Municipality Loses Appeal to Revoke Building Permit for Retaining Walls

Incarto n. 52.2008.445 · Lugano 16 marzo 2010 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Raffaello Balerna, presidente Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente,

segretaria: · Sarah Socchi, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 12 dicembre 2008 del

RI 1 patrocinato da: contro

la decisione 25 novembre 2008 del Consiglio di Stato (n. 6084) che annulla la decisione 8 maggio 2008 con cui il municipio di Arbedo-Castione ha: (a) revocato la licenza edilizia 25 gennaio 2006 limitatamente alla sistemazione esterna ed ai muri di cinta e (b) ordinato la rettifica delle opere realizzate dalla CO 1 sulle part. 1662 - 1666;

viste le risposte:

- 13 gennaio 2009 del Consiglio di Stato;

- 12 febbraio 2009 della CO 1, CO 2 , CO 3, CO 4, CO 5, CO 6, CO 7;

preso atto della replica 30 marzo 2009 e delle dupliche:

- 8 aprile 2009 del Consiglio di Stato;

- 24 aprile 2009 della CO 1, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5, CO 6, CO 7;

vista la comunicazione 12 agosto 2009 dei resistenti e le osservazioni 26 agosto 2009 del comune;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Con domande del dicembre 2005, la CO 1, qui resistente, ha chiesto al municipio di Arbedo-Castione il permesso di costruire sette case d'abitazione unifamiliari, dotate di distinti accessi veicolari, su un terreno (part. 602), situato all'intersezione tra via Bosciarina e via prati di san Cristoforo, dal quale sono state staccate le part. 1662, 1663, 1664, 1665 e 1666.

I piani presentati prevedevano di innalzare il terreno naturale mediante un terrapieno, che verso le suddette strade avrebbe dovuto essere sostenuto da muri alti sino a m 1.50; manufatti, che in corrispondenza degli accessi veicolari erano interrotti da varchi, muniti dei relativi inviti e sorretti lateralmente da muri di altezza crescente.

SCHEMA

accesso


strada muro

Pianta Sezione

Raccolto l'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 25 gennaio 2006 il municipio ha rilasciato le licenze richieste, avvertendo (punto 13 muri di cinta) che la sistemazione esterna ed i muri di cinta non previsti dal progetto approvato, avrebbero dovuto *sottostare ad una licenza edilizia*.

B. a. Il 28 marzo 2008, il municipio ha ordinato la sospensione dei lavori di costruzione dei muri di sostegno, ritenendoli di altezza eccessiva ed atti a pregiudicare la sicurezza degli accessi.

L'ordine è stato annullato dal Consiglio di

Stato, che con giudizio 17 giugno 2008 ha accolto il ricorso contro di esso interposto dalla CO 1 in considerazione del fatto che i lavori erano ormai

stati ultimati.

b. Nelle more di quel procedimento, con decisione 8 maggio 2008 il municipio ha:

- revocato le licenze edilizie 25 gennaio 2006 rilasciate alla CO 1, limitatamente alle opere di sistemazione esterna ed ai muri di cinta;

- ordinato alla CO 1 ed ai singoli acquirenti delle case di *rettificare l'altezza del muro di cinta e della sistemazione del terreno annesso lungo via Bosciarina e via Prati di san Cristoforo sino ad un massimo di cm 60 e per una profondità di m 1.50 verso l'interno delle proprietà mapp. 1662 - 1666 previa presentazione e approvazione di una nuova domanda di costruzione*.

La decisione si fondava essenzialmente sul referto 7 aprile 2008, allestito dall'ing. __________ della __________ per conto del municipio, che aveva ravvisato nei muri eretti in corrispondenza degli accessi veicolari alle case un ostacolo per la visuale dei conducenti in manovra.

C. Con giudizio 25 novembre 2008, il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dalla CO 1 e dai proprietari delle case.

Il Governo ha in sostanza ritenuto che nel caso concreto non fossero dati i presupposti per revocare i permessi rilasciati, che la CO 1 aveva in buona fede utilizzato.

D. Con ricorso

12 dicembre 2008, il comune di Arbedo-Castione si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della decisione di revoca della licenza e dell'ordine di rettifica.

L'insorgente rileva come i piani allegati alla domanda di costruzione indicassero soltanto sommariamente i muri di cinta. Queste opere non sarebbero dunque state approvate. Il municipio sarebbe stato indotto in errore. La CO 1, esperta nel campo della costruzione, non avrebbe agito in buona fede, mettendo l'autorità comunale davanti al fatto compiuto.

L'ordine di rettificare i muri sarebbe giustificato dalla necessità di renderli conformi alle esigenze poste dall'art.

37 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) in tema di sicurezza degli accessi.

E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione pervengono la CO 1 ed i proprietari delle singole case, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente

con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.

F. In sede di replica e di duplica, il comune ed i resistenti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive tesi ed allegazioni, confermandosi nelle domande di giudizio formulate in precedenza.

Dopo la fine dello scambio degli allegati la CO 1 ha inoltrato un paio di fotografie volte a provare come l'altezza dei muri sia necessaria

per evitare che in caso di forti precipitazioni il terreno venga asportato e cada sulla strada. Il comune ricorrente ha dal canto suo fatto presente che l'inconveniente è dovuto all'altezza del terrapieno realizzato dalla resistente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva del comune è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del

19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie agli atti. La visita in luogo e l'audizione testimoniale dell'ing. __________, richieste dall'insorgente, non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

2. 2.1. Giusta l’art. 4 cpv. 1 LE, la domanda di costruzione deve essere corredata dalla documentazione necessaria ad illustrare compiutamente le opere previste, in modo da permettere all'autorità e ad eventuali interessati di verificare se sono conformi alle prescrizioni del diritto materiale concretamente applicabili. I progetti, precisa in tal senso l’art. 11 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1), devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere previste.

La licenza edilizia autorizza, di riflesso, soltanto le opere che risultano effettivamente dai piani presentati ed approvati.

2.2. Nel caso concreto, dai piani presentati si può chiaramente evincere che la CO 1 intendeva realizzare dei muri di sostegno lungo le strade che delimitano i fondi dedotti in edificazione. Parimenti chiara è l'intenzione di realizzare a lato degli accessi veicolari dei muri di altezza crescente, destinati a sorreggere il terrapieno sul quale sono state costruite le case.

I piani in sezione ed in facciata di ogni singolo edificio definiscono anche chiaramente l'altezza dei muri di sostegno previsti lungo la pubblica via, mentre dalle planimetrie può esserne facilmente dedotto l'andamento. Lo stesso ing. __________ rileva nel suo rapporto che *dalle facciate appare comunque chiaro che era previsto di costruire dei muri di sostegno al confine con le strade pubbliche di altezza superiore o uguale a un metro.*

Se ne deve dunque dedurre che, nella misura in cui risultano dai piani, i manufatti siano stati effettivamente autorizzati. La miglior prova di questa deduzione è data dal fatto che il municipio non ha mai sollecitato i resistenti ad inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria per opere di cinta realizzate senza permesso, ma ha revocato le licenze rilasciate in quanto riferite alla sistemazione esterna ed ai muri di cinta.

L'avvertenza contenuta nella licenza (punto 13: muri di cinta), secondo cui la sistemazione esterna ed i muri di cinta non previsti dal progetto approvato, avrebbero dovuto *sottostare ad una licenza edilizia*, non giova alla causa del ricorrente, poiché non può riguardare le opere di cinta, che figurano sui piani approvati e formano oggetto della decisione di revoca della licenza.

3. 3.1. Secondo la giurisprudenza sviluppata dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali del diritto amministrativo, la revocabilità di un atto amministrativo dipende dal confronto dell'interesse all'attuazione del diritto oggettivo con quello riferito alla sicurezza del diritto. Il secondo prevale di regola sul primo, e impedisce quindi la revoca, se l’atto amministrativo in questione ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, se è stato preceduto da una procedura di accertamento e di opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli opposti interessi in gioco, oppure se l’interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli. Questi criteri non hanno però validità assoluta e l’atto amministrativo può ancora essere revocato, generalmente contro indennità, se esso viola in modo particolarmente grave un interesse pubblico eminente (cfr. RtiD II-2008 n. 10 consid. 5.2.; RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1.; I-1995 n. 63 consid. 3a e rif. ivi citati; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, V ed., Zurigo 2006, n. 997 segg.; Adelio Scolari, Commentario, II. ed.,

Cadenazzo 1996, ad art. 18 LE, n. 906 segg.). Quando i presupposti della revocabilità sono espressamente disciplinati in una specifica disposizione legale, è innanzitutto sulla base della stessa che occorre esaminare l’ammissibilità della revoca (DTF 127 II 306 consid. 7; RtiD I-2008 n. 24 consid. 4.2 e rif. ivi citati).

3.2. Secondo l’art. 18 cpv. 1 LE, la licenza edilizia concessa in contrasto con le prescrizioni del diritto pubblico o che viene a contrastare con esse al momento della sua utilizzazione può essere revocata. Se importanti lavori sono già stati eseguiti secondo la licenza accordata, soggiunge la norma (cpv. 2), la revoca è possibile solo se l’istante ha ottenuto il permesso inducendo l’autorità in errore o se interessi pubblici prevalenti lo esigono; in quest’ultima evenienza è dovuta un’indennità se il provvedimento equivale a espropriazione (espropriazione materiale). L'art. 24 cpv. 1 RLE prevede inoltre che il permesso può essere revocato, previa diffida, se i lavori non vengono proseguiti nei modi e nei termini usuali. In questo caso l'autorità esige il ripristino di una situazione conforme al diritto, ordinando se del caso il riordino del fondo.

3.3. Nel caso concreto, il municipio ha revocato le licenze 25 gennaio 2006 in quanto riferite alla sistemazione esterna ed ai muri di sostegno dei terrapieni su cui sorgono le case, ritenendo queste opere lesive dell’art. 37 NAPR; norma, che vieta ingombri e manufatti pregiudizievoli per la sicurezza del traffico. La deduzione dell'autorità comunale si fonda sul referto 7 aprile 2008 dell'ing. __________, che ha esaminato gli ingombri alla luce delle norme dell'Associazione svizzera dei professionisti della strada e dei trasporti (VSS), determinando gli angoli di visuale in corrispondenza degli accessi ai singoli edifici.

Il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento di revoca ritenendo che non ne fossero dati i presupposti, perché i lavori di costruzione, eseguiti in buona fede, erano ormai quasi ultimati ed altre misure, meno incisive, potevano comunque salvaguardare la sicurezza della circolazione. Il giudizio impugnato va esente da critiche.

La revoca non si giustifica anzitutto, perché la disattenzione dell'art. 37 NAPR, che il municipio pone a fondamento della decisione di revoca, non è evidente, certa ed indiscutibile. La norma di piano regolatore, che non fa nemmeno riferimento alle norme dell'Associazione svizzera dei professionisti della strada e dei trasporti (VSS), riserva comunque un certo margine d'apprezzamento all'autorità decidente.

La revoca va inoltre esclusa, perché, al

momento in cui il municipio ha revocato le licenze, la CO 1, della cui buona fede non v'è motivo di dubitare, non solo aveva iniziato, ma aveva

ormai portato a termine i lavori.

L'interesse alla sicurezza della circolazione su queste strade comunali non può d'altro canto essere considerato prevalente sull'affidamento che la CO 1 e dei suoi successori in diritto potevano riporre nelle licenze rilasciate dal municipio. Entrambe le strade, una di raccolta (via Bosciorina) e l'altra di servizio (via prati san Cristoforo), sono in effetti caratterizzate da modesti volumi di traffico, di natura soprattutto locale, e da velocità contenute. Il pericolo rappresentato dai veicoli in uscita da accessi con una visuale ridotta, circostanza comunque nota agli utenti, può essere considerato tollerabile.

A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che al difetto, tardivamente rilevato dal municipio, può semmai essere posto rimedio con misure, quali la posa di specchi, di gran lunga meno incisive ed onerose della rettifica dei manufatti ordinata dal municipio quale corollario del provvedimento di revoca.

4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

Resta riservata al municipio la facoltà di esigere, previo dettagliato accertamento della conformità dei manufatti effettivamente realizzati con quelli autorizzati, l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria per le parti d'opera che risultassero eseguite in contrasto con i piani approvati.

Dato che il comune non è insorto a tutela di suoi interessi particolari, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Le ripetibili sono invece poste a suo carico secondo soccombenza (art. 31 LPamm).

Per questi motivi,

visti gli art. 4, 18, 21 LE; 37 NAPR di Arbedo-Castione; 3, 18, 28, 31, 46, 60, 61 LPamm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. Non si preleva tassa di giustizia. Il comune di Arbedo-Castione rifonderà complessivi fr. 1'800.- ai resistenti CO 1a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La segretaria