Parliamentary Role in Political and Financial Planning

17. März 1982 161 Motion Binder

évidemment, ne reniera pas sa vocation humanitaire en Binder: Zum richtigen Verständnis meiner Motion möchte

faveur de la paix et du désarmement. C'est une des raisons ich Sie bitten, sich im Geiste in die Dezembersession 1981

aussi, Madame, pour lesquelles nous- acceptons votre pos- zurückzuversetzen. Damals haben wir in beiden Räten über

tulat: dans l'espoir que nous pourrons participer de façon den Zwischenbericht zu den Regierungsrichtlinien und über

efficace à une véritable vérification des armements et du den Finanzplan beraten. Die Stimmung war in beiden Räten

désarmement. nicht besonders gut, sondern eher gereizt. Unbehagen

machte sich breit; und es wurde die Frage gestellt: Wer ist

Präsident: Der Bundesrat ist bereit, das Postulat Bauer ent- denn eigentlich die oberste Gewalt des Bundes?

Tatsächlich stritten sich Bundesrat und Parlament über den

gegenzunehmen. Wird es aus der Mitte des Rates Führungsanspruch in diesem Staate. Trotzdem gemäss

bekämpft? Das ist nicht der Fall. Es ist überwiesen. Geschäftsverkehrsgesetz das Parlament vom Zwischenbe-

richt und vom Finanzplan nur Kenntnis nehmen kann, wollte

Überwiesen - Transmis sich das Parlament mit dieser eher untergeordneten Rolle

in der politischen Planung nicht mehr zufrieden geben. Das

Parlament mischte sich aktiv ein, nahm zwar (weil angeblich

verfassungswidrig) keine Richtlinien-Motionen an, die den

Bundesrat zu einem gemächlicheren Gesetzgebungstempo

#ST# 81.904 zwingen wollten, wies jedoch den bundesrätlichen Finanz-

Motion Binder plan praktisch zurück, indem es in einer gemeinsamen

Motion vom Bundesrat Bericht und Antrag verlangte, mit

Politische Planung. Mitwirkung des Parlaments welchen weiteren einschneidenden Eingriffen in die Aufga-

Participation du Parlement benstruktur des Bundes er den Haushaltsausgleich in der

à la planification politique nächsten Legislaturperiode erreichen und wie er insbeson-

dere die verschiedenen Ausgabenmechanismen besser in

den Griff nehmen will.

Mit dieser an sich widersprüchlichen Haltung (einerseits

keine Einmischung in die Richtlinienkompetenz des Bun-

Wortlaut der Motion vom 16. Dezember 1981 desrates, andererseits aber direkte Einschaltung in die

Gemäss Artikel 71 BV ist die Bundesversammlung, unter Finanzplanung) haben sich die beiden Räte, bewusst oder

Vorbehalt der Rechte des Volkes und der Kantone, die unbewusst - ich möchte das offenlassen -, über den Wort-

oberste Gewalt des Bundes. In Artikel 85 BV sind die Auf- laut und den Sinn des Geschäftsverkehrsgesetzes hinweg-

gaben der beiden Räte nicht abschliessend aufgezählt. Die gesetzt und sich mit der blossen Kenntnisnahme nicht

politische Planung umfasst im heutigen Staat Grundsatz- mehr abgefunden. Denn wer mit einer verbindlichen Motion

entscheidungen und greift in die Gesetzgebungs- und in die Finanzplanung eingreift und die bundesrätliche

Finanzhoheit der Bundesversammlung ein. Diese Planung Finanzplanung praktisch zurückweist, schaltet sich auch in

muss deshalb neben der qualifizierten Gesetzgebung und die eigentliche politische Planung ein. Der innere Zusam-

der Oberaufsicht über die Behörden zu einer Hauptzustän- menhang zwischen politischer Planung einerseits und

digkeit der Bundesversammlung erklärt werden. Das heu- Finanzplanung andererseits ist evident. So schreibt denn

tige Recht, von den Richtlinien der Regierungspolitik bloss auch das Geschäftsverkehrsgesetz vor, dass die Richtlinien

Kenntnis zu nehmen, genügt dem Parlament nicht, um auf der Regierungspolitik und der Finanzplan sachlich und zeit-

die zukünftige Staats- und Finanzpolitik genügend Einfluss lich miteinander zu verknüpfen sind.

nehmen zu können. In der Dezembersession 1981 wurde also ein gestärktes

Der Bundesrat wird eingeladen, die notwendigen Gesetzes- Rollenbewusstsein des Parlamentes, wie nachträglich die

änderungen (allenfalls auch Verfassungsänderungen) vor- «NZZ» schrieb, manifest. Das Parlament hatte offensichtlich

zuschlagen, damit das Parlament in die politische Planung genug vom unverbindlichen, unnützen, langweiligen und oft

einbezogen wird und über die wichtigen Pläne der Staatstä- auch nicht sehr interessanten und zeitraubenden Zelebrie-

tigkeit, vor allem über die Richtlinien der Staatspolitik und ren einer Debatte, die gar keine Debatte war. Es wollte poli-

den Finanzplan des Bundes befinden kann. tische Schwerpunkte für die Staatstätigkeit in den nächsten

Jahren setzen. Dies war mein Eindruck in der Richtliniendis-

Texte de la motion du 16 décembre 1981 kussion.

L'autorité suprême de la Confédération, sous réserve des Nachdem Herr Bundesrat Purgier meine Ideen über eine

droits du peuple et des cantons, est, comme le précise vermehrte Beteiligung des Parlamentes an der politischen

l'article 71 de la constitution, l'Assemblée fédérale. Les Planung als «durchaus interessant» bezeichnet hatte, hielt

tâches principales des deux conseils sont énumérées à ich die Gelegenheit für günstig, durch meine Motion das

l'article 85. Or la planification politique, par le pouvoir exé- Verhältnis zwischen Parlament und Bundesrat in der Staats-

cutif, englobe aujourd'hui des décisions fondamentales qui leitung zu klären.

relèvent de la souveraineté législative et financière de Zunächst dürfte unbestritten sein, dass jedes Staatswesen

l'Assemblée fédérale. Cette planification doit donc être ran- - auch die Schweiz - eine Staatsleitung benötigt. Die politi-

gée parmi les attributions fondamentales du Parlement aux sche Planung ist Wesensbestandteil dieser Staatsleitung

côtés de l'activité législative proprement dite et de la haute und wird mit ihr sogar sehr oft überhaupt identifiziert. Es

surveillance des autorités fédérales. Actuellement, le Parle- muss in jedem Staat jemand da sein, der vorausdenkt, vor-

ment ne peut que prendre connaissance après coup des ausschaut, politische Schwerpunkte setzt und sagt, was

Grandes lignes de la politique gouvernementale. Or ce zum Beispiel in einer Legislaturperiode gesetzgeberisch

«droit» ne lui suffit pas pour exercer une influence adéquate angegangen, realisiert und auch finanziert werden soll. Die

sur les décisions politiques et financières. politische Planung muss, wenn sie konsistent sein will, dem

Je prie donc le Conseil fédéral de proposer les modifica- Bundesrat, dem Parlament, aber auch - und das scheint mir

tions législatives (et éventuellement constitutionnelles) wichtig zu sein - dem Bürger ein konkretes Staatsbild für

nécessaires pour que le Parlement participe à la planifica- die Zukunft vorzeigen. Kurz: Die politische Planung hat die

tion politique et à l'élaboration des plans importants de Marschrichtung des Staates zumindest kurz- und mittelfri-

l'Etat, notamment des Grandes lignes de la politique gou- stig, wenn möglich auch langfristig, aufzuzeigen. So sagt

vernementale et du plan financier. denn Prof. Eichenberger:

«Politische Planung ist deshalb mehr als reflektierende Vor-

Mitunterzeichner - Cosignataires: Arnold, Baumberger, wegnahme, mehr als intellektuelle Präparation und mehr als

Cavelty, Dobler, Gadient, Guntern, Kündig, Ulrich, Zumbühl spirituelle Eingewöhnung in mögliche Aktionsdimensionen

(9) - sie ist die Verbindung des planerischen Tuns mit dem

Motion Binder 162 17 mars 1982

politischen Realisationswillen. Dabei tritt in besonderem Diese Ohnmacht des Parlamentes wird anhalten, wenn sich

Mass die Aufgabe der Koordination hervor. Die vielleicht das Parlament nicht endlich aufrafft und sich auf seine Kern-

dringlichste funktioneile Obliegenheit des heutigen Staates, aufgaben besinnt. Diese Kernaufgaben sind: qualifizierte

die Gewinnung von Übersicht und die Herstellung gesamt- Rechtsetzung, Mitwirkung in der politischen Planung und

heitlichen Entscheidens, beruht wesentlich auf der Koordi- dichte parlamentarische Oberaufsicht. Die bisherige blosse

nation, die sich gern in Gestalt politischer Planungen dar- Kenntnisnahme von Regierungsrichtlinien und Finanzplänen

bietet.» hat zu nichts anderem als zu einem tagelangen, eher unver-

Wer soll, wer muss aber in unserem Staat politisch planen, bindlichen Geschwätz im Parlament geführt, das sich aller-

d. h. die staatlichen Aktivitäten, Leistungen, Prioritäten fest- dings in unserem Rat in Grenzen hielt.

legen und für die notwendige Finanzierung besorgt sein - Schon seit vielen Jahren postuliert der hochgeschätzte

der Bundesrat, das Parlament, das Volk oder alle zusam- Staatsrechtslehrer Prof. Dr. Kurt Eichenberger - er hat über

men? Sicher kann das Volk - zumindest beim Bund - nicht dieses Thema bereits im Jahre 1949 eine Dissertation ver-

direkt in die politische Planung einbezogen werden; aber fasst -, der durch seine augewogene Gutachten und Publi-

das Volk kann - und das tut es auch hin und wieder - die kationen bekannt geworden ist, eine Teilnahme des Parla-

staatliche Planung durch eigene Abstimmungen durchkreu- mentes an der politischen Planung. Er führt dafür im

zen, so dass diese Planung immer wieder dem Marschbe- wesentlichen vier Gründe an.

fehl des Volkes anzupassen ist. Die schweizerische Demo- Erster Grund: Die Regierungsfunktion, zu der die politische

kratie schliesst aber keineswegs, wie dies sehr oft behaup- Planung gerechnet werden muss, ist nicht nur und alleinige

tet wird, die Aufstellung eines eigentlichen Regierungspro- Sache der Regierung, sondern benötigt nach unserer ver-

grammes aus. Obwohl wir kein parlamentarisches System fassungsrechtlichen Kompetenzordnung auch die Mitwir-

haben, können sich Bundesrat und Parlament immer wieder kung und die Teilnahme des Parlamentes.

zu Beginn und während der Legislaturperiode auf ein Regie- Zweiter Grund: Die Planung ist dann am wirksamsten, wenn

rungsprogramm einigen. Ein solches Regierungsprogramm sie über die Selbstplanung hinausreicht und auch Faktoren

ist nie etwas Starres, Festgefügtes, ewig Dauerndes. Das einer Fremdplanung enthält. Ohne das Zusammenwirken

Regierungsprogramm ist Planung. Jede Planung ist aber von Regierung und Parlament bleibt die politische Planung

rollend, anpassungsfähig und anpassungsbedürftig. Das in den fast «perfekten Unverbindlichkeiten» stecken und

haben wir jetzt im jahrzehntelangen Umgang mit den ver- gleicht einem Glasperlenspiel.

schiedensten Arten von Planungen auf der Stufe der Dritter Grund: Die Planung, an welcher das Parlament aktiv

Gemeinde, des Kantons und des Bundes gelernt. mitwirkt, gewinnt eine erhöhte Legitimation und eine

Ich stehe also immer noch bei der Frage: Wer darf, wer erhöhte Integrationskraft.

muss in der Schweiz planen? Nachdem eine direkte Mitwir- Vierter Grund: Die vom Parlament sanktionierte politische

kung des Volkes kaum möglich ist - wir können ja die Planung verlässt den Raum des Spielerischen, des Unver-

Regierungsprogramme, die veränderbar sind, nicht immer bindlichen und zeigt auch dem Bürger auf, wohin der Staat

wieder dem Volk zur Abstimmung unterbreiten -, verblei- geht.

ben noch die beiden Verfassungsorgane Parlament und/ Das Anliegen und die Motive meiner Motion entsprechen

oder Bundesrat. Wer hat also die Eidgenossenschaft zu genau der Grundidee von Prof. Eichenberger. Wenn dieses

führen, zu leiten? Hier ist ein gewisser Verfassungskonflikt Parlament wieder mehr Selbstvertrauen, wieder mehr Ein-

in der Verfassung selber eingebaut. Gemäss Artikel 71 der fluss und einen höheren Beachtungsgrad gewinnen will,

Bundesverfassung ist unter Vorbehalt der Rechte des Vol- dann darf es sich in der notwendigen und wichtigen politi-

kes und der Kantone die Bundesversammlung die oberste schen Planung nicht einfach abmelden und sich aus der

Gewalt des Bundes. In Artikel 85 der Bundesverfassung Verantwortung stehlen. Man sollte jeweils zu Beginn jeder

sind die Aufgaben der beiden Räte nicht abschliessend auf- Legislaturperiode die Regierungsparteien so lange in ein

gezählt. Artikel 95 der Bundesverfassung hingegen lautet: Konklave schicken, bis sie sich endlich auf ein minimales

«Die oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidge- Schwerpunkteprogramm geeinigt haben, das sie dann auch

nossenschaft ist ein Bundesrat, welcher aus sieben Mitglie- durchziehen wollen. Dies allein würde unserer Politik wieder

dern besteht.» Ferner räumt Artikel 102 Ziffer 4 BV dem mehr Profil, mehr Überzeugungskraft und auch mehr Ver-

Bundesrat unter anderem die Befugnis ein, der Bundesver- trauen beim Bürger geben.

sammlung Gesetze und Beschlüsse vorzuschlagen. Nun können gegen ein eigentliches Regierungsprogramm

auch Gegenargumente vorgebracht werden, die ich keines-

Samuel Siegrist hatte vielleicht nicht ganz unrecht, als er in wegs verschweigen möchte. Da wird einmal auf unser

seiner Zeitung im letzten Dezember schrieb: «Furgler sei- schweizerisches Regierungssystem aufmerksam gemacht,

nerseits mag sich früher einmal, als Nationalrat bis vor zehn das wegen der Mitwirkung des Volkes gar kein eigentliches

Jahren, ebenfalls auf Artikel 71 BV berufen haben. Jetzt Regierungsprogramm zulasse. Dieses Argument ist, wie ich

aber, als Bundesrat, zitiert er lieber Artikel 95 BV der Bun- bereits gesagt habe, meines Erachtens nicht stichhaltig.

desverfassung, der den Bundesrat als oberste vollziehende Natürlich können Volk und Stände, gemäss unserer Verfas-

und leitende Behörde der Eidgenossenschaft beschreibt. sung, Regierung und Parlament in Einzelfragen immer wie-

Die klugen Väter unserer Bundesverfassung hatten sich der nach Hause schicken. Aber deswegen braucht noch

salomonisch aus der Affäre gezogen.» lange nicht das ganze Regierungsprogramm einzustürzen.

Wir selber müssen aber den Verfassungskonflikt lösen. Das Das Programm muss selbstverständlich - und das gilt für

haben wir bis heute, trotz verschiedener Anläufe, nicht zu jede Planung, wenn wichtige Entscheide gefällt werden -

tun gewagt. Seit Jahr und Tag weicht das Parlament in der den neuen Rahmenbedingungen angepasst werden. Auch

Frage der politischen Planung einem klaren Entscheid aus, das Zweikammersystem ist kein Hindernis für ein Regie-

betreibt dafür aber hie und da eine fast sterile und unheimli- rungsprogramm! Wie bei jedem Gesetz müssen sich auch

che Beschäftigungspolitik, entwickelt eine Arbeitswut son- beim Regierungsprogramm beide Kammern einigen.

dergleichen, nimmt parlamentarische Vorstösse am laufen- Der weitere Einwand, durch die Zustimmung zum Regie-

den Band entgegen, verliert aber gegenüber dem Bundes- rungsprogramm mit seinen Prioritäten trete eine gewisse

rat und gegenüber dem Volk immer mehr an Prestige, Selbstbindung des Parlamentes ein, ist gewichtiger und

immer mehr an politischer Macht und immer mehr an politi- ernster zu nehmen. Wir Bundesparlamentarier sind stolz auf

scher Glaubwürdigkeit. Niemand weiss eigentlich, in welche unsere uneingeschränkte Freiheit, in Bern zu tun und zu

Richtung dieses Parlament marschieren will. lassen, was uns beliebt. Das hat zu einem unglaublichen

So schreibt denn Hans Wili ganz richtig: «Das Parlament hat «Motionendiscount» geführt, wie sich Hans Wili auszudrük-

mit der Verweigerung der Bereitschaft, die Legislaturziele ken beliebte. Wir werden durch diese unglaubliche Fülle

mitzutragen und mitzuverantworten, das Schwergewicht von Vorstössen, Vorlagen usw. fast erdrückt, indem wir uns

der Kräfte noch mehr zugunsten der Exekutive verscho- mit einem ganzen Warenhauskatalog befassen müssen und

ben.» weder die Kraft noch die Zeit haben, uns den wesentlichen

17. März 1982 163 Motion Binder

und zukunftsträchtigen Fragen der Eidgenossenschaft zwischen Bundesversammlung und Bundesrat ausgeschie-

zuzuwenden. Etwas mehr Selbstbeschränkung würde nicht den und können mit guten Gründen beiden Gewalten

schaden. gemeinsam zugesprochen werden. Das Parlament kann

Auch bei Einführung eines Regierungsprogrammes daher eine generelle Planungskompetenz beanspruchen.»

besässe übrigens jeder Parlamentarier nach wie vor die völ- Ich möchte Sie bitten, im Interesse eines starken Parlamen-

lige Narrenfreiheit, parlamentarische Vorstösse, Initiativen, tes meiner Motion zuzustimmen.

Motionen, Postulate, Interpellationen, Kleine Anfragen usw.,

einzureichen. An diesem Grundrecht der Parlamentarier - M. Aubert, conseiller fédéral: Excusez-moi de prendre ici la

und das betone ich - möchte ich keineswegs rütteln. Es place du président de la Confédération, M. Fritz Honegger.

braucht also niemand hier in eine Angstpsychose auszubre- Il est actuellement à Liestal et il vient de me charger de

chen. Aber jedes Mitglied der beiden Räte müsste sich in vous communiquer la réponse du Conseil fédéral à la

Zukunft genauer überlegen, ob nun sein Vorstoss ins Kon- motion de M. Binder.

zept des Regierungsprogramms passt oder nicht. Mit ande- 1. Die vom Motionär angestrebte Verlagerung von Pla-

ren Worten, der parlamentarische Widerstand gegen unnö- nungskompetenzen auf das Parlament wirft eine Reihe von

tige oder ausgefallene Vorstösse würde erheblich anwach- wichtigen Fragen auf. Die Motion würde nicht nur zu einer

sen. Ich stelle die Frage: Würde diese Konsequenz dem bedeutenden Revision des bestehenden Systems politi-

Ansehen des Parlamentes schaden? Ich glaube nicht. Denn scher Planung führen, sondern auch das Verhältnis zwi-

das Parlament sollte eigentlich - wie Prof. Eichenberger schen Legislative und Exekutive verändern. Es handelt sich

schreibt - nicht ein «gänzlich freies Tummelfeld des Belie- deshalb um ein Vorhaben von staatspolitischer Bedeutung.

bens» sein.

2. Bevor die in der Motion verlangten Gesetzesänderungen

Zum Schluss: Was ich vorschlage, haben Staatsrechtsleh-

- allenfalls auch Verfassungsrevisionen - in die Wege gelei-

rer schon seit Jahrzehnten vorgedacht. Die koordinierte

tet werden könnten, müssten insbesondere folgende Fra-

staatliche Planung zwischen Regierung und Parlament ist

gen sorgfältig abgeklärt werden:

ein Gebot der Stunde. Wir müssen uns ein Bild über den

Stand des Staates im Verlaufe der nächsten Jahre machen. - Welche Möglichkeiten bestehen grundsätzlich, um die

Einzelne Kantone sind uns in ihren neuen Verfassungen Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung zu

bereits vorangegangen oder stehen im Begriffe, uns voran- verstärken? Welches sind die Auswirkungen solcher Mass-

zugehen. Ich denke an die neuen Verfassungen der Kan- nahmen auf das bestehende System der politischen Pla-

tone Jura und Aargau sowie an den Verfassungsentwurf nung und auf das Verhältnis zwischen Legislative und

des Kantons Glarus.^So lautet zum Beispiel Artikel 79 der Exekutive?

neuen Kantonsverfassung des Kantons Aargau, der Sie die - Welche Bedeutung kann parlamentarischen Planungsent-

eidgenössische Gewährleistung erteilt haben: «Der Grosse scheiden im schweizerischen politischen System, das

Rat befindet über die grundlegenden Pläne der staatlichen durch ausgebaute Volksrechte und das Konkordanzprinzip

Tätigkeiten, insbesondere die Richtlinien der Staatspolitik gekennzeichnet ist, zukommen? Können die eidgenössi-

mit dem Finanzplan und die Gesamtpläne zur Raumord- schen Räte durch Planungsbeschlüsse Vorentscheidungen

nung. Er kann Änderungen verlangen. treffen, welche eine gewisse Verbindlichkeit aufweisen? Ist

Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, bindet ein es wünschbar, dass das Parlament sich durch solche

Beschluss des Grossen Rates über grundlegende Pläne Beschlüsse selber bindet?

diesen und alle angesprochenen Behörden. In diesem Fall - In welcher Form hätten derartige parlamentarische Pla-

kann von Plänen nur abgewichen werden, wenn die Planung nungsentscheidungen zu ergehen: Bundesbeschlüsse (ein-

im Zusammenhang überprüft und abgeändert wird.» fache oder allgemeinverbindliche), Genehmigung, Kenntnis-

Damit ist sichergestellt, dass das aargauische Parlament im nahme in zustimmendem resp. ablehnendem Sinn, «Erklä-

«steuernden politischen Prozess» dabei sein will. Es kommt rungen» oder «Resolutionen» des Parlamentes zu Einzel-

zu einer gewollten Kooperation zwischen Regierung und punkten usw?

Parlament in der politischen Planung. - Welches wären die rechtlichen Wirkungen solcher

In meinem Motionstext gehe icrrwegen der bekannten Ein- Beschlüsse für Bundesrat und Parlament?

wendung bewusst nicht sehr weit. Nach meinem Vorschlag 3. Der Bundesrat ist bereit, die durch die Motion aufgewor-

muss das Parlament vor allem «über die Richtlinien der fenen Fragen umfassend abzuklären und den eidgenössi-

Staatspolitik und den Finanzplan des Bundes» befinden. Ich schen Räten eingehend darüber Bericht zu erstatten.

habe absichtlich nicht von «Genehmigung» gesprochen. Mit Bekanntlich hat sich bereits die Studienkommission

dem Begriff «befinden» ist dem Willen des Parlamentes ein «Zukunft des Parlamentes» mit dem Fragenkomplex «Parla-

sehr weiter Spielraum eingeräumt. ment und Planung» befasst, ohne jedoch konkrete Vor-

Ferner wird durch die Annahme meines Motionstextes die schläge zu unterbreiten. In die Abklärung einbezogen wer-

Selbstbindung des Parlamentes und/oder des Bundesrates den sollen auch weitere Revisionspostulate zur politischen

in keiner Weise präjudiziert. Ich habe einen Text gewählt, Planung, welche sich aus der parlamentarischen Beratung

der eine solche Flexibilität gewährleistet, dass auch die des Zwischenberichtes in der vergangenen Wintersession

Skeptiker in diesem Rat zustimmen können. ergeben haben, so namentlich die Abschaffung des Zwi-

Wir müssen jetzt im Grunde genommen entscheiden, wel- schenberichtes und die rechtliche Bedeutung sowie politi-

che Art Parlament wir wollen: ein starkes Parlament, das in sche Opportunität der Richtlinien-Motion.

der wichtigen politischen Planung mitspricht, oder ein eher Aus all diesen Gründen beantragt der Bundesrat, die

schwaches Parlament, das von den Richtlinien der Regie- Motion in ein Postulat umzuwandeln.

rungspolitik und vom Finanzplan lediglich Kenntnis nimmt.

Bei blosser Kenntnisnahme können wir aber meines Erach- Vous avez, Monsieur Binder, soulevé dans votre motion des

tens auch ruhig der Motion Blocher zustimmen, nach der questions si fondamentalement importantes que nous ne

die Vorlage des Zwischenberichtes über die Richtlinien der pouvons pas les résoudre au cours de la séance

Regierungspolitik wieder aufgehoben werden soll. d'aujourd'hui.

Ich halte die Zukunft unseres Landes für eine so ernste

Sache, dass man die Weichenstellung durch die politische Präsident: Nachdem sich der Bundesrat bereit erklärt hat,

Planung nicht einfach nur dem Bundesrat überlassen darf. den Vorstoss als Postulat entgegenzunehmen, frage ich

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen meine Motion kön- den Herrn Motionär, ob er bereit ist, seine Motion in ein

nen Sie nicht vorbringen. Diese Frage ist ausdiskutiert. Im Postulat umzuwandeln?

Bericht der Kommission des Nationalrates betreffend die

parlamentarische Initiative über Regierungsrichtlinien und Binder: Der Entscheid fällt mir natürlich schwer, denn die

Finanzplanung vom 16. Mai 1978 heisst es wörtlich: «Die Ausführungen von Herrn Bundesrat Aubert haben bestätigt,

Planungskompetenzen sind verfassungsrechtlich nicht klar dass es sich hier um sehr wichtige Fragen handelt, dass

Motion Binder 164 17 mars 1982

sehr viele Abklärungen darüber getroffen werden müssen, wirklich eine Änderung ergeben in den Umständen, in unse-

welche Auswirkungen es allenfalls hat, wenn das Parlament ren Bedürfnissen, so dass die damaligen Meinungen von

sich stärker einschaltet. Das alles müsste auch getan wer- Kollegen hoher intellektueller Prägung aus diesem Rat nicht

den, wenn die Motion entgegengenommen wird. Ich habe mehr gültig sind? Herr Schlumpt hat damals erklärt, er

den Text ja bewusst flexibel gestaltet und nicht gesagt, das könnte nicht über Kenntnisnahme eines Regierungspro-

Parlament müsse die Planung genehmigen, sondern «befin- grammes hinausgehen. Herr Hofmann glaubte, es solle nur

det über die Planung»; da sind verschiedene Stufen mög- Kenntnis genommen werden. Monsieur Donzé meinte: «Je

lich. Zudem habe ich die Frage der Selbstbindung offen suis favorable à l'entrée en matière mais avec de fortes

gelassen. Ich habe Ihnen auch die aargauische Verfassung restrictions.» Und unser hochverehrter Kollege Reverdin

zitiert, nach welcher das Parlament selber entscheidet, ob machte in einem beachtlichen Votum in der Kommission

es in eine Bindung eintreten wolle oder nicht. darauf aufmerksam, dass hier Fragen des Regierungssy-

Dazu kommt, dass ich mit Postulaten in dieser Materie stems auf dem Spiel stehen. Es gehe nicht nur um Kräfte-

schlechte Erfahrungen gemacht habe. Ich habe einmal eine verhältnisse, es gehe eigentlich um die staatspolitischen

Motion eingereicht «Zukunft des Parlamentes»; sie wurde Strukturen, um das Verhältnis der Regierung zum Parla-

im Nationalrat angenommen, im Ständerat aber bekämpft - ment. Aber auch der heutige Vorsitzende erklärte, dass er

ich glaube, als Gegner trat vor allem mein lieber Freund nur mit Bedenken und nur mit Zurückhaltung der damaligen

Muheim auf -; dann habe ich ein Postulat eingereicht, was übrigens geringen Änderung des Geschäftsverkehrsgeset-

immerhin dazu führte, dass jetzt Kommissionen tagen. zes zustimmen könne.

Die Frage muss einmal entschieden werden. Sie wissen: die Zusammengefasst zu diesem ersten Punkt: Glauben Sie,

Presse hat schlecht reagiert auf unsere Debatten vom ver- dass es in diesen wenigen Jahren wirklich Änderungen gab,

gangenen Dezember. Wir selber haben auch schlecht die uns zu einer Neubeurteilung unserer eigenen Auffas-

reagiert. Es ist einfach keine Art des Vorgehens, wenn man sung bewegen sollten?

zunächst tagelang Zeit verschwendet für Diskussionen, am Zum zweiten: Wir haben nicht in erster Linie mit der Frage

Schluss aber keine Beschlüsse fasst, sondern einfach sagt: nach der Stellung des Parlamentes zu den Regierungsricht-

Man nimmt das zur Kenntnis. Wir selber waren auch wider- linien zu beginnen, sondern: Welches ist denn der Inhalt,

sprüchlich: In der Finanzplanung haben wir eingegriffen, welches sind die rechtliche Bedeutung und Tragweite der

nicht aber bei den Richtlinien. Das war bewusst wider- Richtlinien selbst, nämlich jenes Dokumentes, das von der

sprüchlich. Regierung dem Parlament zu Beginn jeder Legislaturper-

Ich weiss natürlich: Wenn ich an der Motion festhalte - ich iode zu unterbreiten ist? Wenn Sie den Text analysieren,

kenne meine Freunde gut genug -, dann werde ich wahr- wie er heute im Geschäftsverkehrsgesetz niedergelegt ist

scheinlich eine Niederlage in Kauf nehmen müssen. Das und Gültigkeit hat, und wenn Sie die Praxis der letzten

wäre mir an sich gleichgültig. Damit das Thema aber den- Jahre betrachten, dann gehen die Regierungsrichtlinien und

noch auf der Traktandenliste bleibt - ich behafte den Bun- der Finanzplan eben nicht über eine gewisse Absichtserklä-

desrat bei seiner Erklärung, er werde alle diese Probleme rung hinaus. Der Bundesrat erklärt darin: Ich gedenke

sehr umfassend abklären und uns einen Bericht erstatten -, ungefähr in dieser und jener Art zu handeln. Es geht prak-

bin ich bereit, meine Motion in ein Postulat umzuwandeln. tisch um eine Auslegeordnung für die nächsten vier Jahre.

Es geht also nicht um ein Regierungsprogramm.

Vizepräsident Weber: Wird das Postulat aus der Mitte des Schlussfolgerung: Sollten wir dem ganzen politischen Pla-

Rates bekämpft? Wünschen Sie dazu das Wort? nungsbereich grössere Bedeutung geben wollen und

möchten wir ihm einen leitenden Stellenwert verleihen, dann

Muheim: Wir alle sind Kollege Binder dankbar, dass er eine müssten wir den Bundesrat zunächst durch Gesetzesände-

so wichtige Frage vor den Ständrat bringt. Es geht hier rung zwingen, den Bericht auf eine höhere juristische Stufe

nämlich um echte Anliegen unseres Staates, um vordringli- zu heben, zu einem Instrument der Gesamtführung, des

che Interessen unseres Parlamentes, nicht zuletzt unserer Gesamtzusammenhanges, der Steuerung, der Koordination

Kammer. (all diese Begriffe sind Begriffe der Rechtslehre

Kollege Binder irrt sich aber, wenn er glaubt, seine dama- Prof. Eichenbergers und Prof. Lendis) erklären. Wollen wir

lige Motion sei in der Kleinen Kammer von mir bekämpft das? Können wir das? Dies ist die entscheidende Frage.

worden. Wenn Sie sich zurückerinnern, dann war ich es, der Meines Erachtens ist es angebracht, hiezu einige Zweifel

nach einer «Beerdigung» des Postulates und der Motion mit anzumelden. Glauben Sie wirklich, es wäre möglich, dass

einem Brief an das Ratsbüro mindestens erreichte, dass sich der Bundesrat programmatisch festlegt, sich also

einige Herren aus dem Ständerat in der gemeinsamen Kom- selbst zunächst mit seinen Regierungsrichtlinien bindet?

mission mit dem Nationalrat die Frage der «Zukunft des Ich habe grosse Mühe, eine solche Lösung in der täglichen

Parlamentes» beraten durften. Praxis unserer politischen Tätigkeit zu sehen. Ich habe

Zur Sache selbst: Kollege Binder sagte durchaus zutref- ebenfalls grosse Mühe, dahinter wirklich eine echte Mög-

fend, dass, durch die Entwicklung des Staates und der lichkeit politischer Realisierung zu erkennen.

modernen Gesellschaft bedingt, das Parlament sich nebst Ich schliesse diesen Betrachtungspunkt mit folgender Fest-

seinen - sagen wir traditionellen - Zuständigkeiten von stellung: Erst dann, wenn Sie der politischen Planung im

Gesetzgebung, Oberaufsicht und Finanzrecht mit den Fra- Sinne von «Legislaturplan/Finanzplan» einen für den Bun-

gen der politischen Planung zu befassen hat. Kollege Bin- desrat rechtsverbindlichen Stellenwert zubilligen wollen,

der sagt auch zutreffend, dass das Parlament sein Ansehen kann die Frage an das Parlament weitergegeben werden:

bewahren soll. Er glaubt, das Ansehen sei wiederherzustel- Wie stellen wir als Parlamentarier uns zu einem solchen

len. Auch da stimme ich ihm weitgehend zu. Wenn er indes- Bericht?

sen glaubt, im staatspolitischen Raum und im Spannungs- Auch dazu einige Bedenken: Kollege Binder hat, unter Hin-

verhältnis zwischen Bundesrat und Parlament von «Füh- weis auf Publikationen Prof. Eichenbergers, vor allem dar-

rungsanspruch» des einen oder des anderen sprechen zu auf hingewiesen, dass mit dem präzis gewählten Begriff des

können, würde ich ihm nicht zu folgen vermögen. Unser «Sich Befassens» noch nicht ausgesagt sei, welches denn

Staatsverständnis über das Verhältnis Bundesrat/Parlament die Intensität der Bindung sein solle. Ich zitiere Randnote 10

hat sich - und das ist in der Literatur auch vom hochverehr- aus der Schrift von Prof. Eichenberger «Ohnmacht des Par-

ten Herrn Prof. Eichenberger so dargestellt - zu einem laments»: Die Konkretisierung des Begriffes «Sich befas-

Gesamthandsverhältnis entwickelt. In der Tat nehmen beide sen» kann verstanden werden als «Kenntnisnahme» - das,

Gewalten, Bundesrat und Parlament, an der Gestaltung die- was wir heute haben, ist also eine erste Stufe des Sich-

ses Staates teil. Es kommt nun aber dazu, dass in unserer damit-Befassens -, «Genehmigung», «Mitgestaltung», bis

Kammer und in ihren Kommissionen diese Probleme schon zur verbindlichen «alleinigen Festlegung» durch das Parla-

1978 und 1979 diskutiert wurden. Es dürfte von Vorteil sein, ment. Prof. Eichenberger ist ja nicht nur ein hervorragender

die Frage aufzuwerfen: Hat sich innert der letzten drei Jahre Rechtslehrer, sondern auch ein Mann der Praxis. Er hat -

17. März 1982 165 Motion Binder

wohl nicht ohne Grund - im selben Text darauf hingewie- Es ist richtig, wenn wir uns darüber aussprechen, weil tat-

sen, dass es bei unseren Verhältnissen, vor allem ohne eine sächlich fundamentale Fragen aufgeworfen werden und weil

Parlamentsadministration, unmöglich sei, dass das Parla- auch der Motionär seinem Vorstoss einen recht bedeuten-

ment eine intensive Anteilname und eine hohe Dichte der den Stellenwert gibt.

Mitwirkung an einer Planung des Bundesrates erbringen Kürzlich mokierte sich Oskar Reck in der «Weltwoche» über

könne. die nahezu systematische Verschleppung grosser nationa-

Prof. Eichenberger muss nochmals zitiert werden. Er sagt ler Probleme, die zur Hauptsache vom Parlament verschul-

unter Randnote 17 einer Schrift über die Friedenswahrung det werde. Ich habe mich gefragt, ob sich das, was Herr

im Staat, dass «die Genehmigung von solchen Regierungs- Kollege Binder in seiner Motion fordert, als Remedur gegen

programmen nach wie vor eine dogmatisch noch offene solche Verschleppung, als Ausweg aus dieser Immobilität

Verbindlichkeit enthalten würde». Also nicht einmal die des Parlamentes oder - wie es Reck etwas pointiert formu-

Rechtslehre ist heute soweit, um der politischen Praxis ' liert - aus dem «Siechtum des schweizerischen Bundes-

genau sagen zu können, wie man sich mit solchen staates» anbiete.

Beschlüssen umtun solle. Die Begründung von Herrn Binder liesse darauf schliessen.

Heute haben wir ein zugegeben juristisch nicht so hoch Auch ich glaube, dass unser politisches System konstitutio-

angesiedeltes Mitwirkungsintrumentarium, wie Kollege Bin- nelle Führungsschwierigkeiten aufweist. Das ist nichts

der es wünscht. Aber das heutige Instrumentarium ist nicht Neues. Die Rollenverteilung zwischen Parlament und Bun-

null. Ich verweise Sie auf Artikel 45ter Absatz 2, wo darge- desrat in der Leitung der eidgenössischen Staatsgeschäfte,

legt ist, dass «Motionen zu beiden Berichten», also zum aber auch in der politischen Planung, gab immer wieder zu

Finanzplan und zum Regierungsprogramm möglich sind, reden. Ich verweise auf die Entstehungsgeschichte der

Motionen also, denen wir sogenannte Verbindlichkeit Regierungsrichtlinien, die ich hier nicht wiederzugeben

zumessen - Verbindlichkeit nicht im Sinne des Durchset- brauche.

zenkönnens mit Sanktionen, sondern des Durchsetzenkön- Herr Muheim hat es bereits gesagt: Es sind erst drei Jahre

nens mit politischer Macht. Wir können mit Motionen zu her, seit man sich in diesem Rat mit dem Komplex der poli-

Regierungsprogramm und Finanzplan unsere Meinung tischen Planung sehr intensiv auseinandergesetzt hat. In

ankünden, und, wenn sie eine Mehrheit finden, können Sie diesen drei Jahren hat sich an der Haltung des Ständerates,

dieser Meinung das Gewicht einer politischen Verbindlich- überhaupt an der Sachlage hinsichtlich dieser politischen

keit für die Regierung zumessen. Planungsideen, nichts oder nicht viel geändert. In unserem

Ich komme zum Schluss: Wenn Kollege Binder analysiert, Staatsaufbau, mit Initiativrecht und Referendum, mit freier

dass die Art der Behandlung der Richtlinien, vor allem wie Stimmabgabe des Parlamentariers, mit voll ausgebildetem

sie auch das letzte Mal im Dezember 1981 über die Bühne Zweikammersystem, ist Planung eben überhaupt nur in

ging, nicht gut und überzeugend sei, dann hat er völlig einem relativierten Sinn zu bejahen. Wenn der Ständerat

recht. Aber die Frage ist vielmehr die: Sind es die Instru- seinerzeit alle theoretischen Alternativen über politische

mente, die fehlen, oder ist es der politische Wille des Parla- Planung abgelehnt hat, dann muss an diesen Realitäten und

mentes, der fehlt? Denken Sie bitte zurück an den damali- an der damaligen Begründung (die ich nicht wiederholen

gen Versuch der Regierungsparteien, sich auf eine Motion möchte) der etwas idealistische Höhenflug des Motionärs

zu einigen: die Interessen, der politische Wille, die Betrach- gemessen werden.

tungsweisen waren aber zu verschieden, um eine Einigung Es mutet irgendwie illusionär an, die politische Planung zu

zu erzielen. einer «Hauptzuständigkeit der Bundesversammlung» zu

Im Spannungsverhältnis Bundesrat/Parlament geht es doch erklären, wie das im Motionstext verlangt wird. Unter der

um die politische Äusserung und um die politische Macht der Fakten, auch unter dem Eindruck unserer Staats-

Geschlossenheit. Wenn sich der Bundesrat mit seiner Ver- struktur und unseres politischen Systems muss sich das

waltung in den letzten Jahren stärker zu machen ver- Parlament - ich sage auch: leider - damit bescheiden, mit

mochte, dann liegt das daran, dass das Parlament seine dem bestehenden Instrumentarium auf die Staatspolitik pla-

Geschlossenheit sozusagen völlig aufgegeben hat. Unsere nerisch Einfluss zu nehmen. Es ist sehr attraktiv und publi-

Aufsplitterung in kleine politische Gruppierungen und die kumswirksam, vom Parlament mehr Besinnung auf Eigen-

Verschiedenheiten in den politischen Ideen und Betrachtun- werte, mehr schöpferische Phantasie oder - wie gesagt

gen führen dazu, dass eben keine Mehrheiten zustande wurde - mehr Einfluss, grösseren Beachtungsgrad, mehr

kommen. Führungs- und Machtanspruch zu verlangen und weniger in

Ich meine nicht völlig fehlzugehen, wenn ich Kollege Binder Selbstbescheidung zu machen, also dem Bundesrat aufzu-

sage: Politischer Wille, politische Kraftanstrengung, Kon- zeigen, wer die oberste Gewalt im Bund und damit das

zentration auf das Wesentliche, das sind jene Mängel, die Sagen hat.

wir auf seilen des Parlamentes feststellen. Es scheint mir, Ist das aber tatsächlich auch realistisch? Ich glaubte das

dass wir heute bei der Motion Binder etwa vor einer ähnli- früher auch einmal, heute aber nicht mehr! Markenzeichen

chen Lage stehen wie in vielen industriellen Unternehmun- des schweizerischen Parlamentarismus ist nun einmal der

gen: Wenn etwas nicht gut geht, dann sucht man nach Pragmatismus, das unablässige Suchen nach Kompromis-

neuen organisatorischen Strukturen, man schafft neue sen, die Resultante aus dem Parallelogramm der politischen

Institutionen und Leitungsstäbe und regelt schliesslich Kräfte. Das bedeutet vom Faktischen her - nicht vom

neue Kompetenzordnungen. Dabei liegt es schlicht und ein- Wünschbaren - eindeutige Kontraindikation zur Idee einer

fach an der Führung, an den Persönlichkeiten, an dem, was effizienten politischen Planung auf der Basis Bundesver-

eben auch in der Politik die Kraft des Parlamentes ausma- sammlung. Diese Planung müsste doch mehr als blosses

chen würde und ausmachen könnte: Was es brauchen Window-dressing sein. Der helvetische Pragmatismus steht

würde, wäre die Bereitschaft, sich in wichtigen Dingen poli- der Idee einer politischen Planung, die diesen Namen wirk-

tisch zusammenzuraufen. lich verdienen würde, aber im Wege.

Ich anerkenne, dass das von Kollege Binder anvisierte Pro- Es kommt etwas dazu, das vielleicht den Vorstellungen des

blem hohe Dringlichkeit hat, aber die von ihm vorgeschla- Motionärs noch viel mehr im Wege steht - leider auch eine

gene Lösung trifft den Kern der Sache nicht. Es geht viel- politische Realität: Unser Parlament muss sich zunehmend

mehr um eine erklärte Zusammenfassung der zersplitterten den Vorwurf gefallen lassen, bedeutende langfristige Aufga-

Meinungen und der politischen Kräfte, so dass wir in der ben, Gesamtkonzeptionen, grosse Gesetzesprojekte eher

Lage sind, mit Mehrheiten dem Bundesrat entgegentreten zögernd an die Hand zu nehmen und nicht ausgesprochen

zu können. speditiv zu behandeln. Als Gründe führt man immer gerne

Finanzknappheit oder die zunehmende Überlastung der

Affolter: Gestatten Sie auch noch eine Bemerkung zu die- Räte an. Ich glaube jedoch, der hauptsächlichste Grund

ser Motion (oder bald Postulat) aus einem anderen politi- liege im minimal gewordenen Konsens der Bundesratspar-

schen Lager. teien.

22-S

Motion Binder 166 17 mars 1982

Auch diese helvetische Spezialität hat ihre Geschichte. näheren Prüfung an das erweiterte Büro des Ständerates

Schon vor 15 Jahren wurde von den Freisinnigen die Ausar- beschliessen würde. Ich stelle keinen Antrag, denn es ist ja

beitung eines Minimalprogrammes der Bundesratsparteien Sache des Motionärs, sich dazu zu äussern.

angeregt. Vier Jahre später war es die CVP, die sich für

Koalitionsgespräche und für eine tragfähige Regierungsba- Dotier: Die Motion bzw. das Postulat Binder steht zweifel-

sis mit Legislaturzielen stark machte. 1972 erreichte man los im Zusammenhang mit der Behandlung des Zwischen-

auch eine gemeinsame Erklärung der Konkordanzpartner, berichtes über die Reglerungsrichtlinien in der Winterses-

allerdings ohne jeden Stempel von Verbindlichkeit. Aber sion. Das Unbehagen und die Kritik, die damals in bezug auf

dann ging es wieder eindeutig bergab: 1975 brachte man die Debatte unserer Räte geäussert wurden, beruhten ins-

nichts mehr zustande, was die Bezeichnung eines minima- besondere darauf, dass die ganze Diskussion in unseren

len Konsens verdient hätte; ebensowenig hat uns dann Debatten gewissermassen «stillstand», dass eben keine

1979 die Schwerpunkteerklärung weitergebracht. Beschlüsse gefasst werden konnten.

Heute sind die Aussichten für einen minimalen Konsens Ich stelle fest, dass wir heute wieder auf der gleichen Stufe

eher noch trüber. Unabdingbare Voraussetzung für die ver- gelandet sind. In einer anderen Disziplin würden wir sagen:

mehrte Einschaltung der Räte in die politische Planung (als Es ist ein Gehen an Ort. Ich bedaure, dass Herr Kollege Bin-

aktive Partner des Bundesrates und nicht bloss stille Teilha- der seine Motion in ein Postulat umgewandelt hat. Ich habe

ber) ist jedoch eine minimale Verständnisbereitschaft unter seinerzeit mitunterschrieben, aber ich weiss, dass rechtlich

den Regierungsparteien, die Einigung auf ein gemeinsames der Motionär ja nicht gehalten ist, die Mitunterzeichner

Minimalprogramm. Ein Aufraffen des Parlamentes verlangt anzufragen, ob sie an der Motion festhalten oder nicht.

auch der Motionär; aber er fordert damit etwas, von dem er

Gestatten Sie mir aber noch in bezug auf die heutige Dis-

selbst wissen müsste, dass es unter den derzeitigen politi-

kussion eine kurze Analyse. Ich stelle fest, dass wir uns

schen Gegebenheiten unerfüllbar ist. Wenn es für wichtig-

heute ebenfalls, wie in der vergangenen Session, darüber

ste laufende Staatsgeschäfte nicht gelingt, zu einer Eini-

streiten, wer im Sinne des Gewaltentrennungsprinzips

gung unter den Konkordanzpartnern zu kommen, wie soll eigentlich die Führung in diesem Staate hat. Unbestrittener-

denn das Parlament über wichtige Pläne der Staatstätigkeit

massen ist und bleibt doch die oberste Gewalt immer noch

einen tragfähigen Konsens herstellen können?

die Bundesversammlung. Es wurde aber und wird auch

Ich habe hier vor zwei Jahren schon die dringende Notwen-

immer noch kritisiert, dass die wirkliche Verteilung der

digkeit einer solchen Basis unterstrichen, aber ohne gros-

Macht im Laufe der Zeit sich ganz anders entwickelt hat,

sen Erfolg. Deshalb hätte ich dieser Motion nicht zustim- indem de facto eine immer grösser werdende Machtfülle

men können; nicht weil das Anliegen zu verneinen wäre, auf die Exekutive übergegangen ist. Der Grund, weshalb

sondern weil es an wesentlichen Voraussetzungen fehlt, der theoretische gewaltentrennende Gesetzgebungsstaat

ohne die die Verwirklichung der Vorstellungen des Motio- in zunehmendem Masse zu einem Exekutivstaat geworden

närs leider völlig chancenlos erscheint. Man würde den ist, liegt darin, dass die Regierung vielfach praktisch allein

Bundesrat (darum verstehe ich, dass er sich wehrt) zu

entscheidet, was zu tun sei und in welche Richtung die Ent-

etwas verpflichten, was er unter den heutigen politischen

wicklung geleitet werden soll. Insbesondere bei den Regie-

Verhältnissen überhaupt - auch im entferntesten - nicht rungsrichtlinien zeigt es sich, dass das Parlament es bei

erfüllen könnte. deren Kenntnisnahme bewenden lassen muss; von der poli-

Zur formellen Seite der Angelegenheit: Ich möchte dem

tischen Planung hingegen ist es faktisch ausgeschlossen.

Herrn Motionär noch einen anderen Weg aufzeigen. Er hat

Ich glaube nicht, dass das Instrumentarium, wie es von

sich zur Umwandlung seines Vorstosses in ein Postulat Herrn Kollege Muheim angedeutet wurde, genügt, um hier

bereit erklärt. Weil das Problem aber wirklich von Bedeu- auch planungsmässig effizient eingreifen zu können. Wir

tung ist, sollte dem, was dem Vorstoss Binder an realisti- sehen ja, dass der Motionär mit seiner Motion tun und

schem Gehalt noch verbleibt, doch sorgfältig nachgegan- machen kann, was er will. Er kann sie zurückziehen, wenn

gen werden. Wir sollten aber dem Bundesrat, der ohnehin

es ihm beliebt. Ich teile aber die Bedenken grundsätzlicher

nur bescheidene Begeisterung dafür aufbringt, keinen sol- Art, die Herr Kollege Bieder geäussert hat, und gehe mit

chen Auftrag geben, sondern uns selbst überlegen, wie

seinen Zielsetzungen einig. Das Parlament muss künftig

diese Planungsideen allenfalls in die Wirklichkeit umgesetzt vermehrt in die Planung einbezogen werden.

werden könnten. Darum frage ich mich, ob es nicht besser

gewesen wäre, statt den bequemen, aber unrühmlichen Im Zusammenhang aber mit diesen grundsätzlichen Erwä-

Weg der Umwandlung zu gehen, ein Gremium mit der Prü- gungen stellt sich zugleich eine weitere Frage. Die ver-

fung dieser Fragen zu beauftragen, das gegenwärtig schon stärkte Tätigkeit des Parlamentes würde auch die Über-

damit befasst ist. nahme einer neuen und sogar sehr wichtigen Aufgabe

Wir haben das erweiterte Büro des Ständerates mit der involvieren. Es stellt sich demnach gleichzeitig die Frage,

Behandlung der parlamentarischen Initiative Muheim hin- ob unser Milizsystem überhaupt geeignet ist, diese Auf-

sichtlich Zukunft des Parlamentes betraut. Dieses Gremium gabe zu erfüllen. Gerade mit dieser Konfrontation muss

hat seine Arbeiten ausgesetzt, bis Beschlüsse des Natio- wieder einmal die Forderung nach Parlamentsreformen

nalrates in dieser Beziehung vorliegen werden. Auf diese erhoben werden. Herr Kollege Affolter hat offensichtlich

Weise wären wir heute nicht gezwungen, dem Bundesrat auch in dieser Richtung votiert. Der derzeitige Betrieb, der

ein ungeliebtes Kind in den Schoss zu legen, sondern wür- durch die Einschaltung des Fernsehens mit der Übertra-

den ein eigenes Gremium beauftragen, diesen Fragen wei- gung ganztägiger Debatten noch schwerfälliger und noch

ter nachzugehen. Weniger effizient geworden ist, ist für die Lösung der anbe-

Darum möchte ich den Herrn Motionär bitten, sich diese gehrten Aufgabe wenig geeignet. Organisatorisch-admini-

Frage noch einmal zu überlegen. Die sehr allgemeine For- strative Verbesserungen oder gar grundsätzliche Reformen

mulierung der Motion, das Fehlen jeglicher Hinweise, wie sind unabdingbar, soll sich das Parlament auf seine funda-

sich die Vorstellungen des Motionärs verfassungsrechtlich mentale Aufgabe der Führung berufen.

oder auch gesetzlich niederschlagen sollen, die von Herrn Die Motion bzw. nunmehr das Postulat stellt eine grund-

Bundesrat Aubert aufgeworfenen Probleme der Selbstbin- sätzliche Forderung im Sinne der staatsrechtlichen Rollen-

dung des Parlamentes, der rechtlichen Bedeutung parla- verteilung. Dies ist praktisch nur lösbar, wenn auch die

mentarischer Planungsbeschlüsse und anderes mehr, Funktionstüchtigkeit des Parlamentes gewährleistet ist.

erfordern noch sehr viele sorgfältige Abklärungen, die wir - Wer also A sagt, muss zwangsweise auch B sagen.

in eigener Sache - wohl besser selbst vornehmen oder ver- Ich wiederhole: Den Umstand, dass die Motion in ein Postu-

anlassen sollten. lat umgewandelt wurde, bedaure ich. Die Wichtigkeit der

Deshalb würde ich es für die elegantere Lösung halten, Sache wäre motionswürdig gewesen, egal welches Schick-

wenn der Ständerat heute im Sinne des Artikels 27 Absatz 3 sal der Motion hier und jetzt beschieden gewesen wäre. Die

des Geschäftsreglementes die Überweisung der Motion zur aufgeworfene Frage aber bleibt so oder anders im Raum.

17. März 1982 167 Motion Binder

M. Aubert: Le motionnaire a accepté de transformer sa Cela étant, mon cher collègue, vous n'échapperez pas à

motion en postulat. Comme on disait il y a quelques années l'autre terme de l'alternative. Si vous voulez cette participa-

en France, on ne tire pas sur une ambulance. J'aimerais tion, il faudra bien qu'un jour, à un moment donné, l'Assem-

tout de même, M. Binder ayant pris à partie les sceptiques, blée fédérale se prononce par un oui ou par un non. Vous

expliquer pourquoi, personnellement, je ne crois pas aux dites que vous ne demandez pas un «Genehmigen», que

idées qu'il a développées tout à l'heure. vous vous contenter d'un «Befinden», l'allemand a de ces

Il me semble que les propositions de M. Binder ne cadrent subtilités. Il est possible que cette distinction vous dise

pas avec notre droit constitutionnel. Je ne parle pas de la quelque chose, mais pour nous autres, Suisses romands, la

lettre de la constitution. M. Binder lui-même envisage la seule participation véritable du Parlement suppose une pro-

possibilité de la reviser; et, en effet, il n'est pas très difficile cédure qui le conduise à dire, à un certain moment: oui,

d'ajouter un chiffre à l'article 85. Je parle de l'esprit de notre ceci est mon plan.

constitution, de notre régime constitutionnel. Mais quel plan, avec quatre partis principaux et sous la

Du temps de la constitution de 1848, les idées de M. Binder menace constante du référendum?

auraient, me semble-t-il, pu trouver une application. Notre Je me rappelle avoir assisté, le 1er décembre 1975, dans le

première constitution était ambivalente sur les rapports hall de l'Hôtel Bellevue, à un spectacle animé. Toutes sortes

entre le Parlement et le Gouvernement. On aurait pu avoir de journalistes étaient là, qui attendaient visiblement quel-

un régime d'assemblée; on aurait pu avoir un régime parle- que chose, quelque chose comme la décision d'un

mentaire, par exemple un gouvernement Stampf li en 1860, conclave. Ils attendaient que les partis gouvernementaux se

suivi par un gouvernement Escher en 1863. soient entendus sur un contrat de législature. Vous avez

Depuis 1874, en revanche, les choses ont bien changé; peut-être vécu cette animation - plusieurs d'entre vous y

notre régime contitutionnel ne s'accommode plus des ont fait allusion - cette attente, cette espérance. Qu'en

revendications de M. Binder. est-il sorti? Rien, absolument rien!

En 1874, nous avons eu le référendum sur les lois. Le Parle- En décembre 1981, et c'est, paraît-il, le point de départ de

ment s'est affaibli, il a perdu le dernier mot. notre discussion d'aujourd'hui, puisque c'est alors que

En 1891, nous avons eu l'initiative populaire, avec des pro- M. Binder nous a fait part de ses intentions, un groupe

jets rédigés de toutes pièces. Le Parlement s'est dissipé, il extrêmement poli, extrêmement modéré, avait déposé une

s'est mis à courir après l'opinion publique. motion bien ronde à laquelle il n'y avait pas grand-chose à

En 1918, nous avons eu la représentation proportionnelle, la redire. Or que s'est-il produit? Un membre d'un autre

cassure du Parti radical, la montée du Parti socialiste. Le groupe - celui de M. Binder - est monté à la tribune pour

Parlement s'est émietté, il n'a plus eu de parti majoritaire. dire que cette motion était excellente, mais il l'a aussitôt

Voilà le décor dans lequel nous débattons de la motion Bin- combattue en disant: il y manque ceci, il y manque cela. La

der. motion a été rejetée.

Il y a encore autre chose. Il me semble que nous devrions Les hommes politiques français de la IIIe République avaient

nous interroger sur la différence de nature qui existe entre inventé une très belle expression. Ils parlaient des motions

le Gouvernement et le Parlement. «nègre blanc». Je ne sais pas si on ose encore employer

C'est trop peu de dire que le Conseil fédéral est un organe cette expression aujourd'hui, mais tout le monde comprend

peu nombreux, mais permanent; tandis que l'Assemblée ce qu'elle veut dire. Une motion «nègre blanc», pour parler

fédérale est une organe plus nombreux, mais intermittent. le langage d'aujourd'hui, c'est une motion qui dirait, par

Cela est vrai, mais il y a une différence plus profonde entre exemple: il faudra combattre l'inflation tout en préservant

le Gouvernement et le Parlement. Le Conseil fédéral est un les acquis sociaux; ou bien: il faudra protéger l'environne-

corps, un collège, qui est capable d'avoir une volonté politi- ment tout en tenant compte des exigences de l'économie;

que continue. Je ne dis pas qu'il en ait toujours une, mais je ou bien: il faudra renforcer la défense nationale dans les

dis qu'il est capable d'en avoir une. Et les membres du limites de nos possibilités financières; ou encore: il faudra

Gouvernement, qui sont dans la minorité, sont obligés, à protéger la paysannerie tout en respectant nos.engage-

l'extérieur du moins, de défendre cette volonté politique ments internationaux, etc. Des évidences, des platitudes.

f continue. Est-ce cela que vous voulez? Est-ce un plan «nègre-

La nature de l'Assemblée fédérale est tout à fait différente. blanc»? On dit que le Conseil fédéral, dans son rapport sur

C'est une chambre de personnes. Je ne dis pas qu'elle les Grandes lignes, a été un peu fade. C'est vrai, mais il ne

n'est pas capable d'avoir une volonté politique, mais elle en pouvait pas être autre chose. Ah, si vous sortez le Parti

a une coup par coup, lorsqu'elle vote. Ensuite, lorsqu'un socialiste, si vous voulez partir en guerre et couper le pays

vote a été obtenu par une majorité contre une miniorité; en deux, c'est une autre affaire! Mais, dans la concordance

ceux qui faisaient partie de la minorité ne sont pas du tout que nous avons aujourd'hui, le Gouvernement ne peut pas

liés par la volonté de la majorité. Ils peuvent, par exemple, la ne pas être un peu fade. Eh bien! la motion de M. Binder

combattre dans une campagne référendaire. Il faut, pour aura simplement pour résultat que les rapports sur les

apprécier la motion Binder, avoir bien présente à l'esprit Grandes lignes seront encore un peu plus fades.

cette différence fondamentale de nature entre notre Gou- J'ai demandé: quel plan? Je demande maintenant: quelle

vernement et notre Parlement. sanction? Il faudra bien que quelqu'un soit lié, s'il y a un

J'en viens maintenant au contenu même de la proposition à vote à l'Assemblée. Mais ce n'est pas l'Assemblée qui se

la participation du Parlement à la planification. Je peux liera elle-même - M. Binder en convient. C'est le Conseil

l'imaginer de deux manières: par une commission ou par un fédéral qui sera lié. Il n'est pas possible qu'une approbation

vote des conseils. du rapport par le législatif n'ait pas, comme conséquence,

Je peux imaginer d'abord que des parlementaires partici- un caractère obligatoire pour l'exécutif.

pent à l'élaboration du rapport sur les Grandes lignes de la Alors, si les circonstances changent, et elles changent

politique gouvernementale. Je vois très bien une commis- assez souvent, que va-t-il se produire? Vous voulez que le

sion du plan, un peu comme était la Commission des pleins Conseil fédéral démissionne? Non, vous ne le voulez pas.

pouvoirs (Vollmachtenkommission) que nous avons eue Le Conseil fédéral ne démissionnera pas. Il s'écartera, tout

pendant la deuxième guerre mondiale, et qui collaborait simplement, des Grandes lignes et il dira pourquoi. Mais il

avec le Conseil fédéral à l'établissement d'ordonnances. le fait déjà, avec la loi de 1979. Je ne vois pas pourquoi on

Mais qui choisirait ces parlamentaires et qui représente- cherche une manière compliquée de dire ce que nous

raient-ils? Ils représenteraient eux-mêmes, éventuellement avons déjà.

le groupe politique auquel ils appartiennent. Ils ne représen- Mon cher collègue, vous avez constamment argumenté par

teraient pas l'Assemblée fédérale, de sorte que nous l'article 71 de la constitution fédérale. C'est vrai que

n'aurions pas, avec cette commission, une véritable partici- l'Assemblée fédérale est l'autorité suprême, sous réserve

pation du Parlement à la planification, telle que le motion- du peuple et des cantons. C'est vrai qu'elle est juridique-

naire la demande. ment supérieure au Conseil fédéral. Mais que signifie cette

Institut de pédagogie 168 18 mars 1982

supériorité? Elle signifie simplement que le Conseil fédéral #ST# Zehnte Sitzung - Dixième séance

ne peut pas s'opposer aux actes de l'Assemblée fédérale, à

moins que la constitution ne l'y autorise, ce qui est assez Donnerstag, 18. März 1982, Vormittag

rare; mais qu'en revanche, l'Assemblée fédérale, elle, n'est

pas tenue de se conformer aux actes du Conseil fédéral. Jeudi 18 mars 1982, matin

Seulement, cette supériorité doit se manifester là où il est 8.00h

de la nature des Chambres qu'elle se manifeste, c'est-

à-dire sur des questions précises. Par exemple, en refusant Vorsitz - Présidence: Herr Dillier

d'entrer en matière sur un projet du gouvernement; en

modifiant un projet par voie d'amendement; en approuvant

une motion bien délimitée; en soutenant une initiative parle-

mentaire contre le gré du gouvernement. Là est le génie de

l'Assemblée fédérale, c'est là qu'elle peut montrer sa supé- 81.046

riorité sur le Conseil fédéral. Qu'elle commence donc, mon

cher collègue, par user de ces moyens-là, avant d'apposer, Institut für Berufspädagogik. Neubau

sous un plan dépourvu de substance, une signature Institut de pédagogie. Bâtiments

dépourvue d'effet.

Botschaft und Beschlussentwurf vom 12. August 1981 (BBIIII, 149)

Binder: Ich habe diese Debatte mit Interesse verfolgt und Message et projet d'arrêté du 12 août 1981 (FF III. 137)

kann verstehen, dass der Bundesrat meinen Vorstoss nicht

als Motion entgegennehmen will. Er befindet sich heute mit

seinen Richtlinien in einer feudalen Situation. Ich kann aber

nicht verstehen, dass im Parlament dauernd diese Skepsis

vorherrscht und gross vorgetragen wird. Die politische Pla- Antrag der Kommission

nung besteht. Es muss eine Leitung im Staate vorhanden

Eintreten

sein; und es ist schon Sache des Parlamentes, einmal zu

sagen, ob es an dieser Leitung wirklich teilhaben will oder Proposition de la commission

nicht. Entrer en matière

Herr Muheim hat gesagt, diese Kenntnisnahme sei nicht

null, sie sei etwas. Persönlich finde ich, was wir heute M. Donzé, rapporteur: L'article 36 de la loi fédérale sur la

haben, ist fast null. Ich erinnere an die Motion Blocher im formation professionnelle charge la Confédération de la for-

Nationalrat. Da hat man erklärt, das Begehren sei verfas- mation des maîtres enseignants à plein temps ou à titre

sungs- und gesetzeswidrig; folglich hat man die Motion accessoire dans les écoles professionnelles, ainsi que du

abgelehnt. Andererseits waren wir selber inkonsequent. Wir perfectionnement des connaissances lorsque l'une et

haben uns sehr massiv in die Finanzplanung eingemischt l'autre ne sont pas données dans les hautes écoles.

und haben gesagt, dort wollen wir planen, wollen wir mitwir- Dans ce but, l'Institut suisse de pédagogie pour la forma-

ken. tion professionnelle, fondé le 17 mai 1972 par arrêté du

Herr Affolter möchte mir eine goldene Brücke bauen. Ich Conseil fédéral, joue le rôle de centre suisse de documen-

habe mir diesen Weg auch überlegt; ich bin aber nach dem tation en matière d'enseignement professionnel et assume

Studium aller Unterlagen über dieses Thema, insbesondere des responsabilités en ce qui concerne la recherche dans

derjenigen der parlamentarischen Kommissionen, nicht ce domaine. Il forme donc les maîtres professionnels selon

überzeugt, dass etwas herausschaut, wenn wir die Motion un programme de quatre semestres d'études à plein temps.

einer eigenen Kommission unterbreiten. Diese Kommission Selon la formation antérieure du candidat, la formation pour

würde wiederum sehr viele Sitzungen abhalten, ohne sich l'enseignement des seules branches techniques est de

schliesslich auf etwas einigen zu können. Deshalb stimme deux à trois semestres. L'Institut suisse de pédagogie pour

ich der Lösung zu, wenn auch schweren Herzens, es sei die la formation professionnelle dispose à Lausanne et à

Motion in ein Postulat umzuwandeln, worauf uns der aussa- Lugano de cycles d'études dont l'objectif est le même, mais

gefähige Bericht des Bundesrates unterbreitet wird. Nach- dont la répartition dans le temps des études est diffèrent.

her werden wir weiter diskutieren können. Si le message que nous avons étudié précise qu'il n'est pas

Herrn Aubert möchte ich sagen: Die Mehrheit der Staats- prévu de doter les filiales de Lausanne et de Lugano de

rechtslehrer steht heute auf dem Standpunkt von Herrn bâtiments qui seraient propriété de la Confédération et que,

Eichenberger, ist also der Meinung, dass sich das Parla- pour cette raison, les considérations de ce message ne

ment irgendwie in die Planung einschalten muss, wenn es concernent que le siège de Berne, la commission a regretté

noch die oberste Gewalt im Bund sein will. Ich glaube, es ist le manque de renseignements sur ces filiales de Lausanne

nun wirklich an der Zeit, dass das Parlament nicht einfach et de Lugano. Il apparaît donc absolument indispensable

dauernd resigniert und eine schlechte Figur nach aussen que la Confédération suive avec soin le travail fait en Suisse

macht. romande et au Tessin, et ne limite pas son effort en faveur

Ich bin also mit der Umwandlung meiner Motion in ein du seul siège de Berne.

Postulat einverstanden. Mein Postulat ist an sich nicht L'Institut suisse de pédagogie pour la formation profession-

bekämpft worden, weshalb ich Sie bitten möchte, minde- nelle est actuellement logé provisoirement dans des locaux

stens dieser Lösung zuzustimmen. qui appartiennent à l'Ecole d'ingénieurs de Berne. Vu

l'extension de l'institut, la Ville de Berne a demandé à la

Vizepräsident Weber: Herr Binder kommt nicht auf seinen Confédération de trouver une solution définitive pour ces

Entscheid zurück. Es bleibt beim Postulat. Das Postulat locaux sans trop tarder. Les locaux actuels ne permettent

wird nicht bekämpft. Es ist somit überwiesen. pas à l'institut de s'acquitter de ses tâches diverses et

complexes, institut qui occupe actuellement treize per-

Überwiesen als Postulat - Transmis comme postulat sonnes à plein temps et une à temps partiel. De surcroît,

une bonne partie de l'enseignement est dispensé par des

chargés de cours. Quant à l'effectif des étudiants, il est

Schluss der Sitzung um 10.55 Uhr actuellement de 105. Encore une fois ces renseignements

ne concernent que le siège de Berne. Beaucoup de disci-

La séance est levée à 10 h 55 plines doivent être enseignées dans d'autres locaux dis-

tants du centre et le message insiste avec raison sur les

conditions de travail devenues absolument incompatibles

avec les tâches définies par la loi.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Motion Binder Politische Planung. Mitwirkung des Parlaments

Motion Binder Participation du Parlement à la planification politique

In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung

Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale

In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale

Jahr 1982

Année

Anno

Band II

Volume

Volume

Session Frühjahrssession

Session Session de printemps

Sessione Sessione primaverile

Rat Ständerat

Conseil Conseil des Etats

Consiglio Consiglio degli Stati

Sitzung 09

Séance

Seduta

Geschäftsnummer 81.904

Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 17.03.1982 - 08:50

Date

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Seite 161-168

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