Consortium Appeal Against Municipal Zoning Revision for Flood Control Property Use

Incarto n. 90.96.00011 · Lugano 20 febbraio 1997 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario · Fiorenzo Gianinazzi

visto il ricorso del 14 febbraio 1996 di

Consorzio __________ __________ __________, __________, __________ contro

la risoluzione __________ gennaio 1996 nr. __________ del Consiglio di Stato che approva la revisione del PR del Comune di __________ settori 2 e 3 e alcune varianti del PP centro storico;

visto la risposta del Consiglio di Stato del 21 marzo 1996 e le osservazioni 29 aprile 1996 del Comune di __________

ritenuto

in fatto

a. Con risoluzione n. __________del __________gennaio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR del Comune di __________ - settori 2 e 3 e delle varianti del PP del centro storico, respingendo il ricorso con cui il Consorzio Correzione __________ __________ aveva contestato l’inserimento della part. __________ di sua proprietà in zona AP/EP allo scopo di ricavarvi un posteggio e di usarne la parte restante quale terminale dell’area di svago alle golene della __________.

b. La risoluzione governativa viene avversata in questa sede per le stesse ragioni addotte nella prima. Viene segnatamente contestata la pubblica necessità di creare un nuovo posteggio in aggiunta agli ampi spazi destinati a questo scopo e ad area verde, ampiamente sufficienti a coprire le necessità dei residenti e degli utenti della zona di svago golenale.

Il fondo è già edificato con magazzini per ora dati in locazione ad un’impresa ma sicuramente occorrenti al consorzio per l’espletamento delle sue funzioni d’interesse pubblico. Anteporre a questo evidente interesse pubblico quello puramente ipotetico invocato dal comune non può che sconfinare nell’arbitrio e configura peraltro un’inaccettabile disparità di trattamento per rapporto ai proprietari dei fondi siti nella stessa zona, risparmiati dal provvedimento.

Mancano in definitiva i minimi presupposti per imporre il vincolo in contestazione e pertanto i ricorrenti ne chiedono l’annullamento e di converso l’inserimento della particella n. __________nella contigua zona residenziale pedemontanta, con i parametri edilizi ivi vigenti. Protestate spese e ripetibili.

c. Nelle sue osservazioni il comune ribadisce la necessità di riservare il fondo quale area al servizio del quartiere residenziale di __________ e quale terminale e zona di transizione dell’area di svago situata sulla golena del __________ __________.

Chiede la reiezione del gravame.

d. Nella sua risposta il Consiglio di Stato si limita a richiamare le osservazioni formulate nella risposta al ricorso di prima istanza concludenti alla conferma della decisione impugnata e propone quindi il rigetto dell’impugnativa.

e. Nell’udienza del 19 novembre 1996 il rappresentante del Municipio precisa che il Consorzio verrà mantenuto anche ad arginatura compiuta ed avrà compiti gestionali, in particolare di manutenzione. In considerazione di ciò l’esecutivo comunale conviene con una modifica del contenuto del vessato vincolo AP/EP sulla particella __________sub m, P, Q, R che ne garantisca l’uso secondo gli scopi specifici del comprensorio con le rispettive possibilità edificatorie.

considerato

in

diritto

1. Giusta l’art. 37 cpv. LALPT il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il PR, oppure nega l’approvazione.

Contro queste decisioni è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio a norma dell’art.

38 cpv. 1 LALPT.

L’art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b) e i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto, la legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.

b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT*: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.* Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)

3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)

La LPT riprende e sviluppa tale postulato.

Il suolo dev’essere utilizzato con misura, prescrive l’art. 1, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio.

Il paesaggio va tutelato sia mantenendo superfici coltive sufficienti per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.

Funzionalità e razionalità, da una lato, ordine e armonia, dall’altro sono i contrapposti criteri ai quali deve ispirarsi la pianificazione. La realtà su cui è chiamata ad operare, complessa e contraddittoria, non può essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

Solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi pubblici e privati in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. in tema DTF 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia

461 consid. 5a).

4. L'imposizione di un vincolo AP-EP comporta una restrizione di diritto pubblico della proprietà privata che per essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost deve avere una chiara base legale, rispondere a un interesse pubblico preminente, rispettare il principio della proporzionalità ed essere totalmente indennizzata se corrisponde a un esproprio (DTF 114 Ia 337/338).

Rettamente non è stata posta in discussione la base legale, rintracciabile nei principi pianificatori fondamentali del diritto federale, enunciati dagli art. 1 e 3 LPT e recepiti nel diritto cantonale dagli art. 25 e 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. d LALPT.

Quanto all’interesse pubblico è un concetto dinamico che evolve in una con la società riflettendone esigenze e aspirazioni (cfr. DFT in ZBl 1976 pag. 362, cit.; Rhinow/Krähenmann Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57).

In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. No. 34).

5. In concreto non può far dubbio che nella misura in cui il Consorzio Correzione __________ __________ viene mantenuto anche dopo ultimati gli imponenti lavori di arginatura per i quali fu istituito e proseguirà la sua attività con il compito di sorveglianza, manutenzione, in una parola gestione dell’opera, è importante che possa disporre delle infrastrutture necessarie.

Ciò risponde a un interesse pubblico che in concreto supera a non dubitarne quello di aggiungere qualche posteggio in capo alla passeggiata golenale o qualche metro quadrato di verde in più per lo svago. Non per nulla i rappresentanti del Municipio all’udienza del 15 novembre 1996 si sono dichiarati d’accordo con un mutamento di contenuto del vincolo AP-EP rinunciando alla destinazione iniziale. Il terreno deve servire agli scopi del Consorzio che ne é peraltro il proprietario e deve poter essere edificato in conformità; compatibilmente, s’intende, con le caratteristiche del luogo che per la natura del terreno consente solo costruzioni leggere che peraltro devono potersi inserire in modo armonioso in un paesaggio destinato ad una grande frequentazione. Farà certo migliore figura di vecchi capannoni d’impresa.

Che questa soluzione risponda a esigenze di proporzionalità non richiede dimostrazione.

Per questi motivi e in parziale accoglimento del ricorso la risoluzione impugnata dev’essere annullata laddove approva che il PR Sezione 2 del comune di Locarno inserisca la particella 2621 in zona AP-EP a scopo posteggio e area di svago.

La domanda ricorsuale di togliere il vincolo e di immettere il fondo in zona residenziale pedemontana non può essere accolta ma la gravosità del vincolo può essere sensibilmente alleviata riservando il sedime per l’attività propria del Consorzio secondo modalità che il comune, cui gli atti vanno ritornati, stabilirà a mezzo variante di PR assieme alla regolamentazione delle possibilità edificatorie.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é parzialmente accolto nel senso dei considerandi.

§) di conseguenza la risoluzione governativa impugnata è annullata in quanto approva l’attribuzione della particella 2621 ad una zona AP-EP destinata a posteggi e area di svago. Gli atti vengono ritornati al comune affinché appronti una variante che pur mantenendo l’attribuzione del fondo alla zona AP-EP preveda uno scopo compatibile con l’attività del Consorzio e disciplini di conseguenza l’edificabilità.

2. Non si prelevano tasse né spese di giudizio. Il Comune corrisponderà fr. 800.-- di ripetibili al ricorrente.

3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario