Property Owners v. State Council (Zoning Plan Approval)

Incarto n. 90.95.00147 · Lugano 5 dicembre 1996 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere · Tito Ponti

visto il ricorso del 24 ottobre 1995 di

__________ e __________, __________, contro

la risoluzione 19 settembre 1995 (n. 5250) del Consiglio di Stato che approva il PR di __________ e evade i ricorsi di prima istanza

viste le osservazioni 29 dicembre 1995 del Municipio di __________ e la risposta 6 febbraio 1996 del Consiglio di Stato,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. __________ e __________ sono comproprietari della part. n. __________RFD __________o, situata nel nucleo di __________. Sul mappale sorge la loro casa d’abitazione.

b. Il PR di __________ (revisione 1995) é stato adottato dal Consiglio comunale nelle sue sedute del

16 e 17 maggio 1994.

Esso prevede, in particolare, una nuova impostazione pianificatoria dei nuclei di __________ e __________o, tramite l’adozione di due piani particolareggiati.

c. I coniugi __________ hanno contestato innanzi al Consiglio di Stato i contenuti del nuovo PR, chiedendo in particolare l’annullamento dei PP dei nuclei di __________ e __________o. A sostegno della loro impugnativa hanno invocato il deterioramento della qualità di vita nel nuclei a dipendenza degli ampliamenti e delle nuove edificazione permesse, la deturpazione delle loro caratteristiche storico-architettoniche nonché la mancata presa in considerazione della problematica della falda freatica. Ritengono inoltre che il sistema di riferimento alle quote sul livello del mare adottato per stabilire le altezze massime degli edifici sia di difficile lettura per i cittadini.

d. Con decisione 19 settembre 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR in esame e respinto il ricorso di prima istanza, eccezione fatta per due disposizioni di minore entità (protezione del muro storico al mapp. __________e della facciata dell’edificio __________).

Nel merito, l’autorità governativa ritiene che le indicazioni contenute nel piano relative ai nuclei di __________e __________ non si contrappongono agli obiettivi di pianificazione insisti nella legislazione federale e cantonale. Osserva a questo proposito come la competente Commissione delle bellezze naturali (CBN) non abbia formulato particolari obiezioni in merito alle nuove possibilità edificatorie nei nuclei.

Quanto al metodo usato per stabilire l’altezza massima degli edifici (quote sul livello del mare), ritiene che sia di facile uso per l’ente pubblico ed i progettisti.

e. Dissentendo da tale decisione __________ e __________ sono insorti davanti al TPT chiedendone l’annullamento.

A sostegno delle loro domande ha riproposto, in sostanza, censure e domande del ricorso di primo grado.

f. Nelle rispettive osservazioni il Consiglio di Stato e il Municipio di __________ postulano l’integrale reiezione dell’impugnativa.

L’autorità comunale ha in particolare osservato come le obiezioni espresse dagli insorgenti siano puramente soggettive, e non sono certo sufficienti ad impedire l’approvazione del progetto di PR da parte dell’autorità comunale e cantonale dal momento che non si é in presenza di scelte arbitrarie o manifestamente inopportune dal profilo pianificatorio.

g. In data 29 maggio 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. Dopo ampia discussione, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.

4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti in prima istanza, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”.

Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di

diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della proceduraapprovativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).

3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR

- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,

26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

Il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 LALPT).

4. Con un lungo e articolato ricorso, corredato da un ampia documentazione fotografica, gli insorgenti si scagliano contro la nuova impostazione pianificatoria dei nuclei di __________ e __________, che secondo loro risulterebbe talmente carente dal profilo della tutela storico-architettonica e della qualità di vita da dover essere integralmente annullata e sostituita da un nuovo studio pianificatorio.

4.1. Viene in primo luogo ribadita la censura rivolta contro la mancata indicazione dell’altezza massima degli edifici (espressa in metri sul livello nel mare) nelle rappresentazioni grafiche dei PP di __________ e __________; tale mancanza renderebbe di fatto impossibile, secondo gli insorgenti, un controllo delle altezze massime delle nuove costruzione e della sopraelevazione degli edifici esistenti.

Ora, in effetti le altezze degli edifici non sono riportate nel PP come prescritto dall’art. 4.3.2.2 NAPR; esse figurano tuttavia ai successivi art. 4.3.3.2 e 4.3.3.3, per ogni singolo mappale del nucleo di __________, e 4.4.3.2 e 4.4.3.3. per quelli del nucleo di Viglio. Inutilmente quindi gli insorgenti si lamentano di una mancata chiarezza delle indicazioni delle altezze; al contrario, la lettura di questi disposti delle NAPR premette di individuate con precisione l’altezza e l’ingombro massimo di ogni singolo edifico dei nuclei. Anche il metodo adottato, che consiste nell’indicazione della quota espressa in metri sul livello del mare, non può essere censurato; la struttura alquanto complessa dei nuclei, composti da strade e stradine in varia pendenza, non permette infatti un calcolo agevole tramite l’usuale metodo che si riferisce al livello stradale, e ha suggerito al pianificatore di adottare il criterio, più sicuro e preciso, dell’altitudine.

5. Decisamente contestata é soprattutto la facoltà concessa dai PP di __________ e __________ di costruire nuovi edifici all’interno del nucleo e di ampliare altri già esistenti.

Questa scelta pianificatoria é ritenuta dagli insorgenti contraddittoria e poco rispettosa della caratteristiche storico-architettoniche dei nuclei, nonché suscettibile di peggiorare sensibilmente la qualità di vita dei residenti, dal momento che diminuirebbero salubrità, luce e spazi aperti.

Simili argomentazioni non sono tuttavia condivisibili.

A questo proposito é utile ricordare che il Tribunale della pianificazione del Territorio, al contrario delle istanze inferiori, non é abilitato a procedere ad un controllo dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Ciò significa che se nella specie erano senz’altro proponibili soluzioni alternative, nel senso indicato dagli insorgenti (di natura piuttosto “conservativa”, a fronte di un impostazione decisamente propositiva ed innovativa del nuovo PR), la scelta pianificatoria operata dal comune non appare in contrasto con i dettami della LPT, né risulta irragionevole, insensata o priva di fondamento a tal punto da richiedere un intervento correttivo del Tribunale.

Va in primo luogo osservato che, dapprima in sede di esame preliminare ed in seguito al momento dell’approvazione governativa, i progetti di PP dei nuclei di __________ e ___________ sono stati attentamente vagliati dai vari servizi cantonali (tra i quali la Commissione delle bellezze naturali e quella dei monumenti storici), senza che venissero sollevate particolari obiezioni in merito alla strutturazione e agli interventi edificatori ammessi nei comparti considerati. Una lettura delle NAPR permette inoltre di rilevare come gli aspetti di protezione naturalistica e storico-architettonici dei nuclei non sono affatto stati trascurati, ma al contrario tenuti in debita considerazione; si veda ad. esempio l’elenco dei monumenti comunali protetti all’art. 3.3.3 NAPR, tra i quali figurano numerosi edifici e facciate di edifici dei nuclei, oppure ancora la protezione del viottolo __________ decretata all’art. 3.4.2.3 NAPR, sotto il capitolo “zona di protezione del paesaggio antropico”. Altre disposizioni dei piani particolareggiati di __________ e __________ (art. 4.3.2.5 e 4.4.2.5 NAPR) precisano per le nuove costruzioni o riattazioni nel nucleo l’uso di materiali rispettanti quelli esistenti, la realizzazione di tetti a falde con pendenze in armonia con quelle esistenti, la chiusura di porticati o loggiati esclusivamente con finestre (nessuna muratura quindi) ed ancora la costruzione di muri di cinta con materiali idonei dal profilo estetico. Nei limiti del giudizio concesso a questo Tribunale, si può senz’altro affermare che queste disposizioni sono certamente atte a salvaguardare le caratteristiche più importanti e peculiari dei nuclei di __________ e __________ e mantenere quella “qualità di vita” che i ricorrenti, a torto, ritengono irrimediabilmente compromessa dall’entrata in vigore della nuova normativa pianificatoria.

Non é dato di vedere infine come la presenza di una falda freatica nel sottosuolo del nucleo di __________ possa seriamente compromettere l’edificazione in loco. Va anzitutto considerato che l’area é già largamente edificata da secoli (i nostri antenati non si sarebbero certo stabiliti in quel luogo se non fosse stato salubre) ed é perfettamente atta all’insediamento di nuove costruzioni nei limiti previsti dal PP. Le eventuali difficoltà tecniche poste dalla presenza di questa falda possono inoltre essere facilmente superate con l’adozione di moderni provvedimenti costruttivi (isolazioni, drenaggi,..) e risolte nell’ambito dei progetti esecutivi.

Ne risulta che, in definitiva, la soluzione consacrata dal PR di __________ relativa ai suoi due nuclei storici appare sufficientemente congrua e sostenibile da meritare conferma anche in questa sede.

6. Per i motivi sovraesposti, il ricorso deve essere respinto. Tasse di giudizio e spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

3. Intimazione: - __________ e __________, __________

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario