Property Owner Appeals Municipal Planning Zone Designation

Incarto n. 90.2012.34 · Lugano 11 novembre 2014 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Marco Lucchini

segretario: · Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 17 dicembre 2012 di

RI 1 patrocinato da: PR 1 contro

la risoluzione 30 ottobre 2012 (n. 335) con cui il municipio del comune di Vernate ha istituito la zona di pianificazione "Piancaccia";

ritenuto, in fatto

A. a. RI 1 è proprietario del mapp. 715 di Vernate. Il fondo, ubicato in località Piancaccia ha una superficie complessiva di 1017 mq ed è edificato.

b. Il piano regolatore, approvato con risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5313) dal Consiglio di Stato, assegna il mappale in parola alla zona edificabile residenziale b (Rb). A monte del fondo vi è una strada privata, via Piancaccia, che si diparte dalla sottostante via Cantonale al servizio delle abitazioni site nel sovrastante comparto.

B. a. Con risoluzione

30 ottobre 2012 (n. 335) il municipio di Vernate ha adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è di permettere di pianificare al meglio l'urbanizzazione dell'intera area Piancaccia. In particolare, il municipio intende approfondire la possibilità di trasformare la strada privata in un'infrastruttura pubblica attraverso la progettazione stradale, verificando nel contempo il potenziamento delle altre infrastrutture pubbliche (smaltimento delle acque luride e meteoriche, approvvigionamento idrico e illuminazioni). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione del territorio; in particolare è ammessa solo la riattazione o la demolizione di edifici esistenti e modifiche di destinazione, a condizione che non risultino manifestamente incompatibili con la futura pianificazione.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 12 novembre al 11 dicembre 2012. Questa interessa - tra gli altri e marginalmente - il mapp. 715.

C. Con ricorso 17 dicembre 2012 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo domandando l'annullamento della zona di pianificazione e la concessione dell'effetto sospensivo al provvedimento.

D. Il comune e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiedono che la domanda di concessione dell'effetto sospensivo sia respinta. Nel merito, il comune e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso. Degli argomenti si dirà, ove necessario, in diritto.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva di RI 1, proprietario di un fondo interessato dalla zona di pianificazione (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

2.2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.

59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).

2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362

consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7

seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

2.3. Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

2.3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b *i.f.*; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).

2.3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5*b* con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

3.Il ricorrente

ritiene che la procedura debba essere annullata poiché il mapp. 715 è incluso secondo i piani nella zona di pianificazione,

ma non è riportato né nella relazione tecnica, né nel preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale. Nella risposta il comune spiega che si è trattato di una svista.

3.1. Secondo l'art. 58 Lst, la zona di pianificazione si compone di un piano che ne delimita il comprensorio e di una scheda descrittiva che ne stabilisce i contenuti, gli scopi, gli effetti e la durata. Per l'art. 81 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1), la scheda descrittiva illustra motivi, contenuti, scopi, effetti e durata della zona di pianificazione (cpv. 1). Essa, soggiunge la norma (cpv. 2), non disciplina nel dettaglio l'assetto del terreno vincolato.

3.2. Come appena visto, la legge non prevede una relazione tecnica tra i documenti componenti la zona di pianificazione. Gli elementi vincolanti, dunque, sono quelli contenuti nella scheda descrittiva. Alla relazione tecnica in parola può dunque al più essere riconosciuto un mero valore indicativo, svolgendo essa una funzione simile a quella del rapporto di pianificazione previsto per i piani regolatori (art. 26 cpv. 2 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; art. 19 cpv. 3 Lst). Il fatto che essa non menzioni la particella del ricorrente non permette pertanto di ritenere viziata la zona di pianificazione. Pure il fatto che il Dipartimento - riproducendo l'errore - non l'abbia riportata nel suo preavviso non permette di concludere altrimenti, per i medesimi motivi. La censura deve dunque essere respinta.

4.Secondo l'insorgente la strada sarà priva d'interesse pubblico, poiché l'unica beneficiaria dell'opera sarà la proprietaria del mapp. 710, particella che verrebbe urbanizzata a spese dei proprietari confinanti con costi esorbitanti.

4.1.

4.1.1. Il comparto interessato dalla zona di pianificazione è composto di cinque fondi (mapp. 710, 713, 714, 895 e 939) per una superficie complessiva di ca. 8500 mq, suddivisi tra la zona residenziale Ra e Rb. Per entrambe - che si differenziano solo per la percentuale di residenza secondaria ammessa, 20%,

rispettivamente 30%, valgono, in particolare, i seguenti parametri: altezza massima alla gronda 7 m, al colmo 9 m con

possibilità di supplemento di 1 m per terreni con pendenza superiore al 35%, indice di occupazione massimo 35% e indice di sfruttamento massimo 0.5. Si tratta dunque di un comparto riservato per abitazioni in linea di massima di 2 piani. La relazione tecnica spiega che attualmente esso è servito da una strada privata in condizioni di manutenzione e sicurezza precarie, priva di piazze di scambio e con uno sbocco sulla strada cantonale molto difficoltoso e pericoloso. Inoltre, non insistendo la strada su una particella coattiva, l'utilizzo della stessa, che attraversa fondi privati, non è correttamente regolamentato.

4.1.2. L'urbanizzazione di una zona edificabile risponde di principio a un pubblico interesse, oltre che a essere un preciso compito dell'ente pubblico (19 cpv. 2 LPT). Nel caso concreto, le caratteristiche del comparto e dell'infrastruttura attualmente esistente

giustificano l'esame della pianificazione della sua urbanizzazione. Quanto alla censura sollevata dal ricorrente, ossia che

la futura strada sarà a unico beneficio della proprietaria del mapp. 710, essa è prematura, siccome rivolta contro la futura pianificazione e non contro la misura che la salvaguardia. In ogni caso, il fatto che quest'opera porti vantaggi a un privato non priva di legittimazione l'interesse pubblico del provvedimento adottato (cfr. sul tema: STA 90.2006.50-53-54 del 26 febbraio 2007 consid. 5.4.).

4.1.3. Pure certo è l'interesse nel caso concreo all'impiego della misura di salvaguardia della pianificazione, che permette di tenere il potenziale tracciato al riparo da iniziative edilizie potenzialmente conflittuali, che potrebbero seriamente compromettere o renderla più ardua.

4.1.4. Ferme queste premesse, l'intenzione del municipio di Vernate di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente relativo all'urbanizzazione del comparto in parola appare più che sufficientemente dimostrato. Tanto più che dal richiamo degli atti è emerso che il 4 novembre 2013 il Dipartimento del territorio ha già svolto l'esame preliminare della proposta di variante sottopostagli il

26 aprile 2013 dal municipio.

4.2. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e adozione, lasciando spazio in linea di principio solo a interventi di riattazione, demolizione di edifici esistenti e modifiche di destinazione. Nel caso di specie, poi, la zona di pianificazione interessa il mapp. 715 solo molto marginalmente, per una piccola superficie di ca. 15 m x 2.5 m già occupata dal sedime della strada privata esistente. Va, da ultimo, rilevata la durata limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto al ricorrente appare dunque assai contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.

5.Per i motivi che precedono, il ricorso, infondato, dev'essere respinto.

6.L'emanazione dell'odierno giudizio rende priva d'oggetto la domanda di concessione dell'effetto sospensivo.

7.La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), il quale dovrà pure rifondere un importo per ripetibili al comune, patrocinato (art. 28 LPamm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente. Lo stesso rifonderà fr. 500.- al municipio per ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario