Property Owner Appeal Regarding Zoning Reclassification and Noteworthy Building Status Upheld

Incarto n. 90.96.00121 · Lugano 7 settembre 1999 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere · __________ Ponti

statuendo sul ricorso del 13 novembre 1996 della

__________ __________ __________ __________, composta da:

1. __________ __________, __________,

2. __________ __________, __________,

3. __________ __________, __________,

1.,2.,3. rappresentati da st.leg. __________. __________ -__________, __________ __________, contro

le risoluzioni 16 ottobre 1996 del Consiglio di Stato che approvano il PR del Comune di __________ -revisione 1995 (ris. n. __________) nonché l’Inventario degli edifici situati fuori zona edificabile (__________) dello stesso comune (ris. __________)

vista la risposta 3 febbraio 1997 del Municipio di __________ e 10 marzo 1997 del Consiglio di Stato,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. La __________ fu __________ __________ è proprietaria, tra l’altro, delle particelle n. __________A-C-D e __________A RFP del Comune di __________. I fondi sono situati in località “__________ ”, in prossimità della frazione dei “__________ di __________e”.

b. Il PR di __________ aveva inizialmente inserito i subalterni C-D della part. n. __________nell’elenco degli oggetti dell’Inventario degli edifici fuori zona edificabile (edificio n. __________IEFZE) a titolo di edifici “meritevoli di conservazione”. In un secondo tempo, con l’elaborazione delle zone edificabili di PR, il fondo è stato attribuito alla zona nucleo dei “__________ di __________ ”. Il fondo n. __________A è invece stato catalogato nell’IEFZE quale oggetto “meritevole di ricostruzione” (edificio n. 20).

c. In data 16 ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha approvato, con due distinte risoluzioni, il PR (revisione 1995) di __________ e l’IEFZE dello stesso comune. Con queste decisioni il CdS ha modificato d’ufficio sia la qualifica della particella n. __________C-D, sia quella della part. n. __________A. La prima, oltre a venire esclusa dalla zona nucleo, è stata inserita nell’IEFZE a titolo di “rilevato 4” (precedentemente : “meritevole di conservazione”); la seconda è stata censita quale “diroccato 2” e pertanto non più ricostruibile.

d. I proprietari dei fondo insorgono ora dinanzi al TPT chiedendo l’annullamento delle modifiche d’ufficio apportate dal CdS e la conferma della valutazione effettuata dal Comune di __________.

Per quanto attiene alla part. n. __________C-D, se ne richiama l’appartenenza, per tipologia costruttiva se non altro, alla vicina zona nucleo dei “__________ di __________ ”. Non è inoltre chiaro per quali motivi il CdS ha operato una distinzione tra i due citati subalterni e il sub. A della part. __________ (considerato quale “meritevole di conservazione”), dal momento che la sostanza edilizia è del medesimo tipo. Contestata è pure la modifica della valutazione del rustico al mapp. n. __________A : il CdS sarebbe in questo caso intervenuto in modo inammissibile nella sfera dell’autonomia comunale in campo pianificatorio, negando in pratica la possibilità di ricostruire un edificio caratteristico della zona.

e. Nelle sue osservazioni il Comune postula l’accoglimento del ricorso e la riconferma delle proprie indicazioni nel PR. Nella denegata ipotesi in cui il TPT non convalidasse l’inclusione del fondo n. __________C-D nella zona nucleo, si chiede perlomeno di dichiarare i singoli edifici quali “meritevoli di conservazione”.

Da parte sua il Consiglio di Stato ha giustificato le modifiche d’ufficio impugnate con il fatto di dover adeguare le valutazioni degli edifici fuori zona edificabile con la legislazione vigente, ed in particolare con le direttive cantonali in materia applicate uniformemente in tutti i comuni.

f. In data 29 aprile 1997 si è svolta l’udienza in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale

g. Con scritto del 9 maggio 1997 la __________ fu __________ __________ ha dichiarato di ritirare il ricorso limitatamente alla domanda n. 2 (part. n. __________). Rimane pertanto da decidere la sorte dei subalterni C-D del fondo n. __________.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.

4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.

c) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di __________).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT*:* “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”*.* Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.

6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comunenell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "*nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in RPG 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

Secondo la LPT la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR

- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,

26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

4. Quo all’attribuzione del f.n. __________C-D alla zona nucleo (__________)

Principale domanda ricorsuale è quella di attribuire il fondo n. __________ C-D alla zona nucleo (__________) della località “__________ di __________ ”, come originariamente previsto nel progetto di PR votato dal legislativo comunale. A detta degli insorgenti questa soluzione si impone sia dal profilo pianificatorio (prossimità con la zona nucleo) sia da quello urbanistico, essendo i due subalterni del tutto assimilabili alla tipologia delle costruzioni di nucleo.

Tale domanda non può tuttavia essere accolta. Come ha giustamente rilevato il Consiglio di Stato nella sua decisione, i due subalterni indicati del f.n. __________costituiscono, assieme al sub. a) del f.n. __________, un unità edilizia completamente separata dal contesto del nucleo di villaggio della frazione dei “__________ ”. Nel corso degli anni attorno a questa frazione si é inoltre formata una zona residenziale con villette di stampo moderno, che ora si frappone tra gli edifici di proprietà della ricorrente e il nucleo vero e proprio dei “__________ ”.

Risulta d’altra parte improponibile la creazione di una piccola zona nucleo limitata a soli 3 edifici (quelli dell’insorgente e il già citato sub. a-f.n. __________) : siamo infatti nettamente al di sotto della soglia minima richiesta da costante giurisprudenza e dottrina per poter definire una zona edificabile.

Preso atto di questa particolare situazione territoriale, il Consiglio di Stato ha quindi rettamente optato per l’inserimento delle costruzioni nell’apposito Inventario degli edifici fuori zona edificabile. Sotto questo punto la modifica d’ufficio adottata dal CdS non è censurabile, ed il ricorso va di conseguenza respinto.

5. Attribuzione dei due edifici alla categoria degli “edifici rilevati 4” dell’IEFZE

L'Inventario, allestito in applicazione dell'art. 24 cpv. 2 OPT(e dell'art. 73 LALPT), elenca e descrive tutti gli edifici del Comune siti fuori zona edificabile, classificandoli in: meritevoli di conservazione (categoria 1a); oggetti culturali (cat. 1c); rustici agricoli meritevoli di conservazione (cat. 1d); edifici rustici già trasformati (cat. 3); altri edifici rilevati, detti anche "rilevati 4" (cat. 4). Assente la cat. 1b (rustici diroccati siti in nuclei degni di protezione), non esistendo nel comune nuclei fuori zona edificabile di quella qualità.

L'Inventario è corredato dal (nuovo) art. 40 NAPR che stabilisce le diverse modalità per la riattazione o la trasformazione degli edifici degni di conservazione (cat. 1a, c, d) e gli interventi ammessi (manutenzione ordinaria e ricupero di parti originali) per gli edifici rustici già riattati (cat. 3).

Gli interventi sugli altri edifici rilevati ("rilevati 4") saranno autorizzati solo sulla base dell'art.

22 cpv. 2 lett. a) e dell'art. 24 LPT.

L’ insorgente contesta la modifica d’ufficio della valutazione dei due edifici soprattutto a dipendenza della forte limitazione delle possibilità di intervento sugli stessi che ne deriva. L’attribuzione alla categoria degli edifici “meritevoli di conservazione -1a” (per tacere della denegata inclusione in zona edificabile) avrebbe infatti permesso di procedere a lavori di trasformazione e ampliamento (ancorché limitati) degli edifici in questione senza dover sottostare al regime eccezionalmente restrittivo dell’art. 24 LPT.

Le argomentazioni sollevate dalla ricorrente a sostegno della propria tesi non sono tuttavia pertinenti in specie.

Va preliminariamente ricordato che la categoria degli edifici “meritevoli di conservazione-1a” si distingue da quella degli “edifici rilevati 4” per il fatto che si tratta di costruzioni tradizionali tipiche dell’economia rurale che per ragioni architettoniche, storiche o semplicemente paesaggistiche, meritano di essere conservate, e per la cui conservazione si rende indispensabile un adeguamento (ancorché limitato) della loro sostanza edilizia e il loro cambiamento di destinazione in residenze (primarie o secondarie che sia). Non possono evidentemente far parte di questa categoria edifici come quelli in esame, che già hanno subito delle trasformazioni sostanziali (riattazioni, rifacimenti parziali,..) e che sono già adibiti ad uso residenziale. In tal caso la classificazione non può essere che la categoria “trasformati”3, se si tratta di ex-rustici riattati mantenendo però le loro caratteristiche tradizionali, oppure la generica categoria dei “rilevati 4”, che racchiude tutti gli altri casi possibili (dall’edificio trasformato che ha perso ogni caratteristica tradizionale alla villa di campagna, dalla stazione di partenza di una teleferica al deposito industriale, ecc..).

In siffatte circostanze, la valutazione operata dal CdS è sicuramente quella più corretta e conforme alle indicazioni dell’IEFZE e merita pertanto di essere confermata.

6. Per le ragioni precedentemente esposte il ricorso deve essere integralmente respinto. Tassa di giudizio e spese sono messe a carico della parte soccombente.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili;

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. La ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per gli insorgenti

- Municipio di ________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario