Property Owner v. State Council Regarding Agricultural Land Reclassification for Strategic Reserve

Incarto n. 90.97.00111 · Lugano 16 giugno 1998 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere · Tito Ponti

visto il ricorso del 4 settembre 1997 di

__________ __________ __________, __________, rappr. da: dr. __________ __________, __________ __________, contro

la risoluzione 5 agosto 1997 (n. __________) che approva alcune varianti del Piano particolareggiato del __________ __________ (PRP-PF)

viste le osservazioni 17 ottobre 1997 del Consiglio di Stato e 27 ottobre 1997 del Comune di __________,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. Con risoluzione n. __________del 19 settembre 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano particolareggiato del __________ __________ (PRP-PF) quale componente del PR di __________. Scopo primario di questo piano è quello di favorire il sorgere nell’area di un parco industriale-tecnologico di valenza cantonale. All’occasione, l’autorità governativa assegnava al Comune di __________ un termine di un anno per provvedere all’adozione di una serie di varianti scaturite dall’approvazione.

b. La società __________ __________ __________ è proprietaria del f.n. __________ RFD __________a, attribuito dal PRP-PF in parte alla zona “industriale-terziaria innovativa” e in parte alla zona agricola. Il sedime è al momento utilizzato quale deposito industriale.

Tra le varianti approvate dal CC di __________ il 18 dicembre 1996, figura anche l’inclusione di gran parte della zona agricola attorno al __________ __________ nel comprensorio SAC (superfici per l’avvicendamento colturale), cosi come prescritto nella scheda di coordinamento 3.1. del PD e nelle sue rappresentazioni grafiche.

c. Contro l’attribuzione al comprensorio SAC, la proprietaria del fondo n. 2113 si è aggravata dinanzi al Consiglio di Stato.

Nel merito essa censura l’assenza di qualsiasi riferimento all’area SAC nelle norme del PRP-PF come pure nel Piano delle zone. Fa notare che il fondo non è assolutamente idoneo all’agricoltura, essendo ricoperto da uno spesso strato di ghiaia. Il vincolo violerebbe inoltre il principio della parità di trattamento dal momento che non include l’intera zona agricola definita dal PRP-PF.

d. Le varianti presentate del Comune di __________ sono state approvate dal CdS con decisione

5 agosto 1997. Per quanto attiene all’attribuzione al comprensorio SAC del f.n. __________, l’autorità governativa ha osservato che è preciso obbligo dei Comuni riprendere nei rispettivi PR le indicazioni della scheda 3.1. del PD; anche se il fondo dell’insorgente è stato parzialmente manomesso dalla posa di uno strato di ghiaia, il suo recupero ai fini agricoli è senz’altro fattibile senza eccessiva spesa.

e. Dissentendo da tale decisione, la ricorrente è insorta davanti al TPT. Con argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle sviluppate in prima istanza, chiede lo stralcio del vincolo SAC dal fondo n. __________RFD.

f. Nelle rispettive osservazioni Municipio di __________ e Consiglio di Stato postulano la reiezione del gravame; essi osservano in primo luogo che l’attribuzione del terreno alla zona agricola è cresciuta in giudicato e non può più essere contestata in questa sede. Quanto al vincolo SAC, altro non fa che adeguare la pianificazione locale alle direttive di ordine superiore (PD).

g. In data 28 aprile 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).

Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di

diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF

117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

4. Ai sensi dell’art.

16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.

Va tenuto presente che i terreni agricoli hanno subito una drastica riduzione negli anni addietro, il che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del paesaggio.

Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95 1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali, l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.”

4.1. Giusta l'art. 16 OPT le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a LPT; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee, comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura. Le SAC sono assicurate con provvedimenti della pianificazione del territorio e vengono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici) come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 16 cpv. 2 OPT). Scopo delle SAC è di assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del Paese. Dal profilo delle competenze e della procedura spetta alla Confederazione fissare, sotto forma di valori di massima, l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art.

17 OPT). A questi incombe l'obbligo del rilevamento delle SAC e della designazione nei relativi piani direttori (art. 18 OPT). Dopo il riesame e l'armonizzazione dei rilevamenti cantonali, la Confederazione fissa in un piano settoriale (art. 13 LPT) l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 19 OPT). I Cantoni devono dal canto loro garantire che la quota minima a loro attribuita sia assicurata costantemente e provvedere a che i Comuni assegnino le SAC alla zona agricola dei loro PR (art.

20 OPT).

4.2. In ossequio all'art.

19 OPT il Consiglio Federale ha approvato in data 8 aprile 1992 il "Decreto concernente il piano settoriale per l'avvicendamento delle colture: estensione minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo decreto ha fissato a 3’500 ettari (ha) la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su di un totale di 438'560 ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua il Consiglio di Stato ticinese ha designato le SAC nella scheda di coordinamento n° 3.1 e "gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola" nella scheda di coordinamento n° 3.2. Queste schede sono poi state approvate dal Gran Consiglio, che all’occasione ha evaso i ricorsi interposti da vari comuni.

Da questo momento vincolano le autorità e le regioni (art. 22 LALPT).

La conseguenza è che i PR comunali devono inserire in zona agricola i terreni considerati dalle schede e rappresentazioni grafiche 3.1 e 3.2. Possono opporsi solo per importanti motivi d'ordine pianificatorio. Ad esempio se l'interesse del Comune ad una diversa destinazione del terreno prevale chiaramente su quello di mantenere la funzione agricola.

In tal senso l'art. 5 lett. a LTagr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso d'impossibilità, pecuniaria del terreno sottratto all'agricoltura.

5. Nel presente caso nonpuò far dubbio che l’interesse agricolo del fondo in questione è, per la struttura del suolo più che per la sua posizione o morfologia, limitato : la stessa Sezione Agricoltura, nel catasto delle idoneità agricole, lo ha classificato nella categoria “codice 23 - pianeggiante, di scarso valore agricolo”; il terreno è inoltre già stato manomesso dall’attività umana, tramite la posa di una massicciata di ghiaia, per farne un deposito industriale. Cionondimeno Comune di __________ e Consiglio di Stato insistono nell’attribuzione del sedime al comprensorio SAC, osservando che con l’adozione di opportuni interventi di bonifica sarebbe possibile il recupero della sua idoneità agricola.

Pur tenendo presente che l’attribuzione del fondo alla zona agricola non può più essere messa in forse, essendo cresciuta in giudicato la precedente decisione, le argomentazioni a favore dell’inserimento nel comprensorio SAC risultano oggettivamente deboli; già si è detto che queste aree dovrebbero essere costituite da superfici coltive idonee, soprattutto campi, prati artificiali in rotazione o prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 16 OPT). La funzione di area SAC è infatti propriamente tecnica : si tratta di designare quei terreni agricoli di buona qualità che permettano, in caso di difficoltà, di assicurare l’approvvigionamento interno del Paese. Ovviamente all’interno delle zone agricole non tutti i terreni assumono la medesima importanza; vi sono terreni agricoli di prima priorità, di buona se non ottima resa, facilmente coltivabili anche con i mezzi meccanici; vi sono quelli di seconda priorità, meno interessanti per lo sfruttamento intensivo ma comunque di un certo valore agricolo; vi sono infine i terreni agricoli sussidiari, ove pendenze superiori al 50% rendono del tutto vana la meccanizzazione o le caratteristiche pedologiche del suolo sono talmente scarse da permettere al limite solo una rada attività pastorale (cfr. PD, Rapporto esplicativo II 36). Ora, la carta delle superfici SAC comprende precisamente solo quei *“ terreni di prima priorità con qualità agronomiche e rilievo idonei alla campicoltura; questi terreni devono inoltre essere situati nelle zone dove il clima garantisce un rendimento adeguato per le coltura diffuse nel Cantone”* (cfr. PD, Rapporto esplicativo II, p. 36 in fondo).

Stante le premesse citate sopra (scarso valore agricolo comprovato dalle competenti autorità, manomissione del fondo,...), è difficile far rientrare il terreno dell’insorgente in quest’ultima definizione; se l’attribuzione alla zona agricola, perlomeno a titolo di terreno agricolo sussidiario, può ancora essere ragionevolmente accettata, risulta invece infondata la sua inclusione nel comprensorio SAC.

Per giustificare l’inserimento del f.n. __________nell’area SAC la decisione governativa accenna alla cosiddetta “tecnica pianificatoria”, che esige per quanto possibile la delimitazione di comparti omogenei, facilmente riconoscibili mediante limiti naturali, artificiali o di pianificazione.

Tale argomentazione è senz’altro utile ai fini di una delimitazione coerente delle varie zone di utilizzazione del PR (ad esempio per stabilire il limite della zona agricola con quella edificabile o viceversa); la sua importanza è invece relativa laddove di tratta di definire un vincolo di tipo tecnico, quale quello di area SAC, che si sovrappone ad una determinata zona. Zona agricola e area SAC non devono necessariamente coincidere, dal momento che le loro finalità sono, come ricordato sopra, differenti. La delimitazione secondo limiti naturali o artificiali ha senz’altro il suo pregio e la sua ragione di essere nella pianificazione del territorio, ma non può in questo caso fare astrazione dalla situazione oggettiva del fondo: il limite del comprensorio SAC non deve includere il f.n. __________per il solo fatto che tra questo e altri terreni agricoli non inclusi nell’area SAC posti più a sud corre una strada di servizio. Al contrario, il criterio dell’omogeneità suggerisce piuttosto l’esclusione dal comparto SAC anche del f.n. __________, dal momento che questo terreno, alla pari di quelli situati oltre la stradina, non possiede certo le qualità agronomiche richieste da una superficie SAC.

Né può avere maggiore rilevanza il fatto che il PD, nella sua rappresentazione grafica n. 15, includa il fondo nell’area SAC : a prescindere che la scala cartografica (1: 25’000) non permette una lettura precisa, i motivi sopra esposti si pongono in contrasto con questa rappresentazione. Si noti d’altronde che parte della zona agricola definita SAC dal PD è stata inglobata nella vicina zona industriale-terziaria del PRP-PF e non è quindi più tale.

6. Risulta dalle pregresse considerazioni che la discussa soluzione pianificatoria non è conforme al diritto e non risponde ad un interesse pubblico preponderante.

L’inserimento della parte del f.n. __________ non attribuita alla zona industriale-terziaria del PRP-PF nelle superfici SAC non è giustificato, pur non mettendo in discussione la sua attribuzione alla zona agricola.

Su questo punto il ricorso deve pertanto essere accolto. Alla ricorrente, assistita da un patrocinatore, vanno attribuite congrue ripetibili. Al Comune di __________, che non è intervenuto a difesa di interessi patrimoniali, non vanno tuttavia accollate spese e tasse di giustizia.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é accolto.

§ Di conseguenza la risoluzione del Consiglio di Stato è annullata laddove include la parte agricola del f.n. __________RFD nel comprensorio SAC.

2. Il Cantone verserà all’insorgente fr. 400.-- di ripetibili.

3. Intimazione: - Dr. __________ __________, __________, per l’insorgente;

- Municipio di _________

- Consiglio di Stato, ___________

- Sezione pianificazione urbanistica, ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario