Federal Legislative Initiatives Case

Initiative législative. Initiatives parlementaires 674 N 3 juin 1987

den Botschaft des Bundesrates zur sozialdemokratischen - Prüfung durch das Bundesgericht

Volksinitiative 1961 vorgetragen worden sind. - Prüfung durch das Parlament

Zu bemerken ist, dass mit der Gesetzesinitiative allerdings - Prüfung durch einen gemischten Ausschuss (parlamenta-

keine Lösung desjenigen Problems erreicht werden kann, rische und ausserparlamentarische Juristen).

dass die BV in ihrer Systematik überholt ist. Es wäre Ihre Aufgabe, zu konkretisieren, welches Prüfungs-

Ein Argument, das in der Diskussion gegen die Einführung modell sinnvoll wäre.

der Gesetzesinitiative immer wieder vorgebracht wurde, lau- Zum Schluss ein Zitat aus dem Bericht des Bundesrates vom

tet, die Initiativenflut werde dadurch noch grösser. Wir 8. Dezember 1952 (BBI 1952 III 779, 789):

haben unseren Vorstoss gezielt darauf ausgerichtet, dass «Vom theoretischen Standpunkt aus betrachtet, anerken-

genau dieser Einwand entkräftet wird. Die erforderliche nen wir, dass die Einführung der Volksinitiative auf dem

Unterschriftenzahl soll mit 100000 derjenigen der Verfas- Gebiete der Bundesgesetzgebung dem demokratischen

sungsinitiative gleichgestellt sein. Wir wollen nämlich kei- Ideal und dem Grundsatz der Volkssouveränität entspre-

nen quantitativen, sondern einen qualitativen Ausbau der chen würde. Sie würde die Volksrechte ergänzen. Ueberdies

Volksrechte sowie eine qualitative Verwesentlichung der könnte es als logisch erscheinen, diese Einrichtung, die

Demokratie. Diese Gleichstellung der erforderlichen Unter- nunmehr in allen kantonalen Verfassungen verankert ist,

schriftenzahl scheint mir sehr wesentlich, denn auf diese auch auf eidgenössischem Boden vorzusehen.»

Weise wird es möglich, Dinge, welche bis heute auf dem Und weiter unten (S. 794):

Wege der Verfassungsinitiative verlangt worden sind, unter- «Zusammenfassend anerkennen wir, dass die Gesetzesin-

schriftenmässig mit den gleichen Bedingungen auf dem itiative theoretische Vorteile vor allem idealer und gefühls-

Wege der Gesetzesinitiative vorzutragen. Es wird dadurch mässiger Art zu bieten vermag. Sie wäre die logische Krö-

keine einzige zusätzliche Volksinitiative eingereicht werden, nung unserer demokratischen Organisation; sie würde es

sondern es wird vielmehr eine vernünftige Verlagerung von den herrschenden Meinungen und Wünschen des Volkes

der Verfassungs-zur Gesetzesinitiative stattfinden. Auf diese erlauben, sich in wirksamer Weise zur Geltung zu bringen,

Weise kann der Initiant - der Bürger- seine Vorstellungen selbst dann, wenn sich die beiden Räte nicht einigen könn-

viel konkreter und detaillierter vortragen. Bei der angenom- ten. Neben dem fakultativen Referendum würde sie ein

menen Verfassungsinitiative (bzw. verfassungsmässigem Ventil für die immer mögliche Unzufriedenheit des Volkes

Gegenvorschlag) muss das Parlament in der Gesetzgebung bilden.»

noch interpretieren; das führt zu den bekannten Diskussio- Eine schönere Begründung könnte ich nicht geben.

nen, ob etwas verfassungskonform sei oder nicht (vgl. z. B.

die Verabschiedung des Preisüberwachungsgesetzes: Die

eine Seite sagte, diese Gesetzgebung sei verfassungskon-

form, und wenn die Initianten mehr oder Konkreteres #ST# 86.224

gewollt hätten, hätten sie das in der Verfassung formulieren

sollen. Hätte man das aber in der Verfassung formuliert, Parlamentarische Initiative (Ruf-Bern)

hätten die gleichen Personen den Einwand vorgebracht, das

Einführung der Gesetzesinitiative

gehöre nicht auf Verfassungs-, sondern auf Gesetzesstufe.

Man kann es machen, wie man will; es ist nie richtig). Initiative parlementaire (Ruf-Berne)

Diesem Einwand kann man dadurch entgehen, dass man die Institution de l'initiative législative

Möglichkeit der Volksrechte auf die Gesetzesebene erwei-

tert.

Ganz besonders wichtig erscheint mir folgendes: Mit der

Gesetzesinitiative wäre es möglich, dank der besseren Arti-

kulierungsmöglichkeit der Initianten zu verhindern, dass im Wortlaut der Initiative vom 20. März 1986

Nachgang eine zweite, dritte und vierte Initiative gestartet Die eidgenössischen Räte werden ersucht, die Bundesver-

werden muss, wenn die Initianten zur Auffassung gelangen, fassung dahingehend zu ergänzen, dass das Volksrecht der

mangels einer Verfassungsgerichtsbarkeit sei ihren Begeh- Initiative auf Gesetzesstufe eingeführt wird.

ren nicht genügend Rechnung getragen worden. Ich bin

überzeugt - und man hört das auch von den Initianten Texte de l'initiative du 20 mars 1986

selber -, dass z. B. die jetzt lancierte Preisüberwachungsin- Les Conseils législatifs sont priés de compléter la Constitu-

itiative nicht lanciert worden wäre, wenn es möglich gewe- tion fédérale par une disposition qui permette d'introduire

sen wäre, alle die konkreten Anliegen der Preisüberwa- l'initiative législative.

chung auf der Stufe der Gesetzgebung mittels Gesetzesin-

itiative zu ordnen. Solche Initiativen würden also wegfallen. Schriftliche Begründung - Développement par écrit

Zu erwarten wären also nicht mehr, sondern weniger Initiati- Meines Erachtens würde dieses zusätzliche Instrument eine

ven, und dies mit einer vernünftigen Verlagerung. entscheidende Stärkung der Volksrechte in der direkten

Die Frage stellt sich, ob allenfalls weniger Volksabstimmun- Demokratie mit sich bringen. Verglichen mit den Kantonen,

gen nötig wären (Schlagwort: «Abbau des Abstimmungs- in denen die Gesetzesinitiative überall vorhanden ist, stehen

leerlaufes»). Auch da verspreche ich mir einiges, denn dem Bürger auf Bundesebene wesentlich weniger Möglich-

gemäss Absatz 5 (Text) wäre bei einem ausgearbeiteten keiten der direkten Mitwirkung zur Verfügung: Initiativrecht

Entwurf und Zustimmung des Parlamentes nur das fakul- auf Verfassungsstufe und Referendumsrecht bei Gesetzes-

tative Referendum nötig. vorlagen. In den Kantonen hat sich das Initiativrecht auf

Ein weiteres Argument, das den Anstrengungen von früher Gesetzesstufe jm Grossen und Ganzen sehr gut bewährt.

entgegengebracht worden ist, ist eine Umgehung der Ver- Eine bekannte Folgeerscheinung der heutigen Situation im

fassung selber. In unserem Vorschlag haben wir mit Bund ist die Tatsache, dass zahlreiche Volksinitiativen

Absatz 3 vorgeschlagen, dass die Konformität mit überge- zwangsweise Vorschläge für Verfassungsnormen enthalten

ordnetem Recht sichergestellt werden muss: müssen, die eigentlich vom Inhalt her Gesetzescharakter

- Vereinbarkeit mit unserer Verfassung (Verfassungskonfor- haben. Gelegentlich wird von einer eigentlichen Verunstal-

mität) tung der Verfassung durch zuviele untergeordnete, von der

-Vereinbarkeit mit geltendem Völkerrecht Systematik her betrachtet auf Gesetzesstufe zu regelnde

-Vereinbarkeit mit geltenden Staatsverträgen. Materien gesprochen. Dieser Tatsache könnte durch das

Ich habe allerdings bewusst darauf verzichtet, die Zustän- Instrument der Gesetzesinitiative massgeblich und entschei-

digkeit für die Konformitätsprüfung zu regeln und habe - dend begegnet werden, indem Verfassungsinitiativen nur

unter anderem - dafür den Absatz 6 vorgesehen. Ich wollte noch Fragen, die wirklich Verfassungsrang aufweisen,

hier nichts vorwegnehmen, denn denkbar wären hier ver- behandeln könnten und würden. Die durchwegs guten

schiedene Modelle, z. B.: Erfahrungen in den Kantonen beweisen, dass kaum mit

S.Juni 1987 N 675 Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen

einer Initiativenflut zu rechnen wäre (z. B. im Kanton Bern nen Anregung abgefasst, um ihnen alle Möglichkeiten der

hält sich die Zahl der Gesetzesinitiativen in Grenzen). Ausgestaltung offen zu lassen.

Als Hauptargument gegen die Einführung der Gesetzesin-

itiative auf Bundesebene wird immer wieder behauptet, die Frau Weber Monika unterbreitet im Namen der Kommission

ohnehin nicht mehr zu bewältigende Initiativenflut werde den folgenden schriftlichen Bericht:

noch vergrössert. Als Entgegnung ein Zitat aus den Ausfüh-

rungen von Herrn alt Kollege Reiniger im Nationalrat 1975 Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des

zur Begründung seines Vorstosses (Amt. Bull. N 1975, Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden

1869): Kommission über die von den Nationalräten Jaeger und Ruf

«Das Volksrecht der Initiative ist ein Ventil, das immer dann in der Frühjahrssession 1986 eingereichten parlamentari-

anspricht, wenn der Druck in der Bevölkerung ein gewisses schen Initiativen. Herr Jaeger verlangt mit einem ausgear-

Mass übersteigt, d. h. wenn die Behörden einer im Volk beiteten Entwurf und Herr Ruf mit einer allgemeinen Anre-

verbreiteten Stimmung nicht oder nicht genügend rasch gung die Einführung der Gesetzesinitiative auf Bundese-

Rechnung tragen. Will man die Initiativenflut eindämmen, so bene. Zu diesem Zweck soll die Bundesverfassung ergänzt

muss man in erster Linie versuchen, den Druck in der werden.

Bevölkerung abzubauen, d. h. Regierungs- und Verwal- Die Kommission hat an ihrer ersten Sitzung vom 17. Sep-

tungstätigkeit wieder in Einklang mit den Gefühlen und tember 1986 die Initianten sowie zwei Experten angehört

Empfindungen des Volkes zu bringen. Gelingt dies nicht, so und zu ihren Beratungen einen Vertreter des Bundesamtes

wird die Initiativenflut trotz aller Erschwerungen des Initia- für Justiz beigezogen.

tivrechtes weiter ansteigen, gleichgültig, ob nur die Mög- Die Kommission hat mit 9 zu 8 Stimmen bei einer Enthal-

lichkeit der Verfassungsinitiative oder daneben auch dieje- tung beschlossen, dem Nationalrat zu beantragen, den bei-

nige der Gesetzesinitiative gegeben ist. Bestehen beide den parlamentarischen Initiativen keine Folge zu geben.

Möglichkeiten, so werden künftig einfach anstelle von Ver- Die Kommission hat festgestellt, dass zahlreiche Volksinitia-

fassungsinitiativen, die, wie erwähnt, sehr oft gar keine tiven eine Aenderung oder Ergänzung der Bundesverfas-

Materien der Verfassungsgesetzgebung beinhalten, konfor- sung verlangen, obwohl das Anliegen auch auf Gesetzes-

mere Gesetzesinitiativen eingereicht. Diese haben gegen- stufe geregelt werden könnte. Immer häufiger fügen Initian-

über den Verfassungsinitiativen unter anderem den grossen ten dem Initiativtext ausserdem direkt anwendbare Ueber

Vorteil, dass unter Umständen eine Volksabstimmung gar gangsbestimmungen an, damit der gewünschte Effekt

nicht erforderlich wird. Entspricht die Bundesversmamlung sofort und ohne konkretisierende Gesetzgebung des Parla-

nämlich dem Begehren, so untersteht der betreffende Erlass mentes eintreten kann. Dadurch wird die Bundesverfassung

wie ein gewöhnliches Bundesgesetz nur dem fakultativen zu einem Sammelbecken detaillierter Normen, und die

Referendum. Es ist also bei Einführung der Gesetzesinitia- Gefahr besteht, dass die wesentlichen staatspolitischen und

tive zwar nicht mit einem Rückgang der Initiativbegehren, organisatorischen Grundsätze für den Bürger nicht mehr

wohl aber unter Umständen mit einem solchen der Abstim- sichtbar sind.

mungen zu rechnen.» Die Kommission anerkennt zwar, dass die Einführung der

Von entscheidender Bedeutung ist meines Erachtens insbe- Gesetzesinitiative eine gewisse Entlastung der Bundesver-

sondere die Tatsache, dass mit Hilfe der Gesetzesinitiative fassung bringen könnte. Sie befürchtet aber mehrheitlich,

dem Volkswillen erheblich mehr Nachachtung verschafft dass die Qualität und die Konsistenz der Gesetzgebung

werden könnte, als dies heute der Fall ist. Der Grundsatz der beeinträchtigt würden, wenn mit einer Volksinitiative die

Volkssouveränität würde gestärkt. Der Umweg über die Ver- Revision einzelner Bestimmungen eines Gesetzes verlangt

fassungsinitiative, der heute bei an sich auf Gesetzesstufe und auch gegen den Willen der Bundesversammlung dem

zu regelnden Materien in Kauf genommen werden muss, hat Volk vorgelegt werden könnte. Durch diese Ausdehnung der

die nachstehenden Folgen: Volksrechte wäre die Autorität des Parlamentes als Gesetz-

1. Erheblicher Zeitverlust, bis ein greifbares Resultat vor- geber geschwächt.

liegt; denn eine durch Verfassungsinitiative entstandene Ausschlaggebend ist für die Mehrheit der Kommission vor

Verfassungsnorm bedarf praktisch immer konkreter Ausfüh- allem, dass Verfassungsrevisionen von Volk und Ständen,

rungsbestimmungen. Gesetzesänderungen aber nur vom Volk gutgeheissen wer-

den. Die Gesetzesinitiative würde zu einer Einschränkung

2. Die Gefahr der Verwässerung der Gesetzgebung durch der Mitsprache der Kantone führen, was die Kommission

das Parlament. Dies kann wenigstens teilweise zu einer namentlich bei Volksinitiativen mit überregionalen Anliegen

Missachtung des Volkswillens führen (z. B. Preisüberwa- ablehnt.

chungsgesetzgebung). Die Kommission ist einverstanden, dass das Initiativrecht

Die Initianten und das Volk (der Souverän) haben in einem gesamthaft, allenfalls im Rahmen der Arbeiten an der Total-

solchen Falle keine Möglichkeit, dagegen anzugehen, aus- revision der Bundesverfassung überprüft wird. Eine isolierte

ser der Ergreifung des Referendums. Diese ist aber wie- Einführung der Gesetzesinitiative hält sie aber für verfehlt.

derum mit enormem administrativem und finanziellem Auf- Die Kommissionsminderheit möchte nicht auf die Totalrevi-

wand und erneutem Zeitverlust verbunden. Die Verfas- sion der Bundesverfassung warten, deren Zustandekommen

sungsgerichtsbarkeit fehlt bei uns auch: Man kann ein ver- noch ungewiss, jedenfalls aber in weiter Ferne ist. Die sepa-

fassungswidriges Bundesgesetz nicht auf rechtlichem Weg rate Entscheidung über einige grundsätzliche Revisions-

einklagen, sondern höchstens das Referendum dagegen punkte scheint ihr sogar sinnvoll, um die Kumulation von

ergreifen (mit den obengenannten Nachteilen). Oppositionen zu vermeiden.

Die Gesetzesinitiative stünde zudem ganz offensichtlich in ' Vor allem unterstützt die .Kommissionsminderheit das

Analogie zum Referendumsrecht bei Gesetzesvorlagen; die- Bestreben der Initianten, die Volksrechte qualitativ auszu-

ses hat sich auch bestens bewährt. bauen. Die Gesetzesinitiative wäre ein Instrument für Min-

Eigentlich sprechen keine wirklich stichhaltigen Gründen derheiten, deren Anliegen vom Parlament oder vom Bundes-

gegen einen Ausbau der Volksrechte. Vor dem Volk - dem rat nicht aufgegriffen werden. Sie würde die Gesetzge-

obersten Souverän unseres Landes - sollte niemand Angst bungskompetenz des Parlamentes nicht schmälern sondern

haben müssen. ergänzen, vor allem auch weil die Bundesversammlung

Ich erinnere Sie an die zahlreichen Vorstösse gleichen oder jederzeit einen Gegenentwurf beschliessen und dem Volk

ähnlichen Inhaltes der vergangenen Jahrzehnte und weise gleichzeitig zur Abstimmung vorlegen könnte.

darauf hin, dass bedeutende Staatsrechtler (z. B. Stände- Einzelne Mitglieder der Kommissionsminderheit unterstüt-

ratskollege Aubert) für die Einführung der Gesetzesinitiative zen in diesem Vorprüfungsverfahren die beiden parlamenta-

im Bund plädieren. Kollege Aubert hat bekanntlich in den rischen Initiativen, weil sie die sogenannte Einheitsinitiative

siebziger Jahren selber einen Vorstoss eingereicht. befürworten, bei der die Bundesversammlung jeweils

Meine Initiative habe ich bewusst in der Form einer allgemei- entscheiden würde, ob das Anliegen der Initianten einer

Initiative législative. Initiatives parlementaires 676 N 3 juin 1987

Volksinitiative auf Verfassungs- oder Gesetzesebene ver- ster Kurt Furgler schlug dann - wie ich bereits angedeutet

wirklicht werden soll. habe - die sogenannte «Einheitsinitiative» vor, in der die

Verfassungs- und Gesetzesinitiative in einem vorgesehen

Antrag der Kommission war. Die Einheitsinitiative wäre sowohl möglich als allge-

Mehrheit meine Anregung als auch als ausgearbeiteter Entwurf. Der

1. Der Initiative Jaeger keine Folge geben. Bericht der Expertenkommission von 1977 hat eine Idee

2. Der Initiative Ruf-Bern keine Folge geben. aufgenommen, die auch seither Gegenstand zahlreicher

Minderheit Vorstösse geblieben ist. Es sind in diesem Rat allein zwi-

(Fehr, Ammann-St. Gallen, Bircher, Humbel, Robbiani, schen 1974 und 1982 sechs weitere Vorstösse aus sämtli-

Weber Monika) chen politischen Lagern zum gleichen Thema eingebracht

Den beiden Initiativen Folge geben. worden.

Was wollen wir mit unserer parlamentarischen Initiative?

Proposition de la commission Wir wollen mit der Gesetzesinitiative das Volksrecht der

Majorité Verfassungsinitiative auf die Gesetzgebung ausdehnen. Wir

1. Ne pas donner suite à l'initiative Jaeger. sind nämlich der Auffassung - was heute in der Diskussion

2. Ne pas donner suite à l'initiative Ruf-Berne. immer wieder durchschimmerte -, unsere Verfassung

Minorité enthalte zuviele Regeln, die an sich nicht in eine Verfassung,

(Fehr, Ammann-Saint Gali, Bircher, Humbel, Robbiani, sondern auf Gesetzesstufe gehören. Sie wäre von solchen

Weber Monika) Regeln nicht nur zu befreien, etwa im Rahmen einer Totalre-

Donner suite aux deux initiatives. vision, sondern die Verfassung sollte künftig vor solchen

Gesetzes n orme n verschont werden.

Jaeger: Ihre vorberatende Kommission empfiehlt diese Die Reformvorschläge können auch nach unserer Version in

Initiative tatsächlich nicht zur Ueberweisung. Aber es ist der Form der allgemeinen Anregung oder in derjenigen des

vielleicht noch interessant zu wissen, mit welchem Stim- ausgearbeiteten Entwurfes eingebracht werden. Ich habe

menverhältnis das Geschäft abgelehnt worden ist. Die Kom- bereits angetönt: In den meisten Kantonen ist das bereits so

mission hat diesen Beschluss nämlich mit nur einer Mehr- geregelt. Wir verlangen mit unserer Initiative nicht, dass ein

stimme gefasst. Das ist ein Zufallsergebnis. Es hätte genau ganzes integrales Gesetzeswerk vorgeschlagen wird. Wir

so gut anders herauskommen können, nämlich so, dass Ihre haben in unserem Text ganz klar festgehalten, dass auch

vorberatende Kommission meine Initiative zur Weiterbe- bestehende Gesetze punktuell abgeändert werden können,

handlung überwiesen hätte. dass einzelne Artikel abgeändert, ergänzt oder gestrichen

Eine zweite Vorbemerkung: Ich betone, dass es jetzt nicht werden können. Es ist also nicht stichhaltig, wenn jemand

darum geht, unseren Vorschlag materiell zu behandeln, gegen unseren Vorschlag argumentiert, wir verlangten mit

sondern es geht darum, darüber zu befinden, ob wir die Idee der Gesetzesinitiative die Unterbreitung ganzer integraler

einer Gesetzesinitiative, zum Beispiel im Rahmen der von Gesetzeswerke.

uns vorgeschlagenen parlamentarischen Initiative, zur Wir glauben auch nicht, dass das Argument sticht, mit der

Behandlung an eine Kommission überweisen sollten. Heute Einführung der Gesetzesinitiative werde die Initiativenflut

geht es um eine Eintretensdebatte. noch grösser. Erstens einmal gibt es einschlägige gegentei-

Sie können also nicht mit dem Argument gegen diese Initia- lige Erfahrungen aus den Kantonen, und zweitens haben

tive fechten, man sei mit dem Vorschlag nicht einverstan- wir, gerade um diesem Argument zu begegnen, die erforder-

den, so, wie wir ihn präsentieren. Ich will, dass man das liche Unterschriftenzahl gleich hoch angesetzt wie für die

Grundanliegen weiter berät, unseren Vorschlag allenfalls Verfassungsinitiative. Es gibt also keine Privilegierung der

abändert und dann durch die Kommission eine eigene Gesetzesinitiative vom Quorum her. Es ist natürlich durch-

Variante vorschlägt. Mit anderen Worten: Auch die Einheits- aus möglich und auch sicher erwünscht - es ist ja auch das

initiative, die immer wieder erwähnt wird, kann durchaus mit Ziel dieses Reformvorschlages-, dass eine gewisse Verlage-

in die Beratungen einbezogen werden. In diesem Sinne ist rung von den Verfassungs- zu den Gesetzesinitiativen statt-

mein Antrag also sehr offen. finden könnte. Diese Verlagerung ist vernünftig, denn nur so

Bereits die Verfassungsvorlage, welche 1872 verworfen ist es möglich, dass Initianten ihre Vorstellungen konkreter,

wurde, sah das Volksrecht der Gesetzesinitiative vor. In der detaillierter und auch verbindlicher formulieren können, als

Zeit zwischen 1873 und 1950 sind im Parlament nicht weni- das eben in einem Verfassungstext möglich und auch op-

ger als sechs Vorstösse eingereicht und behandelt worden, portun ist.

die sinngemäss die Verankerung der Gesetzesinitiative auf Kommt hinzu, dass das Parlament bei der Gesetzesinitiative

Bundesebene verlangt haben. Sie wissen, dass in den mei- nicht interpretieren muss, handelt es sich doch normaler-

sten Kantonen die Gesetzesinitiative bereits besteht, und weise um einen ausformulierten Text. Es kann die Initiative

zwar in der Regel mit einem kleineren Unterschriften- entweder ablehnen oder ihr einen Gegenvorschlag gegen-

quorum, als für die Verfassungsinitiative jeweils nötig ist. überstellen.

Diese sechs Vorstösse sind übrigens aus ganz verschiede- Es ist im Zusammenhang mit der Beratung der Gesetzesin-

nen politischen Richtungen lanciert worden. 1961 hat das itiative, wie übrigens auch schon im Zusammenhang mit der

Parlament eine Initiative der Sozialdemokratischen Partei Beratung der Verfassungsgerichtsbarkeit, verschiedentlich

behandelt. Die Initiative ist allerdings in der Volksabstim- darauf hingewiesen worden, dass eine solche Reform nur in

mung von Volk und Ständen abgelehnt worden. Aber schon einem grösseren Kontext an die Hand genommen werden

damals hat man dem Anliegen von verschiedener Seite sehr könnte. Man hat auch da auf die Totalrevision der Bundes-

viel Sympathie entgegengebracht und grosse staatspoliti- verfassung verwiesen.

sche Bedeutung, aber auch sehr viel Logik zugemessen. Bei Angesichts des miserablen Entscheides, den wir heute mit

unserem Vorschlag handelt es sich nicht etwa um etwas relativ schlechter Beteiligung und mit einem sehr schlech-

Neues, sondern um ein sehr altes Anliegen, das schon von ten Ergebnis getroffen haben, können wir uns etwa vorstel-

verschiedenen politischen Gruppen und Richtungen vorge- len, wie harzig diese Totalrevision weitergehen wird. Ich bin

tragen worden ist. überzeugt, dass es - aufgrund der Stimmung hier in diesem

1973 wurde der Bericht zur Totalrevision der Bundesverfas- Rat - kaum je möglich sein wird, Reformen, wie die Verfas-

sung durch die Arbeitsgruppe unter der Leitung von alt sungsgerichtsbarkeit oder die Gesetzesinitiative, im Rah-

Bundesrat Wahlen veröffentlicht. Auch diese Arbeitsgruppe men einer Totalrevision verwirklichen zu können. Deshalb

ist zum Schluss gekommen, dass die Gesetzesinitiative glaube ich, dass es nicht fair und nicht ganz ehrlich wäre,

zumindest in der Form der allgemeinen Anregung unbe- wenn man solche Vorschläge einfach auf die lange Bank

dingt eingeführt werden müsse, «dass damit ein Nachteil einer Totalrevision verweisen würde.

des geltenden Rechts behoben werden könnte». Ich möchte hinzufügen, dass von selten des Bundesrates

Die Expertenkommission unter dem damaligen Justizmini- schon früher immer wieder positive Signale ausgesandt

S.Juni 1987 677 Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen

worden sind, positive Signale, die sich auch in der Botschaft wenn man diesem - ich würde sagen sehr bescheidenen -

des Bundesrates von 1952 niedergeschlagen haben. Ich Ansinnen widersprechen und es ablehnen würde. Die Kom-

möchte, wenn Sie gestatten, einige Sätze daraus zitieren: mission hat, wie gesagt, sehr knapp entschieden. Ich hoffe,

«Zusammenfassend anerkennen wir, dass die Gesetzesin- dass dieses Ergebnis hier im Plenum korrigiert werden

itiative theoretische Vorteile, vor allem idealer und gefühls- kann.

mässiger Art, zu bieten vermag. Sie wäre aber auch die

logische Krönung unserer demokratischen Organisation. Ruf-Bern: Die wichtigsten Gründe für die Einführung des

Sie würde es den herrschenden Meinungen und Wünschen Initiativrechts auf Gesetzesstufe sind seit Jahrzehnten die-

des Volkes erlauben, sich in wirksamer Weise zur Geltung selben geblieben, und daraus erklärt sich wohl auch die

zu bringen, selbst dann, wenn sich die beiden Räte nicht Tatsache, dass immer neue Anläufe in diese Richtung im

einigen könnten, denn im fakultativen Referendum würde Parlament unternommen werden. Herr Jaeger ist bereits

sie ein Ventil über die immer mögliche Unzufriedenheit des ausführlich auf die Materie und die geschichtliche Entwick-

Volkes bilden.» Das waren 1952 die recht positiven Erläute- lung in den letzten Jahrzehnten eingegangen.

rungen und Aussagen des Bundesrates zum Thema Geset- Meines Erachtens würde dieses zusätzliche Instrument eine

zesinitiative. entscheidende Stärkung der Volksrechte in der direkten

Es ist in der Kommission -das wird auch hier wieder der Fall Demokratie mit sich bringen. Verglichen mit den Kantonen,

sein - das Argument aufgetaucht, es gehe lediglich um in denen die Gesetzesinitiative überall eingeführt ist, stehen

einen quantitativen Ausbau der Volksrechte. Dagegen dem Bürger auf Bundesebene wesentlich weniger Möglich-

möchte ich mich wehren. Es geht hier vielmehr um einen keiten der direkten Mitwirkung zur Verfügung, nämlich das

qualitativen Ausbau der Volksrechte, der mittel- und länger- Initiativrecht auf Verfassungsstufe und das Referendums-

fristig auch der Verfassung zugute kommen würde. recht bei Gesetzesvorlagen. In den Kantonen hat sich das

Ein zweites Argument, das auch immer wieder vorgebracht Initiativrecht auf Gesetzesstufe im grossen und ganzen sehr

worden ist, besteht darin, dass die föderalistische Struktur gut bewährt; zudem besteht in den Kantonen noch, im

durch die Gesetzesinitiative zu wenig berücksichtigt würde. Unterschied zum Bund, das Referendumsrecht bei Finanz-

Die föderalistische Struktur kommt aber schon dadurch zum vorlagen.

Tragen, dass auch der Ständerat über Gesetzesinitiativen Eine bekannte Folgeerscheinung der heutigen Situation im

beraten muss. Bund ist die Tatsache, dass zahlreiche Volksinitiativen

Ferner ist diesem Argument entgegenzuhalten, dass jede zwangsweise Vorschläge für Verfassungsnormen enthalten

Gesetzesinitiative - das steht auch explizit in unserem Vor- müssen, die vom Inhalt her Gesetzescharakter haben. Gele-

schlag - verfassungsmässig sein muss. Verfassungsände- gentlich wird von einer eigentlichen Verunstaltung - wir

rungen müssen bekanntlich nicht nur das Volks-, sondern haben dies heute zu r Genüge gehört-der Verfassung durch

auch das Ständemehr erreichen. Also auch den föderalisti- zu viele untergeordnete, von der Systematik her betrachtet

schen Ansprüchen vermag das Instrument der Gesetzesin- auf Gesetzesstufe zu regelnde Materien gesprochen. Dieser

itiative durchaus gerecht zu werden. Tatsache könnte durch das Instrument der Gesetzesinitia-

Ein weiteres Argument, das immer wieder angeführt wird, tive massgeblich und entscheidend begegnet werden,

lautet, dass sich die Gesetzgebung qualitätsmässig ver- indem Verfassungsinitiativen nur noch Fragen, die wirklich

schlechtern würde. Wenn das der Fall wäre, ist dies noch Verfassungsrang aufweisen, behandeln könnten. Die durch-

immer besser, als wenn schwerfällige Uebergangsbestim- wegs guten Erfahrungen in den Kantonen beweisen, dass

mungen mehr und mehr die Verfassung überwuchern. Das kaum mit einer Initiativenflut zu rechnen wäre. Im Kanton

Argument ist auch deshalb nicht stichhaltig, weil mit einer Bern zum Beispiel hält sich die Zahl der Gesetzesinitiativen

schlecht formulierten Gesetzesinitiative heute wohl nie- in relativ engen Grenzen.

mand 100 000 Unterschriften sammeln wird. Wenn es darum Als Hauptargument gegen die Einführung der Gesetzesin-

geht, so viele Unterschriften für ein Anliegen zu sammeln, itiative auf Bundesebene wird immer wieder behauptet, die

wird man sich auch die Mühe geben, einen sehr sorgfältigen ohnehin kaum mehr zu bewältigende Initiativenflut würde

Gesetzestext auszuarbeiten. Wiegesagt, man kann auch nur noch vergrössert. Als Entgegnung möchte ich Herrn alt

einzelne Bestimmungen ändern, so wie das in den Kantonen Kollege Reiniger zitieren, der hier 1975 in der Begründung

auch gemacht wird. Wir kennen zahlreiche konkrete Fälle, seiner Motion für die Einführung der Gesetzesinitiative wört-

bei denen im Rahmen von Gesetzesinitiativen einzelne Arti- lich ausgeführt hat: «Das Volksrecht der Initiative ist ein

kel ergänzt oder zur Streichung beantragt oder einzelne Ventil, das immer dann anspricht, wenn der Druck in der

neue Artikel geschaffen worden sind. Die Gesetzesinitiativen Bevölkerung ein gewisses Mass übersteigt, d. h. wenn die

sind zum Teil mit relativ bescheidenen juristischen Kennt- Behörden einer im Volk verbreiteten Stimmung nicht oder

nissen korrekt formuliert worden. nicht genügend rasch Rechnung tragen. Will man die Initia-

Dann gibt es noch ein letztes Argument, das gegen die tivenflut eindämmen, so muss man in erster Linie versu-

Initiative vorgebracht wird, nämlich das der Abwertung des chen, den Druck in der Bevölkerung abzubauen, d. h. Regie-

Parlamentes: die Kompetenzen des Parlamentes würden rungs- und Verwaltungstätigkeiten wieder in Einklang mit

eingeschränkt. Ich glaube, es gibt viele andere Bereiche, in den Gefühlen und Empfindungen des Volkes zu bringen.

denen die Kompetenzen unseres Parlamentes einge- Gelingt dies nicht, so wird die Initiativenflut trotz aller

schränkt werden. Ich denke da etwa an das Vernehmlas- Erschwerungen des Initiativrechtes weiter ansteigen, gleich-

sungsverfahren, in dem heute sehr viele Entscheide durch gültig, ob nur die Möglichkeit der Verfassungsinitiative oder

vernehmlassungsberechtigte Organisationen im vorparla- daneben auch diejenige der Gesetzesinitiative gegeben ist.

mentarischen Verfahren vorgespurt werden. Es ist sicher Bestehen beide Möglichkeiten, so werden künftig einfach

nicht so, dass durch eine Gesetzesinitiative die parlamenta- anstelle von Verfassungsinitiativen, die, wie erwähnt, sehr

rischen Rechte eingeschränkt werden, im Gegenteil. Ich bin oft gar keine Materien der Verfassungsgesetzgebung bein-

überzeugt, dass gerade die Gesetzesinitiative wertvolle halten, konformere Gesetzesinitiativen eingereicht. Diese

Reformimpulse ins Parlament hineintragen kann. Das Parla- haben gegenüber den Verfassungsinitiativen unter anderem

ment sollte bei seiner gesetzgeberischen Tätigkeit in der den grossen Vorteil, dass unter Umständen eine Volksab-

Lage sein, allenfalls einen Gegenvorschlag auszuarbeiten, stimmung gar nicht erforderlich wird. Entspricht die Bun-

und so im wahrsten Sinne des Wortes seiner legislativen desversammlung nämlich dem Begehren, so untersteht der

Funktion gerecht werden. betreffende Erlass wie ein gewöhnliches Bundesgesetz nur

Ich bitte Sie also, stimmen Sie der Ueberweisung unserer dem fakultativen Referendum. Es ist also bei Einführung der

parlamentarischen Initiative zu. Es geht nicht um die endgül- Gesetzesinitiative zwar nicht mit einem Rückgang der Initia-

tige Beratung und Behandlung des einen oder des anderen tivbegehren, wohl aber unter Umständen mit einem solchen

Vorschlages, sondern es geht darum, die parlamentarischen der Abstimmungen zu rechnen.»

Initiativen an die vorberatende Kommission zur Weiterbe- Von entscheidender Bedeutung ist insbesondere die Tatsa-

handlung zu überweisen. Ich würde es äusserst bedauern, che, dass mit Hilfe der Gesetzesinitiative dem Volkswillen

Initiative législative. Initiatives parlementaires 678 N 3 juin 1987

eine erheblich vermehrte Nachachtung verschafft werden ten werden können, die Gelegenheit, Vorschläge zur Gestal-

könnte, als dies heute der Fall ist. Der Grundsatz der Volks- tung einer gerechten Gesellschaftsordnung zu lancieren. Es

souveränität würde entscheidend gestärkt. Der Umweg über lässt also den Bürger kreativ an der ordnenden Machtausü-

die Verfassungsinitiative, der heute bei an sich auf Gesetzes- bung teilhaben. Andererseits - und daran denken wir viel-

stufe zu regelnden Materien in Kauf genommen werden leicht zuwenig-drücken wir mit diesem Recht aus, dass wir

muss, bringt ja die bekannten negativen Konsequenzen mit Toleranz üben wollen. Wir zeigen damit, dass wir bereit sind,

sich: erstens einen erheblichen Zeitverlust, bis ein greifba- als Volk und auch als Parlament uns eventuell auch unbe-

res Resultat vorliegt, denn eine durch Verfassungsinitiative queme Meinungen anzuhören.

entstandene neue Verfassungsnorm bedarf praktisch immer Das Initiativrecht bedeutet somit ein echt liberales Einge-

konkreter Ausführungsbestimmungen auf Gesetzesebene; ständnis, dass zum Etablierten, Festgelegten oder Ueber-

zweitens besteht die Gefahr der Verwässerung der Gesetz- kommenen notwendigerweise auch die Möglichkeit gehört,

gebung durch das Parlament. Dies kann - wenigstens teil- frei zu wirken, frei zu denken und frei zu gestalten; Verände-

weise - zu einer Missachtung des Volkswillens führen; ich rung ist damit dem System immanent. Dieser Gedanke,

erinnere an das Preisüberwachungsgesetz. Die Initianten diese Ueberzeugung, dass solche Prinzipien letztlich das

und das Volk, der Souverän, haben in einem solchen Falle Gemeininteresse repräsentieren, hat nun Jahrhunderte

keine Möglichkeit, dagegen anzugehen, ausser das Refe- überdauert, trotz der Sprunghaftigkeit der öffentlichen Mei-

rendum zu ergreifen, was mit einem weiteren Zeitverlust und nung. An diesem Grundgedanken wollen wir auch heute

unter Umständen einem Neuanfang der ganzen Uebung nichts ändern. Die Frage ist lediglich, ob wir dieses Volks-

verbunden ist. Die Ergreifung eines Referendums bedeutet recht qualitativ noch etwas ausbauen und damit gleichzeitig

aber wiederum auch einen erheblichen administrativen und unsere Verfassung entlasten wollen.

finanziellen Aufwand. Die Verfassungsgerichtsbarkeit fehlt Unsere Kommission hat sich sowohl mit der Initiative Jaeger

bei uns ebenfalls: man kann ein verfassungswidriges Bun- wie mit der Initiative Ruf beschäftigt. Beide fordern die

desgesetz, das in Fehlinterpretation eines aufgrund einer Einführung der Gesetzesinitiative. Der eine Vorschlag ist in

Volksinitiative angenommenen Verfassungsartikels entstan- Form eines ausgearbeiteten Entwurfes vorgelegt worden,

den ist, nicht auf rechtlichem Wege einklagen, sondern der andere Vorschlag in Form einer allgemeinen Anregung.

höchstens das Referendum dagegen ergreifen, erneut ver- Die Gesetzesinitiative war erstmals im Entwurf zu einer

bunden mit den obgenannten Nachteilen. Totalrevision der Bundesverfassung von 1872 vorgesehen.

Die Gesetzesinitiative stünde zudem ganz offensichtlich in Dieser Entwurf wurde von Volk und Ständen knapp abge-

Analogie zum Referendumsrecht bei den Gesetzesvorlagen. lehnt. 1906 widersetzte sich die Bundesversammlung zwei

Dieses hat sich auch bestens bewährt. Bereits 1906 hat der vom Bundesrat unterstützten Standesinitiativen der Kantone

Bundesrat, der damals, wie auch noch bis in die fünfziger Zürich und Solothurn, welche die Einführung der Gesetzes-

Jahre, dem Begehren positiv gegenüber gestanden ist, aus- initiative im Bund verlangten. 1961 lehnten das Volk mit

geführt: «Das Prinzip der Volkssouveränität verlangt daher 409000 Stimmen zu 170000 Stimmen und alle Stände ein

neben dem Referendum auch die Initiative. Während das entsprechendes Volksbegehren der Sozialdemokratischen

Referendum nie positiv schaffend, sondern verneinend, im Partei ab. Im Jahre 1975 wurden mehrere Postulate überwie-

besten Fall nur bestätigend wirkt, soll die direkte Volksge- sen, die alle die Ueberprüfung des Initiativrechts und die

setzgebung in der Initiative ein Mittel zum gesetzgeberi- Schaffung der Gesetzesinitiative verlangten. Der Bundesrat

schen Fortschritt gewinnen. Im weiteren darf darauf hinge- sicherte zu, ihnen im Rahmen der Vorarbeiten für die Total-

wiesen werden, dass die Initiative auch diejenigen Anschau- revision der Bundesverfassung Rechnung zu tragen. Die

ungen in wirksamer Weise zu Worte kommen lässt, welche Expertenkommission schlug dann in ihrem Verfassungsent-

in den Räten nicht vertreten sind. Der Volkskörper kann wurf von 1977 die sogenannte Einheitsinitiative vor, bei der

politisch nur dann gesund bleiben, wenn er Leben und die Bundesversammlung darüber entscheiden würde, ob

Bewegung behält.» Die damalige Einsicht ist dem Bundesrat das Volksbegehren auf Verfassungs- oder Gesetzesstufe

leider inzwischen - allerdings erst in den letzten beiden verwirklicht werden soll. Im Bericht des Bundesrates vom

Jahrzehnten - abhanden gekommen. 6. November 1965 über die Totalrevision der Bundesverfas-

Eigentlich sprechen keine wirklich stichhaltigen Gründe sung bezeichnet der Bundesrat die Volksrechte als reform-

gegen einen Ausbau der Volksrechte. Vor dem Volk, dem bedürftig. In der beigefügten Modellstudie des EJPD wird

obersten Souverän unseres Landes, sollte eigentlich nie- ein Kompromiss vorgeschlagen. Bei Volksinitiativen in Form

mand Angst haben müssen. Ich erinnere Sie an die zahlrei- der allgemeinen Anregung soll es ebenfalls Sache der Bun-

chen Vorstösse gleichen oder ähnlichen Inhaltes der ver- desversammlung sein, die geeignete Rechtsstufe zu bestim-

gangenen Jahrzehnte und weise darauf hin, dass bedeu- men, während ausgearbeitete Entwürfe, wie heute, nur eine

tende Staatsrechtler, z. B. die Professoren Kölz und Müller, Revision der Bundesverfassung bewirken können. Der von

für die Einführung der Gesetzesinitiative im Bund plädieren. der Kommission beigezogene Vertreter des Bundesamtes

Der heutige Bundesrat Aubert hat zudem bekanntlich in den für Justiz bestätigte, dass der Bundesrat die Volksrechte im

siebziger Jahren selbst einen entsprechenden Vorstoss im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung behandeln

Ständerat eingereicht. möchte und dass er einer isolierten Einführung der Geset-

Meine Initiative habe ich bewusst in der Form einer allgemei- zesinitiative skeptisch bis ablehnend gegenübersteht. Wir

nen Anregung abgefasst, um nach einem positiven Grund- haben vorher ein Geschäft behandelt, das sich ja auch mit

satzentscheid dieses Rates, auf den ich sehr hoffe, der solchen Fragen beschäftigte.

Kommission alle Möglichkeiten der Ausgestaltung offen zu Die Kommission hat zu Beginn ihrer Beratungen zwei Exper-

lassen. Der Vorschlag der Initiative Jaeger ist eine Möglich- ten angehört, die Staatsrechtsprofessoren Etienne Grisel

keit; es gibt weitere. Auf Details sollten wir uns nicht zum und Alfred Kölz. Ganz kurz: Professor Grisel ist ein Gegner

vorneherein festlegen, sondern den Grundsatz als solchen der Gesetzesinitiative; er befürchtet namentlich, dass die

bejahen. Auch die Einheitsinitiative als Mittellösung - sie Stellung der Kantone geschwächt würde, weil zu einer

stiess in der Kommission auf gewisse Zustimmung - wäre Gesetzesänderung bloss die Zustimmung des Volkes und

durchaus denkbar. Bitte geben Sie Ihrer Kommission doch nicht auch das Ständemehr nötig wäre. Ferner ist er der

die Möglichkeit, einen konkreten Vorschlag auszuarbeiten, Auffassung, dass sich Gesetze nicht dazu eignen, von Ein-

und stimmen Sie der vorliegenden parlamentarischen Initia- zelpersonen oder Initiativkomitees verfasst zu werden. Gute

tive zu. Ich bin davon überzeugt, dass dies ein echter Dienst Gesetzgebung setze umfassende Untersuchungen, Ver-

an unserem Volke wäre. nehmlassungen, Kompromisse und Sachkenntnisse voraus.

Professor Kölz andererseits geht im Gegensatz dazu von

Frau Weber Monika, Berichterstatterin: Zu den bedeutend- den Mängeln des heutigen Systems aus. Es stört ihn, dass

sten Rechten des Schweizer Bürgers gehört sicher das mangels einer Gesetzesinitiative halbe Bundesgesetze in die

Initiativrecht, und es bedeutet zweierlei. Einerseits gibt es Verfassung gelangen und dass die Initianten, zum Beispiel

dem Bürger oder Minderheiten des Volkes, die zu Mehrhei- bei der Stadt/Land-Initiative, dazu übergehen, direkt

3.Juni 1987 N 679 Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen

anwendbare Uebergangsbestimmungen zu beantragen. indigestes de notre charte fondamentale n'ont pas été ins-

Dadurch wird das Parlament als Gesetzgeber ausgeschaltet crits à la suite d'initiatives mais ont bien été décidés libre-

und die Verfassung mit Detailbestimmungen überladen. Er ment par le Parlement. D'autre part, on fait remarquer que

befürwortet die Gesetzesinitiative auch mit Blick auf die laisser rédiger des lois entières à des personnes qui ne font

guten Erfahrungen in den Kantonen und namentlich als pas partie d'un parlement, ce serait ouvrir la porte à des lois

notwendige Ergänzung des Referendums, welches seiner qui risqueraient d'être fort compliquées et fort difficiles à

Natur nach ein bremsendes Instrument und kein Instrument appliquer. Enfin, on craint, pour la souveraineté, en quelque

zur Schaffung neuen Rechts ist. sorte, du Parlement, puisqu'aujourd'hui aucune loi ne peut

Die Kommission hat ausführlich über das Für und Wider der être proposée au peuple sans que le Conseil national ni le

Gesetzesinitiative diskutiert. Sie finden die Argumente in Conseil des Etats l'aient votée. Avec l'initiative législative, le

unserem schriftlichen Bericht vom 30. Januar 1987, der pouvoir du Parlement serait quelque peu réduit: le peuple

Ihnen am Montag ausgeteilt worden ist. Im Vordergrund aurait à se prononcer même sur des lois qui n'auraient pas

stand die Frage, ob die Volksrechte qualitativ ausgebaut été acceptées par les deux Chambres. On craint d'autre part

werden sollten. Die knappe Mehrheit der Kommission hat que le pouvoir des cantons soit également réduit puisqu'au-

sich dagegen ausgesprochen. Sie ist der Auffassung, dass jourd'hui toute loi acceptée l'a été par le Conseil des Etats.

die Minderheiten in unserem Lande genügend Instrumente Demain, le Conseil des Etats n'ayant pas son mot à dire sur

besitzen, um ihre Anliegen vorzubringen. Dank des Propor- une initiative populaire, la voix des cantons risquerait d'être

zes können sie auch Vertreter in den Nationalrat wählen. moins forte.

Gerade die Stellung der Bundesversammlung würde Les arguments contre ont donc prévalu et, à 9 voix contre 8

geschwächt, ebenso die Mitwirkungsrechte der Kantone. et une abstention, la commission a décidé de recommander

Die Kommissionsminderheit, zu der auch ich gehöre, setzt de ne pas donner suite à ces initiatives. Parmi ceux qui

sich mit den Initianten für einen Ausbau der Volksrechte ein. voulaient y donner suite, plusieurs pensaient qu'à partir de

Es gibt Anliegen, die vom Bundesrat und Parlament nicht ces initiatives on pourrait traiter également le problème de

aufgegriffen werden und die keine Verfassungsrevision l'initiative unique qui risquerait de ne pas avoir les mêmes

brauchen. Die Rechte der Bundesversammlung sind nicht inconvénients.

eingeschränkt, weil sie die Initiative ja behandelt und beide Au nom de la commission, je vous propose de suivre la

Räte - auch der Ständerat - einen Gegenentwurf beantra- majorité.

gen und beschliessen können.

Die Kommissionsmehrheit hat sich zwar gegen eine sofor- Fehr, Sprecher der Minderheit: Wie Sie vernommen haben,

tige Einführung der Gesetzesinitiative ausgesprochen. Sie ist die Kommissionsminderheit nur sehr knapp mit einer

ist aber durchaus einverstanden, dass die Volksrechte Stimme unterlegen. Sie beantragt Ihnen, den beiden Initiati-

gesamthaft im Rahmen der Totalrevision überprüft werden. ven Folge zu leisten. Es geht uns genau wie den Initianten

Das ist natürlich jetzt eine Frage, die noch diskutiert werden darum, die Volksrechte auf Bundesebene qualitativ auszu-

muss. bauen. Das demokratische Instrumentarium im Bund ist

Die Kommissionsminderheit befürwortet ein rascheres Vor- unvollständig. Es kennt wohl ein bremsendes Instrument in

gehen. der Form des fakultativen Gesetzesreferendums. Es fehlt

Die Kommission beantragt Ihnen mit 9 gegen 8 Stimmen bei aber das gestaltende Instrument, die Gesetzesinitiative, und

einer Enthaltung, den beiden parlamentarischen Initiativen das ist unbefriedigend. Unbefriedigend ist ebenfalls, das

keine Folge zu geben. haben Sie bereits gehört, dass die Verfassungsinitiative teil-

Die Kommissionsminderheit, vertreten durch Herrn Fehr, weise die Funktion der Gesetzesinitiative übernommen hat-

stellt dann nachher den Gegenantrag. und das in grossem Ausmass. Von 36 Initiativen, die im

Zeitraum 1980 bis 1985 hängig waren, beschlugen drei Vier-

M. Darbellay, rapporteur: Le problème en discussion ce soir tel ganz oder teilweise Gesetzesmaterie, und nur bei einem

n'est pas nouveau. Deux fois déjà le peuple a eu l'occasion Viertel ging es klar nur um Verfassungsrecht.

de s'exprimer: en 1872, dans le cadre d'une révision géné- Die Gesetzesinitiative hat sich in sämtlichen Kantonen

rale de la constitution, on prévoyait déjà l'initiative législa- bewährt, und es wird für die Stimmberechtigten je länger

tive. En 1961, à la suite d'une initiative du Parti socialiste, le desto unverständlicher, dass ein Instrument direkt demokra-

peuple a également eu l'occasion de s'exprimer et il a tischer Einflussnahme, das auf kantonaler Ebene keinerlei

refusé, à une très forte majorité - quasiment trois contre un Probleme bietet, ihnen auf Bundesebene vorenthalten wird.

- l'initiative législative. Chacun sait que le système actuel ne Ich will mich noch mit drei Ueberlegungen auseinanderset-

donne pas entière satisfaction puisque nous ne connaissons zen in Ergänzung zu bereits gefallenen Voten, die gegen die

que l'initiative constitutionnelle. Il n'y a cependant pas de loi Gesetzesinitiative gelegentlich geltend gemacht werden.

qui indique ce qui peut figurer dans la constitution, par Zunächst mit der manchmal geäusserten Behauptung, die

conséquent pas de limite et on peut y mettre hélas un peu Qualität der Gesetzestexte könnte ungenügend sein, falls

n'importe quoi. On voit aujourd'hui des initiatives qui die Gesetzesinitiative eingeführt würde. Diese Ueberlegung

seraient d'un niveau législatif, venir s'inscrire dans la consti- findet sich auch bereits in der Botschaft des Bundesrates

tution. On voit également des domaines qui seraient du von 1959. Ich halte sie für geradezu beleidigend an die

ressort d'une ordonnance, faire l'objet d'une initiative cons- Adresse von Initianten. Sie kann nur von jemandem geäus-

titutionnelle. C'est en fonction de ces soucis que MM. Jae- sert werden, der die absurde Vorstellung mit sich trägt, eine

ger et Ruf que vous avez entendus ont présenté chacun une Initiative werde im Hinterzimmer einer Gaststube, möglichst

initiative législative: La première, rédigée de toutes pièces, im Dämmerlicht, in aller Eile redigiert. Die Realität sieht aber

la deuxième formulée d'une manière générale. doch entschieden anders aus.

La commission a entendu les auteurs des initiatives. Initiativtexte werden in aller Regel sehr sorgfältig formuliert

Ensuite, deux experts, MM. les professeurs Grisel et Kolz, - die Experten der Kommission haben dies auch ausdrück-

qui étaient d'ailleurs d'avis opposé - M. Grisel étant contre lich bestätigt-, und es wird der Rat kompetenter Fachleute

une initiative législative alors que M. Kölz y était favorable - eingeholt. Ein Experte wird nicht deshalb schlechter, weil er

se sont exprimés, après quoi la commission a décidé de für ein Initiativkomitee arbeitet oder tätig wird, statt für den

proposer au Conseil de ne pas donner suite à ces deux Bundesrat oder die Verwaltung. Zudem stünde es dem Par-

initiatives. Elle y voyait pourtant un certain nombre d'avan- lament ja jederzeit frei, einem unbefriedigenden Initiativtext

tages, par exemple le fait que l'initiative législative est de einen eigenen, besser formulierten Gegenvorschlag gegen-

nature à étendre les droits populaires, à décharger la consti- überzustellen.

tution, puisque les initiatives constitutionnelles pourraient Schliesslich: Sollte diese Behauptung, Initianten könnten

être plus légères et plus claires, et qu'elle existe dans l'en- den Ansprüchen an die hohe Kunst der Gesetzesredaktion

semble des cantons suisses. Les personnes qui s'y opposent nicht genügen, irgendwo doch einen Kern von Berechti-

font remarquer que les articles constitutionnels les plus gung enthalten, so bedenken Sie bitte, dass dies erst recht

Initiative législative. Initiatives parlementaires 680 N 3 juin 1987

für die Verfassungsinitiative, deren Existenz wohl kaum

jemand in Frage stellt, gelten müsste. Die Verfassung erträgt

mangelhafte Texte zweifellos noch weniger als ein Gesetz.

Dann zum Föderalismusargument, das schon bei der

Bekämpfung der SP-lnitiative vor über 25 Jahren eine zen-

trale Rolle spielte. Ich möchte ihm zweierlei entgegenhalten:

In Bereichen, in denen eine Zuständigkeit des Bundes exi-

stiert - nur dort hat die Gesetzesinitiative ja Platz -, stellt es

für die Initianten, die nichts anderes anstreben als die Schaf-

fung oder eine Aenderung eines Bundesgesetzes, eine

Zumutung dar, ein Instrument benützen zu müssen, nämlich

die Verfassungsinitiative, welches erneut der Hürde des

Ständemehrs unterliegt. Hier zeigt sich erneut die Benach-

teiligung des gestaltenden Volksrechts in der heutigen

Situation. Für das bremsende Instrument, das Referendum,

wird ja auch kein Ständemehr verlangt.

Weiter ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass

mit jeder Uebertragung von Kompetenzen von den Kanto-

nen auf den Bund - es gibt deren über 100 seit der Schaf-

fung unserer Verfassung - die Schweizerinnen und Schwei-

zer aller Kantone sozusagen auf kaltem Wege Mitwirkungs-

rechte eingebüsst haben, weil sie im Unterschied zum Kan-

ton im Bund über weniger weitgehende demokratische

Rechte verfügen. Der Bundesrat, der seinerzeit für die

Gesetzesinitiative war, hat dies schon 1906 erkannt und es

als eine politische Ungerechtigkeit bezeichnet, wenn durch

die Ausdehnung der Bundeskompetenzen das Initiativrecht

der Stimmberechtigten der Kantone materiell eingeschränkt

werde. Deutlicher kann man wohl kaum darlegen, wo die

föderalistischen Probleme effektiv liegen: nicht bei der Ein-

führung der Gesetzesinitiative, sondern im Umstand, dass

sie fehlt.

Was schliesslich die Haltung der Kommissionsmehrheit

anbelangt, die Einführung der Gesetzesinitiative allenfalls

im Rahmen der Arbeiten zur Total revision der Bundesverfas-

sung zu prüfen, so hat die heutige Diskussion eine wesentli-

che Klärung gebracht. Bezüglich der Gesetzesinitiative

bleibt alles offen. Nicht nur der zeitliche Rahmen der Verfas-

sungsrevision ist nicht abgesteckt, sondern es steht auch

keineswegs fest, ob der Bundesrat die Gesetzesinitiative als

Variante tatsächlich zur Diskussion stellen wird. Er hat die

Möglichkeit, die Sicherheit haben wir nicht.

Die Kommissionsminderheit möchte aber diesbezüglich

einen Pflock einschlagen oder, wenn wir im Jargon des

heutigen Tages bleiben: eine weitere Leitplanke aufstellen

und dafür sorgen, dass das Institut der Gesetzesinitiative in

jedem Fall Gegenstand einer Verfassungsvorlage wird.

Ich ersuche Sie, dazu beizutragen, dass eine empfindliche

Lücke im demokratischen Instrumentarium des Bundes

geschlossen wird, und gemäss Antrag der Minderheit den

beiden Initiativen Folge zu geben.

Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu

Schluss der Sitzung um 20.45 Uhr

La séance est levée à 20 h 45

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative (Ruf-Bern) Einführung der Gesetzesinitiative

Initiative parlementaire (Ruf-Berne) Institution de l'initiative législative

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1987

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Sommersession

Session Session d'été

Sessione Sessione estiva

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 04

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 86.224

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 03.06.1987 - 16:00

Date

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Seite 674-680

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