Property Owners v. State Council: Nature Protection Zoning Over Residential Use

Incarto n. 90.97.00061 · Lugano 5 dicembre 1997 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere · Tito Ponti

visto il ricorso del 5 giugno 1997 di

__________ __________, __________,

Arch. __________ __________ __________,

__________ __________, __________,

rappr. da: __________ __________, __________ __________, tutti rappr. dall'avv. __________. __________, __________ __________, contro

la decisione 30 aprile 1997 del Consiglio di Stato che approva il Piano regolatore cantonale di protezione (PRPC) della __________ di __________ __________ nel Comune di __________

vista la risposta 7 agosto 1997 del Consiglio di Stato,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________ sono comproprietari, in ragione di 1/4 cadauno, della part. n. __________RFD di __________, situata nel perimetro della zona di protezione della __________ di __________ __________ decretata dal PRCP.

La proprietà é costituita da un vasto appezzamento di forma rettangolare, in parte prato, in parte boscato. Lungo il suo lato occidentale scorre il piccolo riale che alimenta la __________.

b. Il PR di __________ é stato approvato dal CdS nel dicembre del 1989; secondo questo piano, la particella dei ricorrenti era divisa tra una zona di protezione natura (la fascia prossima al riale) e una zona residenziale estensiva RU2.

c. Per poter procedere alla definizione di misure pianificatorie atte alla protezione della __________ di __________ __________, il Municipio ha provveduto ad istituire una zona di pianificazione entrata in vigore il 9 settembre 1991 per la durata di due anni e la cui validità é stata prorogata dal Consiglio di Stato sino al 9 settembre 1995. Il ricorso interposto dai proprietari contro questa proroga é stato respinto dal TPT con sentenza 8 novembre 1994.

d. Nel frattempo il Municipio di __________ ha proceduto all’elaborazione di un Piano particolareggiato della __________ di __________. __________, presentato al Dipartimento del territorio per esame preliminare in data 1 giugno 1995.

Nella sua seduta del 28 agosto 1995 il legislativo di __________ ha però risolto di rinviare il progetto di PP al Municipio, demandando al Cantone il compito di provvedere all’adozione delle misure di protezione della __________. Quest’ultimo ha quindi deciso di presentare un piano regolatore cantonale di protezione (PRCP) fondato sulle disposizione del DLBN del 16 gennaio 1940 e del relativo Regolamento di applicazione (R appl. DLBN del 22.1.1974).

Il piano regolatore cantonale, che riprende in sostanza i contenuti del PP elaborato dal Municipio di __________, é stato adottato con risoluzione governativa del 30 aprile 1997. Esso prevede, in particolare, l’attribuzione integrale della particella n. __________ alle zone di protezione della natura ZPN1 e ZPN2, e di conseguenza la sua esclusione dalla zona edificabile.

e. Dissentendo da tale decisione i proprietari del f.n. __________ sono insorti dinanzi al TPT, chiedendo l’annullamento del PRCP e il ripristino delle previgenti disposizioni del PR di __________.

A sostegno della loro impugnativa osservano infatti che non esiste alcun motivo di interesse pubblico per decretare l’inedificabilità completa del fondo n. __________, bastando a scopo di tutela della __________ di __________ __________ la definizione di una zona protetta lungo il riale. Essi evidenziano inoltre come in data 29 aprile 1993 il Dipartimento del territorio aveva preavvisato favorevolmente l’istanza per costruire sul fondo in oggetto.

f. Nelle sue osservazioni al ricorso il Consiglio di Stato ha ricordato che il piano regolatore cantonale di protezione ricalca in pratica le proposte del Piano particolareggiato elaborato dal Municipio di __________ nel 1995. Si tratta inoltre di conformare la pianificazione locale alle indicazioni scaturite dalle sentenze 20 settembre 1993 e 8 novembre 1994 del TPT, che evidenziavano la necessità di ampliare la fascia di protezione attorno alla __________ di __________, estendendola all’intero f.n. __________.

Postula pertanto la reiezione del gravame.

g. In data 9 ottobre 1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 8 cpv. 2 DLBN, in vigore dal 1 ottobre 1992, in virtù del quale contro le decisioni dell’ultima istanza amministrativa in materia di protezione delle bellezze naturali e del paesaggio é dato ricorso al TPT (cfr. sentenza TRAM 25.20.1992 in re Lepori D.). La potestà ricorsuale degli insorgenti é invece data dall’art. 10 cpv. 1 R appl. DLBN; quali proprietari fondiari nella zona toccata dal PRCP dispongono senz’altro di un interesse legittimo.

Presentato nei termini statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il gravame é pertanto ricevibile in ordine.

2. protezione della natura

- base legale

2.1 La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei suoi compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di __________, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale (protezione sancita anche dalla modifica 24.3.1995 degli art. 23 e 24 LPN, in vigore dal 1.1.1997).

La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art. 24sexies Cost.

Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no.

1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice (= prati umidi) e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi(risalto ns.)".

Secondo l'art. 18a cpv.

1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.

Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).

I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (DTF 116 Ib 209 ss, consid. 5).

La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.

2.2 La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost.

L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Nell’ambito dei PR comunali l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). Anche l’art. 28 LALPT cpv. 2 dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.

E’ pero’ possibile (ed in taluni casi auspicabile) affidare la protezione della natura ad altri strumenti pianificatori : nella scelta delle misure i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).

Occorre a questo punto ricordare che nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN) del lontano 16 gennaio 1940 e il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni.

Ciò può avvenire direttamente con gli strumenti del PR comunale, oppure per iniziativa del Consiglio di Stato (art. 5 R APPL. DLBN), tramite l’adozione di piani regolatori cantonali di protezione ai sensi degli art. 9-12 R appl. DLBN.

Ed é precisamente su questa base che il Cantone ha deciso l’adozione del Piano regolatore cantonale di protezione della __________ di __________. __________, istituendo le due zone di protezione della natura ZPN1 e ZPN2 e le relative norme di attuazione.

2.3. La __________ di __________ __________ di __________, oltre ad essere inserita nell’inventario dei siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale, é stata iscritta quale oggetto n. 2512 nell’Inventario federale delle paludi di importanza nazionale e soggiace pertanto alle disposizioni dell’Ordinanza sulle paludi (OPN), entrata in vigore il 1 ottobre 1994. Gli oggetti di cui all’inventario citato (art. 1 OPN) soddisfano le esigenze di particolare bellezza menzionate nell’art. 24sexies cpv. 5 Cost. fed.. La delimitazione di tali oggetti é stabilita dai Cantoni che prevedono fra l’altro zone cuscinetto sufficienti dal punto di vista ecologico (art. 3 OPN), adottano adeguati provvedimenti di protezione e di manutenzione (art. 5 cpv. 1 OPN) e vigilano in particolare a che i piani e le prescrizioni che regolano la modalità di utilizzazione del suolo, ai sensi della legislazione in materia di pianificazione del territorio, siano conformi all’Ordinanza stessa (art. 5 cpv.

2 lett. a OPN).

Come detto l’adempimento dei compiti assegnati dai citati disposti federali al Cantone é, nel caso concreto, stato attuato per il tramite di un piano regolatore cantonale di protezione ai sensi del R appl. DLBN. E non poteva essere altrimenti; si ricorda infatti che il Consiglio comunale di __________, con decisione 28 agosto 1995, ha deciso di rinviare al mittente il progetto di Piano particolareggiato della __________ elaborato dal Municipio, chiedendo al Cantone di provvedere lui stesso a stabilire i limiti e le prescrizioni delle misure volte alla protezione della __________. Va rilevato al proposito che lo strumento del PRCP é già stato utilizzato con successo in diverse circostanze (si cita in particolare la protezione dei laghetti di __________ e __________), e permette all’autorità cantonale di intervenire direttamente e celermente nell’adozione di misure di protezione a livello pianificatorio.

Le critiche espresse dai ricorrenti in merito all’adozione dello strumento del PRCP nel caso specifico sono quindi prive di fondamento, e vanno senz’altro respinte.

3. Interesse pubblico - proporzionalità

Nel merito gli insorgenti contestano l’estensione della zona di protezione della natura ZPN2 all’intera superficie del fondo n. __________, ritenendo che lo scopo di tutela della __________ può essere benissimo assicurato con la sola definizione di una zona di protezione lungo il corso del ruscello (corrispondente in pratica al perimetro della zona di protezione assoluta ZPN1).

Simili affermazioni si scontrano tuttavia con le risultanze dei numerosi studi effettuati sul biotopo, già citati nella precedenti sentenze del TPT 20 settembre 1993 (re Giani A.) e

8 novembre 1994 (re __________ e __________). In particolare lo studio

effettuato dallo Studio consulenze ambientali __________ e __________ negli anni 1993-94 (che é servito da base per

l’elaborazione del PRCP e per l’iscrizione della __________ nell’Inventario federale delle paludi) ha evidenziato l’importanza della salvaguardia delle zone “cuscinetto” a contorno della zona umida vera e propria, zone nelle quali va evitato il sorgere di nuove infrastrutture per il traffico e di nuove edificazioni, allo scopo di non compromettere il delicato equilibrio idrologico della zona e di evitare la distruzione della vegetazione ripuale come pure l’aumento di immissioni di origine antropica di ogni genere.

Non fa dubbio, alla luce di queste circostanze (che, per quanto possibile, sono state verificate in sede di sopralluogo), che l’estensione della zona di protezione della natura ZPN2 a tutto il f.n. __________ (e a numerosi altri nella zona) sia pienamente giustificata.

L’interesse pubblico a proteggere la __________ e i suoi dintorni prevale senz’altro su quello privato dei proprietari a poter liberamente disporre del loro fondo e merita tutela in questa sede. Né vi sono peraltro motivi per porne in dubbio la proporzionalità : il provvedimento è idoneo a conseguire lo scopo, non si vede quale altra misura meno incisiva potrebbe raggiungere lo stesso risultato e infine tra scopo e mezzo per conseguirlo corre un rapporto ragionevole (zumutbar).

4. Gli insorgenti pretendono un diritto all’edificazione sulla part. n. __________in ragione di una licenza edilizia rilasciata loro dal Dipartimento del territorio in data 29 aprile 1993.

Ora, a questo Tribunale risulta in effetti che una licenza di costruzione sul fondo é stata effettivamente approvata nel 1993. Tale licenza é stata tuttavia annullata e sostituita dalla decisione 18 agosto 1994, allorquando il Dipartimento, su istanza di riesame presentata dal Municipio di __________ e tenuto conto delle sentenze del TPT nel frattempo emanate, ha rilevato gli aspetti di diritto cantonale e federale che si opponevano al rilascio della licenza edilizia.

A torto i ricorrenti pretendono quindi di disporre di un’autorizzazione a costruire ancora valida. Anche quest’ultima censura, al pari delle precedenti, non merita accoglimento.

5. Stando così le cose, il ricorso deve essere integralmente respinto.

Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 600.-- (seicento).

3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per i ricorrenti;

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, ___________

- Sezione pianificazione urbanistica, ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario