Parliamentary Initiative on Streamlining Consultation Process

Initiative parlementaire (Müller-Argovie) 398 N 13 mars 1989

#ST# 88.037 1. Die Anhörung (Vernehmlassungsverfahren) von Kantonen

und zuständigen Organisationen, festgelegt in den Artikeln

Viehhalter im Berggebiet. 22bis, 27ter, 27quater, 27quinquies, 32, 34sexies, 45bis der

Bundesverfassung, ist in den Grundzügen durch ein Bun-

Kostenbeiträge desgesetz zu regeln.

Détenteurs de bétail de la région de montagne. 2. Die Regelung soll dergestalt vorgenommen werden, dass

Contributions aux frais das mündliche (konferenzielle) Verfahren zum Normalfall

wird und gegenüber dem heutigen Vorgehen eine zeitliche

Siehe Jahrgang 1988, Seite 1779 - Voir année 1988, page 1779 und verfahrenstechnische Straffung erfolgt.

Beschluss des Ständerates vom 8. März 1989

Décision du Conseil des Etats du 8 mars 1989 Texte de l'interpellation du 18 décembre 1986

Me fondant sur les articles 21sexies de la loi sur les rapports

entre les conseils et l'article 27 du règlement du Conseil

national, je présente l'initiative parlementaire suivante,

conçue en termes généraux:

Differenzen - Divergences 1. Les principes régissant la consultation des cantons et

organisations concernées, prescrite par les articles 22bis,

Art. 1 27ter, 27quater, 27quinquies, 32, 34sexies et 45bis de la

Antrag der Kommission Constitution fédérale doivent être fixés dans une loi fédé-

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates rale.

Proposition de la commission 2. Il y a lieu de prévoir en l'occurrence que la procédure

Adhérer à la décision du Conseil des Etats orale (par voie de conférences) constitue le cas normal et

que l'on impose une plus grande rigueur, par rapport à la

Bühler, Berichterstatter: Der Ständerat hat diese Vorlage procédure actuelle, en ce qui concerne les délais et le

letzten Mittwoch im Differenzbereinigungsverfahren in einer déroulement de la consultation.

sehr ausgedehnten Debatte behandelt. Es steht uns nicht

an, auf diese Debatte im einzelnen einzutreten bzw. sie zu Frau Stamm unterbreitet im Namen der Kommission den

kritisieren. Eine Bemerkung sei zur Ehrenrettung unseres folgenden schriftlichen Bericht:

Rates aber doch erlaubt.

Das System der Direktzahlungen wurde bekanntlich Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des

geschaffen, um Standortnachteile auszugleichen, weil über Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden

die Produktenpreise in den Gebieten mit erschwerten Kommission über die von Nationalrat Müller-Aargau in der

Bedingungen kein vergleichbares Einkommen erzielt wer- Wintersession 1986 eingereichte parlamentarische Initiative.

den könnte. Somit wäre bei diesem Geschäft logischerweise Herr Müller verlangt mit einer allgemeinen Anregung, dass

das Einkommen die eigentliche Diskussionsgrundlage. das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich geregelt und

Davon war bei einigen Herren der Kleinen Kammer aller- gegenüber heute wesentlich gestrafft werde. Namentlich

dings nicht viel zu erkennen. Die Argumentation be- soll in der Regel das konferenzielle Verfahren an die Stelle

schränkte sich weitgehend auf allerhand mögliche und des schriftlichen Verfahrens treten.

unmögliche Prozentrechnungen, die beweisen sollten, wie Die Kommission hat an ihrer ersten Sitzung vier Experten

überrissen der Beschluss unseres Rates sei. Die Behand- angehört, die Professoren Jean-Daniel Delley und Gerhard

lung dieses Geschäftes hat uns deutlich gezeigt, wo die Schmid von den Universitäten Genf und Basel sowie die

Grenzen des Systems der Direktzahlungen liegen. Herren Allenspach und Kappeier als Vertreter zweier Wirt-

Ihre Kommission stellt fest, dass selbst die von diesem Rate schaftsverbände, die regelmässig an Vernehmlassungsver-

für zwei Jahre beschlossenen 520 Millionen Franken bei fahren beteiligt sind. Ausserdem hat sie den Initianten ange-

weitem nicht genügend würden, das Manko des bergbäuer- hört und zu ihren Beratungen den Bundeskanzler beige-

lichen Einkommens abzubauen. Folglich kann diese Summe zogen.

nicht als überrissen bezeichnet werden. Weil wir aber eine Die Kommission hat mit 10 zu 2 Stimmen bei 6 Enthaltungen

zusätzliche Agrardebatte weder als nötig noch als sinnvoll beschlossen, dem Nationalrat zu beantragen, der Initiative

erachten, hat die Kommission einstimmig beschlossen, dem keine Folge zu geben. Hingegen beantragt sie mit 9 zu 9

Beschluss des Ständerates, das heisst 480 Millionen Fran- Stimmen mit dem Stichentscheid der Präsidentin, dem Bun-

ken, zuzustimmen. desrat eine Motion zu überweisen, die ihn beauftragt, eine

Ich ersuche Sie, diesem Antrag der Kommission zu folgen. Vorlage zu gesetzlichen Regelung der Grundzüge des Ver-

nehmlassungsverfahrens auszuarbeiten.

Angenommen - Adopté Die Kommission hat festgestellt, dass die Bundesverfassung

und einzelne Bundesgesetze den Bundesrat verpflichten,

An den Bundesrat - Au Conseil fédéral bei den Vorarbeiten für gewisse Erlasse ein Vernehmlas-

sungsverfahren bei den Kantonen und zuständigen Organi-

sationen durchzuführen. Das Vernehmlassungsverfahren

selbst ist in Richtlinien des Bundesrates über das Vorverfah-

#ST# 86.243 ren der Gesetzgebung vom 6. Mai 1970 (BBI 19701 993;

1976 II 949) geregelt.

Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau) Die Mehrheit der Kommission hat sich dafür ausgespro-

Vernehmlassungsverfahren. Straffung chen, dass das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich gere-

gelt werden soll. Das Vernehmlassungsverfahreïi hat in der

Initiative parlementaire (Müller-Argovie) Praxis einen wesentlichen Einfluss auf die Gesetzgebung

Procédures de consultation. Simplification und sollte deshalb schon aus rechtsstaatlichen Gründen in

einem Gesetz umschrieben sein. Grundsätzliche Rahmen-

bestimmungen würden genügen; sie könnten allenfalls in

das bestehende Verwaltungsorganisationsgesetz integriert

werden.

Wortlaut der Initiative vom 18. Dezember 1986 Die Kommission geht mit dem Initianten einig, dass sich der

Im Sinne von Artikel 21sexies des Geschäftsverkehrsgeset- Bundesrat in den letzten Jahren gelegentlich zu stark auf

zes und Artikel 27 des Geschäftsreglementes unterbreite ich Vernehmlassungen abgestützt hat und dass dadurch seine

die folgende parlamentarische Einzelinitiative in Form einer Innovationsbereitschaft und auch die Entscheidungsmög-

allgemeinen Anregung: lichkeiten des Parlamentes reduziert wurden. Eine Straff ung

13. März 1989 N 399 Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)

des Vernehmlassungsverfahrens wird deshalb mehrheitlich matière de législation, adoptées par le Conseil fédéral le 6

begrüsst. Hingegen lehnt die Kommission die Anregung des mai 1970 (FF 1970 I 1002, 1976 II 925).

Initianten ab, im Normalfall ein mündliches, konferenzielles La majorité de la commission s'est prononcé'en faveur de la

Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Dies könnte réglementation de la procédure de consultation par la loi.

höchstens dann zu einer Straffung führen, wenn der Kreis Cette procédure a une influence pratique considérable sur

der Angehörten klein bliebe. Die Kommission ist aber der la législation et devrait donc, ne serait-ce que par fidélité aux

Auffassung, dass im Gegenteil alle interessierten Organisa- principes régissant tout Etat fondé sur le droit, faire l'objet

tionen und Private, vor allem aber auch alle Kantone die d'une loi. Il suffirait d'établir certains principes fondamen-

gleiche Möglichkeit haben sollten, ihre Auffassungen darzu- taux; ceux-ci pourraient être insérés, le cas échéant, dans la

legen. Ferner erlaubt nur ein schriftliches Verfahren die loi sur l'organisation de l'administration.

nötige Klarheit der Meinungsäusserungen. Comme l'auteur de l'initiative, la commission estime que le

Die Kommission beantragt deshalb, der parlamentarischen Conseil fédéral s'est parfois trop unilatéralement fondé sur

Initiative keine Folge zu geben. Sie möchte den Bundesrat les résultats des procédures de consultation au cours des

aber mit einer Motion beauftragen, das Vernehmlassungs- dernières années. Ce qui, dans certains cas, a réduit sa

verfahren in seinen Grundzügen gesetzlich zu regeln. Dabei faculté d'innover, ainsi que la liberté de décision du Parle-

soll festgehalten werden, dass bei der Vorbereitung gewis- ment. C'est la raison pour laquelle la majorité estime qu'il

ser Erlasse auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet est nécessaire de simplifier la procédure de consultation. En

werden soll, namentlich bei Volksinitiativen und bei Verfas- revanche, la commission rejette la proposition de l'auteur de

sungsvorlagen, die später noch durch Ausführungserlasse l'initiative d'instaurer une procédure ordinaire orale, c'est-à-

konkretisiert werden müssen. dire de convoquer en règle générale des conférences. Cela

Die Kommissionsminderheit II wehrt sich grundsätzlich ne simplifierait la procédure que si le nombre des personnes

gegen eine Beschränkung des Vernehmlassungsverfahrens. consultées restait limité. La commission considère cepen-

Sie beantragt, beim Status quo zu bleiben und die Motion dant, qu'il faut au contraire que toutes les organisations et

abzulehnen. Sie betont, der Bundesrat trage die Verantwor- tous les particuliers intéressés, ainsi que tous les cantons,

tung für seine Anträge an die Bundesversammlung. Deshalb aient la possibilité de s'exprimer dans les mêmes conditions.

soll ihm nicht vorgeschrieben werden, wie er das Vernehm- En outre, seule la procédure écrite permet de présenter

lassungsverfahren durchzuführen habe. Der Bundesrat soll clairement des avis.

in der Gestaltung und Organisation des Vernehmlassungs- Pour ces raisons, la commission recommande de ne pas

verfahrens vielmehr frei bleiben, damit er der Bundesver- donner suite à l'initiative parlementaire. Elle désire cepen-

sammlung nach Konsultation aller betroffenen Kreise Vorla- dant charger le Conseil fédéral par une motion, de régler

gen unterbreiten kann, die ausgewogen sind und deren dans une loi les principes régissant la procédure de consul-

Vollzug von den Kantonen als praktikabel beurteilt wird. Die tation. Dans cette loi, il faudra également prévoir que l'on

Kommissionsminderheit zieht deshalb die flexible Regelung renoncera à une telle procédure pour la préparation de

in den Richtlinien des Bundesrates gesetzlichen Bestim- certains actes législatifs, notamment de ceux qui font suite à

mungen vor. des initiatives populaires et de révisions de la constitution

Die Kommission beantragt ausserdem mit dem Stichtent- qui nécessitent des dispositions d'exécution.

scheid der Präsidentin, den Bundesrat durch ein Postulat zu La minorité II de la commission s'oppose par principe à

beauftragen, eine empirische Studie über die Praxis des toute restriction dans la procédure de consultation. Elle

Vernehmlassungsverfahrens erstellen zu lassen. Aus dieser propose de s'en tenir au statu quo et de rejeter la motion. La

Studie soll hervorgehen, welche Teile der Bevölkerung und minorité insiste sur le fait que le Conseil fédéral porte la

welche Regionen sich durch Vernehmlassungsverfahren responsabilité des propositions qu'il présente à l'Assemblée

Gehör verschaffen können. fédérale. Aussi ne doit-on pas lui prescrire la procédure à

suivre pour les consultations. Elle souligne la nécessité de

Mme Stamm présente au nom de la commission le rapport laisser au Conseil fédéral l'entière liberté d'organiser la

écrit suivant: procédure de consultation, afin de lui permettre de sou-

mettre à l'Assemblée fédérale, après avoir pris en considéra-

Par la présente, nous vous soumettons, conformément à tion l'avis de tous les intéressés, des projets pondérés et que

l'article 21ter de la loi sur les rapports entre les conseils, le les cantons considèrent comme applicables. La minorité

rapport de la commission chargée de l'examen préliminaire préfère donc la réglementation souple, que constituent les

de l'initiative parlementaire présentée par M. Müller-Argovie directives du Conseil fédéral, à des dispositions légales.

au cours de la session d'hiver de 1986. M. Müller demande, La commission a en outre décidé de proposer, la présidente

par une initiative conçue en termes généraux, que la procé- ayant départagé les voix, que le Conseil fédéral soit invité,

dure de consultation soit réglée par la loi et soit considéra- par un postulat, à entreprendre une enquête empirique sur

blement simplifiée. Il suggère notamment qu'en général des la pratique de la procédure de consultation. Cette enquête

conférences remplacent la procédure écrite. doit permettre de déterminer les sections de la population et

Au cours de sa première séance, la commission a entendu 4 les régions qui parviennent à assurer la défense de leurs

experts, à savoir les professeurs Jean-Daniel Delley et Ger- intérêts grâce à cette procédure.

hard Schmid, des universités de Genève et de Baie, ainsi

que MM. Allenspach et Kappeler, représentants de deux Schriftliche. Begründung des Initianten

associations économiques qui sont régulièrement invitées à Développement par écrit de l'auteur de l'initiative

donner leur avis lors de procédures de consultation. Elle a Zum materiellen Anliegen

en outre entendu l'auteur de l'initiative et a consulté le a. Die Kadenz der Gesetzesrevision

chancelier de la Confédération. Zur Banalität, dass das Recht Spiegelbild des Lebens ist,

Par 10 voix contre 2 et 6 abstentions, la commission a gehört heute die Ergänzung, dass das Tempo der Verände-

décidé de proposer au Conseil national de ne pas donner de rungen im Leben auch die Kadenz der Gesetzesrevisionen

suite à l'initiative. En revanche, par 9 voix contre 9, la bestimmt. Dass so rasche Aenderungen der Normen der

présidente ayant départagé les voix, elle a décidé de propo- Rechtssicherheit nicht sehr dienlich sind, ist jedem politisch

ser de transmettre au Conseil fédéral une motion chargeant denkenden Menschen klar, dies ist ebenso unabwendbar

le gouvernement de régler dans une loi les principes régis- wie das Mass an Veränderungen in unserem Alltag.

sant la procédure de consultation. Dass ein Nationalrat die Möglichkeit hatte, innerhalb einer

La commission a constaté que la constitution et quelques Legislaturperiode bei drei Revisionen des Asylgesetzes mit-

lois fédérales obligent le gouvernement à consulter les can- zuwirken, mag momentan noch als Ausnahme gelten. Wie

tons et les organisations intéressées lors de l'élaboration de lange noch? Das Berufsbildungsgesetz ist erst teilweise

certains actes législatifs. La procédure y relative fait l'objet vollzogen, dennoch wird vielerorts bereits wieder von einer

des directives concernant la procédure préliminaire en grösseren Revision gesprochen.

Initiative parlementaire (Müller-Argovie) 400 N 13 mars 1989

Völlig unvorhersehbare Elemente und ganz neue Kompo- Da die Nachbearbeitung der eingegangenen Antworten bei

nenten werden in unserem Leben immer wirksamer und einfachen und wenig bestrittenen Vorlagen auf eine Mei-

zwingen uns, neue Massstäbe zu entwickeln und damit auch nungsumfrage hinausläuft, drängt sich das konferenzielle

Normen zu ändern. Weltweite Einflüsse drängen uns, ja sie Verfahren geradezu auf. Weil dabei noch ein Dialog geführt

zwingen uns immer häufiger zu Anpassungen. werden kann, wird dieses System sogar noch ergiebiger

Es ist undenkbar, dass dies mit der bestehenden Apparatur sein.

der gemächlicheren 70er Jahre in Zukunft bewältigt werden Professor Klöti sagt am Schluss seines Aufsatzes in den

kann. Wenn Herr Bundeskanzler Buser noch 1983 vor dem Schweizerischen Monatsheften mit Recht, dass ein «schlei-

Zürcherischen Juristenverein ausgeführt hat, es würde nicht chender Funktionswechsel» sichtbar werde: «Es wird von

zu wenig, sondern zuviel neues Recht geschaffen, eine einer Konsultation zur Einholung von Sachverstand....

Revision des Vorverfahrens im Sinne einer Verkürzung immer mehr zu einer vorgezogenen plebiszitären Veranstal-

drohe zwangsläufig zu noch mehr Gesetzen zu führen, sind tung zum Abtasten der politischen Marktchancen für ein

diese Bemerkungen weitgehend zeitbedingt und würden Gesetzgebungsvorhaben.»

heute kaum mehr so formuliert. Die Anpassung des Rechtes Ziehen wir daher die Konsequenz aus dieser Tatsache mit

an die rasch sich verändernden Verhältnisse ist unabding- der Einführung einer öffentlichen Gesprächsrunde! Die

bar. Sein Nachsatz damals deutet dies mehr als nur an: Beantworter haben es dann auch nicht mehr nötig, im

«Dessen ungeachtet sollte das Problem des Zeitaufwandes Dienste der Transparenz Communiqués zu veröffentlichen.

nicht abgeschrieben werden.» Damit wurde eingeräumt, Die Presse dürfte am Rande gleich dabei sein.

dass das langwierige Verfahren schon 1983 problematisch Herr Bundeskanzler Buser stellt in seinem zweiten Vortrag

war, dass die Probleme aber in Zukunft immer virulenter (Dokumentation 7.2, Punkt 7) das ganze Vorverfahren nur

würden. schematisch linear dar. In Wirklichkeit sind die Verhältnisse

Die Frage des Zeitaufwandes steht daher im Zentrum mei- viel komplexer und Wiederholungen häufig. Direkt oder

nes Vorstosses. Es stellt sich daher weniger die Frage, wer indirekt kann sich eine Persönlichkeit in einer Schlüsselpo-

angehört wird als wie die Vernehmlassung vor sich gehen sition, zugleich Experte und Politiker, mehrmals mit ganzem

soll. Gewicht vernehmen lassen. Das ist keineswegs anrüchig.

b. Die Ausflüchte Wir wissen schliesslich, dass die Bearbeiter der Ergebnisse

Wenn wir die heutige Institution des Vorverfahrens trotz des auch nicht auf den Kopf gefallen sind: sie werden selbstver-

sich stark verändernden Umfeldes konservieren, ergeben ständlich gewichten. Aber das Ganze ist ein gewaltiger

sich zwangsläufig neue Formen und Tendenzen der Nor- Verschleiss von Zeit und Kraft, wie er in einem Entschei-

mengestaltung. Gerade dies müsste uns zu denken geben. dungsprozess im privaten Leben und in der Wirtschaft nie

Die Anpassung der Gesetze oder die Neuregelung von über- toleriert würde.

raschend aufgetauchten Sachverhalten wird durch dringli- Wegen der Praktikabilität wird das konferenzielle Verfahren

che Bundesbeschlüsse bewerkstelligt werden. Dann entfällt automatisch einige, von mir durchaus auch gewollte Konse-

zum Teil das zeitaufwendige Vorverfahren, zugleich entfal- quenzen nach sich ziehen:

len aber auch die positiven Elemente dieser Institution. Die 1. Der Kreis der Adressaten (Eingeladenen) wird kleiner, weil

Ueberführung ins ordentliche Recht vollzieht sich ohne ein repräsentatives Gespräch sonst gar nicht zustande

«Schwierigkeiten» in den eidgenössischen Kammern, da käme.

alles schon eingespielt ist. Die Position der Exekutive wird 2. Die Stellungnahmen beziehen sich auf das Grundsätzli-

damit gestärkt. che, auf die Marschrichtung und nicht mehr auf Detailbe-

Eine weitere Möglichkeit wäre, dass die eidgenössischen stimmungen.

Räte nur noch Rahmengesetze erlassen, die eine grosse 3. Daher wird das Vernehmlassungsverfahren auch nicht zur

Bandbreite für zeitgemässe und leicht anpassbare Verord- Detaillierung respektive zur hohen Regeldichte beitragen.

nungen aufweisen. Damit würde sich das Parlament noch 4. Diese Anliegen werden in die parlamentarische Vorbera-

mehr entmachten; der Bund entwickelte sich immer mehr tung oder die Auseinandersetzung im Plenum verlegt, so

zum Vollzugsstaat. Wollen wir eine solche Entwicklung? dass die Legislative gestärkt wird.

c. Grundsätzliches Ja zur Vernehmlassung Zusammenfassung

Die positiven Seiten des ausgeklügelten Vorverfahrens sind In der Dokumentation finden wir zwei Referate von Herrn

unbestritten. Die beiden Referate von Herrn Bundeskanzler Bundeskanzler Buser, die das Vorverfahren weitgehend

Buser in der Dokumentation lassen sie mehr als nur auf- positiv darstellen, aber es klingt auch Kritik an - und zwar

scheinen. Es erübrigt sich, dass ich hier noch nachdopple. genau an jenen neuralgischen Punkten, die ich in meinem

Zwölf Jahre im Nationalrat und noch viel mehr Jahre in Vorstoss aufnehme.

politischen Gremien, die Adressaten der Vernehmlassung Zwei Stellungnahmen von Wissenschaftern -jene der Her-

sind, haben mich davon überzeugt, dass diese Institution ren Walter Wittmann und Ulrich Klöti - gehen in ihrer Kritik

auch sehr nützlich sein kann. Wenn ich seinerzeit beim an einem ausgedehnten Vernehmlassungsverfahren über

Berufsbildungsgesetz als Politiker, Angestellten Vertreter meine Aenderungswünsche hinaus. Ich verzichte daher dar-

und Lehrer mein Anliegen, nämlich das Recht auf Freifä- auf, Ihnen in eigenen Worten mein Anliegen zusammenfas-

cherbesuch während der Arbeitszeit, von drei Seiten-direkt send darzulegen, sondern werde diese Fachleute sprechen

oder indirekt - in die Vernehmlassung einbringen konnte, lassen:

dann in der vorberatenden Kommission, anschliessend Schon 1973 weist Herr Bundeskanzler Buser auf Gefahren

erfolgreich im Plenum, später noch einmal von drei Seiten in des bestehenden Vorverfahrens hin (l,4). Obwohl «keine

der Vernehmlassung zur Verordnung bekräftigen konnte, so zwingenden Anstände» vorliegen, sei das Prozedere «nicht

erfüllt mich das mit Befriedigung. Ich habe alles eingesetzt- problemlos». Der «relativ langwierige Prozess» wie der

und gewonnen. Als blosser Parlamentarier wäre ich wohl Umstand, dass «grosszügige Lösungen zu früh abgeschrie-

nicht zum Erfolg gekommen. ben» würden, um möglichst früh den Kompromiss zu finden,

Eine Straffung des Verfahrens könnte sich also durchaus seien zu kritisieren. Da schon heute- nach seiner Beurtei-

negativ für meine politische Arbeit auswirken. Es gilt aber, lung - «zu kleine Gremien» Stellungnahmen ausarbeiteten,

hier - im Dienste von Demokratie und Rechtsstaat, von brächte ein konferenzielles Verfahren keine gravierende

effizienterer, aber keineswegs oberflächlicherer Arbeit - Aenderung, sondern weitgehend eine Fortsetzung der heuti-

Prioritäten zu setzen. Mit meiner parlamentarischen Initia- gen Praxis.

tive habe ich dies getan. Schliesslich stehen die Fragen der Transparenz nicht im

d. Auswirkungen. Kaskadenwirkung Zentrum meines Vorstosses, und gewisse Stationen der

Eine zeitliche Straffung des Vernehmlassungsverfahrens verwaltungsinternen Bereinigung und des Mitberichtsver-

kann unmöglich in der Verkürzung der Termine liegen. Die fahrens sind meines Erachtens sogar zwingend, z. B. die

Adressaten sind heute schon kaum in der Lage, breit abge- Ueberprüfung durch die Justizabteilung und den Rechts-

stützt die Fragen des Departementes zu beantworten. dienst der Bundeskanzlei: diese Stellen vermögen zwar eine

13. März 1989 N 401 Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)

Verfassungsgerichtsbarkeit nicht zu ersetzen, garantieren principes régissant la procédure de consultation. Dans cette

aber wenigstens im Vorverfahren eine Ueberprüfung unter loi seront définis les objets pour lesquels il ne faut pas de

zwei verschiedenen Perspektiven. procédure de consultation (p. ex. initiatives populaires, révi-

In anderen Bereichen der verwaltungsinternen Abklärungen sions de la constitution qui nécessitent des dispositions

könnte man sich fragen, ob die Notwendigkeit hierzu wirk- d'exécution).

lich besteht.

Wenn ich eine klare Regelung auf Gesetzesebene anvisiere, Postulat de la commission

so vertrete ich wie Herr Buser die Auffassung, dass ein Procédure de consultation. Simplification

«rechtsdogmatischer Zwitter» keine Lösung darstellt - dies Le Conseil fédéral est invité à entreprendre une enquête

wurde 1966 versucht. Wir haben aber die Möglichkeit, dem empirique sur la pratique, sur les effets et sur les simplifica-

Bundesrat bei der Regelung des administrativen Bereichs tions possibles de la procédure de consultation.

des Verfahrens grössten Freiraum zu lassen, im Sinne der

«Zuständigkeit des Bundesrates zur Leitung des Vorverfah-

rens der Gesetzgebung», entsprechend oder angenähert Präsident: Die Kommission hat Ihnen einen schriftlichen

Artikel 102 Ziffer 4. Bericht ausgeteilt. Die Berichterstatter wünschen, diesen

In seiner Zusammenfassung vor dem Zürcherischen Juri- schriftlichen Bericht heute noch zu ergänzen.

stenverein räumt der gleiche Referent trotz positiver Würdi-

gung die Berechtigung der Frage ein, «ob der grosse Zeit- Frau Stamm, Berichterstatterin: Die parlamentarische Initia-

aufwand, den dieses Verfahren erfordert, im Hinblick auf die tive über die Straffung des Vernehmlassungsverfahrens, die

anstehenden Probleme noch vertretbar ist». Diese Frage Nationalrat Andreas Müller am 18. Dezember 1986 einge-

war doch wohl nur rhetorisch? reicht hat, wurde von Ihrer Kommission in zwei Sitzungen

Zudem - und damit komme ich zum Schluss-zeichnen sich vorberaten. Es wurden vier Experten angehört. Ein schriftli-

die Entwürfe doch nicht als «referendumsfest» aus, und dies cher Bericht wurde dem Parlament fristgerecht zugeleitet.

vielleicht gerade deshalb, weil die «hohe Regelungsdichte» Ich gehe davon aus, dass Sie diesen Bericht gelesen haben,

zum Teil selber das Ergebnis des langwierigen und mög- und bitte Sie, den Anträgen Ihrer Kommission zu folgen.

lichst allseitigen Vernehmlassungsverfahrens ist.

M. Eggly: Vous l'avez peut-être lu dans le rapport écrit, la

Antrag der Kommission commission a proposé au Conseil national de ne pas donner

Mehrheit suite à l'initiative. En revanche, par 9 voix contre 9 - la

l.der Initiative von Herrn Müller-Aargau keine Folge zu présidente ayant départagé les voix - elle a décidé de

geben, transmettre au Conseil fédéral une motion chargeant le

2. die Motion an den Bundesrat zu überweisen, gouvernement de régler, dans une loi, les principes régis-

3. das Postulat an den Bundesrat zu überweisen. sant la procédure de consultation.

Le groupe libéral vous invite à suivre la minorité II de la

Minderheit l commission, qui propose de rejeter la motion présentée par

(Grendelmeier) la majorité, majorité, donc, avec la voix déterminante de la

Der Initiative Folge zu geben. présidente. Le groupe libéral souligne ce que la commission

a constaté, à savoir que la constitution déjà, et quelques lois

Minderheit II fédérales déterminent, dans certains cas, la procédure de

(Allenspach, Pfund, Pidoux, Reich, Tschuppert, Uhlmann) consultation. Pourquoi donc codifier dans une loi l'ensem-

Die Motion der Kommission abzulehnen. ble de la pratique, fût-ce en en restant à des principes

fondamentaux? Il est d'ailleurs étrange que cette motion

Motion der Kommission des Nationalrates émane de parlementaires.

Vernehmlassungsverfahren. Straffung Si nous devons apprécier le mérite et l'utilité des procédures

Der Bundesrat wird beauftragt, eine Vorlage zur gesetzli- de consultation, ne devrions-nous pas nous méfier de tout

chen Regelung der Grundzüge des Vernehmlassungsver- mécanisme rigide, dans le processus d'élaboration des déci-

fahrens auszuarbeiten. Dabei sind auch die Gebiete zu sions politiques, qui réduit finalement le jeu normal entre

bestimmen, in denen kein Vernehmlassungsverfahren statt- l'exécutif et le législatif, qui relativise le rôle et l'influence

zufinden hat (z. B. Volksinitiativen, Verfassungsvorlagen, die des deux organes clés de notre démocratie, à savoir le

noch der Ausführungsbestimmungen bedürfen). gouvernement d'une part et le Parlement d'autre part? Ne

donnons pas aux projets du Conseil fédéral une sorte de

Postulat der Kommission des Nationalrates préavis sacré devant lequel nous serions paralysés quoiqu'il

Vernehmlassungsverfahren. Straffung arrive, nous sentant obligés de jouer les chambres d'enre-

Der Bundesrat wird eingeladen, eine empirische Studie gistrement! Laissons au gouvernement, au Conseil fédéral,

betreffend Praxis, Auswirkungen und mögliche Vereinfa- toute sa marge de manoeuvre, toute sa responsabilité poli-

chungen des Vernehmlassungsverfahrens durchzuführen. tique!

On peut bien dire que la proposition qui vous est faite ne

Proposition de la commission vise pas à la réduire - c'est ce que dit la majorité- mais dans

Majorité la réalité, ne serait-ce que par l'effet psychologique, une

1.de ne pas donner de suite à l'initiative de M. Müller- procédure de consultation légalisée, sacralisée, rigidifiée

Argovie, entamerait la plénitude de l'acte politique. Le Conseil fédé-

2. de transmettre la motion au Conseil fédéral, ral - à notre sens - doit pouvoir utiliser une procédure de

3. de transmettre le postulat au Conseil fédéral. consultation selon le besoin, selon la nature des sujets

abordés. De grâce, demeurons aussi souples que possible

Minorité I par rapport à une pratique qui, incontestablement, a de

(Grendelmeier) grandes vertus mais qui ne serait pas sans risques, dès lors

Donner suite à l'initiative. qu'on en ferait un dogme plutôt qu'une habitude avec la

souplesse nécessaire!

Minorité II Je vous invite donc à rejeter la motion de la majorité de la

(Allenspach, Pfund, Pidoux, Reich, Tschuppert, Uhlmann) commission.

Rejeter la motion de la commission.

Präsident: Damit die Kommissionssprecher auch gleichzei-

Motion de la commission tig zu den Anträgen der Minderheit l und II Stellung nehmen

Procédure de consultation. Simplification können, schlage ich Ihnen vor, jetzt zunächst die Anträge

Le Conseil fédéral est chargé de régler dans une loi les der Minderheiten begründen zu lassen.

Initiative parlementaire (Müller-Argovie) 402 N 13 mars 1989

Der Antrag der Minderheit l wird vertreten durch Herrn Mül- vielfach erkannt. Dennoch wurde leider auf die Ausgestal-

ler-Aargau. Er hat das Wort zur Begründung. tung eines Gesetzes verzichtet.

Ein Gesetz, Herr Eggly, müsste das Vorverfahren nicht

Müller-Aargau, Sprecher der Minderheit l: Wenn ich mich in detailliert regeln, sondern nur klare Zuständigkeiten ausson-

mehreren Etappen, über verschiedene Vorstösse, immer dern. Dem Bundesrat können also durchaus Freiräume

wieder mit unserer parlamentarischen Arbeit beschäftige, so zugestanden werden. Mit dem gänzlichen Verzicht auf ein

wirken als Motor meines Tuns Probleme der Effizienz und Gesetz hat sich die Legislative selber entmachtet und die

Zweifel an der Notwendigkeit des heutigen aufwendigen Handhabung samt Ausbau oder Wucherung im Vorverfah-

Verfahrens. Bei der Behandlung des Umweltschutzgesetzes, ren den Zufälligkeiten und Tendenzen der administrativen

aber auch nach den Ereignissen von Schweizerhalle wurde Praxis überantwortet oder ausgesetzt. Ein Rückkommen auf

uns bewusst, wie schwerfällig unsere Apparatur agiert und diesen Entscheid muss daher vom Parlament ausgehen, und

reagiert. Drastisch wurden wir damals alle inné, was Verzö- der Wille dazu sollte sich vorerst ohne bundesrätliche Mit-

gerungen im Vollzug, noch mehr aber der Verlust an Zeit bei sprache formieren. Daher drängte sich das Instrument der

der mühsamen Legiferierung auslösen und versäumen parlamentarischen Initiative geradezu auf. Mit den Richtli-

können. nien des Bundesrates und der langjährigen Praxis sind

Damit wird im voraus klar, dass im Falle einer Aenderung nämlich genügend Grundlagen vorhanden, dass eine Kom-

des Verfahrens die zeitliche Straffung im Zentrum stehen mission in Zusammenarbeit mit den Parlamentsdiensten

soll. imstande sein wird, ein Rahmengesetz, ein blosses Rahmen-

Betrachten wir den Werdegang einer Gesetzesnovelle oder gesetz, zu verfassen. Es wäre geradezu absurd, den Bundes-

einer Teilrevision, so ist das Vernehmlassungsverfahren rat zu beauftragen, seine eigenen Flügel zu stutzen.

sowohl verwaltungsintern als auch extern bei den organi- Von der Logik her könnte ich also durchaus an der parla-

sierten Interessierten der grösste Zeitfresser. Die rasche mentarischen Initiative festhalten. Gespräche und Erklärun-

Entwicklung zwingt auch die Politik zu anderen Methoden. gen in der Kommission haben aber ergeben, dass bei

Was aber ist in der letzten Zei passiert? Im Rahmen des gewichtigen Vorlagen das konferenzielle Verfahren kaum

Strebens, immer und überall die sogenannte Akzeptanz im Zeitersparnis bringen würde. Verlagerungen ins Vorfeld der

voraus zu ergründen, dem Hintersten und Letztbetroffenen Konferenz wären die Folge. Ich bin Realist genug einzuse-

lange vor dem Start einer Norm den Puls zu fühlen, kommt hen, dass ich hier mit meiner Formulierung, dass «das

keine Vorlage mehr vor unsere Räte, ohne dass sie zur mündliche Verfahren zum Normalfall wird», übers Ziel hin-

lahmen Ente respektive vom kräftigenden Getränk zum ausgeschossen habe. Die massgebenden Stellen aus den

«Blööterliwasser» mit Spurenelementen geworden ist. All Reihen der interessierten Organisationen - das haben wir in

dies nur zum Zweck, dass die Revision oder die Novelle der Kommissionsberatung gesehen - sind nicht willens,

referendumsfest sei. auch nur einen Fingerbreit ihres Einflussbereiches preiszu-

Sehr häufig scheitern gerade solche «Zuckerwasservorla- geben.

gen» an der vereinigten Gegnerschaft von hüben und drü- Das ganze übrige Anliegen, nämlich einen gesetzlichen

ben. «Les extrêmes se touchent», auch hier. Uebrigenswird Rahmen für das Vernehmlassungsverfahren zu fertigen und

die Behandlung im Plenum durch verwässerte Vorlagen damit die Jalons so zu stecken, dass einerseits dem Bundes-

nicht etwa verkürzt. Ecken und Kanten der ursprünglichen rat der nötige Spielraum geboten, andererseits dem Parla-

Expertenvorlage erscheinen als Minderheits- und Einzelan- ment die Kontrolle ermöglicht wird - wenn nötig über eine

träge sämtliche wieder und gelangen genauso zur Abstim- Teilrevision -, wird von der Kommissionsmotion und dem

mung, wie wenn der Bundesrat sie belassen hätte. Was Postulat weitgehend abgedeckt.

dabei verloren ging, war einzig und allein kostbare Zeit, Angesichts des knappen Entscheides selbst nur für die

wenn die Probleme drängen. Alle jene in diesem Saal, die Motion, verzichte ich darauf, Ihnen die parlamentarische

jeweils den ganzen Werdegang eines Gesetzes verfolgen Initiative besonders zu empfehlen. Eine Erklärung aber sei

und laufend mitzugestalten suchen, wissen, dass ich mit mir doch noch erlaubt. Tatsache ist, dass beide Wege zum

meiner Analyse recht habe. gleichen Ergebnis führen könnten, weil mein Vorstoss in der

Was aber hat der Bundesrat angesichts dieser Tatsachen Form der allgemeinen Anregung unterbreitet wird und

zur Straffung des Verfahrens vorgekehrt? Er hat, sei es aus daher modifiziert werden kann, zum Beispiel im Sinne des

Entscheidungsangst oder Referendumspanik, das Ver- Motionstextes. Der Unterschied liegt allein darin, dass eine

nehmlassungsverfahren laufend ausgeweitet; weit über das Parlamentskommission hierein Gesetzlein selbständig zeu-

hinaus, wozu er verfassungsmässig verpflichtet gewesen gen und gebären könnte-schliesslich heisst das Parlament

wäre, hat er neue Kreise befragt oder Vorlagen in die Vor- Legislative -, mit der Motion aber wird die Aufgabe dem

prüfung geschickt, die noch vor Jahren in der Direttissima Departement und dem Bundesrat überantwortet. Das ist der

zum Parlament geschickt worden wären. Die Unsicherheit ganze Unterschied.

geht so weit, dass selbst Verordnungen - ureigenstes Betäti- Damit kommen wir zur Ironie der Sache. Wissen Sie, warum

gungsfeld der Exekutive, Herr Eggly - zuerst dem Härtetest auch in der Kommission die Motion Trumpf ist und nicht die

der Organe der Vernehmlassung unterworfen werden. parlamentarische Initiative, obwohl die Logik, wie ausge-

Anders ausgedrückt: Nur was bei den kastalischen Quellen, führt, für das Letztere spricht? Der Bundesrat wird nämlich

mit den Wassern der Vernehmlassung, gewaschen wird, hat mit der Gesetzesnovelle ein ausgiebiges Vernehmlassungs-

jene Katharsis erreicht, die bei Gesetzesvorlagen parlamen- verfahren durchführen. Damit beisst sich die Katze selber in

tarische Beratungsreife oder bei Verordnungen den Vollzug den Schwanz, und das Karussell beginnt sich hübsch zu

gestattet. drehen: Vernehmlassung über die Vernehmlassung, und es

So kann das doch nicht weitergehen! Die Eigengesetzlich- ist nur zu hoffen, dass es schliesslich nicht leerläuft.

keit, die diese Entwicklung, ja Wucherung, angenommen In diesem Sinne bitte ich Sie zusammen mit der LdU/EVP-

hat, liegt darin, dass sich die Bundesversammlung in diesem Fraktion, der Initiative zuzustimmen. Wenn Sie aber nicht

Bereich jede Einflussnahme versagt hat. Die klassische Hie- mehr an das Parlament als wirklichen Gesetzgeber glauben,

rarchie der Erlasse - Verfassungsbestimmung, Gesetz, Ver- dann sind wir auch zufrieden, wenn Sie der Motion zu-

ordnung - wird im Bereich der Vernehmlassung ignoriert. stimmen.

Ueber eigene Richtlinien im Range von Verordnungen wird

dem Bundesrat gestattet, direkt im Sinne der Verfassungs- Allenspach, Sprecher der Minderheit II: Die parlamentari-

aufträge zu handeln. Dem Parlament, damit also auch dem sche Initiative Müller verlangt eine Straffung des vorparla-

einzelnen Mitglied der Räte, fehlen daher weitgehend die mentarischen Verfahrens, der eigentlichen Vernehmlas-

normalen Möglichkeiten, eine Umgestaltung des Verfahrens sung. Sie will im Klartext - das ist heute erneut zum Aus-

zu erwirken, da die Ansatzstellen fehlen. Diese Probleme druck gekommen -eine Einschränkung dieses Vernehmlas-

wurden schon in der Debatte von 1966 zum gleichen Thema sungsverfahrens. Im Grunde genommen will sie dem Bun-

13. März 1989 N 403 Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)

desràt verbieten, bei der Ausarbeitung seiner Anträge an das desrat einer Volksinitiative einen formellen Gegenvorschlag

Parlament jemand anderen als seine eigenen Beamten zu entgegenstellen oder wenn er einen indirekten Gegenvor-

konsultieren. schlag auf Gesetzesebene ausarbeiten will? Soll das Ver-

Wir verlangen vom Bundesrat, dass er dem Parlament nehmlassungsrecht oder das Vernehmlassungsverbot für

durchdachte, konsistente und realistische Vorlagen vorlegt. alle diese Fälle detailliert in einem Gesetz geregelt werden?

Das ist unser Hauptanliegen. Wie der Bundesrat seine Vorla- Ich glaube kaum, dass so etwas vernünftig wäre.

gen vorbereitet, ist seine Sache. Wir können ihm nicht Im zweiten konkret genannten Beispiel soll dem Bundesrat

vorschreiben, welche Fachleute er zur Mitarbeit beizieht, verboten werden, ein Vernehmlassungsverfahren durchzu-

und wir dürfen ihm auch nicht verbieten, jeweils die Stel- führen, wenn er eine Verfassungsvorlage ausarbeitet, die

lungnahmen der Parteien, der Kantone und interessierten noch der Ausführungsbestimmungen bedarf. Die meisten

Organisationen einzuholen. Der Bundesrat trägt die Verant- Verfassungsvorlagen benötigen Ausführungsbestimmun-

wortung für seine Vorlagen. Er soll diese Verantwortung gen. Will die Kommissionsmehrheit wirklich, dass beispiels-

auch voll und ungeteilt tragen müssen. Wenn das Parlament weise die Kantone nicht mehr zur Vernehmlassung eingela-

ihm eine Beschränkung des Vernehmlassungsverfahrens den werden dürfen, wenn in einem neuen Verfassungsarti-

vorschreiben würde, dann wäre diese klare Verantwortung kel die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zulasten

des Bundesrates nicht mehr gegeben. der Kantone erweitert würden? So etwas ist doch nicht

Mit dem Vernehmlassungsverfahren will das zuständige denkbar.

Departement jeweils die Stellungnahme der Kantone, der In der Kommission sind keine konkreten Fälle genannt wor-

Parteien und der interessierten Organisationen zu Vorent- den, bei denen die bisherige Regelung des Vernehmlas-

würfen von Vorlagen an das Parlament erfahren. Es will sungsverfahrens zu schwerwiegenden Unzulänglichkeiten

darüber hinaus die Durchführbarkeit der bundesrätlichen Anlass gegeben hätte. Es ist deshalb unnötig, dass durch

Intentionen testen und die Detailbestimmungen durch die ein Gesetz eine neue Regelung eingeführt wird. Wir befürch-

Praxis überprüfen lassen. Es will zu Recht auch etwas über ten, dass eine neue Regelung Unzulänglichkeiten mit sich

die Akzeptanz des Vorentwurfes in Erfahrung bringen. Der bringen würde. Wir sollten als Parlament den Bundesrat

Bundesrat soll nicht im Elfenbeinturm einsame Entschlüsse nicht gängeln wollen. Sollte dennoch ein solches Gesetz zur

fassen. Er soll dem Parlament Vorlagen präsentieren, die Einschränkung des Vernehmlassungsverfahrens geschaffen

realistisch sind und auch Chancen haben, vom Parlament werden, so wäre dies wohl das überflüssigste Gesetz in der

und vom Volk angenommen zu werden. Es hat wenig Sinn, ganzen Gesetzessammlung.

Vorlagen einzubringen, von denen der Bundesrat weiss, Herr Müller hat die Schwerfälligkeit des Gesetzgebungsver-

dass die Mehrheit der Kantone oder die Mehrheit der gros- fahrens kritisiert. Demgegenüber möchte ich festhalten,

sen Bundesratsparteien oder die Sozialpartner usw. sie ab- dass das Gesetzgebungstempo nicht auf Kosten der Qualität

lehnen. gehen darf. Ein gut vorbereitetes Gesetz spart parlamentari-

Wir müssen an die Oekonomie der Kräfte und die Oekono- sche Zeit.

mie der Zeit denken. Unser Parlament ist ständig in Zeitnot. Wenn das Vernehmlassungsverfahren eingeschränkt wird,

Es muss, um Zeit einzusparen, sogar organisierte Debatten besteht die Gefahr, dass das Parlament um so mehr Zeit

beschliessen und die Redezeit der Parlamentarier beschrän- braucht. Die Zielsetzungen der parlamentarischen Initiative

ken. Wir haben also keine Zeit, Gesetze zu beraten, die von und der Motion widersprechen also dem Gebot effizienter

der Mehrheit ohnehin nicht akzeptiert würden. Parlamentsarbeit.

Das Vernehmlassungsverfahren trägt zudem zur Transpa- Ich fasse zusammen:

renz bei. Die bundesrätlichen Intentionen werden schon in I.Wir sollten vom Bundesrat gute Vorlagen verlangen,

einem frühen Stadium bekannt und können damit öffentlich durchdachte, ausgereifte und realistische. Wir sollten dem

diskutiert werden. Die Stellungnahmen der im Vernehmlas- Bundesrat aber nicht vorschreiben, wie er seine Vorlagen

sungsverfahren Begrüssten werden ebenfalls bekannt. Dort, vorbereitet, wen er zuziehen soll und wen er nicht zur

wo Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werden, hat es Stellungnahme einladen darf.

keinen Platz mehr für Kabinettspolitik. Die Einschränkung 2. Wir sollten das transparente Vernehmlassungsverfahren

des transparenten Vernehmlassungsverfahrens würde Tür aller Parteien, Kantone und interessierten Organisationen

und Tor zur Kabinettspolitik öffnen. Es ist ein Irrtum zu nicht durch eine wenig durchsichtige Kabinettspolitik erset-

meinen, mit einer Einschränkung des Vernehmlassungsver- zen, bei der nur noch einige wenige grosse Kantone, Par-

fahrens würde der ausserparlamentarische Einfluss auf die teien und Organisationen das Sagen hätten.

Gesetzesvorbereitung eingeschränkt. Die grossen Parteien, 3. Wir sollten uns als Parlament auf das Wesentliche kon-

die grossen Kantone und die grossen Organisationen haben zentrieren und keine überflüssigen Gesetze fordern.

permanenten Kontakt mit der Verwaltung und den Bundes- Ich bitte Sie deshalb, die Motion der Kommissionsmehrheit

behörden. Daran würde eine Einschränkung des Vernehm- abzulehnen.

lassungsverfahrens nichts ändern. Eingeschränkt würden

nämlich nur die Möglichkeiten der kleinen Parteien, der Präsident: Es folgen die Fraktionssprecher. Für die christ-

kleinen Kantone und der kleinen Organisationen. lich-demokratische Fraktion spricht Herr Darbelläy.

Die parlamentarische Initiative Müller ist also zu Recht von

der Kommission abgelehnt worden. Sie verlangt einen

Schritt in die falsche Richtung. Die Motion der Kommis- M. Darbelläy: Déjà dans le cadre des travaux de la commis-

sionsmehrheit geht nicht so weit wie die parlamentarische sion, et ici aussi, on a chargé la procédure de consultation

Initiative, aber ein halber Schritt in die falsche Richtung ist de beaucoup de péchés. Je pense, personnellement, que les

eben auch falsch. Wir sollten • auch nicht einen halben effets favorables sont plus importants que les effets

Schritt in die falsche Richtung tun. néfastes. Dans notre démocratie de consensus, il est effecti-

Die Motion verlangt! wie die parlamentarische Initiative, eine vement utile de savoir ce que pensent les leaders d'opinion

Beschränkung des Vernehmlassungsverfahrens. Sie ver- avant de préparer les lois. Ainsi, grâce à la procédure de

langt, dass der Bundesrat dem Parlament ein diesbezügli- consultation, on a pu éviter un certain nombre de faux pas,

ches Gesetz vorlegt, damit das Parlament darin vorschrei- par exemple de mettre sur pied, par un long travail, de

ben kann, wann der Bundesrat kein Vernehmlassungsver- longues lois qui, ensuite, seraient refusées par le peuple.

fahren durchführen darf. Die Kommissionsmehrheit hat La procédure de consultation n'est pas un but en soi, c'est

dabei zwei Fälle genannt. Es soll dem Bundesrat verboten un instrument. Et les instruments sont bons si l'on sait bien

werden, zur Behandlung von Volksinitiativen die Stellung- les utiliser et moins bons si on les emploie mal. L'essentiel,

nahme der Kantone, Parteien und interessierten Organisa- ici, est, me semble-t-il, d'en faire un usage équilibré et pour

tionen einzuholen. cela, il est nécessaire que la procédure se limite à un certain

Wie steht es aber mit Volksinitiativen, die im Grunde genom- nombre de projets importants. Il est également important de

men Gesetzesinitiativen sind? Wie steht es, wenn der Bun- consulter les organismes directement concernés et il

Initiative parlementaire (Müller-Argovie) 404 N 13 mars 1989

convient de pondérer les réponses. Mais il faut aussi que sern möchten. Somit würde ein Gespräch Wochen dauern,

l'exécutif et le législatif gardent leur responsabilité. sollte es tatsächlich fruchtbar sein.

A deux reprises, par exemple, nous avons interrompu les Ein schriftliches Verfahren ist nach wie vor übersichtlicher,

travaux de commissions pour procéder à une consultation rationeller, und zudem können die Stellungnahmen zu jeder

complémentaire. Il me semble que, là, les pouvoirs en place Zeit wieder eingesehen werden.

ont de la peine à prendre leurs responsabilités. Le fait que Ich fasse zusammen: Unserer Meinung nach bedarf es kei-

les milieux politiques, économiques ou autres aient été ner detaillierten gesetzlichen Regelung, um Verbesserun-

consultés n'empêche pas l'exécutif et le législatif de garder gen des Vernehmlassungsverfahrens einzuführen. Wir

leur indépendance, leur pouvoir d'appréciation puisque, de haben schon genügend Gesetze, wir wollen nicht noch ein

toute façon, au bout du processus, c'est le peuple qui aura unnötiges mehr. Aenderungen und Verbesserungen sind

le dernier mot. jederzeit möglich. Wir wollen aber dem Bundesrat nicht

Le groupe démocrate-chrétien pense que cette procédure vorschreiben, wie und mit welchen Mitteln er sein Ziel errei-

doit pouvoir rester aussi souple que possible et pour cette chen soll.

souplesse, il faut éviter de faire une loi qui, par définition, ne Initiative und Motion bringen keine Regelung mit ähnlicher

pourrait être que rigide. Le groupe est donc d'accord de ne Praxisnähe, wie wir sie heute kennen. Dazu kommt, dass der

pas donner suite à l'initiative. Bundesrat auch bei Volksinitiativen durchaus das Bedürfnis

En ce qui concerne la motion, elle aurait à peu près le même haben kann, eine Vernehmlassung durchzuführen, vor allem

effet. Le postulat proposé "par le Conseil fédéral est plus dann, wenn ein Gegenvorschlag zur Diskussion steht.

souple et je me permets de l'appuyer. Das ist mit ein entscheidender Grund, weshalb wir auch die

Motion bekämpfen.

Sager: Die Fraktion der SVP ist gegen die Schaffung von Ich bitte Sie deshalb, der Initiative keine Folge zu geben,

Bundesgesetzen, wenn eine Materie bereits in der Verfas- aber auch die Motion der Kommission abzulehnen.

sung und in Bundesrichtlinien geregelt ist. Daher ist die Gegen die Ueberweisung des Kommissionspostulates

parlamentarische Initiative ein Kampf mit untauglichen Mit- haben wir nichts einzuwenden.

teln für ein Objekt, das einen Kampf verdienen würde, aber

nicht dieser Art. Schmid: Die grüne Fraktion geht mit Initiant und Kommis-

Es wäre wichtig, einmal die quantitativen Auswirkungen des sion einig, wonach sich Bundesrat und Parlament in der

Vernehmlassungsverfahrens zu prüfen. Daher unterstützt Ausarbeitung von Vorlagen zu stark von Vernehmlassungen

die Fraktion der SVP nicht die Motion, sondern das Postulat, opportuner Herkunft haben leiten lassen und dass es sich

zumal wenn der Bundesrat bereit ist, in dieser durch das deshalb lohnen würde, das Vernehmlassungsverfahren neu

Postulat verlangten Studie auch die staatspolitische Proble- zu überdenken und in eine gesetzliche Form zu fassen.

matik einmal etwas auszuloten. Sie besteht darin, dass das Wir unterstützen die Anträge, wie sie von der Kommission

Vernehmlassungsverfahren eine notwendige und nützliche vorliegen, teilen somit auch gewisse Bedenken gegenüber

Konsultation zwecks Ergründung eines sinnvollen Kompro- der Initiative Müller-Aargau, was im folgenden noch näher

misses, aber zugleich eine grosse Versuchung darstellt- die begründet werden soll. Herr Müller-Aargau stellt die Frage

Versuchung nämlich, eine Führungsaufgabe auf das Pro- des Zeitaufwandes ins Zentrum seines Vorstosses. Er ist der

blem, der Akzeptanz abzuschieben, eine Akzeptanz, die Auffassung, dass hier am meisten Zeit verlorengehe und

durch Vernehmlassung und Meinungsumfrage ermittelt insbesondere die Abfassung von schriftlichen Stellungnah-

wird. Das ist natürlich eine Fehlentwicklung. Daher unter- men dazu zwinge, die Termine eher grosszügig anzusetzen.

stützt die Fraktion der SVP das Postulat, lehnt jedoch die Er schlägt vor, statt schriftliche Meinungen einzuholen eine

Motion ab. Art öffentlicher Gesprächsrunde einzuführen, an welcher

gemeinsam im Dialog die Auffassungen ermittelt werden

Tschuppert: Die parlamentarische Initiative Müller-Aargau könnten.

bezweckt, das Vernehmlassungsverfahren durch ein Bun- Die grüne Fraktion kann sich diesem Vorschlag aus drei

desgesetz zu regeln, um die Möglichkeit der Mitwirkung des Gründen nicht anschliessen:

Parlamentes zu stärken und in einem früheren Stadium zu 1. Die Zeit, welche von der Einreichung eines Vorstosses

ermöglichen. Dabei soll das mündliche Verfahren zum Nor- oder der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfes bis zur

malfall werden. Namens der einstimmigen freisinnig-demo- Inkraftsetzung eines Gesetzes verstreicht, geht unseres

kratischen Fraktion beantrage ich Ihnen, sowohl die parla- Erachtens nicht hauptsächlich auf Konto der Vernehmlas-

mentarische Initiative als auch die Motion der Kommission sungen. Gerade beim Beispiel der Neat, einer Vorlage von

abzulehnen, und zwar aus folgenden Gründen: grosser Tragweite, konnte die Vernehmlassung in relativ

Das vorparlamentarische Verfahren - also die Vernehmlas- kurzer Zeit abgeschlossen werden. Die Termine sind

sung, das Anhören von Parteien, Verbänden, Interes- bekannt, und die Verwaltung kann sich darauf einrichten.

sengruppen aller Art - ist ein geeignetes und bewährtes Die zeitlichen Verzögerungen erfolgen unserer Ansicht nach

Mittel, dem Bundesrat die sorgfältige Ausarbeitung einer eher vor^ ganz sicher aber im Anschluss an das Vernehmlas-

Vorlage an das Parlament zu ermöglichen, für die er die sungsverfahren. Wie dringlich eine Vorlage eingestuft wird,

volle Verantwortung trägt. Vernehmlassungen sind ja eine hängt doch vor allem davon ab, ob man sie überhaupt will,

Parallele zu den Expertenkommissionen und haben in erster das heisst, ob sie gewissen Kreisen ins Konzept passt und

Linie die Aufgabe, Gesetzentwürfe sozusagen «fronttaug- wenn möglich etwas einbringt.

lich» zu machen. Es ist deshalb ausserordentlich wichtig, Bundesrat und Verwaltung nehmen sich bei der Ausarbei-

dass die Vorlagen frühzeitig nicht nur materiell, sondern tung von Gesetzentwürfen und anderen Vorlagen recht viel

auch auf ihre Praktikabilität hin überprüft werden können. Zeit. Vor allem aber sollten wir Parlamentarier uns in den

.Wenn wir nun Wesentliches von der bisherigen Verfahrens- vorberatenden Kommissionen und im Rat um eine effizien-

praxis abschneiden, verhindern wir auch die frühzeitige tere Gangart bemühen. Wenn es am guten Willen fehlt, die

Mitsprache kleinerer Organisationen und Interessengrup- Probleme wirklich zu lösen, scheint es offenbar schwieriger

pen, die keinen direkten Zugang zum Parlament und zur zu sein, freie Sitzungstermine in der Agenda zu finden.

Verwaltung haben. Es ist doch so, dass Spitzenverbände Verbreitet ist auch die Unart, Entscheidungen hinauszuzö-

und grosse Organisationen trotz Einschränkungen der gern, wenn diese möglicherweise zuungunsten der Verzö-

bestehenden Praxis nach wie vor die Möglichkeit hätten, mit gerer ausfallen könnten.

Chefbeamten oder dem betreffenden Departementschef in Es wäre vielleicht auch einmal zu überlegen, ob Ratsge-

einem frühen Stadium Kontakte zu pflegen; niemand wird schäfte innert einer bestimmten Frist behandelt werden

im Ernst daran glauben, dass dies verboten werden könnte. müssten und nicht beliebige Male von der Traktandenliste

Wir befürchten auch, dass sich das konferenzielle Verfahren gestrichen werden dürften, ansonsten Nachtsitzungen und

schlecht eignen würde. Es gibt nämlich Vorlagen, zu denen Sondersessionen für die Abtragung der Geschäfte anbe-

sich Dutzende von Organisationen inklusive Kantone äus- raumt werden müssten.

13. März 1989 405 Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)

2. Die Zeitersparnis mittels Einführung von öffentlichen man ihm folgen, böte man damit ganz sicher einen Anreiz zu

Gesprächsrunden dient nicht unbedingt einer besseren informellen Einflussstrategien, so dass die öffentlichen Hea-

Transparenz. Es scheint uns schon wichtig, dass sich die an rings leicht zu Polittheater werden könnten. Mit dieser Kritik

der Vernehmlassung beteiligenden Parteien, Kantone und am Vorschlag Müller ist das Problem freilich nicht vom

Verbände nicht nur mündlich zu äussern und hinterher Tisch!

wieder andere Interpretationen geben können, sondern Für besonders wichtig halte ich es, dass wir das Postulat der

schwarz auf weiss ihre Stellungnahme abgeben müssen, die Kommission überweisen. Ich habe mich sehr verwundert,

jederzeit wieder nachgelesen und konsultiert werden kann. dass man sich in der Kommission auch dagegen gesträubt

Wichtig wäre dabei zu wissen, von wem beispielsweise in hat, mit der Folge, dass das Postulat nur mit Stichentscheid

einem Kanton eine sogenannte kantonale Stellungnahme der Präsidentin angenommen wurde.

getragen wird. Es ist eher stossend und wohl nicht immer Heute wird das Postulat der Kommission nicht mehr bestrit-

repräsentativ, wenn sich ein Regierungspräsident im Namen ten. Darum kann ich mich ganz kurz halten: Das Postulat

des Kantons abschliessend zu Finanz-, Landwirtschafts-, präjudiziert nichts. Es will fundierte Untersuchungen in

Verkehrs- und Energiefragen äussert. Damit aber Einsicht in bezug auf den Ist-Zustand, und diese Untersuchungen

eine Stellungnahme gewährt ist, muss sie unseres Erach- haben wir zur Vorbereitung einer gesetzlichen Regelung

tens in schriftlicher Form vorliegen. zweifellos nötig. Eine wissenschaftliche, gründliche Studie

3. Schliesslich führt jede schriftliche Ausarbeitung eines kann nicht durch eine Vernehmlassung unter den Verbän-

Standpunktes auch zu besserer Klarheit. Wer sich die Mühe den über die allfällige gesetzliche Regelung der Vernehm-

nehmen muss, eine Auffassung in Worte zu kleiden, muss lassung derselben Verbände ersetzt werden.

sich mit der Angelegenheit gründlicher befassen. Nietzsche Nun zur Motion: Ich bin der Meinung, dass auch der Motion

hat einmal gesagt: «Das Wort verbessert den Gedanken.» im jetzigen Zeitpunkt zuzustimmen ist. Es sind Argumente

Was also noch nicht in eine überzeugende sprachliche Form dagegen aufgeführt worden. Herr Eggly und auch Herr

gebracht worden ist, ist auch noch nicht zu Ende gedacht. Allenspach haben von einer Verwischung der Verantwort-

Aus diesen Gründen kann sich die grüne Fraktion mit dem lichkeit gesprochen. Das sehe ich nicht so. Die Gesetzge-

Vorschlag des Initianten, das mündliche Verfahren zum bungsfunktion wird von Regierung und Parlament gemein-

Normalfall werden zu lassen, nicht befreunden. Sie teilt sam ausgeübt, wobei unser Verfassungsrecht ganz klar an

hingegen die Auffassung, die Frage des Vernehmlassungs- der Priorität des Parlamentes, der beiden Kammern, festhält.

verfahrens neu zu überdenken und in einer gesetzlichen Das Vorverfahren der Gesetzgebung, in dem die Vernehm-

Vorlage zu verankern. Sie unterstützt daher die Anträge der lassungen geschehen, hat Einfluss auf die Tätigkeit der

Kommissionsmehrheit in allen drei Punkten. beiden Kammern, auf ihre Beratungen. Deshalb ist es zwei-

fellos richtig, das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich

Bäumlin Richard: Seit Gründung unseres Bundesstaates geregelten Grundsätzen zu unterstellen, weil esschliesslich

hat sich das Vernehmlassungsverfahren allmählich einge- auch um das Parlament und seine Handlungsfähigkeit geht.

spielt. Anfänglich ging es vorab um die Anhörung von Kan- Herr Allenspach hat von «Kabinettsjustiz» gesprochen, die

tonen. Mehr und mehr trat die Vernehmlassung von Wirt- da angestrebt werde. Gerade das Gegenteil von Kabinettsju-

schaftsverbänden und daneben von Parteien in den Vorder- stiz wollen wir aber anstreben! Ich komme noch kurz darauf

grund. 1947 wurde der bestehende Zustand durch die Ver- zurück, kann aber einen bestimmten Verdacht nicht unter-

fassung auch rechtlich abgesichert. drücken: Wenn sich gewisse Wirtschaftsvertreter so vehe-

Das Vernehmlassungsverfahren ist in seinen Wirkungen ment gegen jede gesetzliche Regelung des Vernehmlas-

ambivalent. Ursprünglich ging es um Information. Mehr und sungsverfahrens wehren, kann ich das nur so deuten, dass

mehr hat das Verfahren die Funktion übernommen, Grup- es diesen Wirtschaftsvertretern letztlich darum geht, selber

pen zu integrieren: das Vernehmlassungsverfahren also als möglichst viel Kabinettspolitik unter Ausschluss der Oeffent-

eine Strategie zur Herausbildung von Kompromissen. Das lichkeit betreiben zu können. Den Vorwurf, den Herr

beurteile ich positiv. Allenspach gemacht hat, möchte ich also zurückgeben.

Auf der anderen Seite ist aber eine gewisse Ambivalenz Es ist folgendes wichtig: Die Motion, über die wir zu

nicht zu übersehen. Es ist anerkannt, dass das Vorverfahren entscheiden haben, verlangt keine detaillierte Regelung des

zu einer Abwertung des Parlaments geführt hat, indem dem Vernehmlassungsverfahrens im Gesetz. Das wäre auch

Parlament mehr und mehr ausgehandelte, fertige Ent- unsinnig. Eine allzu engmaschige Regelung würde wahr-

scheide vorgelegt wurden, Vorentscheide, die vollendete scheinlich bloss zur Herausbildung informeller Wege der

Tatsachen enthielten. Dazu kommt das in der Wissenschaft Einflussnahme verleiten. Doch sollten verschiedene Grund-

des öftern diskutierte Problem der innerorganisatorischen satzfragen gesetzlich geregelt werden. Eine gesetzliche

Demokratie. Ich meine die Demokratie innerhalb der Ver- Regelung heisst: Mitsprache des Parlaments; die Angele-

bände, die einvernommen werden: Inwieweit sind Vernehm- genheit soll in diesem Haus thematisiert werden. Angesichts

lassungen der Verbandsspitze für die Basis repräsentativ? der erwähnten Tragweite des Vernehmlassungsverfahrens

Wird in den Vernehmlassungen zum Ausdruck gebracht, ist es sicher richtig, dass wir darauf nicht verzichten, dass

dass die Basis vielleicht nicht einheitlich, sondern oft recht wir diese Angelegenheit nicht aus der Hand geben.

gespalten ist? Eine allfällige Zusicherung des Bundesrates, er werde die

Sodann gibt es das Problem der einseitigen Vertretung von Angelegenheit vielleicht einmal in einer Verordnung regeln,

Gruppeninteressen durch die Verbände. Welches sind die genügt mir nicht: Hier ist das Parlament auch selber betrof-

Verbände, auf die es wirklich ankommt und die deshalb im fen und sollte sich deshalb der Verantwortung nicht

einzelnen Fall anzuhören sind? Das kann die Frage sein. Es entschlagen, selber mitzureden. Aber wie gesagt: es geht

ist wiederum die Wissenschaft, die - wie ich meine, mit nur darum, einige wichtige Pflöcke einzuschlagen. Es geht

Recht - festgestellt hat, oft sei es fraglich, wo neben ver- nicht um Details. Eine gesetzliche Regelung sollte zum

schiedenen Gruppeninteressen auch noch das Allgemeinin- Beispiel dafür sorgen, dass der Kreis derer, die zur Ver-

teresse vertreten werde. nehmlassung eingeladen werden, nicht zu eng gezogen

Soviel zu den Ambivalenzen. Indem ich auch auf fragwür- wird, damit nicht bloss die unmittelbar Interessierten -viel-

dige Aspekte hinweise, negiere ich damit nicht die positiven, leicht auf Kosten der Mehrheit - zu Worte kommen.

die ich an erster Stelle herausgestrichen habe. Herr Allenspach hat das Gespenst an die Wand gemalt, die

Auf jeden Fall gibt es offene Probleme. Leider leitet die Befürworter einer gesetzlichen Regelung wollten den Kreis

parlamentarische Initiative Müller-Aargau unseres Erach- der Einzuvernehmenden einschränken. Das ist gar nicht

tens nicht die problem-adäquate Lösung ein. Ich darf auf meine Meinung, das ist nicht die Meinung der sozialdemo-

das, was Herr Schmid soeben gesagt hat, verweisen. Ich bin kratischen Fraktion, sondern uns geht es um Grundsätze,

damit vollauf einverstanden. die gewährleisten, dass neben den Verbandsinteressen

Den Vorschlag, von schriftlichen Vernehmlassungen gene- auch Allgemeininteressen eher zu Worte kommen körinen

rell zu Hearings überzugehen, halte ich für schlecht. Würde als bislang.

Initiative parlementaire (Müller-Argovie) 406 N 13 mars 1989

Bei der Regelung der Grundsätze können im weiteren auch über welche Banalitäten wir gesetzgeberisch tätig werden

Vereinfachungen gegenüber der jetzigen Praxis eingeführt sollen.

werden, etwa so, dass bestimmte Gegenstände vom Ver- Das Vernehmlassungsverfahren ist nach der Umschreibung,

nehmlassungsverfahren ausgenommen würden. Ich lasse wie sie auch Herr Bäumlin gegeben hat, die Anhörung der

die Frage offen, wie weit man da allenfalls gehen sollte. Aber Betroffenen im Vorverfahren einer gesetzgeberischen Tätig-

das wäre einmal zu diskutieren; man könnte das besser keit von Parlament und Verwaltung.

dokumentiert tun, wenn die im Postulat der Kommission Herr Müller hat von einer Ironie der Sache gesprochen. Ich

verlangte Studie einmal vorliegen würde. spreche auch von einer Ironie, nämlich davon, dass eine

Es geht also nicht darum, jemandem das Maul zu stopfen. derartige Banalität mit so grossen Worten traktiert wird,

Es geht z. B. um mehr Publizität, mehr Objektivität und mehr dass deswegen der Gesetzgebungsapparat in Bewegung

Rationalität in Vernehmlassungsverfahren. Der Ausschluss gesetzt und feste Verfahrensgrundsätze aufgestellt werden

bestimmter Gegenstände vom Vernehmlassungsverfahren sollen.

könnte zum Beispiel auch das Ziel verfolgen, einer Exeku- Worum geht es denn eigentlich? Die eine Sache ist unsere

tive entgegenzutreten, die selber zuwenig Verantwortung Gesetzgebungstätigkeit. Sie ist in allen Bereichen und auf

übernehmen will, wofür es ja durchaus Beispiele gibt. allen Stufen genau geregelt. Eine andere Sache ist, wie die

Schliesslich ist an Grundsätze über die Durchführung des Verwaltung und der Bundesrat die Sachkenntnis, das Know-

Vernehmlassungsverfahrens zu denken. Herr Müller schlägt how, erhalten, bevor sie eine Materie regeln und dann in

uns die konferenzielle Vernehmlassung als Regel vor. Das Gesetzesform und in Form einer Botschaft vorbringen. Es

halte ich, wie gesagt, nicht für gut. Aber es kann sehr wohl geht um die Meinungsbildung von Verwaltung und Bundes-

Fälle geben, wo eine konferenzielle Vernehmlassung sinn- rat, um das Sammeln der Materialien, das Sammeln der

voll ist, etwa dann, wenn es darum geht, Zeit zu gewinnen. verschiedenen Meinungen, analog zur Meinungsbildung

Ein Beispiel aus meinem Erlebnishorizont: Bei der Beratung von uns Einzelnen. Das Verfahren hierzu kann man nicht

der Kleinbauern-Initiative in der vorberatenden Kommission vorschreiben.

unseres Rates widersetzte sich Bundesrat Delamuraz einem Es ist ein Vorteil und eine grosse Weisheit unseres schwei-

in Erwägung gezogenen Gegenvorschlag mit dem Argu- zerischen Systems, dass ein solches Vorverfahren vor dem

ment, dieser komme schon deshalb nicht in Frage, weil - eigentlichen Gesetzgebungsverfahren existiert, das der Ver-

angesichts der für die Behandlung von Initiativen geltenden waltung und uns als Gesetzgeber gratis zum notwendigen

Frist - keine Zeit für die Durchführung eines Vernehmlas- Know-how verhilft. Im Gegensatz zur Meinung von Herrn

sungsverfahrens bleibe! Müller wird dadurch das Parlament nicht abgewertet. Viel-

Das (schriftliche!) Vernehmlassungsverfahren hätte also zu mehr wird es aufgewertet! Wenn die Verwaltung die Meinun-

lange gedauert, woraus ein grundsätzliches Argument gen der Betroffenen gesammelt und sich ihre Meinung

gegen einen Gegenvorschlag abgeleitet wurde. Ich habe gebildet hat, wenn der Bundesrat die Vorlagen ausgearbei-

mich damals in der Kommission gegen diese Auffassung tet hat, dann kommt das Parlament an die Reihe.

gewehrt. Diese Erfahrung könnte nun durchaus Anlass dazu Wir stehen als Gesetzgeber eine Stufe über dem Verfahren

geben, für Ausnahmefälle eine konferenzielle Vernehmlas- der Vernehmlassung. Wir müssen nachher legiferieren; es

sung einzuführen. wäre als überflüssig abzulehnen, die Verwaltung und den

Auch in den Voten von Gegnern einer gesetzlichen Rege- Bundesrat auf ein festes Verfahren festzulegen. Wir haben

lung ist zugestanden worden, dass es noch weitere offene die Aufgabe, Schlüsse aus der Vernehmlassung zu ziehen.

Fragen gebe, die im Grunde einer Regelung bedürften. Es Unsere Aufgabe ist es, darüber zu stehen; die Funktion des

gibt also eine ganze Reihe von Grundsatzfragen, die man Parlamentes besteht nicht darin, auch noch im Vernehmlas-

auf der Stufe der Gesetzgebung regeln könnte, was der sungsverfahren -mitsprechen zu können, sondern eben

Rationalität unserer Entscheidungsabläufe nur zuträglich unsere eigentliche Aufgabe nachher wahrzunehmen, d. h.

wäre. wir haben die Meinungsbildung - wovon das Vernehmlas-

Ich empfehle Ihnen also, die Motion als Motion anzunehmen sungsverfahren ein Teil ist - zu beurteilen und darüber zu

und dem Postulat der Kommission zuzustimmen. entscheiden. Insofern sind Vernehmlassungsverfahren

Wenn ich mich jetzt für die Motion ausgesprochen habe, so unsere Hilfsdienste.

will ich am Schluss noch einräumen, dass ich damit nicht Ich glaube auch nicht, dass Misstrauen am Platz ist, aber

übertriebene Erwartungen verbinde. Eine gewisse Verrecht- was ich richtig finde, ist eine saubere Trennung der beiden

lichung des Vernehmlassungsverfahrens - wie wünschbar Verfahren. Vernehmlassungsverfahren ist Vorverfahren, ist

sie auch immer ist-verändert noch nichts an den Machtver- Meinungsbildung von Verwaltung und Bundesrat. Das Par-

hältnissen in unserer Gesellschaft. Deshalb habe ich Mühe, lament dagegen muss das Ergebnis dann beurteilen, seine

den Eifer zu begreifen, mit dem gewisse Wirtschaftsvertreter ureigene Gesetzgebungsaufgabe erfüllen, aber sich nicht

eine gesetzliche Regelung der Grundsätze bekämpfen. mit dem Vorverfahren, der Materialiensammlung beschäf-

Ein zentraler Punkt der Kritik am Vernehmlassungsverfah- tigen.

ren war seit langem der, dass dieses Verfahren zu einer Ich bitte Sie daher, Motion und Postulat nicht zu überweisen

Schwächung der Parlamentsfunktion geführt habe. Indes- und die bisherige formfreie Gestaltung dieser Verfahren

sen wäre die Auffassung naiv, die Stellung des Parlaments beizubehalten. Es ist eine weise Einrichtung unseres Staats;

werde durch die rechtliche Regelung des Vernehmlassungs- wir wollen sie weiterhin flexibel nach den jeweiligen

verfahrens automatisch gestärkt. Das meine ich gewiss Umständen spielen lassen.

nicht. Dazu bedürfte es der Anstrengung des Parlamentes

selber, seines Willens, selber Verantwortung zu überneh- Bundeskanzler Buser: «Gesetz oder nicht Gesetz?» ist hier

men, auch die Bereitschaft, die dazu nötige Arbeit zu leisten, die Frage, so könnte man sagen. Genauer heisst die Frage

vor allem in den Kommissionen. aber «Gesetz oder Verordnung?», da der Bundesrat, wie Sie

Ich befürworte die Motion mit einigem Realismus: Ich ver- den Akten entnehmen können, ja bereit ist, die Motion als

spreche mir etwas davon, aber ich verbinde dieses Geschäft Postulat entgegenzunehmen und diese Materie in einer Ver-

nicht mit grossen Illusionen. ordnung zu regeln. Die Zielsetzung und die daraus erwarte-

ten Vorteile der Initiative sind ausführlich dargelegt worden.

Präsident: Die liberale Fraktion lässt mitteilen, dass sie Man möchte hier die Bundesversammlung als gesetzge-

gegen die Motion stimmen wird. bende Behörde zum Zuge kommen lassen; man möchte die

Grundzüge des Vernehmlassungsverfahrens gewissermas-

Mauch Rolf: Ich möchte Herrn Bäumlin gleich mitteilen, sen festnageln, um sich dann später bei jeder Aenderung

dass ich nicht als «engagierter Wirtschaftsvertreter» gegen wieder in der Bundesversammlung, dies sogar unter Vorbe-

diesen Vorstoss spreche, sondern als freiheitlich eingestell- halt des Referendums, darüber aussprechen zu können. Das

ter Staatsbürger und relativ neuer Parlamentarier staune, wären die Vorteile.

13. März 1989 N 407 Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)

Es gibt aber auch Nachteile, die nicht zu übersehen sind. schon möglich, wird aber relativ selten gemacht, weil diese

Einmal ist der Anwendungsbereich des Vernehmlassungs- konferenziellen Vernehmlassungen nicht mehr bringen als

verfahrens zum Teil durch verfassungsmässige Bestimmun- die schriftlichen. Sie haben nur dann einen Sinn, wenn die

gen im vornherein beschränkt, woran auch ein Gesetz Teilnehmer und Sprecher der Organisationen oder der Kan-

nichts zu ändern vermöchte; zweitens ist ein Gesetz natür- tone von ihren zuständigen Organen ermächtigt worden

lich bedeutend starrer als eine Verordnung oder Richtlinien sind, bestimmte Erklärungen abzugeben. Sind sie nicht

des Bundesrats. ermächtigt, nützen sie auch dem Bundesrat nichts. Und sind

Beim ersten Punkt, der Beschränkung durch die Verfas- sie ermächtigt, kann man sie ja schriftlich geben; dann

sung, denke ich an die bekannten Artikel 22bis, Zivilschutz; haben wir sie bei den Akten und sind entsprechend besser

27ter, Filmwesen; 24quater, Stipendienwesen; 27quinquies, dokumentiert für den weiteren Verlauf.

Turnen und Sport; 32, Wirtschaftsartikel; 34sexies, Wohn- Herr Nationalrat Müller-Aargau hat gesagt, sein Bestreben

bauförderung; 45bis, Rechte der Auslandschweizer, und sei in erster Linie, mit der Straffung eine Verkürzung der

34ter, Arbeitsrecht. In all diesen Fällen ist eine Vernehmlas- Zeiten zu erreichen. Hier gehe ich durchaus mit ihm einig.

sung durch die Verfassung selber vorgeschrieben. Das Par- Die heutigen Verfahren sind gelegentlich beängstigend

lament könnte also auch durch ein Gesetz daran nichts lang; drei, vier Jahre - mehr sollte nicht die Regel sein.

ändern. Dazu kommen die Vernehmlassungen im weiten Daran ändern wir aber mit einem Gesetz nichts, sondern nur

Bereich des Umweltschutzes, diesmal festgenagelt im Bun- mit einer neuen Praxis. Da müssen die Verwaltung, die

desgesetz über den Umweltschutz selber. politische Leitung, der Bundesrat und hier der Rat selbst

Zum zweiten Punkt, das Gesetz sei starrer. Sie wissen das versuchen, die Fristen nach Möglichkeit abzukürzen. Dies

selber. Für die Revision eines Gesetzes braucht es ein bis aber hängt wieder in höchstem Masse von der Materie ab

zwei Jahre, für die Anpassung der Richtlinien des Bundesra- und kann nicht einfach generell dekretiert werden. Also ich

tes ein bis zwei Wochen, wenn sich etwas als notwendig glaube, dass es besser ist, hier pragmatisch vorzugehen.

erweist. Und warum ist diese kurze Frist hier notwendig? Weniger Verfahren durchzuführen, ist auch in der Kommis-

Deshalb, weil diese Materie wie kaum eine andere beweg- sion schon angeregt worden; vor allem ist die Frage bei den

lich, ständig im Fluss ist. Ich denke etwa an die Fristen. Wie Initiativen gestellt worden. Ich möchte Sie dringend bitten,

lange wurde hin- und hergekämpft, wie lange die minimale diese Einschränkung nicht vorzunehmen. Wenn Sie vor-

Frist sein soll, ob zwei Monate, drei Monate! Jetzt sind in den schreiben, dass man Initiativen nicht mehr der Vernehmlas-

Richtlinien drei Monate vorgesehen. Aber es geht nicht nur sung unterbreiten soll, dann werden wir in der Bundeskanz-

um die drei Monate, sondern auch darum, wie sie angerech- lei und in der Verwaltung bestimmt mit Briefen bombardiert.

net werden. Wie steht es mit den Sommerferien? Wie steht Die Organisationen aller Art wünschen nämlich nicht weni-

es mit den Ferien über Weihnachten und Neujahr usw.? ger, sondern mehr Konsultationen. Seit den 20 Jahren, da

Wollen Sie solche Dinge wirklich in einem Gesetz regeln? ich dieses «Spiel» miterlebe, habe ich nie einen Brief

Ich glaube, es ist nicht angezeigt. Dazu kommen weitere bekommen von jemandem, der wünschte, dass er nicht

Aspekte. mehr konsultiert werde, sondern jedes Jahr und immer

Erstens zur Frage der Adressaten. Herr Bäumlin hat darauf wieder neue Briefe von neuen Organisationen, die zusätz-

hingewiesen, dass man die Zahl nicht zu eng begrenzen lich konsultiert zu werden wünschten.

sollte. Ich möchte ihn darauf hinweisen, dass das gar nicht Wir haben es den Parteien und den Kantonen gesagt: Wenn

so ist-im Gegenteil: nach der Praxis des Bundesrates kann Ihr das wünscht, können wir Euch das Material schicken,

jedermann eine Vernehmlassung abgeben. Jedermann, der aber Ihr werdet eines Tages selber einsehen, dass Ihr euch

sich interessiert, kann die Vorlage bekommen und sich dazu zuviel aufladet, und es ist auch soweit gekommen.

äussern. Aber auch hier sind wieder viele Fragen zu regeln. Nun, ich könnte gewisse Einwände gegen die heutige Rege-

Wir sprechen von den Parteien, von den Verbänden. Die lung verstehen, wenn sie an einem Mangel an Transparenz

Vernehmlassung geht an die Dachorganisationen. Welches leiden würde; dies ist aber, wie sie selber wissen, nicht der

sind unsere Dachorganisationen? Wie steht es, wenn ange- Fall. Experten und Expertenkommissionen sind stets von

gliederte Organisationen sich mit den Dachorganisationen Anfang an bekannt. Sie werden vom Bundesrat bekanntge-

nicht einig erklären? Denken Sie an den Bauernverband, an geben, der Presse gemeldet, und sie werden im Bundesblatt

den Vorort usw. Wie oft bekommen wir von Unterverbänden publiziert. Die Expertenberichte stehen alle zur Verfügung,

die Anfrage: «Bitte, schickt uns das Material! Der Dachver- sie werden ebenfalls an die Oeffentlichkeit abgegeben, sie

band ist für uns nicht massgebend. Wir wollen uns auch stehen Ihnen zur Verfügung. Die Materialien, die in die

äussern.» Sind das auch Fragen, die Sie in einem Gesetz Vernehmlassungen gehen, werden gleichzeitig der Presse

regeln wollen? Ich glaube, dass das in eine Verordnung abgegeben, können von jedermann bezogen werden, der sie

gehört oder in Weisungen des Bundesrates. Das Gleiche gilt wünscht. Die Adressaten sind ebenfalls bekannt, jeder Ver-

von den Unterlagen, die den Adressaten zugestellt werden. nehmlassung liegt die Adressaten I iste bei, jeder kann kon-

Dazu kommt, dass, wenn Sie das Vernehmlassungsverfah- trollieren, wer neben ihm auch noch konsultiert wird. Die

ren regeln, Sie nur einen Teil regeln, denn das Vorverfahren Vernehmlassungen selbst stehen Ihnen und weiteren,

ist das fürs Ganze entscheidende Verfahren. Das Vernehm- besonders wissenschaftlichen Kreisen schon seit Anbeginn

lassungsverfahren ist nur ein Teil des Vorverfahrens. zur Verfügung. Wir können wirklich nicht noch weitergehen,

Zweitens die Erarbeitung der Vernehmlassungen: Auch dies es liegt alles klar und transparent auf dem Tisch.

ist ein sehr umstrittenes Feld. Es wird immer wieder darauf Zum Schluss möchte ich Sie bitten, gemäss dem Antrag des

hingewiesen, dass einzelne Vernehmlassungen gewisser- Bundesrats die Initiative abzulehnen und die Motion als

massen autoritär seien, dass nur die Zentralvorstände der Postulat zu überweisen. Wir sind bereit, sie weiterzuverfol-

grossen Organisationen oder der Parteien sich äussern und gen und die Richtlinien in eine Verordnung umzuwandeln.

dass die Unterverbände nicht begrüsst würden. Ich glaube Ich beantrage ferner, das Postulat über die empirische Stu-

kaum, dass sich die Parteien oder die Verbände hier eine die zu überweisen; der Bundesrat ist bereit, dieses Postulat

Regelung vorschreiben lassen. Sie haben das Recht, die entgegenzunehmen.

Vernehmlassung selbständig zu verteilen und ebenso zu

beantworten, aber sie sollen auch offen darlegen, wer aus Frau Stamm, Berichterstatterin: Mit der Formulierung, dass

ihrem Kreise die Vernehmlassung ausgearbeitet hat. das Vernehmlassungsverfahren ja nur eine Banalität sei,

Drittens stellt sich das Problem der Gewichtung. Wie wollen kann ich nicht ganz einig gehen. Denn das Gesetzgebungs-

Sie das Problem der Gewichtung, ein sehr wichtiges Pro- verfahren als Ganzes ist ja Sache des Parlamentes. Aller-

blem, in einem Gesetz lösen? Ich kann es mir nicht vor- dings haben wir in Artikel 104 Ziffer 4 BVdem Bundesrat die

stellen. Kompetenz übertragen, dem Parlament Vorschläge zu

Nun ist darauf hingewiesen worden, man könnte im Gesetz unterbreiten. Wir haben als Verfassungsgesetzgeber in ver-

festhalten, dass konferenzielle Vernehmlassungen stattfin- schiedenen Artikeln der Bundesverfassung zwingend vorge-

den sollten. Das steht bereits in den Richtlinien und ist heute schrieben, dass die Kantone zu bestimmten Materien anzu-

Initiative parlementaire (Groupe de l'Union dém. du centre) 408 N 13 mars 1989

hören seien, dass interessierte Organisationen anzuhören Motion der Kommission

seien, und wir haben als Gesetzgeber in Artikel 7 Absatz 2 Motion de la commission

des Verwaltungsorganisationsgesetzes folgendes legife-

riert: «Er leitet das Vorverfahren der Gesetzgebung und Präsident: Die Kommission beantragt, die Motion zu über-

erlässt die hierfür notwendigen Verordnungen und Weisun- weisen. Die Kommissionsminderheit II lehnt diese Motion

gen.» Also: der Bundesrat leitet das Vorverfahren; das ab. Der Bundesrat ist bereit, diese Motion in Form eines

haben wir ihm übertragen. Auf die notwendigen Verordnun- Postulates entgegenzunehmen.

gen warten wir noch heute. Die entsprechenden Bestim-

mungen sind nur in Richtlinien festgehalten, welche Sie Allenspach, Sprecher der Minderheit II: Der Bundeskanzler

auch in unserem Handbuch unter Nummer 23 finden. nimmt die Motion als Postulat entgegen. Er hat dabei aus-

Aufgrund dieser Sachlage, die auch jetzt in der Diskussion drücklich erklärt, dass der Bundesrat nicht beabsichtige, ein

wieder zum Vorschein gekommen ist, aufgrund der Umstrit- Gesetz über das Vernehmlassungsverfahren zu erlassen,

tenheit des Vernehmlassungsverfahrens war die Mehrheit sondern seine Kompetenzen, die er ohnehin schon besitzt,

der Kommission, allerdings nur mit Stichentscheid der Prä- durch Verordnungsänderung und Erlass der entsprechen-

sidentin, der Meinung, es würde sich in der Tat lohnen, die den Richtlinien auszuüben.

Grundsätze dieses Verfahrens gesetzlich zu regeln. Wir Unter diesen Voraussetzungen ist die Kommissionsminder-

könnten uns auch eine Erweiterung von Artikel 7 des Ver- heit mit der Ueberweisung der Motion in Form eines Postu-

waltungsorganisationsgesetzes vorstellen. lates und damit mit dem Antrag des Bundesrates einver-

Wenn ich höre, dass das Postulat von Frau Fankhauser - standen.

das dann die Kommission übernommen hat, das also zum

Kommissionspostulat wurde -, das eine Studie über den Präsident: Die Kommissionsminderheit II schliesst sich dem

Stellenwert und über die Auswirkungen des Vernehmlas- Antrag des Bundesrates an. Die Kommissionsmehrheit hält

sungsverfahrens verlangt, nur vereinzelt bestritten wird; an der Motionsform fest. Wir stimmen ab.

wenn ich höre, dass der Bundeskanzler erklärt, der Bundes-

rat sei bereit, uns unter Umständen die skizzierten Grund- Abstimmung - Vote

sätze im Rahmen einer Verordnung zu präsentieren, muss

ich Ihnen folgendes sagen: Die Stellungnahme des Bundes- Für Ueberweisung als Motion 51 Stimmen

rats war zurzeit der Kommissionsberatungen noch nicht Für Ueberweisung als Postulat 83 Stimmen

bekannt. Diese wurden im Oktober 1987 abgeschlossen, die

Stellungnahme des Bundesrates ist offenbar im Juni 1988 Ueberwiesen als Postulat - Transmis comme postulat

irgendwo unter den Akten zu den Parlamentariern gelangt,

so dass ich nicht im Namen der Kommission sprechen kann; Postulat der Kommission

die Kommissionsmotion bleibt insofern bestehen. Postulat de la commission

Persönlich könnte ich mich nach gewalteter Diskussion

auch mit diesem Postulat, im Sinne eines Schrittes in der Präsident: Der Bundesrat ist bereit, dieses Postulat entge-

richtigen Richtung oder, wie Bundesrat Cotti das kürzlich genzunehmen. Wird es aus der Mitte des Rates bekämpft? -

genannt hat, im Sinne des Leidensweges der kleinen Das ist nicht der Fall. Es ist überwiesen.

Schritte, einverstanden erklären.

Ueberwiesen - Transmis

M. Pidoux, rapporteur: De cette discussion sérieuse sur ce

que M. Darbellay a appelé un instrument, j'aimerais retenir

trois points.

Premièrement, votre commission, par une majorité nette de #ST# 87.224

10 voix contre 2, vous propose de ne pas prendre en consi-

dération l'initiative de M. Müller-Aargau d'introduire des Parlamentarische Initiative

«hearings» dans notre système d'établissement des lois. (Fraktion der Schweizerischen Volkspartei)

Deuxièmement, la commission était très partagée lorsqu'elle Einführung der Einheitsinitiative

a proposé cette motion puisque ce n'est que par la voix

déterminante de la présidente qu'elle l'a transmise au Initiative parlementaire

Conseil fédéral. Cette motion a pour but de modifier les (Groupe de l'Union démocratique du centre)

directives de 1970 pour les transformer en une loi simplifica- Institution de l'initiative unique

trice. Or, le Conseil fédéral, au mois de juin 1988, - M. Buser,

chancelier de la Confédération, vient de le confirmer -

l'acceptait sous forme de postulat. Votre commission n'a

pas pu se prononcer à ce sujet. Mais, comme vient de le dire

Mme Stamm, il me paraît qu'il s'agit d'un pas dans une Wortlaut der Initiative vom 4. Juni 1987

bonne direction. Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes

Troisièmement, j'aimerais attirer votre attention sur l'ironie und Artikel 27 des Geschäftsreglementes des Nationalrates

qu'il y a de la part du Conseil fédéral à déclarer: «qu'il reichen wir folgende parlamentarische Initiative in Form der

propose d'ouvrir une procédure de consultation sur la révi- allgemeinen Anregung ein:

sion de la réglementation sur la consultation». On va donc Es sei ein Vorschlag auf eine Verfassungsänderung zu

consulter pour savoir s'il y a lieu de modifier la consultation. unterbreiten, welcher die Einführung der Einheitsinitiative

Dans ce cadre-là, transmettons cela au gouvernement sous vorsieht. Die Rechte der Kantone sind zu gewährleisten.

forme de postulat.

Texte de l'initiative du 4 juin 1987

Präsident: Wir bereinigen die Anträge. Nous fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports

Die Kommission beantragt, der Initiative von Herrn Müller- entre les conseils et l'article 27 du règlement du Conseil

Aargau keine Folge zu geben. national, nous déposons l'initiative suivante, conçue en

Die Kommissionsminderheit l beantragt, der Initiative Folge termes généraux:

zu geben. Un projet de modification de la constitution prévoyant l'insti-

tution de l'initiative unique doit être élaboré. Les droits des

Abstimmung - Vote cantons seront garantis.

Für den Antrag der Mehrheit 118 Stimmen Herr Loretan unterbreitet im Namen der Kommission den

Für den Antrag der Minderheit l 13 Stimmen folgenden schriftlichen Bericht:

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau) Vernehmlassungsverfahren. Straffung

Initiative parlementaire (Müller-Argovie) Procédures de consultation. Simplification

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1989

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 11

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 86.243

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 13.03.1989 - 14:30

Date

Data

Seite 398-408

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Ref. No 20 017 223

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