Property Owners v. State Council Zoning Resolution

Incarto n. 90.97.00013 · Lugano 26 agosto 1997 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere · Tito Ponti

visto il ricorso del 11 marzo 1997 di

1. __________ __________, __________,

2. __________ __________, __________,

3. __________ __________, __________,

4. __________ -__________ __________, __________,

5. __________ __________, __________,

6. __________ __________, __________,

7. __________ __________, __________

tutti rappr. da avv. __________. __________, __________ __________, contro

la risoluzione 5 febbraio 1997 (n. __________) del Consiglio di Stato che approva alcune varianti del PR di __________

viste le osservazioni del 5 maggio 1997 del Comune di

__________ e la risposta 27 marzo 1997 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. I ricorrenti sono proprietari comuni, quali membri di una comunione ereditaria, della part. n. __________RFD di __________, di complessivi 2832 mq. Il fondo, sito in zona edificabile, é costituito da un’abitazione famigliare circondata da un ampio giardino e da un frutteto. Sul suo lato nord-ovest confina con la strada comunale di accesso alle frazioni di “__________” e “__________ __________ ” (f.n. __________RFD).

b. Il PR di __________ é stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 5 dicembre 1989. Nella sua seduta del 1 aprile 1996 il Consiglio Comunale di __________ ha deciso l’adozione di alcune varianti relative al piano del paesaggio, delle zone edificabili, del traffico e delle attrezzature e edifici d’interesse pubblico. In particolare, il vincolo espropriativo previsto dal PR 1989 sul lato nord-ovest della part. n. __________, teso ad allargare la strada comunale da 3,5 ml a 5 ml, é stato abbandonato e sostituito da un vincolo di posteggio della profondità di 2 ml.

c. __________, __________, __________ e __________ __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________ hanno contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato. Essi ritengono infatti che il vincolo di posteggio disattende il principio della proporzionalità, dal momento che l’interesse pubblico non é sufficientemente dimostrato mentre quello privato risulta gravemente leso. Osservano infatti che la superficie sottratta dal vincolo incide troppo sulle capacità edificatorie del loro fondo, considerata anche la possibilità di un frazionamento tra i suoi attuali 7 proprietari.

d. Con decisione 5 febbraio 1997 il Consiglio di Stato ha nondimeno approvato le varianti al PR di __________ e respinto il ricorso interposto.

L’autorità governativa giudica infatti che il vincolo di posteggio pubblico istituito sul f. n. __________sia giustificato da un interesse pubblico concreto, vista la vicinanza dei nuclei di “__________ ” e “__________ __________ ”, attualmente sottodotati di posteggi. Quanto alla superficie sottratta, esse risulta senz’altro modesta rispetto all’estensione totale del fondo (4-5%), e non pregiudica in modo irreparabile le capacità edificatorie; il CdS osserva d’altronde che già il precedente PR 1989 prevedeva un vincolo espropriativo della larghezza di 1,5 metri a lato della strada comunale, per la quale si era in un primo tempo previsto l’allargamento.

e. Dissentendo da tale decisione i già ricorrenti sono insorti davanti al TPT chiedendone l’annullamento e lo stralcio del vincolo di posteggio.

A sostegno delle loro domande hanno riproposto, in sostanza, allegazioni e censure del ricorso di primo grado.

f. Nelle rispettive osservazioni Consiglio di Stato e Municipio di __________ auspicano la reiezione dell’impugnativa.

Quest’ultimo ha ribadito la validità dell’impostazione pianificatoria adottata, sottolineando l’urgenza di reperire aree di parcheggio in prossimità delle varie frazioni del paese.

g. In data 27 giugno 1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. In sede di discussione i ricorrenti hanno proposto una soluzione alternativa al Municipio per la realizzazione dei posteggi. Dopo sollecito esame della stessa, il Municipio ha però comunicato di non potere accettare questa soluzione. Il rappresentante degli insorgenti ha quindi chiesto l’emanazione della decisione, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.

4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.

b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.

3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).

Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR

- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,

26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

5. Ai sensi dell’art.

26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.

Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).

Il vincolo in contestazione dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.

6. Gli insorgenti contestano come detto l’attribuzione di parte del loro fondo all’area prevista per la realizzazione di un parcheggio pubblico. Secondo loro il vincolo non soddisfa il requisito di pubblico interesse, non essendo sufficientemente dimostrata la necessità di disporre di parcheggi in quella zona; essi sostengono inoltre che la realizzazione dei posteggi comporterebbe un danno disproporzionato al loro fondo, al quale verrebbe sottratta un’area pregiata dal profilo dell’edificazione.

6.1. Da quanto riportato alle pagg. 7-8 della Relazione sulle varianti di Piano regolatore si evince che il posteggio laterale sul f.n. __________ (si tratta di 7-8 posti-auto) era già stato previsto nell’ambito della valutazione dei ricorsi contro il PR 1989. Il Consiglio di Stato, in quell’occasione, aveva valutato che l’opera disponesse del requisito della pubblica utilità, dal momento che soddisfa un importante bisogno collettivo. Queste considerazioni sono senz’altro ancora valide; da indagini esperite dal Municipio si rileva che a __________ il rapporto tra autoveicoli e abitanti é di 1,9 a 1, vale a dire che si conta un’automobile circa ogni due abitanti. La struttura compatta dei vari nuclei del paese, tra i quali quello di “__________ __________” e di “__________ ”, situati nelle vicinanze della contestata opera, non permette a tutti i proprietari della zona di posteggiare i propri veicoli. Va inoltre notato che il Comune di __________ ha adottato, a giusto titolo, disposizioni pianificatorie e architettoniche relative alle zone dei nuclei tese ad evitare l’ingombrante presenza di veicoli posteggiati nelle strette stradine e prevenire la disordinata realizzazione di posteggi privati in queste parti pregiate del villaggio.

Alla luce di queste considerazioni, ben si può affermare che la misura pianificatoria proposta risponde ad un giustificato e riconosciuto interesse pubblico.

7. Resta da esaminare la questione a sapere se il vincolo rispetti il principio della proporzionalità e segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e la restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).

I ricorrenti negano l’idoneità e l’adeguatezza della scelta pianificatoria all’esame. Questa censura non può però essere seguita.

L’area scelta per l’infrastruttura, a ridosso dei già citati nuclei di “__________ __________ ” e “__________ ” si presta in modo particolare alla realizzazione di un posteggio per gli abitanti di queste zone; questa ubicazione ha il vantaggio di essere facilmente accessibile e vicina alle abitazioni (é infatti noto che un’infrastruttura troppo discosta non sarebbe utilizzata dai potenziali fruitori). La morfologia pianeggiante del luogo e la disposizione dei posteggi (laterali lungo una strada) permette inoltre di limitare al massimo lo spreco di terreno e il dispendio di finanze pubbliche.

Né può essere negata la proporzionalità in senso stretto, ossia la sussistenza di un rapporto ragionevole tra l’interesse pubblico a conseguire lo scopo e il sacrificio che ne deriva al privato.

Si osserva infatti che l’area gravata dal vincolo é tutto sommato modesta (tra i 120 e i 150 mq) rispetto all’estensione del fondo (oltre 2800 mq), risulta distante dall’attuale abitazione e non incide in modo decisivo sulle capacità edificatorie del fondo. Come rettamente rilevato dall’autorità inferiore, é inoltre possibile, a determinate condizioni, computare negli indici edificatori anche la superficie sottratta per la realizzazione del vincolo AP.

Il pur comprensibile sacrificio che ne deriva ai proprietari deve, nella presente fattispecie, cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla realizzazione del posteggio pubblico su parte del loro fondo.

Per i predetti motivi si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame rispetta il principio della proporzionalità; la soluzione consacrata dal PR, pur non essendo l’unica possibile (i ricorrenti propongono infatti altre ubicazioni per il posteggio), appare senz’altro logica e sostenibile, e merita conferma anche in questa sede.

8. Prive di fondamento sono infine le considerazioni in merito ad un’incompatibilità ambientale della prevista infrastruttura o ancora ad accresciuti pericoli del traffico. E’ vero, raramente

un’opera di questo genere abbellisce il paesaggio o contribuisce alla sua tranquillità; non é tuttavia dato di vedere come un posteggio pubblico di ridotte dimensioni (7-8 posti auto), situato su una strada comunale secondaria, possa risultare di pericolo per la sicurezza stradale o comportare un disturbo intollerabile a causa del rumore, tenuto conto anche della velocità ridotta che una simile struttura impone agli automobilisti (ci si effettuano solo le manovre di posteggio). Anche il paventato aumento del traffico può ritenersi trascurabile: la strada comunale a confine del f.n. __________ serve unicamente le modeste frazioni di “__________” e “__________ __________ ”, abitate da non più di 200 persone. Già oggi, in ogni caso, gli abitanti di queste zone si servono di questa strada per raggiungere le loro abitazioni, e non é quindi dato di vedere per quale motivo il traffico dovrebbe aumentare nei termini paventati dagli insorgenti.

9. Stando così le cose, il ricorso deve essere respinto.

Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

viste la normative alla fattispecie applicabili, dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

3. Intimazione: - Avv. __________. __________, __________, per i ricorrenti;

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario