Public Works Contract Award: Excessive Formalism in Bid Exclusion

Incarto n. 52.2022.140 · Lugano 24 giugno 2022 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera: · Paola Passucci

statuendo sul ricorso del 9 maggio 2022 della

RI 1 patrocinata da: contro

la decisione del 27 aprile 2022 (n. 2079) del Consiglio di Stato, che in esito al concorso per l'aggiudicazione delle opere di realizzazione dei sistemi di chiusura presso il Palazzo __________ a __________ ha escluso l'offerta della ricorrente e deliberato la commessa alla CO 1;

ritenuto, in fatto

che il 1° febbraio 2022 il Dipartimento delle finanze e dell'economia, Sezione della logistica, ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere di realizzazione dei sistemi di chiusura presso il Palazzo __________ a __________ (cfr. FU __________/__________ pag. __________ seg.);

che le disposizioni particolari integrate nel capitolato di appalto precisavano nel dettaglio tutti gli atti che i concorrenti erano tenuti ad inoltrare unitamente alla loro offerta (pos. 251); tra questi vi era l'elenco dei documenti contenuti nella busta d'offerta (pos. 252.120 lett. a);

che era tra l'altro disposta la seguente prescrizione (pag. 25):

La mancata presentazione dei documenti richiesti alla pos. 252.120 comporta l'esclusione dalla gara d'appalto;

che entro il termine stabilito sono giunte al committente quattro offerte, tra cui quella della RI 1, di fr. 76'930.50; in relazione a quest'offerta, il verbale di apertura attesta l'assenza dell'elenco dei documenti contenuti nella busta;

che preso atto del protocollo, la concorrente ha trasmesso il documento mancante alla stazione appaltante;

che con decisione del

27 aprile 2022 il committente ha escluso dalla gara l'offerta della RI 1, ritenendola incompleta siccome sprovvista del citato elenco dei documenti; ha quindi aggiudicato la commessa alla CO 1, la cui offerta di fr. 88'708.20 è giunta prima in graduatoria con 92.3 punti;

che contro tale decisione la RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e il rinvio degli atti al committente per nuova decisione di aggiudicazione, previo reintegro della sua offerta; essa chiede inoltre la concessione dell'effetto sospensivo al gravame;

che richiamandosi alle sentenze del 21 marzo 2022 di questo Tribunale (inc. 52.2021.456/457/458/464) concernenti fattispecie sostanzialmente identiche alla presente, la ricorrente sostiene che l'omissione della lista degli allegati non sarebbe un valido motivo di esclusione dell'offerta; il documento mancante non sarebbe infatti utile alla valutazione dell'offerte; il provvedimento sarebbe quindi sproporzionato e violerebbe il divieto di formalismo eccessivo;

che in sede di risposta il committente si rimette al giudizio del Tribunale; nell'ipotesi in cui quest'ultimo dovesse aderire alla richiesta della ricorrente di annullare la sua esclusione dalla gara, chiede di prescindere dal rinvio degli atti per nuova decisione e di deliberare direttamente la commessa alla RI 1 secondo la nuova graduatoria nel frattempo allestita che la pone al primo rango con 84.5 punti;

che la deliberataria è rimasta silente;

che con scritto del 27 maggio 2022 l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche ha segnalato che il Consiglio di Stato, a seguito della crescita in giudicato delle predette decisioni del Tribunale cantonale amministrativo del 21 marzo 2022, ha deciso di modificare l'art. 40 cpv. 3 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) come segue (in vigore dal 1° giugno 2022; BU 21/2022, pag. 135):

L'offerta è valida solo se contiene tutta la documentazione richiesta dal bando, riservata l'eventuale possibilità di sanatoria dell'art. 39a cpv. 4 lett. b;

che con la replica l'insorgente ribadisce le proprie tesi in relazione alla sua esclusione dal concorso; preso atto della nuova graduatoria versata agli atti dall'ente banditore, che la vede prima in classifica, chiede al Tribunale di attribuirle direttamente la commessa;

che nessuno ha duplicato;

considerato, in

diritto

che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb;

che in quanto partecipante al concorso, la ricorrente è legittimata a contestare la sua estromissione dalla procedura (art. 37 lett. b LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100); la potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa alla CO 1 (art. 37 lett. d LCPubb) potrà esserle invece riconosciuta solo in caso di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione (cfr. STA 52.2016.330 del 9 novembre 2016 consid. 1);

che entro questi limiti il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm);

che notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara possono conseguire l'aggiudicazione; una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità, anche ai principi della parità di trattamento e di trasparenza, che governano l'intero ordinamento delle commesse pubbliche; la conformità deve essere data sia per quanto riguarda il concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara;

che giusta l'art. 26 cpv. 1 LCPubb, gli offerenti devono inoltrare la loro offerta per scritto, in modo completo e tempestivo e utilizzando i documenti di gara ufficiali messi a diposizione dal committente; il cpv. 2 della norma soggiunge che il committente esclude dalla procedura le offerte che presentano lacune formali rilevanti;

che dal canto suo l'art. 40 cpv. 3 RLCPubb/CIAP, nella sua enunciazione valevole fino al 31 maggio 2022 (BU 2019, 218), precisa che l'offerta è valida solo se contiene tutti i documenti contenuti nella busta d'offerta e tutta la documentazione richiesta dal bando, riservata l'eventuale possibilità di sanatoria dell'art. 39a cpv. 4 lett. b RLCPubb/CIAP; sono escluse in particolare le offerte sprovviste delle firme o dei documenti necessari o richiesti (art. 42 cpv. 1 RLCPubb/CIAP);

che l'ordinamento delle commesse pubbliche attribuisce alle prescrizioni di forma particolare rilevanza, quanto meno nella misura in cui servono a garantire i principi cardine delle procedure di aggiudicazione le prescrizioni di forma devono essere rispettate tanto da parte del committente, quanto da parte dei concorrenti; resta riservato il divieto di formalismo eccessivo, derivante dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che impedisce al committente di escludere offerte viziate da difetti formali minori o irrilevanti, nel rispetto del principio di proporzionalità;

che le prescrizioni di forma non devono essere fini a sé stesse, ma devono concorrere a esplicitare il contenuto materiale delle regole di gara; in questo senso, difetti che non si ripercuotono direttamente sul rapporto prestazione-prezzo o che permettono comunque una valutazione completa dell'offerta al fine di determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa, nel rispetto dei precetti di concorrenza, qualità, impiego parsimonioso delle risorse pubbliche, sono da considerare come irrilevanti e non possono portare all'esclusione a priori del concorrente; tutt'al più, a tali carenze secondarie deve essere posto rimedio, qualora necessario, impartendo un termine per rimediarvi (per tutto quanto sopra cfr. Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, III ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2013, n. 456 e segg.; Martin Beyeler, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zurigo/Basilea/Ginevra 2012, n. 1750 e segg.; Christoph Jäger, Auschluss vom Verfahren – Gründe und der Rechstsschutz, in: Jean-Baptiste Zufferey/Hubert Stöckli [curatori]: Aktuelles Vergaberecht 2014, Zurigo 2014, n. 53 e segg. pag. 345 e seg.; Daniela Lutz, Die fachgerechte Auswertung von Offerten - Spielräume, Rezepte und Fallstricke in: Hubert Stöckli/Jean Baptiste Zufferey [curatori], Aktuelles Vergaberecht 2008, Zurigo/Basilea/Ginevra 2008, n. 24, pag. 227; STA 52.2018.170 del 9 aprile 2018, 52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 2.2.);

che questo Tribunale ha già avuto modo di considerare che il tenore dell'art. 40 cpv. 3 RLCPubb/CIAP, nella versione

in vigore sino al 31 maggio 2022, così come la volontà del legislatore che l'ha adottato sono chiari; la norma è stata infatti introdotta al fine di

evitare possibili contestazioni sulla completezza delle offerte (cfr. le già citate STA 52.2021.456/457/458/464 del 21

marzo 2022); inoltre, ha puntualizzato che l'indice dei documenti presenti nella busta, di cui l'art. 40 cpv. 3 RLCPubb/CIAP fa obbligo di presentazione, è certamente di aiuto nel compito di verifica preliminare da parte del committente della completezza degli atti al rientro delle offerte, ma non è assolutamente indispensabile a tal fine; il controllo (perlomeno formale) dei plichi inoltrati implica che questi vengano esaminati in seduta pubblica subito dopo la loro ricezione e apertura, in modo da rilevare immediatamente eventuali carenze, in particolare a livello documentale e darne atto nel relativo verbale (cfr. art. 45 cpv. 2 RLCPubb/CIAP), che assume così valore probatorio e permette di garantire anche il principio della trasparenza che informa la procedura; ciò deve avvenire indipendentemente dalla presenza di un elenco documenti che è in ogni caso irrilevante ai fini della valutazione dell'idoneità dei concorrenti e delle offerte e non incide in alcun modo sul prezzo o sulle

prestazioni; rientra insomma tra quegli atti per i quali si può semmai assegnare un termine suppletorio al concorrente

per produrli, al pari di quanto previsto dall'art. 39acpv. 4 lett. b RLCPubb/CIAP (cfr. Lutz, op. cit., n. 24 a pag. 227; Manuela Gebert, Stolpersteine im Beschaffungsablauf - Erkennen und Vermeiden/IV.-V, in Hubert Stöckli/Jean Baptiste Zufferey [curatori], Aktuelles Vergaberecht 2010, Zurigo/Basilea/Ginevra 2010, n. 84, pag. 365);

che nel caso di specie l'ente appaltante ha escluso l'insorgente dalla procedura per non aver presentato l'elenco dei documenti entro il termine per l'insinuazione delle offerte; a suo avviso il provvedimento sarebbe conforme a quanto previsto dalle chiare regole di gara nonché dall'art. art. 40 cpv. 3 RLCPubb/CIAP;

che considerata la portata dell'elenco dei documenti allegati all'offerta e la sua irrilevanza ai fini dell'aggiudicazione, l'applicazione rigorosa della sanzione, malgrado il fatto che fosse espressamente comminata sia dall'art. 40 cpv. 3 RLCPubb/CIAP sia dalle disposizioni di gara, configura quindi una misura sproporzionata e un eccesso di formalismo non tutelabile in quanto espressione di rigidità della prescrizione, fine a sé stessa e insostenibile nell'ottica della realizzazione del diritto materiale e nell'applicazione in particolare dell'uso parsimonioso delle risorse pubbliche e nella scelta dell'offerta più vantaggiosa;

che non per nulla, il Consiglio di Stato, a seguito della crescita in giudicato delle sentenze del 21 marzo 2022 di questo Tribunale (inc. 52.2021.456/457/458/464), ha modificato l'art. 40 cpv. 3 RLCPubb/CIAP stralciando dallo

stesso il riferimento all'elenco dei documenti contenuti nella busta d'offerta (BU 21/2022, pag. 135, in vigore dal 1° giugno 2022);

che a torto il committente ha quindi scartato l'offerta in esame;

che visto quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata; disponendo questo Tribunale degli elementi necessari, la commessa è aggiudicata direttamente alla ricorrente, prima classificata secondo la nuova graduatoria versata agli atti dal committente, e sulla quale la deliberataria non ha eccepito alcunché (art. 41 LCPubb);

che l'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al ricorso;

che sebbene si sia rimesso al giudizio del Tribunale, lo Stato, che ha provocato la presente (inutile) procedura, deve essere considerato soccombente e condannato al pagamento della tassa di giustizia e al versamento di congrue ripetibili alla ricorrente, assistita da un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione del 27 aprile 2022 (n. 2079) con cui il Consiglio di Stato ha escluso l'offerta della RI 1 dal concorso per l'aggiudicazione delle opere di realizzazione dei sistemi di chiusura presso il Palazzo ______ a _________ e deliberato la commessa alla CO1, è annullata;

1.2. la commessa è attribuita alla RI1 come da sua offerta.

2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dello Stato.

Alla ricorrente è restituito l'anticipo versato. Lo Stato rifonderà alla RI1 fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti e alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera