Parliamentary Initiative on Judicial Arbitration Fees Referred to Judicial Reform

Initiative parlementaire (Weber Monika) 392 N 18 mars 1987

1924. A son avis, une réglementation s'impose en ce qui Le président: Je constate que la proposition de la commis-

concerne les conditions auxquelles est subordonnée l'auto- sion n'est pas combattue.

risation donnée aux juges fédéraux d'exercer une fonction

arbitrale ainsi que pour ce qui est des honoraires versés Angenommen - Adopté

pour cette activité. La commission a notamment constaté

que cette dernière question n'avait pas été traité par le

nouveau règlement concernant l'activité des juges fédéraux

comme arbitre, ou experts, que le Tribunal fédéral a adopté #ST# 86.222

en séance plénière le 7 mai 1985.

Au vu de ce qui précède, la commission a proposé au Parlamentarische Initiative (Weber Monika)

Conseil national de donner suite à l'initiative parlementaire. Verfassungsgerichtsbarkeit

Le Conseil national a adopté la proposition de la commis-

sion le 20 juin 1986, sans opposition (Bulletin off. CN 1986, Initiative parlementaire (Weber Monika)

p. 1031). Juridiction constitutionnelle

3. Le 18 septembre 1986, la commission a commencé l'exa-

men de l'initiative parlementaire quant au fond (art. 21qua-

ter de la loi sur les rapports entre les conseils). Elle est partie

du principe qu'il faut créer une base légale pour l'activité

des juges fédéraux comme arbitres ou experts, qui régisse Wortlaut der Initiative vom 4. März 1986

cette activité tout en laissant au Tribunal fédéral certaines Der bisherige Artikel 113 der Bundesverfassung ist durch

compétences et une certaine latitude dans l'élaboration des folgenden Text zu ersetzen:

dispositions en la matière. Abs. 1

La commission a examiné deux moyens qui, à son avis, Das Bundesgericht beurteilt ferner:

permettraient d'atteindre ce but: la révision de l'arrêté fédé- a. Verfassungsbeschwerden wegen Verletzung von verfas-

ral en vigueur, qui date de 1924, et la création d'une disposi- sungsmässigen Rechten;

tion générale dans la loi fédérale d'organisation judiciaire, b. Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Kantonen

qui est en cours de révision. Si l'on adoptait la deuxième sowie öffentlichrechtliche Streitigkeiten zwischen Kan-

solution, l'arrêté fédéral en vigueur serait abrogé et la ques- tonen;

tion des fonctions arbitrales serait réglée dans la loi revisée. c. Beschwerden wegen Verletzung der Gemeindeauto-

La commission a opté pour la seconde solution. Lors de nomie;

l'examen de la loi d'organisation judiciaire revisée, elle a d. Beschwerden wegen Verletzung des Gewaltenteilungs-

décidé d'y insérer un nouvel article 3a, qui reprend les grundsatzes;

objectifs des auteurs de l'initiative et qui permet en même e. Beschwerden wegen Verletzung von Staatsverträgen und

temps l'abrogation de l'arrêté fédéral mentionné. L'article Konkordaten.

proposé a la teneur suivante: Abs. 2

Article 3a Die Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen und Bun-

Al. 1 desbeschlüssen kann nur in Zusammenhang mit einem

Un membre ne peut exercer de fonctions arbitrales ou Anwendungsakt geltend gemacht werden.

procéder à des expertises qu'avec l'assentiment du tribunal. Abs. 3

Al. 2 Mit Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht können

L'assentiment peut être donné lorsque le volume de travail nicht angefochten werden:

le permet et que l'acceptation du mandat est justifié par a. Durch Bundesgesetz als Ausnahme bezeichnete

l'intérêt public. Beschlüsse der Bundesversammlung und des Bundesrates;

Al. 3 b. Dringlicherklärung allgemeinverbindlicher Bundesbe-

Le juge verse la moitié des honorai resa la caisse du tribunal. schlüsse;

Al. 4 c. Entscheide, die mit ändern Rechtsmitteln an das Bundes-

Les juges suppléants sont tenus d'annoncer l'acceptation gericht weitergezogen werden können.

d'un arbitrage si cette activité peut être préjudiciable à leur Abs. 4

fonction. Das Gesetz kann weitere Streitigkeiten staatsrechtlicher

Al. 5 Natur der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstellen.

Le tribunal règle les détails.

Pour ce qui concerne l'examen de détail, la commission Texte de l'initiative du 4 mars 1986

renvoie à la discussion, au sein du Conseil, concernant la L'article 113 de la constitution fédérale a la nouvelle teneur

révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire. Les rap- suivante:

porteurs exposeront les arguments qui ont conduit à l'adop- Al. 1

tion du présent article 3a. Le Tribunal fédéral connaît en outre:

a. des recours pour violation des droits constitutionnels;

Antrag der Kommission b. des conflits de compétences entre la Confédération et les

Aus diesem Grund beantragt die Kommission - im Einver- cantons ainsi que des différends relevant du droit public

nehmen mit dem Initianten - mit der Beratung der parlamen- entre cantons;

tarischen Initiative auszusetzen, bis die Räte die Revision c. des recours pour violation de l'autonomie communale;

des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundes- d. des recours pour violation du principe de la séparation

rechtpflege behandelt haben. Wird dabei die Regelung der des pouvoirs;

schiedsrichterlichen Tätigkeit der Bundesrichter in die Revi- e. des recours pour violation de concordats ou de traités.

sion einbezogen, kann die parlamentarische Initiative abge- Al. 2

schrieben werden. L'inconstitutionnalité de lois fédérales ou d'arrêtés fédéraux

ne peut être invoquée qu'en rapport avec un acte d'applica-

Proposition de la commission tion.

C'est pourquoi la commission propose - en accord avec Al. 3

l'auteur de l'initiative - de suspendre l'examen de l'initiative Ne peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal

parlementaire jusqu'à ce que les Chambres aient traité la fédéral:

révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire. Si la a. les décisions de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédé-

réglementation des fonctions arbitrales des juges fédéraux ral pour lesquelles la loi fait une exception;

est insérée dans cette révision, l'initiative parlementaire b. la clause d'urgence d'arrêtés fédéraux qui ont une portée

pourra être classée. générale;

18. März 1987 393 Parlamentarische Initiative (Weber Monika)

c. les décisions qui peuvent être attaquées par un autre richtsbarkeit erlauben es, eine positive Gesamtbilanz zu

moyen devant le Tribunal fédéral. ziehen.

Al. 4 Zum Text der Initiative:

La loi peut étendre la juridiction du Tribunal fédéral à Ich habe den Text meiner parlamentarischen Initiative dem

d'autres contestations de droit public. Entwurf für eine neue BV der beiden Staatsrechtler Alfred

Kölz und Jörg-Paul Müller entnommen. Die beiden Profes-

soren haben sich ihrerseits stark an den amtlichen Verfas-

Schriftliche Begründung - Développement par écrit sungsentwurf von 1977 angelehnt und sind nur in zwei

Es gibt verschiedene Gründe, weshalb ich diese Initiative Bereichen von diesem Text abgewichen (auf diese komme

eingereicht habe. Sozusagen den äusseren Anlass dazu ich noch zurück). Der von mir eingereichte Text bezweckt

bildete die Verabschiedung des Preisüberwachungsgeset- die Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbar-

zes durch das Parlament. Ich möchte aber betonen, dass es keit. Es sollen - damit die Gefahr einer Politisierung der

in erster Linie staatspolitische Gründe sind, die mich mit Verfassungsjustiz gebannt werden kann - Gesetze und Bun-

voller Ueberzeugung für die Schaffung der Verfassungsge- desbeschlüsse nur im Zusammenhang mit einem konkreten

richtsbarkeit auch im Bund eintreten lassen. Das Parlament Rechtsanwendungsakt angefochten werden können. Auf

hat sich übrigens schon verschiedentlich mit dieser Materie die umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit, wie sie das

beschäftigt. Bundesgericht gegenüber den Kantonen ausübt, soll also

Die Verfassungsgerichtsbarkeit bedeutet eine Kontrolle von verzichtet werden. So gleicht mein Vorschlag stark dem

Gesetzen auf ihre Verfassungsmässigkeit durch ein unab- amerikanischen Modell, wie ja die USA schon des öftern der

hängiges Gericht. Das mit dieser Aufgabe betraute Gericht schweizerischen BV als Vorbild gedient haben.

ist somit ein spezieller Hüter der Verfassung. Es soll nicht Die von mir vorgeschlagene beschränkte Verfassungsge-

nur die Grundrechte der Bürger schützen, sondern auch richtsbarkeit hat den Vorteil, dass die Zahl der an das

über die Einhaltung von Kompetenz- und Verfahrensbestim- Verfassungsgericht gelangenden Fälle reduziert wird. Wer

mungen der Verfassung durch die anderen Staatsorgane die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes oder Bundesbe-

wachen. schlusses geltend machen will, muss zunächst einen

Weshalb besteht heute in der Schweiz ein staatspolitisches Anwendungsakt erzielen und diesen im gerichtlichen Instan-

Bedürfnis nach Schaffung der Verfassungsgerichtsbarkeit zenweg weiterziehen. Nicht jeder Anwendungsakt eignet

auch im Bund? sich dazu, in letzter Instanz vom Bundesgericht überprüft zu

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass in den gut hundert werden, sodass sich auch aus diesem Grund die Zahl der

Jahren seit der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit Prozesse in Grenzen halten dürfte. Ein weiterer Vorteil die-

gegenüber den Kantonen ein realer Schwund des Verfas- ser beschränkten Art der Verfassungsgerichtsbarkeit

sungsschutzes für den Bürger eingetreten ist. Dies aus besteht darin, dass das Verfassungsgericht in der Lage ist,

folgendem Grund: Im Jahre 1875, als das Bundesgericht nur eine ganz bestimmte Auslegung eines Gesetzes oder

seine Tätigkeit aufnahm, lag die Hauptfülle der Gesetzge- Bundesbeschlusses als verfassungswidrig zu qualifizieren,

bungszuständigkeiten noch bei den Kantonen. Der Bund im übrigen aber die Bestimmung in Kraft zu belassen. Diese

hatte damals nur geringe Kompetenzen. Somit konnte das zurückhaltende Form der Verfassungsgerichtsbarkeit wird

Bundesgericht anfänglich den wichtigsten Teil der Gesetze, vom Bundesgericht seit langen Jahren mit Erfolg gegenüber

welche in der Schweiz ergingen, auf ihre Uebereinstimmung den Kantonen angewendet.

mit der BV hin überprüfen; denn gegenüber kantonalen Mein als parlamentarische Initiative eingereichter Text

Gesetzen kennt die Schweiz - wie gesagt - eine vollumfäng- unterscheidet sich vom amtlichen Entwurf von 1977 inso-

liche Verfassungsgerichtsbarkeit. Weil nun aber seit 1875 fern, als einmal zusätzlich die Verletzung des Gewaltentei-

ständige Kompetenzverschiebungen von den Kantonen an lungsgrundsatzes beim Verfassungsgericht angefochten

den Bund vorgenommen worden sind, ist real der Umfang werden kann. Diese Beschwerdemöglichkeit besteht schon

der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz stark zurück- heute inbezug auf die kantonale Verfassungsgerichtsbarkeit

gegangen. Dieser Tatsache ist man sich in der bisherigen mittels der staatsrechtlichen Beschwerde. Praktisch würde

Diskussion über die Verfassungsgerichtsbarkeit zuwenig sich das vor allem darin auswirken, dass Ueberschreitungen

bewusst gewesen. Es besteht heute inbezug auf die Verfas- der Kompetenzen des Bundesrates mit Verordnungen

sungsgerichtsbarkeit sozusagen ein beträchtlicher Nachhol- gerügt werden könnten. Der Bürger könnte also geltend

bedarf. Wie ein Blick auf andere europäische Länder und machen, dass eine bestimmte Vorschrift in einer bundesrät-

auf die USA zeigt, wird die Verfassungsgerichtsbarkeit lichen Verordnung richtigerweise in ein Bundesgesetz

immer mehr zu einem wesentlichen Attribut des modernen gehöre. Würde er mit diesem Vorwurf durchdringen, so

Rechtsstaates. Das Bestehen der Verfassungsgerichtsbar- ginge die Rechtsetzungskompetenz an das Parlament über,

keit schwächt auch nicht die Stellung des Parlamentes, wie was wiederum ein Mittel zur Stärkung des Parlamentes

das bisweilen behauptet wird. Gewiss kann es vorkommen, wäre.

dass das Verfassungsgericht eine Gesetzesbestimmung als Im von mir vorgelegten Text ist zweitens in Abweichung des

verfassungswidrig qualifiziert, doch die verfassungsgericht- amtlichen Verfassungstextes von 1977 vorgesehen, dass

liche Ueberprüfung der Gesetze stärkt die Stellung des beim Verfassungsgericht auch Beschwerden wegen Verlet-

Parlamentes insofern, als bei Abweisung der Beschwerden zung von Staatsverträgen und Konkordaten erhoben wer-

Zweifel über die Verfassungsmässigkeit autoritativ ausge- den können. Von besonderer Bedeutung sind hier die

räumt werden. Die Abweisung von Beschwerden durch das Staatsverträge und die EMRK. Beim Verfassungsgerichtsoll

Gericht stärkt indirekt die Stellung des Gesetzgebers. Inso- also auch die EMRK angerufen werden können, welche

fern schafft die Verfassungsgerichtsbarkeit auch Rechtssi- schon heute eine Art verfassungsmässiger Rechte der Bür-

cherheit. ger statuiert.

Wem dient die Verfassungsgerichtsbarkeit? Ich würde Wer soll die Verfassungsgerichtsbarkeit ausüben?

sagen: allen, vor allem aber den Minderheiten in einem Mein Vorschlag sieht als Träger der Verfassungsgerichts-

Staat, welche durch exzessive demokratische Mehrheitsbe- barkeit das Bundesgericht vor. Dies deshalb, weil das Bun-

schlüsse in ihren Grundrechten beschnitten werden kön- desgericht diese Funktion gegenüber den Kantonen schon

nen. In einem Land wie der Schweiz, das sich ja gerne der bis jetzt mit Erfolg wahrgenommen hat. Es kann an die

Wahrung der Minderheiten rühmt, scheint mir dieser Aspekt bereits gemachten Erfahrungen anknüpfen, und die Schaf-

besonders wichtig zu sein. Die Verfassungsgerichtsbarkeit fung einer neuen Institution erübrigt sich. Die Zahl der Fälle

soll nach Massgabe des Verfassungstextes allen Minderhei- dürfte sich bei meinem Vorschlag auf Einführung der

ten Schutz gewähren. Vermag sie das zu leisten, so stärkt beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit - also unter Ver-

sie das Vertrauen der Öffentlichkeit in unsere Institutionen. zicht auf die abstrakte Normenkontrolle- in Grenzen halten.

Die bisherigen Erfahrungen im Ausland und vor allem jene Innerhalb des Bundesgerichtes müssten zwar gewisse orga-

in der Schweiz mit der bundesgerichtlichen Verfassungsge- nisatorische Vorkehren geschaffen werden. So wäre

Initiative parlementaire (Weber Monika) 394 N 18 mars 1987

namentlich zu prüfen, ob für Beschwerden an bundesge- sich schlecht mit den gegenwärtigen Bemühungen vertra-

richtliche Abteilungen, in welchen die Verfassungswidrig- gen, dem Bundesgericht wieder mehr Raum für die Erfül-

keit von Bundesgesetzen oder Bundesbeschlüssen gerügt lung seiner bestehenden Aufgaben zu verschaffen.

wird, ein besonderer Verfassungsausschuss innerhalb des Die Kommission beantragt deshalb mit 15 zu 1 Stimmen, der

Bundesgerichtes zu schaffen wäre. Denkbar wäre aber parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

auch, die Prüfung der Verfassungsfrage der jeweiligen Wichtig erscheint der Kommission allerdings, dass die Frage

Sachabteilung zu überlassen und Plenarbeschlüsse für den der Verfassungsgerichtsbarkeit vor allem im Zusammen-

Fall abweichender Auffassungen der Abteilungen vorzu- hang mit der vom Bundesrat beantragten Totalrevision der

sehen. Bundesverfassung weiter geprüft wird. Problematisch

Meines Erachtens habe ich eine massvoll gehaltene, den erscheint namentlich, dass ein Beschwerdeführer im Verfah-

schweizerischen Verhältnissen angepasste Initiative auf Ein- ren vor den Organen der Europäischen Menschenrecht-

führung der Verfassungsgerichtsbarkeit eingereicht. Nach skonvention die Verfassungsmässigkeit eines Bundeserlas-

meiner Auffassung könnte diese Form mithelfen, das Ver- ses indirekt anfechten kann, während das Bundesgericht

trauen der Bürger in unsere Einrichtungen neu zu gewinnen auf diese Rüge nicht eintreten kann. Die Kommission bean-

und neu zu stärken. Meines Erachtens könnte der schweize- tragt deshalb, den Bundesrat durch ein Postulat aufzufor-

rische Rechtsstaat mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit in dern, diese Fragen zu prüfen.

eine zeitgemässe Form ausgebaut werden. Die Kommissionsminderheit befürwortet die parlamentari-

Ich bitte Sie deshalb um eine wohlwollende Behandlung. sche Initiative. Sie verspricht sich einen Gewinn an Rechtssi-

Lieber die Form und die Details kann man sich sicher unter- cherheit und sieht in der von der Initiantin vorgeschlagenen

halten. konkreten Normenkontrolle weder eine Konkurrenz zu den

Volksrechten noch zum Parlament.

Frau Blunschy unterbreitet im Namen der Kommission den

folgenden schriftlichen Bericht:

Postulat der Kommission

Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse.

Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des

Anfechtung der Verfassungsmässigkeit

Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden

Kommission über die von Frau Nationalrätin Monika Weber Der Bundesrat wird beauftargt, zu prüfen und der Bundes-

am 4. März 1986 eingereichte parlamentarische Initiative. versammlung Bericht zu erstatten, ob insbesondere ange-

Frau Weber verlangt mit einem ausgearbeiteten Entwurf die sichts der durch die Europäische Menschenrechtskonven-

Revision von Artikel 113 der Bundesverfassung, damit in tion gegebenen Beschwerderechte die Möglichkeit geschaf-

Zukunft das Bundesgericht nicht nur kantonale Erlasse, fen werden sollte, beim Bundesgericht die Verfassungsmäs-

sondern in konkreten Anwendungsfällen auch Bundesge- sigkeit von Bundesgesetzen und Bundesbeschlüssen im

setze und Bundesbeschlüsse auf ihre Verfassungsmässig- Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsakt anzu-

keit überprüfen kann. fechten.

Die Kommission hat an ihrer ersten Sitzung vom 19. Sep-

tember 1986 die Initiantin sowie drei Experten angehört und Postulat de la commission

zu ihren Beratungen einen Vertreter des Bundesamtes für Lois et arrêtés fédéraux.

Justiz beigezogen. Contestation de la constitutionnalité

Die Kommission hat festgestellt, dass bereits heute die Ver- Le Conseil fédéral est chargé d'examiner s'il convient,

fassungsmässigkeit von Bundeserlassen sorgfältig geprüft comte tenu notamment des droits de recours conférés par la

wird. Der Bundesrat ist gemäss Artikel 43 Absatz 2 des Convention européenne des droits de l'homme, de créer la

Geschäftsverkehrsgesetzes verpflichtet, in seinen Botschaf- possibilité de contester devant le Tribunal fédéral la consti-

ten die Verfassungsmässigkeit der vorgeschlagenen Bun- tutionnalité de lois et arrêtés fédéraux en rapport avec un

desgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse cas précis d'application.

darzustellen. Dies hat dazu geführt, dass namentlich das

Bundesamt für Justiz diese Frage jeweils intensiv abklärt. Antrag der Kommission

Auch das Bundesgericht befasst sich schon heute häufig Mehrheit

mit der Verfassungsmässigkeit von Bundeserlassen, weil es 1. Der Initiative von Frau Weber keine Folge zu geben,

in sehr zahlreichen Fällen Bundesgesetze und Bundesbe- 2. Das Postulat der Kommission an den Bundesrat zu über-

schlüsse nach dem Prinzip der verfassungskonformen Aus- weisen.

legung interpretiert und allenfalls ergänzt. Einzig wo kein Minderheit

Spielraum für eine verfassungskonforme Auslegung (Jaeger)

besteht, ist das Bundesgericht gehalten, einen verfassungs- Der Initiative Folge zu geben.

widrigen Bundeserlass anzuwenden. Derartige Fälle sind

aber sehr selten - die Initiantin und die Experten haben nur Proposition de la commission

wenige aufgezählt -, so dass die Kommission eine sofortige Majorité

Revision der Bundesverfassung nicht für nötig hält. Das 1. De ne pas donner suite à l'initiative de Mme Weber et

Bundesgericht ist überdies frei, in seiner Urteilsbegründung 2. De transmettre son postulat au Conseil fédéral.

das Parlament aufzufordern, eine solche verfassungswi- Minorité

drige Gesetzesbestimmung zu revidieren. Derartige Hin- (Jaeger)

weise haben gelegentlich schon zu Gesetzesänderungen De donner suite à l'initiative

geführt.

Die Kommission ist der Auffassung, dass vor allem die Frau Weber Monika: Meine parlamentarische Initiative

Bundesversammlung selbst für die Verfassungsmässigkeit bezweckt die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit

ihrer Erlasse zu sorgen hat. Dieser Aufgabe könnte vielleicht auch im Bund. Ich betone absichtlich im Bund, weil die

noch grösseres Gewicht gegeben werden. Die Schweiz kann Verfassungsgerichtsbarkeit in den Kantonen schon seit über

nur bedingt mit Staaten verglichen werden, welche eine 100 Jahren besteht. Es ist so, dass jeder kantonale Anwen-

weitgehende Verfassungsgerichtsbarkeit kennen (wie z. B. dungsakt und damit mittelbar jedes Gesetz beim Bundesge-

die BRD, Frankreich oder die USA), da unsere Institutionen richt mittels staatsrechtlicher Beschwerde angefochten wer-

auf anderen historischen und kulturellen Traditionen aufge- den kann.

baut sind. Ins Gewicht fallen namentlich auch die Volks- Es sind verschiedene Gründe, die mich veranlasst haben,

rechte, welche die Beschlüsse der Bundesversammlung diese Initiative einzureichen. Sozusagen den äusseren

legitimieren oder korrigieren können. Anlass dafür bildete - wie Sie sich sicher erinnern - die

Schliesslich befürchtet die Kommission eine beachtliche Verabschiedung des Preisüberwachungsgesetzes durch

zusätzliche Belastung des Bundesgerichtes. Diese würde das Parlament. Daneben gibt es aber unzählige weitere

18. März 1987 N 395 Parlamentarische Initiative (Weber Monika)

Gesetze, die nicht mehr mit dem ursprünglichen Verfas- gewesen. Es besteht also heute in bezug auf die Verfas-

sungsgedanken übereinstimmen, wenn wir in der Gesetzes- sungsgerichtsbarkeit ein beträchtlicher Nachholbedarf. Wie

sammlung nachschauen. Ich betone aber, dass es in erster ein Blick auf die europäischen Länder und auf die USA zeigt,

Linie staatspolitische Gründe sind, die mich mit voller wird die Verfassungsgerichtsbarkeit immer mehr zu einem

Ueberzeugung für die Schaffung der Verfassungsgerichts- wesentlichen Attribut des modernen Rechtsstaates.

barkeit eintreten lassen. Ich bin auch nicht die erste, die Es gibt noch einen weiteren systembedingten Grund, der für

einen solchen Vorstoss wagt, und möchte kurz zurückblät- die Verfassungsgerichtsbarkeit spricht. Im Laufe der Jahre

tern in die letzten 36 Jahre und Ihnen kurz in Erinnerung ist die Regelungsdichte immer grösser geworden. Wir alle

rufen, wann immer schon zu diesem Thema gesprochen leiden irgendwie darunter. Wenn der Bürger nun über einen

wurde. Verfassungsgrundsatz abstimmt, der seiner Natur nach all-

1950 haben wir es mit einem Vorstoss von Herrn Obrecht zu gemein gehalten ist, und wenn er später die Gesetzgebung

tun, 1951 mit einem Vorstoss von Herrn Schmid-Rudin, sowie die ihn berührenden Verordnungen zu spüren

1953, 1956 und 1958 mit Vorstössen von Herrn Grendel- bekommt, so hat er das Gefühl - mit Recht das Gefühl, es

meier. Er hat in Kleinen Anfragen den Bundesrat jeweils kann tatsächlich so sein! -, dass eine grosse Diskrepanz

angefragt, wie die Sache weitergehen soll, und der Bundes- zwischen der ursprünglichen Idee, dem Verfassungsartikel

rat hat jedesmal beteuert, dass er sich «der Bedeutung und also und der Ausführung dieser Idee herrscht. Das Ergebnis

Dringlichkeit der Erweiterung der Verwaltungsgerichtsbar- ist eine gewisse Frustration beim Bürger, und ich glaube,

keit und der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit dieses Frustrationsgefühl des Bürgers tut unserer Demokra-

wohl bewusst ist und alles daran setzt, die Vorbereitung tie überhaupt nicht gut.

nach Möglichkeit zu beschleunigen». Das waren die Worte Ich fasse zusammen: Meines Erachtens habe ich eine mass-

des Bundesrates 1953,1956 und 1958.1957 haben wir es mit voll gehaltene, den schweizerischen Verhältnissen angepas-

einem Postulat Guisan zu tun, 1960 wieder mit einem Vor- ste Initiative auf Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit

stoss von Herrn Grendelmeier, 1961 mit einem Vorstoss von eingereicht. Ich bin davon überzeugt, dass diese Form mit-

Herrn Glasson, 1972 mit einer Motion Aider und und einer helfen könnte, das Vertrauen der Bürger in unsere Einrich-

Motion Heimann und 1986 mit einem Postulat Pini. Aber es tungen neu zu gewinnen und neu zu stärken, was dringend

blieb jeweils bei den Beteuerungen. Während alle westli- und wichtig ist. Im übrigen könnte der schweizerische

chen Demokratien - auch unsere Kantone - die Verfas- Rechtsstaat mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit in moder-

sungsgerichtsbarkeit kennen, kann es sich unser Parlament ner, zeitgemässer Form ausgebaut werden.

leisten, diese Frage immer wieder zu verschieben, kurz: Man In diesem Sinne bitte ich Sie, auch im Namen rheiner Frak-

will eben niemanden über sich haben. tion, meiner parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Die Kommission hat mit 15 zu 1 Stimmen - wie ich das Der Text ist abgestützt auf den Verfassungsentwurf von

gehört habe- unsere parlamentarische Initiative, deren Text 1977 und wurde erweitert durch die Professoren Kölz und

aus dem Verfassungsentwurf 1977 stammt und der durch Müller. Da es sich um einen vorläufigen Akt handelt, den wir

die Professoren Kölz und Müller erweitert wurde, abgelehnt heute vollziehen, wissen Sie genau, dass man sich über die

und schlägt dem Bundesrat ein Postulat vor, das eine Form und die Details allenfalls später unterhalten kann.

beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit will, also die Mög-

lichkeit schaffen will, ein Gesetz im Zusammenhang mit Jaeger, Sprecher der Minderheit: Ich möchte Ihnen als

einem konkreten Anwendungsakt beim Gericht anfechten Vertreter der sehr kleinen Minderheit beantragen, die parla-

zu können. mentarische Einzelinitiative für eine Verfassungsgerichts-

Genau dasselbe will meine parlamentarische Initiative, und barkeit zur Weiterbehandlung an eine Kommission zu über-

genau dasselbe will auch das am 5. Juni 1986 überwiesene weisen. Damit habe ich bereits gesagt, worum es eigentlich

Postulat Pini, mit dem natürlich noch nichts passiert ist - geht. Es geht nicht darum, dass wir in diesem Rat den Text,

vermutlich auch nichts passieren wird! Es wird auch mit der Ihnen vorliegt, im Detail behandeln und beraten; es geht

dem heutigen Postulat nichts passieren. Postulate sind lei- um die Grundidee, und dieser Grundidee sollten wir zustim-

der, so muss ich feststellen, dazu da, dass sie uns als men, nachdem doch das Konzept nicht nur beim Bundesrat,

Parlamentarier vertrösten und nachher schubladisiert wer- sondern auch bei der Mehrheit unseres Parlamentes stets

den. So ist, was die Kommission beantragt, im Grunde ein positives Echo gefunden hatte. Ich kann deshalb nicht

genommen eine weitere Verzögerungsaktion nach dem verstehen, dass die Kommission mit derart grösser Mehrheit

Motto: Ja nichts verändern, sonst könnte irgend etwas ins dem von uns vorgeschlagenen Weg eine Absage erteilt hat.

Wanken kommen! Es ist deshalb schlicht skandalös, was Ich sehe darin einen Widerpruch zu der ganzen Politik, die

man sich da erlaubt. wir im Zusammenhang mit dem Reformvorschlag auf Ein-

Aber es gibt sehr sachliche staatstheoretische und staatspo- führung der Verfassungsgerichtsbarkeit in den letzten 30

litische Gründe, die für eine Verfassungsgerichtsbarkeit Jahren gepflegt haben.

sprechen. Die vorliegende Initiative ist meiner Auffassung nach den

Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass in den gut schweizerischen Verhältnissen sehr sorgfältig angepasst.

100 Jahren seit Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit Die Verfassungsgerichtsbarkeit soll nur für Rechtsanwen-

gegenüber den Kantonen ein realer Schwund des Verfas- dungsakte eingeführt werden; sie ist sorgfältig formuliert,

sungsschutzes für den Bürger eingetreten ist, und zwar aus wurde staatsrechtlich genau geprüft, und auch die Experten

folgendem Grund: Im Jahr 1875, als das Bundesgericht in der Kommission haben bestätigt, dass an der Formulie-

seine Tätigkeit aufnahm, lag die Hauptfülle der Gesetzge- rung des Textes an sich nichts ausgesetzt werden kann.

bungszuständigkeiten noch bei den Kantonen. Der Bund Man kann inhaltlich im einen oder ändern Punkt aus staats-

hatte damals nur geringe Kompetenzen. Somit konnte das politischen Gründen eine andere Auffassung haben. Nur

Bundesgericht anfänglich den wichtigsten Teil der Gesetze, scheint es mir wichtig, hier nochmals an die Zielsetzungen

die in der Schweiz ergingen, auf ihre Uebereinstimmung mit zu erinnern, und ich möchte das auch im Namen der LdU/

der Bundesverfassung hin überprüfen, denn gegenüber EVP-Fraktion tun; es geht ja um eine Verbesserung der

kantonalen Gesetzen kennt die Schweiz"-wie gesagt-eine Rechtssicherheit, es geht um eine präventive Vorsorge mit

vollumfängliche Verfassungsgerichtsbarkeit. Weil nun aber Blick auf eine Einhaltung der Verfassungstreue des Gesetz-

seit 1875 immer wieder Kompetenzverschiebungen von den gebers und des Rechtsanwenders und damit nicht zuletzt -

Kantonen zum Bund vorgenommen worden sind - es sind ich würde sagen sogar in erster Linie - um die Stärkung

deren mehr als 100 -, ist der Umfang der Verfassungsge- eines wichtigen Volksrechtes, nämlich desjenigen der

richtsbarkeit in der Schweiz real stark zurückgegangen. Volksinitiative. Das ist kein Misstrauensvotum gegenüber

Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung schliesst ja die dem Parlament, gegenüber der gesetzgeberischen Tätigkeit

Bundesgesetze von der Verfassungsgerichtsbarkeit aus. unserer Räte, sondern es geht schlicht und einfach darum,

Dieser Tatsache ist man sich in der bisherigen Diskussion dafür zu sorgen, dass im Zusammenhang mit unserer

über die Verfassungsgerichtsbarkeit zuwenig bewusst Rechtssetzung nichts geschieht, was gegen die Verfassung

Initiative parlementaire (Weber Monika) 396 N 18 mars 1987

geht. Ich glaube, diese Sorge ist nicht unberechtigt. Bei- Schicksal der Totalrevision noch völlig ungewiss ist,

spiele aus der Vergangenheit, wie sie auch von Frau Weber obschon man sie wieder an die Hand nimmt. Ich sehe keinen

vorgetragen wurden, belegen dieses Argument. Grundkonsens für eine Total revision, die über blosse Kos-

In der Kommission wurde auch darauf hingewiesen, dass metik hinausginge.

man eine solche Revision immer in einem grösseren Zusam- Es wurde auch gesagt, die Idee eigne sich nicht für eine

menhang betrachten müsste, dass wir also beispielsweise, parlamentarische Initiative. Sie eignet sich durchaus für eine

wenn wir hiervon der Verfassungsgerichtsbarkeit sprechen, parlamentarische Initiative! Es geht wohl um ein grundsätzli-

auch das andere Paket, nämlich die Gesetzesinitiative, mit in ches, aber dennoch um ein in sich abgeschlossenes Pro-

die Beratungen einzubeziehen hätten, weil da ein gewisser blem. Es wäre gut, wenn gerade auch in Grundsatzfragen

Konnex bestehe. Ich kann dem zustimmen. Dieses Argu- wieder mehr Initiative vom Parlament ausginge.

ment ist auch im Zusammenhang mit der Totalrevision der Ein anderes Argument, das im Bericht der Kommission

Bundesverfassung wieder vorgebracht worden. Wir haben vorgetragen wird: Das Bundesgericht, das zu entlasten man

deshalb tatsächlich parallel zu derjenigen über die Verfas- im Begriffe ist, sei nicht zusätzlich zu belasten. Dieses Argu-

sungsgerichtsbarkeit eine zweite parlamentarische Initiative ment kann ich nicht akzeptieren. Wenn die Verfassungsge-

über die Einführung der Gesetzesinitiative eingereicht, und richtsbarkeit als wichtig qualifiziert wird und eingeführt wer-

es hätte durchaus die Möglichkeit bestanden, diese beiden den soll, gilt das Entlastungsargument nicht.

Initiativen in der gleichen Kommission zusammen zu behan- Es werden also etliche Argumente vorgebracht, die unsere

deln, um allfällige Zusammenhänge dann auch gemeinsam Fraktion ganz und gar nicht teilt.

beraten zu können. Ich bin dennoch kein Befürworter der Verfassungsgerichts-

Mit dem ablehnenden Entscheid würden Sie die Idee der barkeit. Ich gestehe, ich war es als Student und als junger

Verfassungsgerichtsbarkeit beerdigen; denn mit dem Postu- Jurist. Da hat mir die Grundsatzüberlegung eingeleuchtet,

lat - darüber müssen wir uns im klaren sein - werden wir es müsse die Hierarchie der Rechtsnormen respektiert wer-

nicht viel erreichen. Es wird schubladisiert werden. Auch den, Gesetze müssten verfassungskonform sein, und im

das Postulat unseres Kollegen Pini, das genau dasselbe will Konfliktfall habe der Richter zu entscheiden.

- wir haben es übrigens im Juni 1986 in diesem Rat gutge- Ich habe seit längerer Zeit diese Meinung geändert. Bei

heissen -, würde damit wertlos; denn wenn wir nicht einmal meinen Fachkollegen gehen die Meinungen auseinander.

bereit sind, die Idee in einer Kommission weiter zu verfol- Vielleicht ist heute der überwiegende Teil der Auffassung,

gen, ohne auf die einzelnen Vorschläge in concreto einzu- die Verfassungsgerichtsbarkeit sei einzuführen. Aber es gibt

gehen, dann ist das de facto eine Absage an das Postulat jedenfalls eine respektable Minderheit.

Pini und damit eine Absage an die Idee der Verfassungsge- Ich will vor allem zwei Gesichtspunkte anführen: Die Verfas-

richtsbarkeit. Wir gelangen also mit einem ablehnenden sungsgerichtsbarkeit passt schlecht in das traditionelle,

Entscheid in Widerspruch zu dem, was wir in der Vergan- schweizerische Demokratieverständnis. Artikel 71 der Bun-

genheit beschlossen haben und zu dem, was von selten des desverfassung sagt, die Bundesversammlung sei das ober-

Bundesrates und der hier vertretenen politischen Gruppen ste Organ. Dazu können wir viele Fragezeichen machen. Die

immer wieder dazu gesagt wurde. Wirklichkeit widerspricht heute dem Modell der Verfassung

Ich möchte auch daran erinnern, dass in sämtlichen Vor- in mancher Hinsicht, insbesondere wenn wir an das Verhält-

schlägen zu einer Totalrevision der Bundesverfassung die nis des Parlaments zur Exekutive denken. Die Verfassung

Verfassungsgerichtsbarkeit vorgesehen war. Im Vorschlag bringt aber klar zum Ausdruck, dass der Typus des Gesetz-

der Kommission Purgier von 1977 finden Sie ein sehr ähnli- gebungsstaates verwirklicht werden sollte und nicht der des

ches Konzept. Auch von daher ist es schwer verständlich, Richterstaates. Artikel 71 und auch Artikel 113 der Bundes-

wenn wir jetzt die Uebung abbrechen. Ich würde schon gar verfassung distanzieren sich vom USA-Modell, das dem

nicht verstehen, wenn wir das Ganze auf die Totalrevision Richter grossen Einfluss gibt.

verschieben würden. Das wäre meiner Auffassung nach Herr Jaeger, wenn ich noch etwas zu Ihrer Argumentation

auch nicht redlich; denn wir wissen ganz genau, dass jene sagen darf: Sie haben Unmut geäussert in bezug auf die Art

Bestrebungen auf eine sehr lange Bank geraten sind. Das und Weise, wie man mit angenommenen Initiativen verfährt.

haben wir auch in der Kommission feststellen müssen, die Ich teile diesen Unmut und in der Sache, von der Sie

sich mit dem sehr mühsamen Problem der Totalrevision gesprochen haben, bin ich auch Ihrer Meinung. Aber die Art

unserer Bundesverfassung befasst. von Verfassungsgerichtsbarkeit, wie sie Frau Weber einfüh-

Es geht nicht darum, den einzelnen Vorschlägen und For- ren möchte, könnte hier gar nichts helfen. Es wäre die

mulierungen des Textes der Initiative Weber zuzustimmen, Inzidenzkontrolle, die bei einem Akt der Anwendung, der

sondern um die Zustimmung zu einem Konzept, das in der einen Betroffenen belastet, anknüpfen könnte, wenn sich

Kommission weiterbehandelt würde, wobei auch Alternati- der Betroffene wehrt. Aber diese Art von Verfassungsge-

ven zu diskutieren wären. Das ist der Weg, der zu einem richtsbarkeit hilft nicht gegenüber einem untätigen Gesetz-

ausformulierten Konzept führen könnte. geber. Da bin ich sowieso skeptisch. Soll und kann denn der

Ich bitte Sie um Unterstützung unseres Minderheitsan- Richter an die Stelle des untätigen Gesetzgebers treten?

trages. Das ist politisch nicht zu verantworten.

Ein zweites Gegenargument: Die Verfassungsgerichtsbar-

Le président: Les représentants des groupes libéral, radical, keit führt zu einer unerwünschten und problematischen

démocrate-chrétien et de l'Union démocratique du centre se Verpolitisierung der Justiz. Verfassungsrechtsnormen sind

déclarent d'accord avec le rapport de la commission et le sehr oft offene Normen. Sie verwenden unbestimmte

postulat de celle-ci. Je donne la parole à M. Bäumlin qui Begriffe wie den Begriff der Freiheit, der Gleichheit usw. -

s'exprime au nom du groupe socialiste. Begriffe, die konkretisierungsbedürftig sind und einen Beur-

teilungsspielraum eröffnen. Wer soll schliesslich das Sagen

Bäumlin: Ganz möchte die Kommission das Problem ja haben: das Parlament, das politisch verantwortlich gemacht

nicht vom Tisch haben. Sie hat ein Postulat beantragt. werden kann oder der Richter, den man eben gerade nicht

Darüber wird die Kommissionspräsidentin etwas sagen. Ich auf die gleiche Weise politisch verantwortlich machen kann

äussere mich dazu nicht. und nach unserer Auffassung von Gewaltenteilung auch

In mancher Hinsicht verstehe ich Ihren Unmut, Herr Jaeger. nicht verantwortlich machen soll?

Ich bin auch der Meinung, dass es Gegenargumente gibt, Ich habe mich in den vergangenen Jahren intensiv mit der

die einfach nicht haltbar sind. Sie haben das Gegenargu- verfassungsgerichtlichen Praxis anderer Staaten befasst,

ment Totalrevision erwähnt. Ich bin vollständig mit Ihnen und da hat mir manches missfallen. Was das Eigentum

einverstanden. Die Totalrevision soll nicht zum Vorwand betrifft, haben die Gerichte gewöhnlich eine äusserst kon-

genommen werden, um jetzt und in Zukunft alle Initiativen servative Einstellung. Ich hätte viel Material dazu, kann das

auf Partialrevision der Bundesverfassung vom Tisch zu aber hier nicht darlegen.

wischen. Das können wir um so weniger akzeptieren, als das Ich nenne nur ein Beispiel aus einem anderen Bereich, das

18. März 1987 397 Parlamentarische Initiative (Weber Monika)

die Bundesrepublik Deutschland betrifft. Das Bundesverfas-

sungsgericht hat die Fristenlösung vereitelt. Man muss sich

nicht einig sein in der Frage der Fristenlösung. Aber unter

Schweizern ist man sich relativ einig, dass in einer solchen

Frage der Gesetzgeber, der politisch verantwortlich ist, das

letzte Wort haben soll und nicht der Richter. Dieser

entscheidet nämlich nicht aufgrund der geschriebenen Ver-

fassung, er tut bloss so. Die geschriebene Verfassung sagt

nichts über die Fristenlösung, da muss man schon etwas

hineininterpretieren. Man geht dabei von einer bestimmten

Weltanschauung aus, die liberal, linksliberal oder konserva-

tiv sein kann. Man liest dann aus der Verfassung das Welt-

bild heraus, das man vorher in sie hineingebracht hat. Das

war nachweisbar bei vielen verfassungsgerichtlichen

Entscheidungen in wichtigen politischen Fragen so.

Das möchte ich nicht. Die Verfassungsgerichtsbarkeit würde

noch zu einer vermehrten Politisierung unserer Richterwah-

len führen - eine meiner weiteren Sorgen.

In beschränktem Mass - soweit dies zu verantworten ist -

haben wir in der Schweiz eine Verfassungsgerichtsbarkeit

gegenüber den Kantonen. Dies ist nötig, um die Einheit der

Rechtsordnung im Bundesstaat durchzusetzen. Das ist pro-

blemlos. Wir haben zudem eine gewisse Ueberprüfung der

Verordnungen des Bundesrates; auch das halte ich für

richtig. Aber es ist problematisch, weiter zu gehen, ausser

wenn sich Neuerungen aufdrängen sollten wegen der Pro-

blematik, die sich daraus ergibt, dass Fälle, die nicht an das

Bundesgericht gezogen werden, in Strassburg hängig

gemacht werden können. Diese Problematik soll weiter

geprüft werden.

Sonst bin ich mit meiner Fraktion der Ansicht, man solle

zurückhaltend sein, so sehr - abstrakt betrachtet - die Idee

verlockend erscheinen mag. Sie würde uns politisch auf

Wege bringen, die mit unserer Referendumsdemokratie

kaum vereinbar wären.

Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu

Schluss der Sitzung um 12.30 Uhr

La séance est levée à 12 h 30

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative (Weber Monika) Verfassungsgerichtsbarkeit

Initiative parlementaire (Weber Monika) Juridiction constitutionnelle

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1987

Année

Anno

Band I

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Nationalrat

Conseil Conseil national

Consiglio Consiglio nazionale

Sitzung 13

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 86.222

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 18.03.1987 - 08:00

Date

Data

Seite 392-397

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Ref. No 20 015 201

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