Property Owner Appeal Against Full Nature Protection Zoning for Wetland Buffer Zone Upheld in Part

Incarto n. 90.97.00062 · Lugano 19 agosto 1998 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere · Tito Ponti

visto il ricorso del 6 giugno 1997 di

__________ __________, __________,

rappr. da: avv. __________ __________ __________, __________ __________ __________ __________, contro

la decisione 30 aprile 1997 del Consiglio di Stato che approva il Piano regolatore cantonale di protezione (PRCP) della __________ di __________ __________ nel __________ di __________

vista la risposta 7 agosto 1997 del Consiglio di Stato,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. __________ __________ é proprietario delle confinanti part. n. __________e __________ RFD di __________. Il PR di Vezia approvato nel 1989 attribuiva i due mappali alla zona edificabile R2, istituendo al contempo una fascia inedificabile profonda

10 metri sul lato lungo la __________ di __________, computabile però ai fini del calcolo della superficie edificabile netta (SEN) dei fondi.

b. Per poter procedere alla definizione di misure pianificatorie più consone alla protezione dell’importante biotopo umido della __________ di __________ __________, il Municipio ha provveduto ad istituire una zona di pianificazione entrata in vigore il 9 settembre 1991 per la durata di due anni e la cui validità é stata prorogata dal Consiglio di Stato sino al 9 settembre 1995.

c. Nel frattempo il Municipio di __________ ha elaborato un Piano particolareggiato della __________ di __________. __________, presentato al Dipartimento del territorio per esame preliminare in data 1 giugno 1995.

Nella sua seduta del 28 agosto 1995 il legislativo di __________ ha però risolto di rinviare il progetto di PP al Municipio, demandando al Cantone il compito di provvedere all’adozione delle misure di protezione della __________. Quest’ultimo ha quindi deciso di presentare un piano regolatore cantonale di protezione (PRCP) fondato sulle disposizione del DLBN del 16 gennaio 1940 e del relativo Regolamento di applicazione (R appl. DLBN del 22.1.1974). Tale piano, che riprende in sostanza i contenuti del PP elaborato dal Municipio di __________, prevede in particolare l’attribuzione integrale delle particelle n.__________ e __________alla zona di protezione della natura ZPN2, escludendovi ogni possibilità edificatoria.

d. Contro questa misura __________ __________ è insorto dinanzi al Consiglio di Stato. Egli postula l’abbandono del vincolo sui suoi terreni, non ritenendolo necessario alla tutela della __________. Al limite si dichiara disposto a riconoscere il vincolo istituito dal precedente PR 1989, che interessava solo parzialmente i due fondi senza comprometterne l’edificabilità.

e. Con risoluzione governativa del 30 aprile 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PRCP della __________ di __________. __________.

Nel merito delle censure ricorsuali, l’autorità governativa, dopo aver ricordato il prevalente interesse pubblico nel definire una zona “cuscinetto” attorno alla __________ vera e propria (la zona ZPN2), osserva che la limitata superficie dei due fondi rende alquanto problematico il loro sfruttamento ai fini edilizi. In simile contesto, considerato che un vincolo di protezione naturalistico gravava già parzialmente i terreni in questione, si giustifica il suo ampliamento sino ai confini degli stessi.

f. Dissentendo da tale decisione, __________ __________ é insorto dinanzi al TPT, chiedendo lo stralcio del vincolo di protezione e l’attribuzione dei due fondi alla zona edificabile RU2. Nel caso in cui fosse confermata l’attribuzione delle sue proprietà alla zona di protezione, chiede perlomeno la possibilità di computare dette superfici nel calcolo degli indici edilizi della retrostante zona edificabile.

g. Nelle sue osservazioni al ricorso il Consiglio di Stato chiede la reiezione del gravame, riprendendo sostanzialmente le argomentazioni già esposte nella risoluzione impugnata.

h. In data 9 ottobre 1997 si é tenuta l’udienza in contraddittorio. All’occasione il rappresentante del Consiglio di Stato ha precisato che l’esproprio dei due fondi in contestazione è stato preso in considerazione nella valutazione dell’onere espropriativo da ripartirsi tra i diversi enti pubblici. In attesa del regolamento della questione espropriativa si è pertanto deciso di tenere in sospeso la vertenza.

i. Con lettera del 13 luglio 1998 il patrocinatore del ricorrente ha comunicato al TPT che le trattativa intavolate con Comune e Cantone per regolare la questione espropriativa sono fallite; chiede di conseguenza l’emanazione della sentenza.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 8 cpv. 2 DLBN, in vigore dal 1 ottobre 1992, in virtù del quale contro le decisioni dell’ultima istanza amministrativa in materia di protezione delle bellezze naturali e del paesaggio é dato ricorso al TPT (cfr. sentenza TRAM 25.20.1992 in re Lepori D.). La potestà ricorsuale dell’insorgente é invece data dall’art. 10 cpv. 1 R appl. DLBN; quale proprietario di fondi situati nel perimetro del PRCP dispone senz’altro di un interesse legittimo.

Presentato nei termini statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il gravame é pertanto ricevibile in ordine.

2. protezione della natura

- base legale

2.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei suoi compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di __________, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale (protezione sancita anche dalla modifica 24.3.1995 degli art. 23 e 24 LPN, in vigore dal 1.1.1997).

La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art. 24sexies Cost.

Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no.

1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice (= prati umidi) e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi(risalto ns.)".

Secondo l'art. 18a cpv.

1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.

Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).

I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (DTF 116 Ib 209 ss, consid. 5).

La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.

2.2. La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost.

L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Nell’ambito dei PR comunali l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). Anche l’art. 28 LALPT cpv. 2 dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.

E’ pero’ possibile (ed in taluni casi auspicabile) affidare la protezione della natura ad altri strumenti pianificatori : nella scelta delle misure i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).

Occorre a questo punto ricordare che nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN) del lontano 16 gennaio 1940 e il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni.

Ciò può avvenire direttamente con gli strumenti del PR comunale, oppure per iniziativa del Consiglio di Stato (art. 5 R appl. DLBN), tramite l’adozione di piani regolatori cantonali di protezione ai sensi degli art. 9-12 R appl. DLBN.

Ed é precisamente su questa base che il Cantone ha deciso l’adozione del Piano regolatore cantonale di protezione della __________ di __________, istituendo le due zone di protezione della natura ZPN1 e ZPN2 e le relative norme di attuazione.

2.3. La __________ di __________ __________ di __________, oltre ad essere inserita nell’inventario dei siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale, é stata iscritta quale oggetto n. 2512 nell’Inventario federale delle paludi di importanza nazionale e soggiace pertanto alle disposizioni dell’Ordinanza sulle paludi (OPN), entrata in vigore il 1 ottobre 1994. Gli oggetti di cui all’inventario citato (art. 1 OPN) soddisfano le esigenze di particolare bellezza menzionate nell’art. 24sexies cpv. 5 Cost. fed.. La delimitazione di tali oggetti é stabilita dai Cantoni che prevedono fra l’altro zone cuscinetto sufficienti dal punto di vista ecologico (art. 3 OPN), adottano adeguati provvedimenti di protezione e di manutenzione (art. 5 cpv. 1 OPN) e vigilano in particolare a che i piani e le prescrizioni che regolano la modalità di utilizzazione del suolo, ai sensi della legislazione in materia di pianificazione del territorio, siano conformi all’Ordinanza stessa (art. 5 cpv.

2 lett. a OPN).

Come detto l’adempimento dei compiti assegnati dai citati disposti federali al Cantone é, nel caso concreto, stato attuato per il tramite di un piano regolatore cantonale di protezione ai sensi del R appl. DLBN. E non poteva essere altrimenti; si ricorda infatti che il Consiglio comunale di __________, con decisione 28 agosto 1995, ha deciso di rinviare al mittente il progetto di Piano particolareggiato della __________ elaborato dal Municipio, chiedendo al Cantone di provvedere lui stesso a stabilire i limiti e le prescrizioni delle misure volte alla protezione della __________. Va rilevato al proposito che lo strumento del PRCP é già stato utilizzato con successo in diverse circostanze (si cita in particolare la protezione dei laghetti di __________ e __________), e permette all’autorità cantonale di intervenire direttamente e celermente nell’adozione di misure di protezione a livello pianificatorio.

3. Interesse pubblico - proporzionalità

L’insorgente contesta l’attribuzione integrale dei fondi n. __________e __________alla zona di protezione della natura ZPN2, ritenendo che lo scopo di tutela della __________ può essere benissimo assicurato anche senza vincolare queste superfici oppure vincolando solo una parte dei terreni, come prevedeva il precedente PR del 1989 (fascia inedificabile profonda 10 metri computabile ai fini dello sfruttamento edilizio).

Simili affermazioni si scontrano tuttavia con le risultanze dei numerosi studi effettuati sul biotopo, già citati nelle precedenti sentenze del TPT 20 settembre 1993 (re Giani A.) e

8 novembre 1994 (re __________ e __________). In particolare lo studio

effettuato dallo Studio consulenze ambientali __________ e __________ negli anni 1993-94 (che é servito da base per

l’elaborazione del PRCP e per l’iscrizione della __________ nell’Inventario federale delle paludi) ha evidenziato l’importanza della salvaguardia delle zone “cuscinetto” a contorno della zona umida vera e propria, zone nelle quali va evitato il sorgere di nuove infrastrutture per il traffico e di nuove edificazioni, allo scopo di non compromettere il delicato equilibrio idrologico della zona e di evitare la distruzione della vegetazione ripuale come pure l’aumento di immissioni di origine antropica di ogni genere.

Non fa dubbio, alla luce di queste circostanze (che, per quanto possibile, sono state verificate in sede di sopralluogo), che l’estensione della zona di protezione ZPN2 ai fondi litigiosi sia pienamente giustificata. I due terreni sono infatti situati a diretto contatto con la zona di protezione integrale ZPN1, essendone separati unicamente da una piccola strada di servizio larga ca. 3 metri. Una loro eventuale edificazione non farebbe che aumentare le immissioni umane e del traffico, con grave pregiudizio per la vicinissima zona umida.

Né vi sono peraltro motivi per porre in dubbio la proporzionalità del provvedimento. L’insorgente afferma che la fascia di protezione precedentemente gravante le sue proprietà, profonda

10 metri dal ciglio della stradina, era più che sufficiente per assicurare il rispetto della __________.

Ora, stante le già citate implicazione di ordine naturalistico, risulta oggettivamente difficile in concreto delimitare con esattezza la fascia di protezione esterna. I motivi che hanno portato il CdS a delimitare la ZPN2 dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche (cfr. la già citata perizia __________ &__________) da non consentire al tribunale di intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni, in particolare sulla funzionalità dell’insieme. Qui il giudice potrebbe difficilmente correggere l’ubicazione della zona tutelata o ridurre la fascia di protezione, escludendone tutto o in parte un certo fondo, correndo il rischio di consentire interventi non più o troppo difficilmente reversibili proprio dove potrebbero poi risultare incompatibili con gli obiettivi della protezione naturalistica.

Quanto al sacrifico chiesto al privato, per importante che possa essere, appare nondimeno proporzionato all’importanza di mantenere franca da nuove costruzioni o nuove immissioni d’origine antropica la “zona cuscinetto” attorno alla __________a.

Il provvedimento pianificatorio dedotto in giudizio resiste pertanto indenne alle censure ricorsuali di cui é stato fatto segno e merita di essere confermato in questa sede

4. Computo degli indici

In sede di osservazioni al ricorso il Consiglio di Stato ha lasciato aperta la questione di un possibile utilizzo delle superfici dei due fondi toccati dal vincolo per il computo della SEN (superficie edificabile netta) sui fondi retrostanti situati in zona RU2. Questa soluzione, lo si ricorda, è stata adottata per i fondi n. __________, __________e __________RFD, situati immediatamente a nord di quelli dell’insorgente lungo il perimetro della zona ZPN2 (cfr. zona contrassegnata da punti neri sulla planimetria in atti).

In un primo tempo il Consiglio di Stato aveva giustificato il diverso trattamento per il fatto che la disposizione fondiaria e di proprietà non era la stessa riferita al qui ricorrente e ai proprietari dei citati mapp. n. __________, __________e __________: questi ultimi dispongono infatti di ampie superfici edificabili situate immediatamente a ridosso della zona di protezione (i f.n. __________e __________RF per i proprietari del f.n. __________ e, rispettivamente, __________; lo stesso f.n. __________, in gran parte incluso nella zona RU2), sulle quali è possibile trasferire le quantità edificatorie precedentemente acquisite, mentre il primo non ha questa possibilità dal momento che il retrostante f.n. __________, situato in zona RU2, non gli appartiene.

Questa distinzione fondata sul criterio della proprietà è tuttavia discriminante; nulla impedisce infatti al proprietario toccato dal vincolo di vendere i suoi fondi al proprietario del f.n. __________oppure procedere lui stesso all’acquisto di detto fondo, e trasferirvi così le quantità edificatorie precedentemente permesse sui mapp. n. __________e __________. Se la possibilità di computare gli indici è stata offerta ai proprietari situati nelle vicinanze, non si vede perché debba essere negata al ricorrente __________, per il solo fatto che la proprietà dei fondi risulta, al momento, ripartita in modo differente. Ne risulterebbe in concreto una disparità di trattamento non giustificabile né dal profilo del diritto in generale né da quello pianificatorio-urbanistico.

5. Considerato l’esito del ricorso e i rispettivi gradi di soccombenza, si prescinde dall’imposizione di tasse di giustizia e spese al ricorrente, che vengono compensate con le ripetibili a lui dovute dal Consiglio di Stato.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabile,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é parzialmente accolto.

§ Di conseguenza i fondi n. __________ e __________RFD vengono inseriti nell’area della ZPN2 computabile nella SEN della zona RU2 del PR di Vezia.

2. Non si prelevano tasse di giudizio né spese; non si assegnano ripetibili.

3. Intimazione: - Avv. __________ __________ -Piccoli, __________, per il ricorrente;

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, _________

- Sezione pianificazione urbanistica, _________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario