Property Owner Challenge to Municipal Zoning for Public Housing Upheld

Incarto n. 90.95.00029 · Lugano 30 luglio 1998 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliera · Daniela Regazzi Fornera

visto il ricorso del 25 marzo 1995 di

__________ __________, __________, contro

la risoluzione del Consiglio di Stato no. __________ del 1 febbraio 1995 che approva il piano Regolatore del Comune di __________ (____________________);

viste le osservazioni del 17 luglio 1995 del Comune di __________, nonché la risposta 9 maggio 1995 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. Il signor __________ __________ è proprietario dei mappali no. __________e __________siti nel Comune di __________.

b. Con l’adozione del Piano Regolatore, avvenuta con decisione del 23 marzo 1992 del Consiglio Comunale, il particellare no.__________ è stato attribuito alla zona edificabile d’interesse comunale RCO.

c. Dissentendo da tale scelta pianificatoria, il signor __________ __________ è insorto, con gravame del 27 giugno 1992, al Consiglio di Stato censurando l’assegnazione del suo fondo, o meglio della parte più pianeggiante e quindi più pregiata del particellare no. __________, alla zona RCO e proponendo soluzioni alternative.

d. Con decisione 1 febbraio 1995 l’autorità governativa ha approvato il Piano Regolatore del Comune di __________ respingendo al contempo l’impugnativa del ricorrente. In particolare il Governo ha rilevato come lo scopo della zona edificabile d’interesse comunale prevista è quello di favorire l’insediamento di persone che intendono costruire la propria abitazione nel comune e che altrimenti non troverebbero terreni disponibili. A detta del Governo il fondo del ricorrente si presterebbe in modo ideale a tale scopo, trovandosi nelle immediate vicinanze delle scuole, a 200-300 m dal piazzale delle __________ __________ ed essendo ancora completamente libero da costruzioni e non soggetto ad immissioni particolari.

e. Il signor __________ __________ insorge ora innanzi a questa autorità giudicante, riproponendo in sostanza le medesime censure già avanzate in prima sede.

f. Il Consiglio di Stato con scritto del 9 maggio 1995 e il Comune con scritto del 17 luglio 1995, invitano il Tribunale a respingere il ricorso per i motivi che si diranno, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.

g. In data 24 agosto 1995 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All’occasione si era deciso di sospendere l’impugnativa ritenuto che la fattibilità finanziaria della

zona RCO e quindi anche il suo dimensionamento erano allo studio. Su sollecitazione di questo Tribunale, con lettera del 26 marzo scorso, il Municipio di __________ comunicava che data la futura realizzazione del centro termale di __________, con la creazione di 120 nuovi posti di lavoro, era prevedibile un aumento della richiesta di terreni per la costruzione di residenze primarie, di conseguenza è opportuno che il Comune possa essere in grado al momento giusto di far fronte a queste richieste. La scelta di destinare l’area in questione ad una zona edificabile d’interesse comunale, ritorna pertanto più che mai di attualità, ragion per cui il Municipio chiede la reiezione del ricorso del signor __________.

c o n s i d e r a t o

in dirttto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).

Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.

6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di

diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF

117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

4. In concreto come detto il ricorrente contesta l’inserimento del suo particellare no. 263 in zona edificabile d’interesse comunale. L'imposizione di questa scelta pianificatoria comporta una restrizione di

diritto pubblico della proprietà privata che per essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost deve avere una chiara base legale, rispondere a un interesse pubblico preminente, rispettare il principio della proporzionalità ed essere totalmente indennizzata se corrisponde a un esproprio (DTF 114 Ia 337/338).

4.1 La creazione di una zona di questo tipo è senz’altro sorretta da una valida base legale. Infatti giusta gli art. 85 e seguenti della LALPT, quando sia imposto dalla necessità di realizzare gli obiettivi di sviluppo demografico, sociale e economico, il comune può creare zone edificabili d’interesse comunale riservate alla residenza primaria.

4.2 Per ciò che concerne l’interesse pubblico per questo tipo d’azzonamento va rilevato quanto segue. Innanzitutto va detto che lo scopo di zone edificabili d’interesse comunale é quello di favorire l’insediamento di persone che intendono costruirvi la propria abitazione nel comune e che non troverebbero altrimenti, per la particolare situazione del mercato immobiliare del comune, terreni per loro disponibili. Nel caso in esame l’autorità comunale di __________ considerato da un lato il costante esodo di popolazione che colpisce il Comune e l’intera valle in generale e dall’altro la tendenza alla tesorizzazione dei terreni, ha ritenuto opportuno creare le premesse pianificatorie per ovviare a questo problema cercando di rendere accessibile la proprietà a fini abitativi ad un numero più elevato di persone rendendo attrattivo l’insediamento tramite la messa a disposizione di terreni a prezzi accessibili. In questo contesto il fondo del ricorrente, essendo libero da costruzioni, di grosse dimensioni e situato in prossimità dell’abitato, risponde sicuramente ai necessari requisiti. Ecco quindi che questa misura risponde sicuramente ad un interesse pubblico. Inoltre la prevista realizzazione del centro termale di __________, il cui progetto ha raccolto proprio di recente ampi consensi, sia presso la popolazione che presso le autorità, porterà ad un afflusso di gente nel comune, trattandosi di un indiscutibile polo d’attrazione turistico-commerciale, nonché di una nuova fonte di lavoro (previsti 120 nuovi posti) sia per la gente del luogo che per la gente proveniente da fuori. Questo comporterà evidentemente una nuova richiesta di alloggi alla quale il Comune deve pensare già sin d’ora di far fronte. La scelta di creare una zona edificabile d’interesse comunale in questa particolare circostanza, appare quindi a questo Tribunale di sicuro interesse pubblico, non da ultimo anche per la ripercussione finanziaria favorevole che potrà avere per la regione.

4.3 Per quel che riguarda il principio della proporzionalità, questo Tribunale ritiene che la misura prevista è sicuramente la meno incisiva e la più idonea a conseguire lo scopo d’interesse pubblico prefisso. Va rilevato al proposito che per l’urbanizzazione di questa nuova zona RCO si potrà fa capo a determinate opere di urbanizzazione previste per il centro termale, ciò che permetterà di contenere evidentemente i costi. Qualsiasi altra ubicazione non sarebbe di conseguenza così appropriata. Inoltre una diminuzione dell’estensione della zona, così come auspicata dal ricorrente, non sembra giustificarsi sia considerato il prevedibile sviluppo edilizio per il prossimo futuro, sia ritenuto che la distribuzione dei costi di urbanizzazione su una superficie minore comporta un aumento del prezzo d’acquisto dei terreni e quindi una minor commerciabilità.

Da ultimo va detto che il ricorrente verrà, in separata sede, comunque interamente indennizzato per il valore del proprio fondo.

La scelta pianificatoria all’esame risulta quindi pure rispettosa del principio della proporzionalità.

5. Per le pregresse considerazione va pertanto concluso che la contestata limitazione della proprietà privata appare in concreto legittima e quindi da tutelare. Tassa di giustizia e spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. Il ricorrente é condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 400.--.

3. Intimazione: - __________ __________

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, __________

- Sezione pianificazione urbanistica, __________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario