Property Owner v. Municipality (Retrospective Permit for Non-Flush Solar Panels in Historic District)

Incarto n. 52.2010.269 · Lugano 4 novembre 2010 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente

segretaria: · Sarah Socchi, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 30 giugno 2010 della

RI 1 rappr. RA 1, contro

la decisione 15 giugno 2010 del Consiglio di Stato (n. 3061) che respinge l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione 16 marzo 2010 con cui il municipio di Biasca le ha negato il permesso a posteriori per posare dei pannelli solari sul tetto di uno stabile (part. 5447) nel nucleo;

viste le risposte:

- 13 luglio 2010 del Consiglio di Stato;

- 16 luglio 2010 del municipio di Biasca;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. a. La RI 1, qui ricorrente, è proprietaria di uno stabile (part. 5447) all'interno del nucleo tradizionale di Biasca, dichiarato paesaggio pittoresco ai sensi del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1; cfr. piano dei siti e dei paesaggi pittoreschi approvato con ris. gov. n. 2174 del 24 marzo 1992).

b. Il 18 settembre 2008 il municipio ha rilasciato all'insorgente il permesso per demolire e ricostruire l'edificio, subordinandolo tra l'altro alla condizione, contenuta nell'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 61919) *che i pannelli solari siano posati complanari alla falda e presentino una colorazione vicina a quella del materiale di copertura del tetto*.

B. a. In corso d'opera, scostandosi dal permesso ricevuto, la ricorrente ha posato due pannelli solari rettangolari (ca. 20 mq l'uno), inclinati ca. 40° rispetto alla falda (ovest) del tetto, su cui insistono.

b. Il 28 dicembre 2009 la ricorrente ha inoltrato al municipio una *variante* a posteriori, per i pannelli sistemati senza permesso. La relazione tecnica allegata alla domanda di costruzione precisava che la differente posa dei collettori solari era dettata dallo sfavorevole orientamento delle falde del tetto (est-ovest), che, soprattutto nei mesi invernali, non permetterebbe di convogliare a sufficienza i raggi solari e, di conseguenza, di coprire il fabbisogno termico (produzione acqua calda, riscaldamento) auspicato.

c. All'accoglimento del permesso si sono opposti i Servizi generali del Dipartimento del territorio (avviso n. 68920), sulla scorta del preavviso negativo formulato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP). Ricordati i criteri da esso stesso recentemente elaborati per valutare i pannelli solari all'interno dei nuclei, l'UNP ha infatti ritenuto che, in concreto, i collettori solari, *posati non complanari ma con un'inclinazione completamente diversa da quella della falda interessata, introducono un elemento di forte disordine. In tal senso a nostro avviso il comparto viene svilito e fortemente squalificato dall'intervento in esame,* ponendosi dunque in contrasto con il DLBN*.*

d. Recepito l'avviso negativo dell'autorità dipartimentale, il 16 marzo 2010 il municipio ha negato alla ricorrente il permesso richiesto.

C. Con decisione 15 giugno 2010 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa presentata dalla RI 1 avverso il suddetto provvedimento. Il Governo ha innanzi tutto precisato che il controverso intervento dovesse essere valutato alla luce dell'art. 18*a* della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), che impone un inserimento accurato dei pannelli nel tetto e nelle facciate. La loro posa non deve inoltre pregiudicare monumenti culturali e naturali di importanza cantonale: *proprio in quest'ottica,* ha aggiunto, *occorre determinare se l'intervento progettato possa ritenersi rispettoso dei limiti imposti dal DLBN, essendo il nucleo di Biasca classificato come paesaggio pittoresco.* Il Governo ha poi ritenuto che, in concreto, il progetto non potesse essere autorizzato poiché i pannelli solari, non rispettando la pendenza del tetto, non si integrerebbero convenientemente nel tetto. Dovrebbero essere complanari alla falda, con *i raccordi* (..) *posti nel sottotetto*. Per il suo impatto eccessivo, ha concluso, *il progettato intervento può essere ritenuto come alterazione del nucleo di Biasca.*

D. Contro il predetto giudizio, la RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 30 giugno 2010. Ricordati i motivi che l'hanno indotta alla posa inclinata dei collettori solari, l'insorgente ritiene che il nucleo di Biasca non avrebbe un particolare pregio paesaggistico poiché vi sarebbero diverse costruzioni non conformi alla zona di situazione (corpi in cemento armato, aperture non adeguate, ecc.). I pannelli solari non deturperebbero il nucleo. *La volontà di preservare il paesaggio*, soggiunge, *non vuol dire restare ingessati e impedire a priori lo sviluppo e le necessità delle nuove tecniche costruttive*.

E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Ad analoga conclusione perviene il municipio, precisando come il diniego del permesso si fondi sull'avviso negativo vincolante dell'autorità dipartimentale.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art.

21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm).

2.2.1. Giusta l'art. 18*a* LPT, nelle zone edificabili e nelle zone agricole è accordata l'autorizzazione per l'installazione di impianti solari accuratamente integrati nei tetti e nelle facciate, sempre che non ne risultino pregiudicati monumenti culturali o naturali d'importanza cantonale o nazionale. L'art. 18*a* LPT, in vigore dal 1. gennaio 2008, costituisce una norma d'autorizzazione direttamente applicabile, concepita con l'obbiettivo di accelerare le procedure e sopprimere gli ostacoli burocratici che si frappongono a tali progetti, in particolare nella zona agricola (Cristoph Jäger, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2009, ad art. 18*a* LPT, n. 2). Essa conferisce un diritto al rilascio della licenza edilizia, allorquando risultino cumulativamente soddisfatte le tre condizioni che pone: (a) connessione ad un edificio principale, (b) accurata integrazione nel tetto o nelle facciate, (c) assenza di pregiudizi per monumenti culturali o naturali d'importanza nazionale o cantonale (cfr. STA 52.2009.255 del 12 novembre 2009, consid. 2.1.; Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n. 21 segg.).

2.2. Considerato il modo particolare e i tempi stretti con cui è stata adottata la norma in occasione delle discussioni parlamentari sull'evoluzione della

politica agricola (Politica agricola 2011; cfr. sull'istoriato: Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n. 1 segg. con rinvii

ai bollettini ufficiali ivi citati), non è così chiara la sua portata per rapporto al diritto cantonale (Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n. 2; Peter Hänni, Planugs-, Bauund besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2008, pag. 229). Per una parte della dottrina, vi è comunque da ritenere che l'art. 18*a* LPT non abbia inteso limitare le competenze costituzionalmente garantite ai Cantoni, quali la pianificazione del territorio (art. 75 Cost.), ed escludere l'applicazione delle disposizioni di diritto cantonale e comunale agli impianti solari; nella misura in cui pongono dei requisiti per l'autorizzazione di questi impianti, tali prescrizioni, segnatamente di polizia delle costruzioni, devono dunque essere

rispettate, purché non svuotino l'art. 18*a* LPT del suo contenuto (cfr. Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n. 13, 19 seg.; cfr. in

questo senso: sentenza del Tribunale amministrativo di Zurigo n. VB.2008.322 del 29 ottobre 2008, consid. 3.3 con rinvii).

2.3. Per quanto attiene ai singoli requisiti posti dall'art. 18*a* LPT, la norma, come già accennato, presuppone innanzi tutto la *connessione ad un edificio principale* (a), ovvero l'esistenza di un edificio principale, sul tetto o contro la facciata del quale deve essere installato (Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n. 22). La nozione di *integrazione accurata* (b) nel tetto o nelle facciate, mira a preservare da alterazioni l'aspetto generale del sito. Essa conferisce all'autorità competente al rilascio del permesso una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Nella valutazione, occorre esaminare il caso specifico, tenendo presenti eventuali norme cantonali e comunali di polizia ed estetica (cfr. *supra* consid. 2.2), come pure le caratteristiche del sito (visibilità, esposizione, eventuale mascheramento, ecc.) e quelle dell'impianto progettato (dimensioni e colori dell'impianto, superficie occupata, modalità costruttive, ecc.; cfr. Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT n. 29 segg.). L'art. 18*a* LPT richiede infine (c) che l'installazione degli impianti non rechi *alcun pregiudizio a* *monumenti culturali d'importanza nazionale o cantonale*. Il concetto di monumento culturale o naturale dev'essere interpretato alla luce della legislazione in materia di protezione della natura e del paesaggio. In particolare, per *monumento culturale* occorre intendere gli oggetti o le opere create dall'uomo che testimoniano un passato politico, economico, sociale o architettonico e alla cui conservazione risponde un interesse pubblico superiore, quali edifici pubblici o privati, insiemi

costruiti (*sog. Ensembles*), parchi, ecc. (cfr. Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n. 30 con rinvii). Sono invece

considerati *monumenti naturali* singoli oggetti appartenenti alla natura animata o inanimata, che hanno un valore particolare per ragioni estetiche, storiche, scientifiche o altro (ad esempio: elementi del paesaggio degni di protezione, alberi isolati, cascate, montagne o geotipi; cfr. Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n. 30; Josef Rohrer in: Kommentar NHG, Zurigo 1997, §1 n. 16). Sono in particolare monumenti *d'importanza cantonale* gli oggetti definiti e protetti come tali dalla legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1) e dalla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 9.3.1.7). Non rientrano invece nella nozione di monumento d'importanza cantonale i siti pittoreschi – vale a dire parti di paesaggio nelle quali si accentua la bellezza del paese (quali laghi, nuclei urbani e rurali, ecc.) – o i paesaggi ed i panorami pittoreschi ai sensi del DLBN, ovvero estese porzioni di territorio costituenti, nel loro insieme, valori caratteristici dell'ambiente lacuale, collinare, montano, alpino e dei relativi insediamenti (cfr. art. 2 lett. c e d regolamento d'applicazione del decreto legislativo 16 gennaio 1940 sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 22 gennaio 1974; RBN; RL 9.3.1.1.1). Per questi elementi, in particolare per i siti pittoreschi, la tutela di un aspetto estetico soddisfacente, è già garantita nell'ambito della valutazione dell'*integrazione accurata* dell'impianto solare, nella

quale occorre tener conto dei criteri di protezione posti dal DLBN (cfr. anche Jäger, op. cit., ad art. 18*a* LPT, n.

31).

2.4. All'interno delle zone edificabili, l'autorizzazione per i pannelli solari in applicazione dell'art. 18*a* LPT spetta al municipio, previo avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio qualora gli impianti concernano anche diritto di competenza cantonale, quale ad es. il DLBN (cfr. art. 3 LE, art. 2 cpv. 1 e allegato 1 regolamento di applicazione delle legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1).

3.Giusta gli art. 2 cpv. 2 DLBN e 3 cpv. 2 lett. d RBN i paesaggi e i panorami pittoreschi non devono essere deturpati. Sono, quindi, vietate le modificazioni dello stato dei fondi tali da compromettere la bellezza e gli altri valori del paesaggio. Sono in particolare vietate le costruzioni, ricostruzioni, o ogni altro intervento stravagante, indecoroso, di mole sproporzionata o in contrasto con il carattere, l'armonia e i valori dell'ambiente circostante in genere (cfr. art. 3 cpv. 2 lett. d RBN). A differenza del concetto di *alterazione* (art. 3 cpv. 2 lett. c RBN) che impone ad ogni intervento di integrarsi convenientemente in un sito dichiarato pittoresco, vietando ogni pregiudizio o anche solo modifica apprezzabile del carattere e dell'armonia dell'ambiente naturale o antropico (cfr. al riguardo: STA 52.2008.219 del 7 gennaio 2009 consid. 2; 52.2008.195 del 30 luglio 2008 consid. 2), la nozione di deturpazione presuppone un notevole effetto sfavorevole sul quadro del paesaggio. Non basta che la costruzione non lo abbellisca o lo danneggi leggermente. Deve verificarsi un contrasto con quanto esiste, che risulti notevolmente molesto. Il pregiudizio arrecato dalla costruzione ai valori paesaggistici protetti deve essere rilevante. Il criterio di giudizio non è dato dal modo di pensare e di sentire di singole persone dotate di particolare sensibilità estetica e di speciale indirizzo artistico, ma deve essere ricercato nell'opinione di una collettività assai vasta ed esprimente un giudizio generale. Nell'interpretazione del concetto di deturpazione l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la loro applicazione ad una determinata fattispecie deve condurre al divieto od alla limitazione del diritto di costruire (STA 52.2010.85 del 7 giugno 2010 consid. 6; Scolari, op. cit., ad art. 28 LALPT, n.

208 seg. e rimandi). Il concetto di deturpazione è di natura indeterminata. Esso con-ferisce pertanto all'autorità decidente una certa latitudine di giu-dizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 396 segg.). A differenza del Consiglio di Stato, che - fruendo di pieno potere cognitivo (art. 56 LPamm) - può rivedere liberamente l'apprezzamento delle istanze inferiori, in particolare di quelle che gli sono subordinate, il Tribunale can-tonale amministrativo riesamina con riserbo l'interpretazione da-ta dall'autorità cantonale al concetto in discussione, limitandosi a censurare le deduzioni lesive del diritto, in quanto prive di giusti-ficazioni oggettive, fondate su considerazioni estranee alla mate-ria o altrimenti contrarie ai principi fondamentali del diritto. In casi di questa natura, il tribunale si scosta dalle decisioni prese dall'autorità amministrativa soltanto nella misura in cui escono dal quadro definito dalla legge (Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm n. 2 in fine). Nella misura in cui la decisione censurata si fonda sull'apprezzamento, questo Tribunale

non può parimenti sostituire la sua valutazione a quella dell'autorità decidente, poi-ché ad esso, a differenza del Consiglio di Stato, non compete il controllo dell'opportunità. Esso deve quindi limitarsi a verificare che l'autorità decidente non sia incorsa in una violazione del diritto, esercitando in modo scorretto, segnatamente abusivo, il potere discrezionale riservatole dalla legge (cfr. art. 61 LPamm; RtiD II-2006 n. 7 consid. 3).

4.4.1. Nel caso concreto, la ricorrente, scostandosi dalla condizione

imposta con la licenza edilizia 18 settembre 2008, ha posato due pannelli solari rettangolari (ca. 20 mq l'uno), inclinati ca. 40° rispetto alla

falda (ovest) del tetto del suo edificio (part. 5447), su cui insistono. Chiamato ad esprimersi sulla conformità del progetto, situato all'interno di un paesaggio pittoresco, l'UNP ha ritenuto che i pannelli solari *posati non complanari ma con un'inclinazione completamente diversa da quella della falda interessata, introducono un elemento di forte disordine* e che il comparto ne risultasse di conseguenza *svilito e fortemente squalificato dall'intervento*. Con questa motivazione, l'autorità dipartimentale ha in sostanza ritenuto che l'opera integrasse gli estremi di un intervento deturpante ai sensi degli art. 2 cpv. 2 DLBN e 3 cpv. 2 lett. d RBN.

L'interpretazione data dall'UNP, considerata la latitudine di giudizio che occorre riconoscerle, non presta il fianco a critiche. Non esce dal quadro definito dalla legge. I pannelli in questione, di dimensioni non trascurabili, per la loro particolare modalità di posa incidono in effetti negativamente sul quadro paesaggistico. La sconveniente collocazione snatura la pendenza del tetto e introduce un elemento di mole sproporzionata per rapporto all'edificio su cui insiste e alle costruzioni adiacenti. Il carattere pregiudizievole dell'intervento è immediatamente rilevabile.

Urta il comune senso estetico. Da questo profilo, irrilevanti sono le considerazioni sull'efficienza dei pannelli e sullo sviluppo delle energie addotte dalla ricorrente. Né porta ad altra conclusione il fatto che, in altri luoghi all'interno del nucleo, sarebbero presenti delle costruzioni in cemento armato, corpi sui tetti (vani lift), tetti piani, ecc. come sostiene la ricorrente. A prescindere dal fatto che dalle fotografie da essa prodotte non risultano, di primo acchito, costruzioni o impianti (in particolare pannelli solari) qualificabili come deturpanti, l'eventuale presenza di opere di estetica più o meno discutibile non è sicuramente idonea a giustificare il rilascio del permesso controverso.

I sintomi di degrado denunciati dalla ricorrente, quand'anche sussistessero, non giustificherebbero un'ulteriore, significativa compromissione dei valori paesaggistici ed ambientali residui. Né risulta del resto che vi siano gli estremi per ravvisare la presenza di una prassi costante contraria alla legge, segnatamente al DLBN, che l'autorità cantonale non intende abbandonare, suscettibile di giustificare eccezionalmente un diritto alla parità di trattamento nell'illegalità (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, V ed., Zurigo 2006, n. 518 segg.).

4.2. Stando così le cose, è inoltre certo che l'intervento non possa soddisfare i requisiti posti dall'art. 18*a* LPT, in particolare quello di *integrazione accurata*, così come in definitiva ritenuto dal Governo. Per essere conformi, i collettori solari non solo non devono produrre un effetto deturpante, ma devono inserirsi in modo conveniente nella facciata o nel tetto dell'edificio. Ciò che, in concreto, già per le stesse considerazioni di cui si è detto poc'anzi, senz'altro non risulta.

5.Sulla base di tutti i motivi che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto.

6.La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della RI 1 (art.

28 LPamm).

Per questi motivi,

visti gli art. 18*a* LPT; 2, 21 LE; 3 RLE; 2 DLBN; 3 RBN; 3, 18, 28, 46, 60, 61 LPamm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia, di fr. 1'000.- è posta a carico della RI 1.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La segretaria