Property Owner v. Municipality (Cemetery Expansion and Cultural Heritage Protection)

Incarto n. 52.2011.581 · Lugano 10 agosto 2012 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Raffaello Balerna, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente

segretaria: · Sarah Socchi, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 13 dicembre 2011 di

avv. RI 1, patrocinato da: PA 1 contro

la decisione 23 novembre 2011 del Consiglio di Stato (n. 6471) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 20 giugno 2011 con cui il municipio di Lamone ha rilasciato al comune il permesso per la realizzazione di __________7 nuovi loculi cinerari;

viste le risposte:

- 21 dicembre 2011 del Consiglio di Stato;

- 13 gennaio 2012 del municipio di Lamone;

- 12 gennaio 2012 dell'Ufficio delle domande di costruzione (UDC);

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. a. Il 1° marzo 2011 il comune di Lamone ha chiesto al suo municipio il permesso di realizzare __________7 nuovi loculi cinerari nel cimitero (mapp. __________4) annesso alla Chiesa parrocchiale __________, classificata quale bene culturale di interesse cantonale. Il progetto prevede di ubicarli sul lato ovest del vecchio cimitero, suddividendoli in due gruppi di 42 rispettivamente di 45 loculi, separati dalla scala che conduce al cimitero nuovo, ed addossandoli al retro dei loculi esistenti in quest'ultima parte del cimitero.

La domanda, pubblicata dal

9 al 24 marzo 2011, ha suscitato l'opposizione dell'avv. RI 1, proprietario del confinante mapp. __________24, situato nel lato est del vecchio cimitero, sul quale insiste la tomba di famiglia.

In data 18 ottobre 2007, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno emanato un avviso favorevole (n. 74544), rilevando come secondo l'Ufficio dei beni culturali (UBC), nonostante che *l'ubicazione prevista per i nuovi loculi sia in contrasto con il carattere storico-monumentale del vecchio cimitero*, non vi sarebbero, *per rapporto alla chiesa tutelata, gli estremi per un preavviso negativo*, non essendo *l'intervento lesivo della sostanza monumentale tutelata*.

Preso atto di tale avviso, in data 28 giugno 2011 il municipio ha rilasciato la postulata licenza, respingendo al contempo l'opposizione interposta.

b. Avverso tale decisione, l'opponente soccombente è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, *sostenendo da un lato che i nuovi loculi sono previsti nella parte storica del vecchio cimitero, invece che nella parte nuova che già ne ospita, e quindi in contrasto con la salvaguardia dell'unità cimiteriale storica che va mantenuta nel suo contesto, ben delimitato dal cancello e dai muri perimetrali, e dall'altro che il vecchio cimitero, in quanto bene protetto poiché inserito nel perimetro di rispetto della Chiesa __________, non deve essere alterato nel suo contenuto e nel suo aspetto. A quest'ultimo proposito, egli ha pure lamentato un diniego di giustizia per il fatto che, essendo l'intervento previsto nel perimetro di rispetto di un bene cantonale ai sensi della legge sulla protezione dei beni culturali, sarebbe stato necessario oltre al parere dell'Ufficio dei beni culturali, sottoporre l'intervento edilizio pure alla Commissione cantonale dei beni culturali*.

B. Con giudizio 23 novembre 2011, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa presentata dall'avv. RI 1 contro il provvedimento municipale, confermandolo.

Constatato che solo la chiesa parrocchiale costituisce un bene culturale protetto e che il cimitero rientra unicamente nel perimetro di rispetto, il Governo ha rilevato che non vi è motivo di ritenere che *la costruzione dei nuovi loculi possa compromettere il valore della chiesa tutelata*. Secondo l'Esecutivo cantonale, il cimitero in discussione non è *protetto da alcun vincolo* ed *il fatto che l'unità cimiteriale non possa essere salvaguardata è una logica conseguenza del mutamento dei tempi*, la pratica della sepoltura venendo sostituita sempre più da quella della cremazione. Il Governo ha inoltre ritenuto immune da critiche il fatto che l'UBC non ha richiesto un preavviso alla Commissione cantonale dei beni culturali (CBC), *in quanto si tratta di un intervento che non riguarda in modo diretto un bene culturale tutelato*.

C. Contro il predetto giudizio governativo, l'avv. RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa licenza.

L'insorgente contesta anzitutto che il cimitero non sia protetto da alcun vincolo. Essendo inserito nel perimetro di rispetto, esso sarebbe *parimenti protetto alla stregua del bene culturale cantonale* tutelato. In particolare, posto che secondo l'art. 22 cpv. 2 della legge sulla protezione dei beni culturali, del 23 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1) all'interno del perimetro di rispetto non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene protetto, la protezione andrebbe estesa a tutto il complesso della chiesa parrocchiale, incluso quindi il vecchio cimitero. Quest'ultimo, continua il ricorrente, ha preservato *il proprio carattere d'insediamento isolato e di unità cimiteriale storica che va mantenuta nel suo contesto, senza che debbono essere ammesse nuove edificazioni*, posto che il previ-sto intervento sarebbe *atto a compromettere la valorizzazione del bene, snaturandone la sua struttura e compromettendone le sue peculiarità dall'indiscusso valore paesaggistico*. Le mutate abitudini, che prediligono la cremazione alla sepoltura, non giustificherebbero altra conclusione. I nuovi loculi andrebbero semmai realizzati nella parte nuova del cimitero, dove già ne esistono, come peraltro lo stesso UBC aveva chiesto al comune di va-lutare (cfr. risposta 8 settembre 2011 dell'UDC). L'insorgente sostiene infine che la procedura adottata non sarebbe stata conforme a quanto prescritto dall'art. 19 del regolamento sulla protezione dei beni culturali, del 6 aprile 2004 (RBC; RL 9.3.2.1.1): l'UBC non avrebbe rilasciato l'autorizzazione prevista e la CBC, malgrado l'esplicita richiesta da lui formulata, non sarebbe stata consultata, ciò che costituirebbe altresì *un palese diniego di giustizia*.

D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

Ad analoga conclusione perviene il municipio con argomenti che, per quanto necessario, verranno ripresi in appresso.

Dal canto suo, l'UDC comunica che l'UBC, nuovamente consultato, ribadisce di non ravvisare *gli estremi per un preavviso negativo*.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è da-ta dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dell'insorgente, proprietario di un fondo (mapp. __________24) confinante con quello dedotto in edificazione e già opponente, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge in modo sufficiente dalle carte processuali, dai piani annessi alla domanda e dalle fotografie. Il sopralluogo chiesto dall'insorgente non appare dunque atto a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

2. 2.1. La legge sulla protezione dei beni culturali regola la prote-zione e la valorizzazione dei beni culturali (art. 1 LBC). Sono beni culturali i beni mobilie gli immobili che, singolarmente o nel loro insieme, rivestono interesse per la collettività, in quanto testimonianze dell'attività creativa dell'uomo in tutte le sue espressioni (art. 2 LBC). Bene culturale protetto è ogni bene culturale sottoposto a protezione in applicazione della LBC e della legislazione sulla pianificazione del territorio (art. 3 cpv. 1 LBC). La decisione di proteggere i beni culturali immobili è presa nell'ambito dell'adozione dei piani regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali (art. 20 cpv. 1 LBC). Per i beni immobili da proteggere d'interesse locale la decisione spetta al legislativo comunale, che delimita, se del caso, un perimetro di rispetto (art.

20 cpv. 2 LBC). Per quelli d'interesse cantonale, la decisione compete invece al Consiglio di Stato in sede d'approvazione del piano regolatore (art. 20 cpv.

3 LBC).

Gli effetti della protezione non sono compiutamente definiti dalla legge, che si limita ad obbligare il proprietario di un bene culturale protetto a conservarlo nella sua sostanza, provvedendo alla sua manutenzione regolare (art. 23 LBC). Spetta, di principio, alle norme di attuazione dei piani regolatori (NAPR) definire i contenuti della protezione in base alla scheda d'inventario, indicando nel contempo i criteri d'intervento sui beni culturali protetti ed all'interno dei perimetri di rispetto (art. 16 cpv. 2 RBC).

Una protezione di carattere generale può semmai essere indirettamente dedotta dall'art. 22 cpv. 2 LBC, che, laddove sono definiti perimetri di rispetto, vieta gli interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene protetto. Se tali interventi sono vietati nei perimetri di rispetto, si può in effetti ammettere che anche sul bene stesso sia vietato qualsiasi intervento atto a menomarne il valore intrinseco (STA 52.2006.343 del 10 gennaio 2007 consid. 2.1., pubblicata in RtiD II-2007 n. 19).

2.2. In base all'art. 24 cpv. 1 LBC, qualunque intervento suscettibile di modificare l'aspetto o la sostanza di un bene protetto di interesse cantonale, può essere eseguito solo con l'autorizzazione ed in conformità alle indicazioni del Consiglio di Stato. Prima di elaborare un progetto dettagliato di intervento, prosegue la norma (cpv. 2), il proprietario è tenuto a consultare la Commissione dei beni culturali. Con l'art. 19 cpv. 3 RBC tale competenza è stata delegata all'Ufficio dei beni culturali (UBC), il quale, previo avviso della Commissione dei beni culturali (CBC), decide sull'autorizzazione di intervento. Nel caso di interventi su beni immobili, il rilascio dell'autorizzazione speciale per interventi su beni culturali protetti va coordinato con la licenza edilizia secondo la legge sul coordinamento delle procedure, del 10 ottobre 2005 (LCoord; RL 7.1.2.3), in vigore dal 1° gennaio 2007 (STA 52.2006.343 del 10 gennaio 2007 consid. 2.2.).

Il consenso dell'UBC non è prescritto soltanto per interventi da attuare direttamente sul bene protetto, ma anche per gli interventi previsti all'interno del perimetro di rispetto definito attorno al bene in base all'art.

22 cpv. 2 LBC allo scopo di assicurarne la conservazione o di promuoverne la valorizzazione (STA 52.2008.62 del 25 febbraio 2009 consid. 4.1.).

2.3. L'art. 25 n. 2 NAPR di Lamone classifica i beni culturali in due categorie: quelli di interesse cantonale (lett.

a), tra i quali figurala Chiesa parrocchiale __________ (mapp. __________5), e quelli di interesse locale (lett. b). Al riguardo, la norma stabilisce che sono proibiti tutti quegli interventi che potrebbero modificare o compromettere il loro valore o significato (storico, artistico, architettonico o come valore testimonianza), nonché tutti quelli che potrebbero ostacolare la vista oppure deturpanti per l'ambiente circostante. La norma riserva altresì i disposti della LBC. Dal canto suo, l'art.

25 n. 3 NAPR istituisce, a protezione della chiesa parrocchiale, un perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC. Precisa inoltre che il proprietario di un bene ha l'obbligo di conservarlo nella sua sostanza e di provvedere alla sua manutenzione regolare e che entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene, dichiarando per il resto applicabili i disposti della LBC.

2.4. L'intervento previsto non concerne direttamente il bene protetto (Chiesa __________). Interessa invece il perimetro di rispetto istituito a protezione di questo bene di interesse cantonale. Dal profilo procedurale, non fa differenza. Permane l'obbligo di consultare preliminarmente la CBC (art. 24 cpv. 2 LBC), come anche la necessità che l'UBC, previo avviso della CBC, rilasci un'autorizzazione speciale (art. 19 cpv. 3 RBC). Ora, in concreto non risulta né che il municipio abbia preliminarmente consultato la CBC, né che nell'ambito della procedura edilizia abbia presentato all'UBC una domanda di rilascio dell'autorizza-zione a realizzare i controversi loculi (cfr. formulario di trasmissione atti domanda di costruzione, punto 2.2.). Dal canto suo, l'UBC, come rilevato dal ricorrente, anziché rilasciare un'autori-zzazione specifica come prescrivono gli art. 24 cpv. 1 LBC e 19 cpv. 3 RBC, si è limitato a comunicare che non vi sono *gli estremi per un preavviso negativo*, senza peraltro sentire il parere della CBC. Alla prima disattenzione formale (assenza di una decisione di autorizzazione), attenuata dal fatto che le deduzioni dell'UBC sono comunque consegnate nell'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, se ne è quindi aggiunta una seconda (mancanza del parere della CBC). Contrariamente a quanto sostiene il Governo, l'UBC non poteva prescindere dall'avviso della CBC, *in quanto si tratta di un intervento che non riguarda in modo diretto un bene culturale tutelato*. Nel caso di un bene protetto di interesse cantonale, il coinvolgimento preliminare, rispettivamente il parere, della CBC sono infatti obbligatori (cfr. Messaggio n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, pubblicato in: Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria primaverile 1997, vol. I.2, pag. 1038; cfr. pure Patrizia Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I-2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2.2., pag. 153), essendo irrilevante che l'intervengo concerna il bene tutelato stesso o il suo perimetro di rispetto. Pure ininfluente è, d'altro canto, la circostanza che la CBC abbia *soltanto un ruolo consultivo* (cfr. giudizio impugnato, pag. 4 consid. 3)*.* Il fatto che il suo avviso non sia vincolante, ciò che non significa ancora che l'UBC possa distanziarsene in assenza di fondati motivi, non implica che si possa semplicemente prescindere dallo stesso.

2.5. Il giudizio governativo impugnato va dunque annullato. Facendo difetto un'autorizzazione formale emanata dopo aver sentito la CBC, non mette conto di approfondire le ulteriori censure ricorsuali. Gli atti vengono rinviati al Governo affinché, dopo aver raccolto gli atti mancanti e dato alle parti la facoltà di esprimersi in merito, si pronunci di nuovo.

3. 3.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto.

3.2. Dato l'esito, non si preleva alcuna tassa di giustizia. Nella fattispecie, non si giustifica neppure l'assegnazione di ripetibili. Per prassi costante, una parte non patrocinata non ha in linea di principio diritto alla rifusione di ripetibili, ovvero di onorari e spese (cfr. Marcel Maillard, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, n. 34 ad art. 64 con rinvii; cfr. inoltre Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 3 ad art. 31). Questo principio ritorna applicabile anche all'avvocato che agisce in causa propria (STA 52.2010.36 del 25 agosto 2010 consid. 6, 52.2010.54 del 4 novembre 2010 consid. 8.2; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler/ Nicolas von Werdt/ Andreas Güngerich, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna 2007, n. 16 ad art. 68 e giurisprudenza ivi citata; Maillard, op. cit., n. 36 ad art. 64) e questo sia che l'avvocato agisca personalmente sia che si faccia patrocinare dallo studio legale di cui è titolare, come si avvera in concreto (STA 90.2011.15 del 7 febbraio 2012).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 23 novembre 2011 del Consiglio di Stato (n. 6471) è annullata.

1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda conformemente a quanto indicato al consid. 2.5.

2. Non si preleva alcuna tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La segretaria