State Council Decision Annulment of Building Permit for Enogastronomic Club in Industrial Zone

Incarto n. 52.2023.50 · Lugano 26 maggio 2023 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera: · Sabina Ghidossi

statuendo sul ricorso del 3 febbraio 2023 di

RI 1 patrocinato da: PA 1 contro

la decisione dell'11 gennaio 2023 (n. 14) del Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa di CO 1 e CO 2 avverso la risoluzione del 21 settembre 2021 con cui il Municipio di Lugano gli ha rilasciato la licenza edilizia per cambiare la destinazione di un piano dell'edificio, da appartamento a club enogastronomico(part. __________, sezione Davesco-Soragno);

ritenuto, in fatto

A. a. RI 1 è proprietario del mapp. __________ di Lugano (sezione Davesco-Soragno), situato sul Piano della Stampa e assoggettato al relativo piano regolatore intercomunale, che lo attribuisce alla zona artigianale-industriale (AI). Sul fondo vi è un edificio strutturato su quattro piani, occupato da diverse ditte (magazzini, uffici, ecc.). Al 3° piano vi è un appartamento.

b. Con domanda di costruzione di luglio 2018, RI 1 ha chiesto al Municipio di Lugano la licenza edilizia per cambiare la destinazione dei locali abitativi al 3° piano a *club enogastronomico*. In particolare, secondo la relazione tecnica sarà insediato un circolo per l'organizzazione di serate culturali con degustazione di cibi e bevande*,* la cui preparazione e il relativo servizio saranno affidate a ditte esterne di catering. Il club, suddiviso in quattro sale (ca. 50 posti) e dotato di cucina, bar e spazi accessori (servizi, reception, ecc.), sarà aperto ai soci da lunedì a sabato (dalle 18.00 alle 2.00) e la domenica (18.00-23.00).

c. Nel termine di pubblicazione, la domanda di costruzione ha suscitato l'opposizione di alcuni vicini, tra cui CO 1 e CO 2 (comproprietari delle part. __________ e __________).

d. Dopo vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 1° febbraio 2019, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno rilasciato il proprio avviso favorevole (n. 106700), subordinandolo a una serie di condizioni. Fatto proprio tale avviso, il 21 settembre 2021 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il cambio di destinazione, alla condizione di limitare l'accesso al club solo ai suoi membri.

B. Con giudizio dell'11 gennaio 2023, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1 e CO 2 avverso la predetta risoluzione, che ha annullato.

Contrariamente all'Esecutivo comunale, il Governo ha in sostanza considerato che l'insediamento del club enogastronomico non fosse conforme alla destinazione di zona. Il club, da assimilare a esercizio pubblico, non rientrerebbe segnatamente tra le attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa ammesse dall'art.

36 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore intercomunale del Piano della Stampa (NAPRIPS), il quale permetterebbe inoltre utilizzazioni commerciali solo se *legate all'attività principale dell'insediamento*, ovvero alle predette attività.

C. Contro il predetto giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti siano ritornati al Governo affinché si pronunci sulle censure sollevate da CO 1 e CO 2, rimaste inevase.

Rievocati i fatti, il ricorrente censura l'errata applicazione dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, rimproverando al Consiglio di Stato di aver violato l'autonomia comunale. Ritiene che il concetto di *attività artigianale-industriale* andrebbe interpretato *in senso largo*, tenendo conto sia del carattere meno molesto della nuova destinazione rispetto ad altre presenti nel comparto, sia del diritto costituzionale alla libertà economica. Nella misura in cui ammette anche *attività di servizio all'impresa*, l'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS mirerebbe inoltre solo a evitare che altre attività, all'infuori di quelle artigianali e industriali, generino traffico eccessivo. La norma, soggiunge, non sarebbe in ogni caso particolarmente chiara. L'insorgente rimprovera infine al Governo di non aver esaminato tutte le censure sollevate dai vicini, postulando quindi che gli atti gli vengano retrocessi così come sopraindicato.

D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si rimette al giudizio di questo Tribunale, mentre il Municipio postula l'accoglimento del ricorso. Per contro, CO 1 e CO 2 chiedono di respingere l'impugnativa, con argomentazioni di cui si dirà, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.

E. Non vi è stato un ulteriore scambio di scritti, avendo l'insorgente rinunciato alla presentazione di una replica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.

2 LE; art. 65 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Del resto, nemmeno le parti sollecitano

l'assunzione di prove particolari.

2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (cfr. RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1, RDAT II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n.

472 ad art. 67 LALPT).

2.2. L'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS disciplina la *destinazione* delle costruzioni nel comparto attribuito alla zona artigianale industriale (AI), disponendo in particolare quanto segue:

È permessa l'edificazione di costruzioni destinate ad attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa.

Sono ammesse esclusivamente superfici di vendita fino ad un massimo del 10% della superficie occupata dallo stabile (superficie occupata) ed a condizione che siano legate all'attività principale dell'insediamento. Le attività commerciali non possono configurarsi come Grandi Generatori di Traffico (GGT) e devono avere una superficie utile lorda (SUL) inferiore a 1'500 m2 o generare un traffico giornaliero medio nei giorni di apertura (TGM apertura) inferiore a 1'000 movimenti/giorno.

Non è permessa l'edificazione di edifici o parti di essi destinati alla residenza ad eccezione:

- di quelli per il personale di sorveglianza;

- di quelli destinati a determinate categorie di persone (per esempio rifugiati o detenuti), per soggiorni limitati nel tempo e per motivi di interesse pubblico [..]

2.3. Per quanto qui interessa, dalla predetta norma risulta che la zona AI è prevalentemente riservata all'insediamento di attività produttive (artigianali e industriali) e di servizio alle imprese. *Artigianali* sono normalmente considerate le attività volte a produrre beni relativamente individualizzati, in quantitativi ridotti e con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera. *Industriali* sono invece, in generale, le attività produttive che fanno capo a impianti fissi permanenti, per produrre trasformare o trattare beni o materie prime su vasta scala e secondo procedimenti standardizzati e ripetitivi (cfr. STA 52.2019.250 del 23 dicembre 2020 consid. 3.2.1 con riferimenti, confermata da STF 1C_68/2021 del 7 dicembre 2021 consid. 3.2.1). L'art. 36 cpv.

2 NAPRIPS non definisce invece ulteriormente il concetto giuridico di natura indeterminata di *attività di servizio all'impresa*.Dal rapporto di pianificazione emerge che con la pianificazione intercomunale, il Piano della Stampa è stato in particolare consolidato e riqualificato quale ambito artigianale e industriale destinato sia ad attività imprenditoriali e di servizio definite poco pregiate e non compatibili nel contesto urbano (per questioni di molestie o esigenze di spazio), ma fondamentali per la città e le imprese (quali garage, magazzini e depositi, attività di servizio alle imprese e alla città), sia ad attività a più alto valore aggiunto (di specializzazione e addetti), capaci di valorizzare economicamente il territorio (da attività legate all'energia e riciclaggio di materiali, dal terziario amministrativo alle imprese di servizio, dalla produzione industriale vera e propria ai laboratori; cfr. rapporto di pianificazione del PRIPS del novembre 2014, pag. 13, 86 e 109). In questo contesto, le *attività di servizio all'impresa* vanno quindi essenzialmente ricercate in quelle a supporto di un'azienda, come i magazzini o i depositi, ma anche laboratori o contenuti amministrativi, che pur travalicando l'ambito prettamente produttivo, possono inserirsi in modo coerente con gli insediamenti artigianali e industriali, che il piano regolatore intercomunale mira a promuovere (cfr. pure art. 3 cpv. 1 lett. e NAPRIPS).

2.4. Stando all'art. 36 cpv. 2 secondo paragrafo NAPRIPS, nella zona AI non sono per contro ammesse in generale attività commerciali, ma esclusivamente superfici di vendita contenute entro determinate aree e legate all'attività principale dell'insediamento. Lo conferma anche il rapporto di pianificazione, dal quale emerge che in quest'area non è *previsto l'insediamento di attività commerciali con significative superfici di vendita, ma solo limitate e legate ad una attività produttiva principale* (cfr. rapporto citato pag. 109). Le stesse devono quindi essere essenzialmente connesse con un processo produttivo prevalente presente sul luogo (come può essere la vendita sul posto di beni prodotti da un'azienda; cfr. pure, per norme simili di altri Comuni, ad es. STA 52.2021.500 del 13 dicembre 2022 consid. 2.2, 52.2019.250 citata consid. 3.2.1). Come specifica la norma, non sono in ogni caso ammessi grandi generatori di traffico (GGT), in quanto incompatibili con il contesto di situazione (cfr. rapporto citato pag. 109). In tal senso, riallacciandosi alla presunzione dell'art. 72 cpv. 2 LST, la disposizione precisa pure la superficie utile lorda (< 1'500 m2) e il traffico giornaliero medio (< 1000 movimenti) massimi ammessi.

2.5. In concreto, il progetto prevede di insediare al terzo piano dello stabile esistente un club enogastronomico, in cui organizzare serate culturali con degustazione di cibi e bevande per i soci, così come descritto in narrativa. Il Municipio ha considerato che l'*esercizio pubblico* fosse assimilabile a un'attività commerciale conforme alla zona secondo l'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, poiché non è un grande generatore di traffico e ha una SUL inferiore a 1'500 m2. Tanto più che sostituirà una parte destinata alla residenza in contrasto con la destinazione di zona (cfr. decisione su opposizione del 21 settembre 2021). Davanti al Governo, ha inoltre puntualizzato che il club, destinato a una limitata cerchia di avventori, non *genererà* *emissioni foniche* né *un aumento di traffico* paragonabili a quelli di un ristorante aperto al pubblico: ha quindi ribadito che non sarà incompatibile con la zona AI, essendo *di gran lunga* meno molesto di altre attività già insediate. Lo stesso, ha aggiunto, non sarebbe nemmeno assimilabile a un *punto di vendita ordinario, accessibile a chiunque*. A opposta conclusione, come visto, è invece giunto il Governo: dopo aver dato atto che il club configura un esercizio pubblico, ha in particolare considerato che tale attività - a prescindere dalla sua natura commerciale o di servizio e dalle distinzioni evocate dal Municipio - non rientrerebbe tra quelle previste dall'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, che *enumera chiaramente le destinazioni ammesse quali le attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa e, in seguito, permette delle superfici di vendita,* *legate all'attività principale dell'insediamento (..)*; non quindi, *attività commerciali non connesse alle suddette attività*.

2.6. Ora, è evidente che il club enogastronomico non è anzitutto riconducibile a una delle attività prevalentemente ammesse nella zona AI, segnatamente a un'attività produttiva di tipo artigianale-industriale o di servizio a un'impresa ai sensi dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS. Non rientra del resto chiaramente in nessuna delle attività evocate dal rapporto di pianificazione (*supra* consid. 2.2). Non si tratta nemmeno di un'attività del terziario amministrativo, ma piuttosto - come rettamente ritenuto dal Municipio - di un'attività commerciale nel campo della ristorazione (cfr. STA 52.2001.370-371 del 4 dicembre 2001 consid. 3). Attività che, per quanto concepita come *club*, non diversamente da altre strutture che offrono cibi e bevande, sarà invero aperta tutti i giorni (8 ore) e potenzialmente destinata a una cerchia indeterminata di persone, come già ammesso anche dal ricorrente (posto che l'iscrizione come socio non è limitata, ma accessibile a ogni maggiorenne; cfr. risposta al Governo pag. 4 e art. 5 dello statuto associazione "__________", incarto municipale doc. 4). Ferme queste premesse, è certo che la nuova attività non rientra nel novero ristretto di quelle di vendita ammesse dall'art. 36 cpv. 2 NAPR: e questo già solo perché il circolo non è connesso con alcuna *attività principale dell'insediamento* (segnatamente di tipo produttivo). Nessuno del resto lo pretende. In queste circostanze, è certo che il cambiamento di destinazione non può essere autorizzato, come concluso dal Governo. Pur tenendo conto del riserbo di cui devono dar prova le autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto comunale autonomo (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I

369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del

10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi), insostenibile è l'opposta deduzione del Municipio, che si è scostato dal chiaro testo dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS e dalle finalità attribuite alla zona AI. Comparto in cui, come visto, non sono in generale ammesse attività commerciali, ma esclusivamente superfici di vendita limitate e connesse all'attività principale (produttiva) dell'insediamento. Non basta quindi che non rappresentino dei grandi generatori di traffico. Tanto meno che possano essere considerate meno moleste di altre presenti nel luogo: l'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, come anche osservato dai resistenti, non precisa la funzione della zona di utilizzazione facendo riferimento al grado di molestia delle attività che possono esservi insediate (cfr. su tali specifiche, ad es. STA 52.2018.21 del 25 febbraio 2019 consid. 5.2 e rinvii). Poco conta infine che la nuova destinazione sostituirà una parte dell'edificio adibito alla residenza, che sarebbe in contrasto con la zona AI. Il postulato cambiamento di destinazione non potrebbe peraltro essere autorizzato nemmeno se, da questo profilo, l'edificio esistente fosse da assimilare a una costruzione esistente in contrasto col nuovo diritto ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. b LST: questa norma, che permette unicamente trasformazioni giustificate da esigenze tecniche o funzionali (intendendo con ciò gli interventi oggettivamente indispensabili ai fini di un'ulteriore utilizzazione, cfr. art.

86 cpv. 2 lett. a) del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del

20 dicembre 2011; RLST; RL 701.110), esclude infatti il mero cambiamento di destinazione (cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 8.2 e rinvii). In conclusione, il giudizio impugnato che ha annullato la licenza edilizia deve pertanto essere confermato, siccome immune da violazione del diritto.

3. 3.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.

3.2. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che rifonderà ai vicini resistenti, assistiti da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico di RI 1, il quale verserà un identico importo a CO 1 e CO 2 a titolo di ripetibili di questa sede.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a: · .

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La vicecancelliera