Property Owners v. State Council Re: Land Use Plan Reclassification

Incarto n. 90.94.00226 · Lugano 27 giugno 1995 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio

Composta dei giudici: · Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Segretario: · Fiorenzo Gianinazzi

Visto il ricorso del 10 gennaio 1994 di

1. __________ __________, ____________________, 2. __________ __________, ____________________, 3. __________ __________ -__________, ____________________, 4. __________ __________, ____________________, rappr. da: avv. __________ __________, ____________________

Contro

la risoluzione 24 novembre 1993 del Consiglio di Stato che approva il piano regolatore (revisione 1989) del comune di __________;

viste le osservazioni 20 aprile 1994 del Municipio di __________ e la risposta 9 marzo 1994 del Consiglio di Stato

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti,

r i t e n u t o

in fatto

a. I ricorrenti sono proprietari dei mappali nr. __________RFP di __________ (sito a __________ __________ e di complessivi 1628 mq); __________RFP (pure ubicato a __________. __________ e di 561 mq), __________RFP (sito in località "__________i" e di 5454 mq) e __________RFP (situato in zona "__________e" e di 6296 mq).

b. Il PR antecedente era stato approvato dal Consiglio di Stato nel 1975.

Le revisioni all'esame sono state adottate dal Consiglio comunale nelle sedute del 3 e 4 febbraio 1992. I sedimi in contestazione sono stati così azzonati:

- il mappale nr. __________RFP, precedentemente inserito in zona edificabile, è stato parzialmente (520 mq) attribuito ad una zona AEP destinata alla realizzazione di un magazzino comunale.

- il mappale nr. __________RFP, precedentemente inserito in zona edificabile __________, viene ora considerato boschivo e pertanto escluso dalle zone di utilizzazione (fatta eccezione per una ristretta fascia a valle, attribuita alla zona edificabile).

- il PR del 1975 attribuiva ca. 800 mq del mappale nr. __________RFP a una zona EAP (vincolo per aree boschive attrezzate), il PR all'esame estende tale superficie a ca. 1'200 mq.

- il mappale nr. __________RFP era in precedenza attribuito all'area boschiva ed è stato integralmente inserito in una zona EAP per la formazione di un parco comunale.

c. I proprietari hanno contestato innanzi al Consiglio di Stato le scelte pianificatorie operate dalle autorità comunali e ne hanno chiesto l'annullamento.

d. Il Consiglio di Stato ha tuttavia approvato il PR e respinto l'impugnativa (impugnata risoluzione, p. 48 segg.).

e. I soccombenti si aggravano al TPT riproponendo le domande del ricorso di primo grado. Delle allegazioni ricorsuali si riferirà, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.

f. Il Municipio di __________ chiede la reiezione del gravame.

g. Il Consiglio di Stato ne chiede l'accoglimento relativamente al mappale nr. __________RFP: nelle more del giudizio il comune ha infatti acquistato un'altra particella adatta alla realizzazione del magazzino comunale e intenderebbe svincolare il sedime __________.

h. Del sopralluogo 5 settembre 1994 si dirà, all'occorrenza, nei considerandi di

diritto.

In quella sede si è comunque avuto conferma della decisione comunale di svincolare la particella nr. __________ RFP. Il patrocinatore dei ricorrenti si è riservata la facoltà di ritirare parzialmente il gravame dopo averli consultati.

i. A seguito di uno scambio di corrispondenza, i ricorrenti hanno comunicato con scritto 5 dicembre 1994 il loro consenso all'evasione del gravame per quanto riguarda le sole particelle nr. __________, __________e __________RFP. Relativamente al mappale nr. __________RFP la procedura resterà sospesa e verrà ripresa ad istanza di parte.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art.

38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

La legittimazione ricorsuale degli insorgenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

L'impugnativa, interposta nei termini di legge e quindi tempestiva, è pertanto ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.

3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia

226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

Quanto al TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF

10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).

Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano da questa procedura.

La costituzionalità degli impugnati azzonamenti sarà esaminata singolarmente per ognuno dei mappali all'esame.

5. Mappale __________RFP

Questo sedime era edificabile secondo il PR del 1974. Il PR all'esame lo esclude (fatta eccezione per una ridotta fascia a valle) dalle zone di utilizzazione attribuendolo all'area boschiva. I ricorrenti chiedono l'annullamento della nuova disciplina pianificatoria (al loro dire il fondo, praticamente privo di alberi, non appartiene all'area forestale) e il mantenimento in zona edificabile.

5.1 Le parti divergono sulla natura boschiva o meno del fondo. La circostanza è importante ai fini del giudizio. In effetti, la fascia a valle del mappale, compresa fra la strada ed il presunto limite del bosco, è stata attribuita (sebbene per le sue modeste dimensioni sia inedificabile) alla zona edificabile. L'esclusione della porzione rimanente della particella da tale zona è dettata, a mente del Consiglio di Stato e del Comune, anche dalla sua natura boschiva.

Questa circostanza, anche se verosimile (il sedime si inserisce ad angolo retto nel bosco), non risulta dall'incarto ed è contestata dai ricorrenti. Consiglio di stato e comune invocano la Risoluzione governativa 4 aprile 1990 (agli atti), che conferma la natura boschiva della superficie all'esame. Come sostenuto dagli insorgenti, tale risoluzione è tuttavia scaduta due anni dopo la sua emanazione (Risoluzione 4 aprile 1990, punto 5 del dispositivo).

Ciò non significa che la particella nr. __________RFP debba essere tutta o in parte inserita in zona edificabile.

Ai sensi dell'art. 2 della Legge federale sulle foreste (LFo, entrata in vigore il 1° gennaio 1993, quindi prima dell'emanazione dell'impugnata risoluzione) si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali, che possa svolgere funzioni forestali. L'origine, il genere di sfruttamento e la designazione del registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo.

La natura boschiva o meno dell'area all'esame dovrà fare oggetto di un accertamento forestale ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 LFo. A maggior ragione considerato che l'accertamento è obbligatorio, al momento dell'emanazione e della revisione di un PR, se le zone edificabili, come nel caso di specie, confinano con la foresta (art. 10 cpv. 2 LFo). In tal caso i margini della foresta devono infatti essere iscritti nelle zone edificabili (art. 13 LFo).

L'azzonamento della particella all'esame potrà essere deciso solo dopo l'accertamento forestale e sulla base di tutte le circostanze pianificatorie di rilievo.

Il ricorso è pertanto accolto su questo punto e l'incarto viene rinviato al Comune di __________ affinché elabori una variante di PR dopo la verifica della natura boschiva o meno dell'area in contestazione.

L'inclusione di foreste in una zona di utilizzazione, cioè qualsiasi zona che non corrisponda all'area forestale protetta, è subordinata a un permesso di dissodamento (art. 12 Legge federale sulle foreste del 1° gennaio 1993, LFo). Deve di conseguenza essere precisato che, se l'accertamento forestale indicherà che l'area in contestazione è boschiva, essa potrà essere attribuita alla zona edificabile solo dopo la concessione del permesso di dissodamento.

6. Mappali nr. __________e nr. __________RFP

Per ammissione delle parti entrambi i sedimi sono boschivi. Il PR del 1974 attribuiva parzialmente il mappale nr. __________RFP alla zona EAP (area boschiva attrezzata per lo svago). Il PR all'esame aumenta la porzione del mappale inserita in tale zona e inserisce nella medesima anche tutto il mappale nr. __________RFP (nel PR 1974 inserito nell'area boschiva).

I proprietari chiedono l'annullamento di questa scelta pianificatoria. Tali domande ricorsuali meritano di essere accolte per i medesimi motivi di cui al precedente pto 5.2. In effetti, come già precisato, l'inclusione di foreste in una zona di utilizzazione è subordinata a un permesso di dissodamento (art. 12 LFo). Ai sensi di tale normativa è da intendersi zona di utilizzazione qualsiasi zona diversa dall'area forestale protetta, quindi anche una zona AEP quale quella all'esame.

Di conseguenza il ricorso è accolto su questo punto e l'incarto viene rinviato al comune di __________ affinché attribuisca l'area in contestazione all'area forestale o, se le autorità comunali non intendono rinunciare alle zone EAP, dia inizio alla procedura di cui all'art. 12 LFo ed elabori in un secondo tempo una variante di PR.

7. Considerato che il Comune non è insorto a difesa di propri interessi patrimoniali non vengono poste a suo carico né spese né tasse di giudizio; esso dovrà invece corrispondere congrue ripetibili al ricorrente.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Il gravame relativo ai mappali nr. __________e 596 RFP è accolto nel senso dei considerandi.

§) Di conseguenza l'impugnato azzonamento è annullato e l'incarto è ritornato al Comune di __________ affinché provveda come indicato al considerando 6.

2. Il gravame relativo al mappale nr. __________RFP è accolto nel senso dei considerandi.

§) Di conseguenza l'incarto è ritrasmesso al Comune di

__________ affinché provveda come indicato al considerando 5.

3. Non si prelevano né spese né tasse di giudizio.

Il Comune corrisponderà fr. 1'200.-- a titolo di ripetibili ai ricorrenti.

4. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica,

Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente: Il segretario: