Property Owner Challenges Minor Modification Approval Process and Scope

Incarto n. 90.96.00058 · Lugano 17 ottobre 1996 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario · Fiorenzo Gianinazzi

visto il ricorso del 10 giugno 1996 di

__________ __________, __________, contro

la decisione del 10 giugno 1996 con cui il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi contro le modifiche di poco conto del Piano di protezione del centro storico (PPCS) del Comune di __________, approvate dal Dipartimento del territorio il 16 agosto 1995 e ne ha decretato l’entrata in vigore;

visto la risposta 27 giugno 1996 del Municipio e 8 luglio 1996 del Consiglio di Stato

r i t e n u t o

in fatto

a. Il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ il 13 settembre 1977 imponendo al comune di elaborare un piano di protezione per la zona del centro storico.

Il Consiglio comunale ha adottato il 19 dicembre 1990 il Piano di protezione del Centro storico (PPCS) che il Consiglio di Stato ha approvato il 6 luglio 1993, suggerendo una serie di varianti di poco momento.

Il comune le ha elaborate assieme ad altre di sua iniziativa e le ha trasmesse al Dipartimento del Territorio in forma di varianti di poco conto. Tra queste figura la possibilità di ristrutturare l’ex-latteria sui mappali __________-__________.

b. La decisione dipartimentale di approvazione delle varianti, resa il 16 agosto 1995, è stata impugnata dinnanzi al Consiglio di Stato dalla signora __________, proprietaria della part. __________. Contro la decisione governativa che ne respinge il ricorso essa insorge in questa sede contestando in primo luogo la costituzionalità della procedura di modifica di poco conto prevista dagli art.

14 e 15 RLALPT. La delega conferita al Consiglio di Stato dall’art. 41 cpv. 3 LALPT non comporta il potere di attribuire al municipio la competenza di approvare modifiche del PR, esautorando il legislativo comunale in violazione del principio del parallelismo delle forme.

A parte ciò la maggiore edificazione di 1300 mc consentita sui part. __________-__________dalla variante in contestazione, pari ad un 25% del volume dell’edificio esistente, esorbita manifestamente dalla definizione di modifica di poco conto.

La ricorrente contesta quindi che l’esame delle questioni di natura architettonica possa essere differito alla procedura di rilascio della licenza edilizia: “il PP non lo si qualifica rinviando la decisione alla singola domanda di costruzione, ma è il PP che deve dettare le regole per dare sicurezza giuridica e tranquillità a tutti.”

Per questi ed altri motivi di cui diremo all’occorrenza nei considerandi la signora __________ chiede l’annullamento della risoluzione governativa e con essa della vessata variante.

c. A mente del Consiglio di Stato, che postula il rigetto dell’impugnativa, le circostanze giustificano in concreto il ricorso alla procedura della modifica di poco conto. Ai fini del giudizio sulla costituzionalità del procedimento va tenuto presente che non è possibile accelerare i tempi di adozione delle modifiche di PR se non si esclude il legislativo comunale dalla decisione; inutile in caso contrario prevedere due procedure.

d. Il Comune rileva che la variante prevede unicamente la possibilità di ricostruire la parte occorrente per completare l’angolo dell’isolato, così da meglio qualificare il tessuto del nucleo storico. Fa peraltro notare che il volume della parte ricostruita è inferiore a quello delle costruzioni esistenti (cfr. fotografia __________ del 1958). Ricorda infine che “la possibilità di ricostruire volumi preesistenti o di completare volumi esistenti” è già stata concessa in più casi nell’ambito del PPCS originale.

Per questi motivi chiede la reiezione dell’impugnativa.

e. Nell’udienza del 12 settembre 1996 le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la potestà ricorsuale dell’insorgente dall’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT. Presentato nei termini statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il gravame è ricevibile in ordine.

2. L’art. 41 LALPT dispone che il PR sia sottoposto a verifica di regola ogni 10 anni e che possa essere modificato o integrato in ogni tempo se l’interesse pubblico lo esige. La procedura è quella prevista per l’adozione del PR.

Per le modifiche di poco conto, tuttavia, la procedura sarà fissata dal Consiglio di Stato (art. 41 cpv.

3 LALPT).

Il Consiglio di Stato vi ha dato seguito definendo all’art. 14 RLALPT la nozione di “modifiche di poco conto”. Tali sono “le modifiche che interessano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 mq e che segnatamente: a) mutano in misura minima una o più disposizioni sull’uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione e di edificabilità); oppure b) si rendono necessarie a seguito di decisioni del Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 37 LAPT che coinvolgono solo il diritto comunale.”

All’art.

15 RLALPT è invece fissata la procedura.

La sua novità rispetto a quella prevista dagli art. 32 seg. LALPT per l’adozione del PR (e quindi, secondo il citato art. 41 LALPT, per la sua modifica) è che per le varianti di poco conto la competenza è conferita esclusivamente al Municipio. Il disposto non usa neppure più il termine di adozione, ma di semplice allestimento dei relativi atti che, previa approvazione del Dipartimento (non più del Consiglio di Stato), sono pubblicati con possibilità di ricorso al Consiglio di Stato e, in seconda istanza, al TPT.

Non più, dunque, l’adozione da parte del Consiglio comunale, escluso di conseguenza il referendum.

3. Mentre la concretizzazione all’art. 14 RLALPT del concetto indeterminato di modifica di poco conto non è contestata dalla ricorrente, essa appunta i suoi strali sulla procedura dell’art. 15: a suo giudizio l’esautoramento del legislativo comunale non trova supporto nell’art.

41 LALPT. E dunque il Consiglio di Stato ha oltrepassato i limiti della delega conferitagli dal legislatore cantonale e si è così arrogato un potere che compete esclusivamente a quest’ultimo. Si dà quindi violazione del principio della separazione dei poteri e perciò gli art. 14 e 15 RLALPT non possono trovare applicazione.

4. Ricordiamo in proposito che il principio della separazione dei poteri è saldamente ancorato nella costituzione ticinese (art. 2 Cost C). Il potere legislativo spetta al Gran Consiglio rispettivamente al popolo (iniziativa popolare, referendum), non invece, se non per delega, al Consiglio di Stato. Perché sia costituzionalmente valida, la delega dev’essere contenuta in una legge formale che indichi almeno approssimativamente l’oggetto, lo scopo e l’estensione della competenza conferita. La validità di tale competenza va però controllata di caso in caso “tenendo conto di parecchi fattori, quali l’intensità della lesione arrecata ai diritti dei cittadini, la complessità della materia da disciplinare, la molteplicità delle soluzioni prospettabili ed il carattere eventualmente tecnico della materia stessa” (RDAT 1982 n. 51).

Nella misura in cui gli atti legislativi compiuti dal potere esecutivo non sono coperti da una delega del potere legislativo violano il principio della separazione dei poteri e non costituiscono quindi una valida base legale per gli atti concreti di applicazione.

5. In concreto la ricorrente sottolinea che la delega non attribuisce all’esecutivo cantonale il potere di stabilire una competenza comunale in materia di PR diversa da quella prescritta dalla LALPT, ma ha per unico oggetto la fissazione di una specifica procedura per le modifiche di poco conto del PR.

Non possiamo condividere questa conclusione.

Per la strettissima connessione tra i due fattori il mandato di fissare una diversa procedura comprende la facoltà di rivedere la competenza degli organi preposti ad applicarla.

Ciò premesso non si vede come si possa adottare una nuova procedura per le modifiche di poco conto - la quale ha senso solo se è più semplice e spedita - se non si sopprime l’intera fase facente capo al Consiglio comunale. Solo questo correttivo può avere, con altri di minore importanza (ad es. approvazione dipartimentale anziché governativa) la necessaria efficacia e giustificare la variante.

Fissando l’oggetto (procedura per modifiche di poco conto) il legislatore cantonale ha implicitamente indicato anche lo scopo (snellimento della procedura) e con esso il mezzo per conseguirlo (eliminazione dell’adozione da parte del legislativo comunale).

Soluzione, questa, che resiste all’esame di costituzionalità.

Premesso che l’autonomia comunale è riconosciuta dall’art. 1 LOC nei limiti stabiliti dalla costituzione e dalle leggi e che la costituzione cantonale è silente in proposito, non fa dubbio che il legislatore cantonale, il quale nella LALPT ha previsto la competenza del legislativo comunale per l’adozione del PR, possa, attraverso una modifica della legge o attraverso una delega al Consiglio di Stato, stabilire che per modifiche di poca importanza la competenza sia deferita al municipio. Ciò non sovverte un ordine intangibile, costituzionalmente tutelato. Si noti, per quanto possa rilevare, che anche il legislativo comunale può delegare certe competenze al municipio.

Per concludere questo punto ribadiamo che la delega con cui l’art. 41 LALPT attribuisce al Consiglio di Stato il compito di stabilire la procedura per le modifiche di poco conto implica necessariamente, pena l’inanità della disposizione, il potere di attribuire al municipio, togliendola al Consiglio comunale, la competenza di decidere limitate modifiche del PR. Non vi sono serie alternative, altre soluzioni seriamente prospettabili atte a raggiungere lo scopo - non espresso nella delega in discorso, ma evidente - di stabilire per modifiche di scarso momento una procedura più agile ed efficace di quella laboriosa, lenta e costosa prevista per l’adozione del PR.

E’ appena il caso di dire quanto tale snellimento sia provvido e risponda a reali esigenze, vivamente sentite specie in tempi come i presenti, in cui bisogna più che mai promuovere, non mortificare l’iniziativa pubblica e privata.

Che in linea generale ciò sia possibile lo dimostra, in altri cantoni, la realizzazione in tempi brevissimi (pianificazione compresa) di progetti di grande respiro. A maggior ragione ciò dev’essere reso possibile nel nostro Cantone per modeste modifiche del PR.

6. Rimane da vedere se la variante del PPCS qui contestata risponde alla definizione di modifica di poco conto. La ricorrente lo nega recisamente.

Analizziamo più davvicino la variante.

La modifica interessa l’ex latteria, nel nucleo di __________. Sul fondo __________, confinante con via __________ e via Municipio, esiste un vecchio fabbricato di tre piani. Nel PPCS versione 1993 la particella è sottoposta alla categoria d’intervento R.P.C. (Restauro parziale integrativo; art. 5 delle NAPPCS). La contigua part. __________6, posta su via Municipio e via __________, è inedificata, se si eccettua una tettoia adossata alla suddetta costruzione sul mapp. __________, e il PPCS ‘93 le destina a piazzale. La novità della variante è la parziale attribuzione della part. __________alla categoria d’intervento R.P.2 Restauro parziale di tipo 2 (art. 7 NAPPCS). Ciò consente di costruire su parte del mapp. __________, in aggiunta allo stabile esistente sulla part. __________, una volumetria di ca. 1300 mc, distribuita su tre piani. La ricorrente ritiene che per poco si consideri la particolare delicatezza, in quel punto, del tessuto urbano questa volumetria aggiuntiva è incompatibile con la nozione di modifica di poco conto. Non a caso il PPCS del ‘93 ha lasciato libera da costruzioni quest’area.

La tesi ricorsuale non può essere condivisa.

Scopo del PPCS non è il congelamento in chiave puramente conservativa della situazione presente. Lo si desume dalle stesse norme disciplinanti le diverse categorie d’intervento. Addirittura il restauro integrale (R.I.) può comportare demolizioni e ricostruzioni che riportino l’edificio allo stato corrispondente ad uno stadio preciso della sua evoluzione (art. 4 NAPPCS). Quel che vale per un edificio vale per il tessuto urbano. Prendiamo ad esempio gli spazi vuoti: alcuni hanno una precisa ragione di essere in quanto, alternandosi opportunamente ai volumi costruiti, contribuiscono a modellare significativamente il comparto, altri invece sono urbanisticamente inerti, neutri, senza storia. Oppure hanno alle spalle la storia di una loro precedente edificazione, meritevole di essere in tutto o in parte ripristinata (o rivisitata). Il principio è sancito già dal PPCS ‘93 che riconosce la possibilità di ricostruire la sostanza edilizia tradizionale del Centro storico là dove nel passato è stata demolita. Ne sono esempio i part. ____________________ -__________, ____________________, ____________________. Non diversa la situazione nel presente caso. Infatti, come documenta la vecchia mappa catastale - e come risulta peraltro da fotografie di una trentina d’anni fa - i fondi __________e __________ (ora riuniti in un’unica particella, la __________) erano ampiamente edificati. Allora il volume costruito sul sedime dei part. __________- __________-__________raggiungeva complessivamente, secondo il Municipio e il Consiglio di Stato non smentiti dalla ricorrente, all’incirca 6800 mc. Con la variante sono invece possibili solo circa mc 5400 (l’ex mapp. __________rimane piazzale). In queste circostanze non si può parlare di una modifica importante dell’assetto del centro storico e neppure del piccolo comparto direttamente interessato. La modifica non solo si situa entro i limiti dei parametri indicati dall’art. 14 RLALPT ma è di per sé stessa, oggettivamente, di scarso rilievo per rapporto alla situazione che viene a modificare. Quanto poi all’assunto che la delicatezza del contesto richieda particolare riguardo va rilevato il carattere frusto, insignificante, dimesso di questo specifico comparto e in particolare della costruzione sul part. __________.

Si consideri ad esempio la facciata che dà sul part. __________ (in direzione del vicolo del __________), affatto priva di aperture. E’ la tipica facciata cieca di uno stabile contro il quale si prevede costruire in contiguità. E v’è infine a completare il quadro la tettoia. Sono situazioni ben poco conciliabili con il ricupero, ancorché in chiave essenzialmente conservativa, di un centro storico cui si vuole ridare lustro: il non averle risolte già nel PPCS originale se non vuol essere addirittura attribuito a svista è comunque lacuna giustamente colmata ora dalla variante. Come giustamente osserva il Consiglio di Stato “la modifica del PPCS porta ad un’opportuna e misurata completazione della trama originaria del Centro storico”. E’ suscettibile di aprire la strada alle stonature paventate dalla ricorrente solo se in sede di rilascio del permesso di costruzione il Municipio dovesse approvare progetti privi della necessaria dignità architettonica e costruttiva e comunque in urto con i principi enunciati dalle NAPPCS e con le loro specifiche disposizioni. In quella sede, nota a proposito il Consiglio di Stato, è però data facoltà di opposizione contro la domanda di costruzione e quindi il ricorso contro il permesso. Non vi sono a ben guardare sufficienti motivi perché il PPCS debba prevedere più in dettaglio la futura edificazione. La sua densità normativa appare sufficiente a fornire le indicazioni necessarie per una corretta pianificazione del comprensorio. Spetta alla fase successiva della domanda di costruzione appurare che il progetto rispetti le disposizioni e lo spirito del piano e sia più in generale conforme alla legge e ai principi fondamentali della pianificazione del territorio.

Quanto agli inconvenienti che la ricorrente paventa a dipendenza della parziale edificazione della part. __________non paiono inaccettabilmente gravi considerata la congrua distanza che intercorre tra la casa sorgente sulla sua proprietà in vicolo del Collegio e la linea di costruzione prevista dal piano sulla part. __________; distanza comunque sensibilmente superiore a quella minima prescritta dalla LAC.

Ben altre, si noti di transenna, le conseguenze se si fosse ripristinata la situazione edificatoria precedente.

Rileviamo infine che la variante, non ultimo per il suo ristretto impatto territoriale, tocca direttamente solo un numero esiguo di persone.

7. Per le predette ragioni non ravvisiamo, tutto ben considerato, motivi stringenti per non ritenere congrua e conforme agli art. 14 e 15 RLALPT - e quindi all’art. 41 LALPT - la modifica qui dedotta in giudizio. La risoluzione governativa che l’ha approvata merita conferma.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. Le tasse e spese di giudizio di complessivi fr. 600.-- sono poste a carico della ricorrente.

3. Intimazione: - __________ __________, __________

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, ___________

- Sezione pianificazione urbanistica, __________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario