Ergebnis, Wie funktioniert die Einheitsinitiative, und welches sind ihre

dass sie dieses Anliegen in ihr Programm aufnahm. Ausfluss Vorteile? Ich halte mich bei meiner Umschreibung an den

dieser programmatischen Aussage war die Motion vom Text der Expertenkommission, wenngleich dieser Text für

4. Oktober 1982, die am 15. Dezember 1983 als Postulat unsere Beratung nicht verbindlich sein soll.

13. März 1989 N 411 Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweiz. Volkspartei)

Einheitsinitiativen könnten nach wie vor in der Form eines den, dass die Gesetzgebung vom Willen der Initianten eines

ausformulierten Entwurfes oder einer allgemeinen Anre- Verfassungstextes abweicht - ein Vorwurf, den man gegen-

gung eingereicht werden, und zwar mit dem Inhalt, dass die über dem Preisüberwachungsgesetz hört.

Bundesversammlung im Rahmen ihrer Zuständigkeit eine Sowohl die Modell-Studie des EJPD vom 30. Oktober 1985

Regelung trifft. Die Bundesversammlung entscheidet vorab, als auch ein Vorschlag von Ständerat Prof. Riccardo Jag-

ob sie dem Begehren Folge leisten will. Lehnt sie es in der metti beinhalten die Einheitsinitiative unter Beibehaltung

Sache ab, so wird es dem Volk zur Abstimmung unterbreitet. der Verfassungsinitiative. Diese Vorschläge sind bei der

Hat die Bundesversammlung oder das Volk beschlossen, Behandlung der vorliegenden Initiative zu berücksichtigen.

dem Begehren Folge zu geben, so arbeitet die Bundesver- Einer Kombination der beiden Systeme verschliessen wir

sammlung eine entsprechende Vorlage aus. Sie bestimmt uns also nicht.

dafür die Form, also Verfassung oder Gesetz. Neu ist somit

gegenüber der bisherigen Regelung, dass die Bundesver- Antrag der Kommission

sammlung die Rechtssetzungsstufe festlegt. Während bis Die Kommission beantragt dem Rat, der Initiative der SVP-

jetzt jedes Volksbegehren der Volksabstimmung unterbrei- Fraktion Folge zu geben.

tet werden musste, würden in Zukunft vorerst nur jene

Begehren, welche die Bundesversammlung in der Sache Proposition de la commission

ablehnt, der Abstimmung unterstellt. Wird der Initiative in La commission propose au Conseil national de donner suite

Form einer Verfassungsbestimmung Folge gegeben, so à l'initiative du groupe de l'Union démocratique du Centre.

untersteht die neue Bestimmung dem obligatorischen Refe-

rendum von Volk und Ständen; für Gesetzesvorlagen Fierz: Für die grüne Fraktion gebe ich bekannt, dass wir

bestünde das fakultative Referendum. Das Verfahren wäre diese parlamentarische Initiative mit der einstimmigen Kom-

somit in Zukunft zweistufig. mission unterstützen. Ich will dazu nur eine Bemerkung

Mit dieser neuen Art des Initiativrechtes können die ange- machen:

strebten Reformen und Neuerungen eher besser verwirk- Es läge uns daran, Ordnung in die Verfassung dieses Lan-

licht werden. Die Initianten müssen in erster Linie ihr Anlie- des zu bringen - sagen wir bis zum Jubiläumsjahr. Unsere

gen formulieren. Sie sind davon befreit zu prüfen, wieweit Verfassung ist ein Gemischtwarenladen, weil sehr viele

eine bestehende Verfassungsnorm abgeändert oder ergänzt Dinge, die in Gesetze gehören, über den Weg der Initiative in

werden muss. die Verfassung gelangt sind. Die Einheitsinitiative würde es

Wir stellen vielfach fest, dass die Initianten ohne weiteres uns ermöglichen, wenigstens den wachsenden Schaden in

wissen, dass für die Verwirklichung ihres Anliegens bereits dieser Hinsicht zu begrenzen, so dass wir dann später ein-

eine Verfassungsnorm besteht; sie schreiben diese einfach mal definitiv Ordnung machen können.

etwas um und ergänzen sie mit ihrem eigentlichen Begeh-

ren, das ohne weiteres auf Gesetzesstufe verwirklicht wer- Ammann: Die SVP-Fraktion nahm mit dieser parlamentari-

den könnte. schen Initiative, die mittels Verfassungsänderung die Ein-

Fazit; Durch die vorgeschlagene Einheitsinitiative gewinnt führung der sogenannten Einheitsinitiative verlangt, in

unsere Rechtsordnung an innerer Geschlossenheit, erhält modifizierter Form ein altes SP-Anliegen auf. Ich erinnere

eine bessere Systematik und grössere Einheitlichkeit. Es Sie in diesem Zusammenhang an unser Volksbegehren zur

kann vermehrt stufengerecht legiferiert werden, und das Einführung der Gesetzesinitiative, das in den fünfziger Jah-

Parlament kann seine Aufgabe als Gesetzgeber besser erfül- ren leider noch keine Mehrheit fand. Lebhafte Debatten zum

len. Mit der angestrebten Straffung erfährt die Verfassung Thema Einheitsinitiative ergaben sich auch im Rahmen der

eine Aufwertung, ohne dass die Volksrechte geschmälert Diskussionen um die geplante Totalrevision der Bundesver-

werden. Zudem werden die Möglichkeiten für die Initianten fassung. Parlamentarische Lauterkeit gebietet uns, einem

ausgeweitet, weil in Zukunft auch Gesetzesbestimmungen guten Vorschlag auch dann zuzustimmen, wenn er von einer

Inhalt einer Initiative sein können. anderen Fraktion eingebracht wird. Die SP-Fraktion unter-

Die Rechtswissenschaft steht der Einheitsinitiative kritisch stützt deshalb generell die positive Haltung der fast einstim-

bis ablehnend gegenüber: Professor Kölz zum Beispiel migen Kommission, wie sie im schriftlichen Bericht vom

befürchtet eine Verminderung der Einflussmöglichkeiten 7. März 1988 zum Ausdruck kommt.

des Volkes auf die Verfassungsgebung und eine Verwässe- Besonderes Gewicht messen wir dabei dem Grundsatzent-

rung der eingereichten Begehren durch die Möglichkeit des scheid der Kommission bei, die Einheitsinitiative als zusätzli-

Parlamentes, sich nicht sklavfsch an den Text der Initiative ches Instrument, nicht aber als Ersatz für die bestehende

halten zu müssen. formulierte Verfassungsinitiative vorzusehen, haben doch

Ich möchte vor allem auf den Einwand eingehen, formulierte die Initianten einer Einheitsinitiative keine Garantie, dass ihr

Begehren würden letztlich mit dem neuen System zur allge- Anliegen als solches Volk und Ständen unterbreitet wird.

meinen Anregung umfunktioniert. Diese Behauptung ist Jeder andere Entscheid der Kommission hätte eine unzuläs-

unzutreffend. Da, wie Professor Kölz selbst feststellt, die sige Verkürzung der Volks- und Initiativrechte bedeutet,

meisten ausformulierten Texte heute nicht mehr durch gegen die wir uns mit aller Entschiedenheit zur Wehr gesetzt

Laien ausgearbeitet werden, sondern meistens unter Beizug hätten.

von Fachleuten, namentlich von Staatsrechtlern, können Im Rahmen einer funktionierenden Demokratie sind die

viele gut ausformulierte Entwürfe vom Parlament direkt Initiativen Motoren, die Referenden Bremsen. Offenbar

übernommen werden. Da Befürchtungen bestehen, das Par- waren bisher wohl die Bremsen griffig, die Motoren aber

lament könnte bei formulierten Begehren allzu stark vom kamen allzuoft ins Stottern. Ich erinnere nur an das erst vor

ursprünglichen Text abweichen, ist zu überlegen, ob im kurzem abgeschaffte Verbot des doppelten Ja bei Initiativen

Verfassungstext oder in der Ausführungsgesetzgebung mit Gegenvorschlag sowie an die nach wie vor fehlende

nicht gewisse Sicherungen einzubauen sind, zum Beispiel Möglichkeit, mittels Gesetzes- oder Eihheitsinitiative einen

in dem Sinne, dass das Parlament nur redaktionelle oder Vorschlag stufengerecht einzubringen. Die so provozierten

systematische Aenderungen vornehmen darf. Zudem ist zu Null-Entscheide haben gewaltige Lösungsdefizite, ja einen

beachten, dass sich vor allem beim Entscheid des Parlamen- eigentlichen Problemstau, bewirkt, der staatspolitisch lang-

tes, ob einem Begehren Folge zu geben sei, das Schicksal sam gefährlich wird und geeignet ist, vorab die jüngere,

einer Initiative entscheidet. Mit der Gutheissung des Begeh- reformwillige Generation in Resignation und Abstinenz zu

rens ist auch die Verpflichtung des Parlamentes verbunden, treiben. Können wir uns das leisten?

die Vorlage im Sinn und Geist der Initiative zu gestalten. Das Die verbreitete Staatsverdrossenheit und die gesunkene

Parlament wird vor allem in diesem Stadium des Verfahrens Stimmbeteiligung zeigen tiefsitzende Zweifel an der Pro-

Pro und Kontra abwägen müssen. Da ein formuliertes blemlösungskapazität unserer Demokratie. Wenn wir dieses

Begehren direkt auf Gesetzesstufe verwirklicht werden Malaise überwinden wollen, müssen wir die zur Verfügung

kann, kann der heute bestehenden Gefahr begegnet wer- stehenden Instrumente verbessern. Jene, die noch an die

Initiative parlementaire (Groupe de l'Union dém. du centre) 412 N 13 mars 1989

demokratische Lösbarkeit der Probleme, an einen evolutio- aufgebrochen werden können, wenn der politische Wille

nären Prozess glauben, sollen damit gestärkt und ermutigt vorhanden ist, und er scheint mir, nach dem Ergebnis der

werden. Kommissionsberatungen, gegeben zu sein.

War der oft etwas schwerfällige Motor der Verfassungsinitia- Ich möchte mich namens der Kommission nicht in den Streit

tive bisher mit nur einer Uebersetzung ausgestattet, so um das Ersterzeugungsrecht, wie von Herrn Ammann ange-

stünde mit der anvisierten Einheitsinitiative ein zusätzliches, tönt, einmischen. Zur Dauer eines Bearbeitungsverfahrens,

wesentlich verfeinertes Instrument zur Verfügung. Wir bitten wie sie Herr Fierz angesprochen hat: Es wird einige Zeit

Sie deshalb, der Kommission grünes Licht zu geben für die dauern, bis unsere oder eine andere Kommission unserem

Prüfung der zahlreichen - im schriftlichen Bericht aufgeli- Rat und dem Ständerat ein Projekt für das neue Instrument

steten - noch offenen Fragen und zur Ausarbeitung einer «Einheitsinitiative» vorlegen kann. Es ist klar, dass man sich

entsprechenden konkreten Vorlage. Die Prüfung dieses jetzt nicht auf eine bestimmte Jahrzahl festlegen kann.

Begehrens auf die Totalrevision der Bundesverfassung zu Ich beantrage Ihnen namens der Kommission, der parlamen-

verweisen, bedeutete nichts anderes, als sie auf die lange tarischen Initiative Folge zu geben.

Bank, wenn nicht gar auf den Sankt-Nimmerleins-Tag, zu

verschieben, sind doch die Zweifel an der Realisierbarkeit M. Eggly, rapporteur: Juste deux mots, puisqu'aussi bien il

der Totalrevision weit verbreitet und leider berechtigt. n'y a pas d'opposition à l'entrée en matière sur cette initia-

In diesem Sinne empfiehlt Ihnen die SP-Fraktion, der parla- tive du groupe UDC.

mentarischen Initiative Folge zu geben. Vous l'avez bien compris: si, à l'unanimité, la commission

vous propose d'entrer en matière et de donner suite à cette

Loretan, Berichterstatter: Die Kommission hatte im jetzigen initiative du groupe UDC, elle n'en a pas pour autant

Stadium des Verfahrens lediglich zu prüfen, ob sie dem Rat méconnu tous les problèmes que cette initiative unique

Eintreten oder Folgegeben beantragen solle oder nicht. Die pose et va poser. Il s'agit donc, pour nous, d'entrer en

Kommission hörte den Vertreter der Initiantin, der SVP- matière afin que cette affaire soit étudiée complètement. Il

Fraktion, Herrn Fischer-Hägglingen, und den Leiter des ne s'agit pas du tout pour nous, d'ores et déjà, de prendre

Dienstes für die Totalrevision der Bundesverfassung, Herrn position.

Dr. Lombardi, an. Entgegen gewissen Befürchtungen und On peut dire que la commission a déjà considéré - c'est là

auch für mich überraschend kam die Kommission nach qu'elle a vraiment, si je puis dire, pris une position - que

rund dreistündiger, intensiver und sehr zielgerichteter cette initiative unique ne devait en aucun cas remplacer

Debatte einstimmig und bei bloss einer Enthaltung zum l'initiative constitutionnelle. Autrement dit, les citoyens doi-

Schluss, es sei dem Rate Eintreten zu beantragen. Die vent pouvoir continuer, demain comme aujourd'hui, de

Kolleginnen und Kollegen, die sich im Juni 1987 in diesem choisir, s'ils le veulent, l'initiative constitutionnelle, s'ils esti-

Rat gegen die Einführung einer Gesetzesinitiative gewehrt ment que leur proposition est d'un niveau constitutionnel.

haben, haben ihr Versprechen, die Einheitsinitiative ernst- En revanche, qu'en sera-t-il du droit des cantons? Et qu'en

haft prüfen zu wollen, offenbar wahrgemacht. Anders wäre sera-t-il aussi du rôle du Conseil des Etats si le Parlement

dieses einstimmige Abstimmungsergebnis nicht zu erklären. décide qu'une initiative unique doit, ensuite, donner lieu à

Das Eintreten auf diese Initiative ist eines, das Ausgestalten un texte de niveau législatif? Qu'en sera-t-il aussi si les

des neuen Instrumentes «Einheitsinitiative» in der Bundes- auteurs d'une initiative unique considèrent que, par exem-

verfassung wird ein anderes sein. Es stellen sich hier doch ple, le projet de loi, élaboré par le Parlement pour concréti-

einige nicht leicht zu lösende Probleme. In zwei Punkten hat ser leur initiative, ne répond pas à ce qu'ils voulaient?

allerdings die Kommission, wie Sie dem schriftlichen Faudra-t-il admettre, à ce moment-là, qu'ils puissent faire

Bericht entnehmen können, eine klare Meinung vorformu- recours au Tribunal fédéral? Tout cela, encore une fois,

liert. devra être étudié très soigneusement.

Zum ersten Punkt: Die irgendwie geartete Einheitsinitiative Vous vous souvenez que le Parlement a écarté l'idée de

ersetzt das bestehende Instrumentarium der Verfassungsin- l'initiative législative, notamment parce qu'il craignait qu'a-

itiative auf Teilrevision der Bundesverfassung nicht. Sie soll vec l'institution de l'initiative législative, dans toute une série

vielmehr das bestehende Instrumentarium ergänzen und de cas, l'on écarte justement la garantie fédéraliste de la

erweitern, so wie es Kollege Ammann soeben dargestellt double majorité du peuple et des cantons.

hat. Dieser Grundsatzbeschluss im Sinne einer Absichtsäus- Tout cela devra être étudié. Dans quel délai, je ne sais pas.

serung ist mit 21 Stimmen zu 1 Stimme gefallen. Pour le moment, votre commission, à l'unanimité, vous

Zum zweiten Punkt: Die anvisierte Ergänzung der Verfas- propose de donner suite à cette initiative afin que cette

sung um das Instrument der Einheitsinitiative wird nicht ins affaire, qui a été si souvent évoquée devant notre Parlement,

Verfahren der Totalrevision der Bundesverfassung verwie- soit examinée à fond.

sen - der entsprechende Bericht mit den Anträgen des

Bundesrates soll bekanntlich erst in der nächsten Legisla- Präsident: Die Kommission beantragt Ihnen, der Initiative

turperiode an uns gelangen -, sondern soll - wenn Sie heute Folge zu geben.

grünes Licht geben - unverzüglich an die Hand genommen

werden. Das Ratsbüro wird zu entscheiden haben, ob das Angenommen - Adopté

unsere Kommission oder eine andere Kommission des

Nationalrates tun wird.

Der rasche Durchbruch zu unserem Antrag auf Eintreten ist

zweifellos durch die - wenn ich so sagen darf - «Locke-

rungsübungen» gefördert worden, die unser Rat im Juni

1987 absolviert hat: zuerst bei der Behandlung des Berich-

tes zur Totalrevision der Bundesverfassung, begleitet vom

Modell des EJPD für eine mögliche Verfassungsvorlage, und

hernach bei der Beratung der parlamentarischen Initiativen

Jaeger und Ruf-Bern für die Einführung der Gesetzesinitia-

tive.

Ich verzichte darauf, den Problemkatalog, den die Kommis-

sion im schriftlichen Bericht aufgestellt hat, näher zu erläu-

tern. Ich beschränke mich darauf, zu unterstreichen, dass

insbesondere die Probleme der Rechte der Kantone, das

Ständemehr und das Verhältnis der beiden Räte untereinan-

der bei der Behandlung der Einheitsinitiative harte Knack-

nüsse abgeben werden. Aber ich bin überzeugt, dass sie

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweizerischen Volkspartei) Einführung der

Einheitsinitiative

Initiative parlementaire (Groupe de l'Union démocratique du centre) Institution de

l'initiative unique

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1989

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 11

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 87.224

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 13.03.1989 - 14:30

Date

Data

Seite 408-412

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Ref. No 20 017 224

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