Property Owners v. State Council on Land-Use Zoning Reclassification

Incarto n. 90.95.00124 · Lugano 5 giugno 1996 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere · Tito Ponti

visti i ricorsi 1 settembre 1995 di

1. __________;__________,

2. ____________________, __________, 3. __________;__________. __________,

1, 2, 3 rappr. da: st. leg. __________ & __________, ____________________, contro

la risoluzione __________ giugno 1995 del Consiglio di Stato relativa ad alcune proposte di zona residenziale R2, di zona di densificazione, di zona di mantenimento degli insediamenti e di zona artigianale del PR di __________; (revisione 1994);

viste le risposte __________ novembre 1995 del Consiglio di Stato e __________ settembre 1995 del Municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. La _________ é proprietaria del fondo n. _________ RFD _________, sullo stesso sorge uno stabilimento adibito ad essiccatoio dei prodotti _________ (_________) confezionati dalla società. _________ _________ é proprietario del fondo n. _________ RF, sul quale é situata un’officina meccanica. _________ _________ é invece proprietario dei fondi n. _________ e _________ RF, situati tra le proprietà _________ e _________, tuttora inedificati. I 4 fondi sono ubicati nella località di “_________”, a monte della strada che collega _________ al Monte _________.

b. Il PR di _________ (revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 1 dicembre 1993. Esso prevede, in particolare, l’inserimento dei fondi dei ricorrenti in una zona artigianale AR “_________”.

c. Con risoluzione 20 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR preannunciando tuttavia la decisione di riesaminare alcune proposte pianificatorie problematiche, tra le quali anche la zona artigianale “_________” (cfr. risoluzione n. __________, ai punti __________ a), __________ a) e b), __________ e __________).

Motivi principali della mancata approvazione sono, in particolare, l’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR e l’idoneità agricola del comparto territoriale all’esame.

Il Consiglio di Stato, a tutela del diritto di essere sentiti dei proprietari interessati, ha loro impartito un termine di 60 giorni per l’inoltro di osservazioni.

d. Nelle sue osservazioni del 19 febbraio 1995 _________ _________ ha contestato gli intendimenti governativi, chiedendo che la zona artigianale “_________” venga accettata così come proposta dalle autorità comunali. Egli osserva che l’area é già in gran parte occupata da stabilimenti artigianali/industriali (officina meccanica, essiccatoio) e non si presta più all’attività agricola.

La _________ e _________ _________ non hanno invece presentato osservazioni.

e. Con l’impugnata risoluzione il Consiglio di Stato ha deciso, come preannunciato nella risoluzione 20 dicembre 1994, di non approvare la zona artigianale AR “_________”.

Il Governo ha pertanto modificato d’ufficio il PR attribuendo l’area stralciata dalla zona edificabile alla zona agricola; ha inoltre ordinato al comune lo studio di nuove destinazioni pianificatorie che escludano la zona edificabile, facendo riferimento agli art. 16 e 17 LPT.

A sostegno della propria decisione ha segnatamente ricordato quanto indicato nella risoluzione 20 dicembre 1994.

f. Contro questa decisione _________ _________, _________ _________ e La _________ sono insorti presso il TPT, chiedendo la riconferma della zona artigianale “_________”;

Delle argomentazioni ricorsuali sarà questione nei considerandi di diritto.

g. Con allegato responsivo

29 novembre 1995 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede l’integrale reiezione delle impugnative. Di segno opposto le osservazioni del Municipio di _________, che ribadisce invece la necessità di realizzare la zona artigianale, postulando l’accoglimento dei ricorsi.

h. In data 16 aprile 1996 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.

c o n s i d e r a t o

in

diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).

Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Ciò premesso, i ricorsi, intimati nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, sono tempestivi. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.

6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di

diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

4. Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.

Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.

Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.

5. A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile (della quale fanno parte anche le zona artigianali) comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.

L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

5.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.

La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF

114 Ia 251 consid. 5c).

5.2 Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.

5.3 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni. Pure qui tuttavia, si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

6. Nella fattispecie, gli insorgenti chiedono il ripristino della zona artigianale AR “_________” osservando come il PR non ha fatto altro che riordinare una situazione di fatto esistente, dal momento che nell’area prevista sorgono già da tempo due capannoni, occupati rispettivamente dall’officina meccanica di proprietà _________ e dall’essiccatoio della _________. Lamentano inoltre un’incomprensibile contraddizione dal momento che il Consiglio di Stato ha approvato da un lato della strada una zona EPIP destinata al futuro macello regionale (il cui insediamento é però incerto), mentre dall’altro lato rifiuta l’approvazione di una modesta zona artigianale in gran parte già configurata.

6.1. Simili argomentazioni non sono senza peso nella valutazione degli interessi contrapposti.

La definizione di una Z AR in corrispondenza dei f.n. _________,_________, _________ e _________ RF riveste per i proprietari un interesse notevole; i due stabilimenti operano nella zona da alcuni decenni e hanno investito nelle loro attività delle somme non indifferenti. Per il futuro sono già previsti altri investimenti volti a modernizzare e razionalizzare gli impianti; questo vale in particolar modo per l’officina meccanica che sorge sul fondo n. _________, la cui precaria e antiquata struttura necessita di un riammodernamento, ma anche per la _________, che intende automatizzare il trasporto dei suoi prodotti ed espandere la sua attività. Ora, simili progetti sarebbero irrimediabilmente compromessi qualora i due impianti fossero attribuiti alla zona agricola e sottoposti alla stringente normativa dell’art. 24 LPT.

La ricorrente _________ ha inoltre sottolineato che l’ubicazione dell’essiccatoio non é casuale, dal momento che la zona dispone di condizioni climatiche favorevoli alla maturazione dei suoi prodotti che non si ritrovano facilmente altrove (umidità relativa, mite temperatura, riciclo dell’aria dovuto alla correnti che scendono dal Mte. _________); lo stabilimento di _________ rappresenta, da questo profilo, un indispensabile elemento complementare all’attività principale della ditta svolta a Stabio.

Come sottolineato dai ricorrenti, la definizione di questa zona artigianale non vuole istituire ex-novo un’area edificabile discosta dagli attuali insediamenti, ma unicamente regolamentare una situazione venutasi a creare col tempo (probabilmente prima dell’entrata in vigore delle norme pianificatorie vincolanti oggi conosciute) della quale non si può però fare astrazione. Negare alle imprese che già si trovano sul posto la possibilità di continuare le proprie attività in modo confacente e sicuro, estendendole se l’adeguamento a nuove tecniche lo imponesse, non risponderebbe più a criteri di interesse pubblico e proporzionalità pianificatoria.

6.2. Contrariamente alle affermazioni del Consiglio di Stato, nella fattispecie la definizione del carattere edificabile dell’area in contestazione non si oppone inoltre ad esigenze agricole preponderanti, dal momento che la zona a nord della strada cantonale non é indicata dal PD quale area agricola, né di prima (SAC; scheda 3.1), né di seconda necessità (scheda 3.2.). La rappresentazione grafica indica infatti uno spazio bianco in corrispondenza della ZAR “_________”; d’altronde la conformazione odierna dei terreni lascerebbe ben poco spazio all’agricoltura, dal momento che ben due sedimi su tre sono occupati da edifici di notevoli dimensioni. Si aggiunga infine che l’inclusione dei fondi n. _________ e _________ RF (tuttora inedificati) nella ZAR “_________” porterebbe ad un aumento del tutto trascurabile della contenibilità teorica del PR; trattandosi di un’area destinata all’insediamento artigianale e non residenziale l’unico effetto sarebbe quello di un aumento del numero di posti-lavoro disponibili.

In siffatte circostanze si giustifica l’accoglimento dei ricorsi, e la conseguente modifica della decisione governativa.

7. Dato l’esito dei ricorsi si prescinde dal prelevare le spese e le tasse di giustizia. Il Cantone dovrà tuttavia rifondere fr. 1200.-- a titolo di ripetibili ai ricorrenti, rappresentati da un avvocato.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili;

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é accolto.

§. Di conseguenza la decisione impugnata viene annullata nella misura in cui nega l’approvazione della zona artigianale AR “_________”, comprendente i f. n. _________, _________, _________ e _________ RFD _________. Questa zona viene di conseguenza confermata.

2. Non si prelevano spese né tasse di giudizio; il Cantone verserà ai ricorrenti fr. 1200.-- (milleduecento) a titolo di ripetibili..

3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per i ricorrenti

- Municipio di _________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario