Property Owner v. Municipality Regarding Excessive Building Height Expansion

Incarto n. 52.2007.313 · Lugano 20 novembre 2007 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario: · Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 8 settembre 2007 di

RI 1 contro

la decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato (n. 4104) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la licenza edilizia 30 agosto 2006 rilasciata dal CO 1 a CO 2, CO 3 e CO 4 per ristrutturare ed ampliare un gruppo di edifici del nucleo (part. 146, 149, 150, 151 e 466);

viste le risposte:

- 18 settembre 2007 del Consiglio di Stato;

- 25 settembre 2007 del CO 1;

- 11 ottobre 2007 di CO 2, CO 3 e CO 4;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. a. All'inizio del 2002 i resistenti CO 2, CO 3 e CO 4 hanno chiesto al CO 1 il permesso di ristrutturare e sopraelevare un complesso di vecchi stabili, che si affaccia sulla piazza del nucleo e che a pianterreno ospita un ristorante (part. 146,

147 e 149). L'ampliamento, destinato a ricavare 4 ampie camere mansardate nel sottotetto, comporta una sopraelevazione del filo di gronda variante da m 1.30 dell’angolo NW a m 3.00 della facciata S e del corpo scale della facciata E. L’attuale conglomerato di vecchi edifici, in parte in disuso, verrebbe riordinato dal profilo formale e strutturale in modo da ricavare nel sottotetto un ulteriore piano abitabile. L’attuale volumetria del complesso, stando ai dati dei resistenti, sarebbe aumentata del 14.5%.

Alla domanda si è opposto il ricorrente RI 1, proprietario di un edificio contiguo (part. 148), che ha fra l'altro contestato l'entità della sopraelevazione, a suo avviso contraria all'art. 29 cpv. 3 NAPR, che fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato del nucleo limita gli ampliamenti alle reali necessità dell'edificio.

B. Dopo vicissitudini note alle parti, che non occorre qui riassumere, il 19 ottobre 2004 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, ritenendo che la sopraelevazione rientrasse nei limiti degli interventi ammissibili secondo l’art. 29 cpv. 3 NAPR, siccome adeguatamente ragguagliata alle effettive esigenze dell'edificio.

Con giudizio 19 aprile 2005 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dall'opponente. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il municipio, considerando la sopraelevazione limitata e proporzionata alle reali necessità dell'edificio, non avesse abusato della latitudine di giudizio riservatagli dalla norma in questione.

Dichiarate improponibili alcune censure in quanto fondate sul diritto privato, l'Esecutivo cantonale ha in seguito ritenuto che l'intervento rispettasse anche le disposizioni di polizia del fuoco.

Contro tale giudizio RI 1 è insorto davanti a questo tribunale, che con giudizio 9 dicembre 2005 ha accolto l'impugnativa, alla quale i resistenti hanno di fatto aderito ritirando la domanda di costruzione.

C. Il 3 aprile 2006 CO 2, CO 3 e CO 4 hanno inoltrato al municipio una nuova domanda, diversa dalla precedente soltanto perché sopprimeva un locale previsto a confine con lo stabile del ricorrente.

RI 1 si è opposto anche a questa nuova domanda, giudicandola in contrasto con l’art. 29 cpv. 3 NAPR.

Raccolto nuovamente l'avviso del Dipartimento del territorio, il 30 agosto 2006 il municipio ha accolto anche questa domanda di costruzione, respingendo l'opposizione del vicino qui ricorrente.

Con giudizio 21 agosto 2007 il Consiglio di Stato ha confermato la nuova licenza, respingendo l'impugnativa contro di essa inoltrata dal vicino opponente.

Riallacciandosi al precedente giudizio, il Governo ha nuovamente ritenuto che la valutazione operata dal municipio in ordine all'entità dell'ampliamento rientrasse nei limiti della latitudine di giudizio riservatagli dall'art. 29 cpv. 3 NAPR.

D. Contro questo nuovo giudizio sfavorevole, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento; con rinvio al Consiglio di Stato per nuova decisione previo completamento dell'istruttoria.

Dopo aver negato che la licenza si estenda ai piccoli rustici circostanti, il ricorrente ribadisce che la sopraelevazione travalica i limiti degli ampliamenti ammissibili fissati dall'art. 29 cpv. 3 NAPR. Esso sarebbe di gran lunga superiore all'innalzamento di m 1.30 ritenuto dal Governo. La sopraelevazione, destinata a realizzare 4 camere nel sottotetto non costituirebbe una necessità oggettiva.

E. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio che non formulano osservazioni.

Ad identica conclusione pervengono i beneficiari della licenza, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi, sottolineando in particolare l'importanza della sopraelevazione realizzata dal ricorrente alcuni anni or sono sul suo stabile.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, proprietario di un fondo contermine e già opponente, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie allegate. Un nuovo sopralluogo non appare atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

2.2.1. Giusta l’art. 29 cpv. 2 NAPR, *il nucleo di __________ è soggetto all'elaborazione di un piano particolareggiato* (...), che *deve definire:*

- *l'aspetto urbanistico generale compresi gli spazi pubblici (...)*

- *le regole di gestione degli spazi privati, costruzioni, spazi liberi, arredi ecc.*

- *le direttive concernenti il recupero ambientale degli spazi pubblici, viottoli, piazzette ecc.*

*Fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato del nucleo di __________*, soggiunge la norma (cpv. 3), *sono ammessi la trasformazione di edifici, come pure la ricostruzione sui sedimi esistenti, gli innalzamenti e gli ampliamenti planimetrici limitati e proporzionati alle reali necessità dell'edificio.*

La norma in oggetto mira essenzialmente a salvaguardare l'attuale assetto architettonico del nucleo, in attesa che il piano particolareggiato definisca concretamente le possibilità d'intervento.

Aumenti verticali (*innalzamenti*)o orizzontali (*ampliamenti planimetrici*)delle attuali volumetrie sono quindi ammessi soltanto in misura contenuta. Il limite degli aumenti delle volumetrie ammissibili, dettato dall'esigenza di mantenere inalterate le attuali volumetrie degli edifici al fine di non pregiudicare le scelte pianificatorie che il piano particolareggiato allo studio si ripropone di adottare, è costituito dalle necessità intrinseche dell'edificio. Per *innalzamento limitato e proporzionato alle reali necessità dell'edificio* occorre in sostanza intendere un intervento oggettivamente indispensabile ai fini di un'ulteriore utilizzazione dello stabile.

Determinanti non sono dunque le esigenze personali e soggettive dei proprietari *pro tempore*, ma le necessità tecniche e funzionali poste dalla destinazione dell'edificio. Possono quindi essere autorizzati soltanto gli interventi effettivamente indispensabili per assicurare la continuazione dell'utilizzazione dell'immobile e per adeguarne la fruibilità alle mutate esigenze comunemente riconosciute. Un'estensione sostanziale delle preesistenti possibilità di utilizzazione è di principio esclusa.

Il concetto di *innalzamento limitato e proporzionato alle reali necessità dell'edificio* è di natura indeterminata (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N 66 B I seg.). In quanto tale, esso riserva all'autorità comunale una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Trattandosi di una norma del diritto comunale, l'autorità superiore è inoltre tenuta a rispettare l'autonomia dell'ente locale. Essa può scostarsi dall'interpretazione data dal municipio soltanto quando questa appare insostenibile, sprovvista di valide ragioni o lesiva dei diritti costituzionali dei cittadini. Ove non sussista una simile violazione del diritto, l'autorità cantonale di ricorso non può annullare una decisione del municipio senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale. Irrilevante al riguardo è il fatto che l'interpretazione data dall'autorità di ricorso al concetto giuridico indeterminato appaia altrettanto sostenibile di quella attribuitagli dall'autorità comunale (DTF 96 I 369 seg, consid. 4; RDAT 2000 II n. 29; 2002 II n. 32).

2.2. Nel caso concreto, i resistenti intendono ristrutturare il caratteristico complesso di edifici, che delimita il lato est della piazza del nucleo di __________, innalzandolo in misura più o meno pronunciata in modo da ricavare un intero piano abitabile nel sottotetto, attualmente inagibile.

La facciata ovest dell'edificio principale (part.

146 A), lunga 25 m e rivolta verso la piazza, verrebbe innalzata da m 1.55 (angolo nordovest) a m 1.85 (angolo sudovest), con una sopraelevazione più pronunciata su un fronte largo m 7.50, ove verrebbe realizzato un manufatto alto oltre 2 m dalla gronda dell’attuale spiovente, sovrastato da un tetto a due falde perpendicolari a quella declinante verso la piazza. Su questo versante l'innalzamento del colmo del tetto varierebbe da m 1.80 (parte nord) a più di 2 m (parte sud).

La parte ovest della facciata sud di questo edificio (part. 146 A) e la facciata sud dello stabile attiguo (part. 149 A) verrebbero a loro volta innalzate di circa un paio di metri su un fronte circa 11 m, edificando un terzo piano sull’ampia terrazza che attualmente insiste su un doppio ordine di portici. Contenuto al di sotto di un metro è invece l'innalzamento delle facciate sud, lunghe complessivamente una decina di metri degli edifici (part.

466 e 149 sub B), che sorgono in contiguità sul versante est.

Le facciate est degli stabili (part. 149 A e B; 146 sub A), rivolte verso il cortile interno su cui si affaccia anche l’edificio del ricorrente (part. 148), verrebbero riordinate in modo marcato, eliminando i vari corpi, che attualmente la caratterizzano, ed uniformando le coperture. Su questo versante, il filo di gronda ed il colmo dei vari spioventi verrebbe innalzato di circa m 1.50.

Più importante (ca. 2 m) è invece l'innalzamento del colmo dello spiovente nord, largo circa 7 m, del tetto che ricopre l'edificio centrale (part. 149 A) che chiude il cortile verso sud.

Orbene, considerati tutti gli aspetti della sopraelevazione, non si può ragionevolmente sostenere che costituiscano un *innalzamento limitato e proporzionato alle reali necessità dell'edificio*. Pur tenendo conto della latitudine di giudizio che l’art. 29 cpv. 2 NAPR riserva al municipio nell’interpretazione della nozione di innalzamento commisurato alle oggettive necessità dell’edificio, non si può ignorare che l’ampliamento verticale previsto dal controverso progetto si traduce in pratica nell’aggiunta di un intero piano abitabile. Risultato, questo, che travalica manifestamente i limiti dell’ordinamento sancito dall’art. 29 cpv. 2 NAPR nell’attesa che il piano particolareggiato del nucleo definisca concretamente gli interventi ammissibili. La ristrutturazione dell’attuale conglomerato di edifici che sorgono in modo disordinato sui fondi dei resistenti è senz’altro auspicabile. La soluzione proposta dal progetto è anche assai pregevole. Il prospettato aumento delle volumetrie va tuttavia di gran lunga oltre i limiti di un innalzamento commisurato alle reali esigenze degli edifici interessati. Per assicurarne la continuazione dell’utilizzazione non occorre innalzarli di un intero piano. La sopraelevazione non è dettata da esigenze tecniche o funzionali. Né appare indispensabile per adeguarli alle odierne esigenze abitative. Dal profilo oggettivo, l’innalzamento si giustifica soltanto per gli ultimi due edifici (part. 149 B e 466) che chiudono il cortile verso sud. Per gli altri è invece dettato soltanto da considerazioni di redditività. Dal profilo delle reali necessità dell’edificio, nulla giustifica ad esempio l’aggiunta sulla facciata ovest di un corpo di rilevanti dimensioni sovrastato da un tetto a due falde al posto dell’attuale spiovente ad una falda. Anche se avvincente dal profilo architettonico, la proposta non appare giustificabile nemmeno invocando l’autono-mia che deve essere riconosciuta al municipio nell’interpretazio-ne del diritto comunale.

Analoghe considerazioni valgono per la massiccia sopraelevazione dell'edificio centrale (part. 149 A) che chiude il cortile interno verso sud. Le innegabili esigenze di riordino, riscontrabili su questo versante, non sono talmente importanti da legittimare un innalzamento di questa portata. Anche in questo specifico settore, il previsto aumento verticale eccede manifestamente i limiti degli interventi ammissibili secondo l’art. 29 cpv. 2 NAPR.

Eccessivo, dal profilo dell’ordinamento transitorio previsto da questa norma, è pure il ragguardevole innalzamento della facciata sud previsto mediante edificazione di un piano supplementare sull’attuale terrazza. Al di là degli indiscutibili pregi della soluzione proposta, non si può in effetti negare che le reali necessità di riordino dell’edificio sono al massimo atte a giustificare una copertura della terrazza mediante prolungamento della falda del tetto che la sovrasta.

Censurabile, dal profilo dell'art. 29 cpv. 2 NAPR, è infine anche l'inserimento di un ulteriore piano mansardato nella falda est del tetto che ricopre l'edificio (part. 146 A) che separa la piazza dal cortile interno. Nemmeno questo nuovo corpo, alto m 1.48 e lungo una decina di metri appare dettato da reali esigenze tecniche o funzionali dell'immobile.

È ben vero che l’art. 29 cpv. 2 NAPR presuppone soltanto che l'ampliamento sia giustificato da reali necessità dell'edificio. Reali, ovvero *ad rem*, ai sensi della norma in esame, possono tuttavia essere soltanto i bisogni che fanno riferimento all'oggetto. Devono quindi essere di natura oggettiva. Gli altri bisogni, in particolare quelli economici, non sono reali, ma personali, in quanto riconducibili al proprietario. Sono dunque atte a giustificare un ampliamento soltanto le esigenze di carattere tecnico o funzionale correlate alla costruzione in quanto tale, che prescindono dai bisogni di natura contingente del proprietario.

Irrilevante è il fatto l’ampliamento verticale è adeguatamente ragguagliato alle altezze degli stabili circostanti, in particolare a quello del ricorrente, che anni or sono è stato oggetto di un intervento di ristrutturazione. La limitazione degli ampliamenti verticali sancita dall'art. 29 cpv. 3 NAPR fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato del nucleo di __________ rappresenta una *lex specialis* per rapporto all'obbligo di adeguare l'altezza degli edifici a quelle prevalenti nel nucleo e degli edifici circostanti sancito dall'art. 29 cpv. 4 NAPR; norma, quest'ultima, che per il momento si applica nel nucleo di __________, dove gli ampliamenti verticali non sono limitati alle reali necessità dell'edificio.

A torto minimizza il Consiglio di Stato l’ampliamento, ritenendolo contenuto nel limite di appena m 1.30. Una corretta valutazione della sopraelevazione non può prescindere dalle rilevanti aggiunte prospettate sui lati ovest e sud. Aggiunte, che appaiono in tutta la loro estensione soprattutto dai piani in sezione allegati alla domanda di costruzione. È anche possibile che l'aumento delle volumetrie rimanga contenuto nel limite dell'12%. Non si può tuttavia omettere di considerare che l'ampliamento verticale permette di aumentare la superficie utile interna di un paio di centinaia di metri quadrati e che, in definitiva, dal sottotetto, attualmente inutilizzabile, viene ricavato un intero nuovo piano.

Considerato l’intervento nel suo insieme, pur tenendo conto del riserbo, di cui questo tribunale deve dar prova nella verifica dell’interpretazione data dall’autorità decidente alle norme del diritto comunale autonomo, si deve necessariamente ritenere che la controversa licenza travalichi i limiti della latitudine di giudizio che l’art. 29 cpv. 2 NAPR riserva al municipio in ordine all'interpretazione del concetto di *reali necessità dell'edificio*.

3. Infondate sono le censure sollevate dall'insorgente con riferimento ai piccoli rustici situati a sud del complesso da ristrutturare. La licenza non autorizza alcuna trasformazione di questi edifici.

4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la licenza impugnata e la decisione governativa che la conferma siccome lesive del diritto.

La tassa di giustizia è posta a carico dei resistenti secondo soccombenza (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili poiché il ricorrente non è assistito da un legale inscritto nell'apposito registro degli avvocati.

Per questi motivi,

visti gli art. 21 LE; 29 NAPR di __________; 3, 18, 28, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza, sono annullate:

1.1. la decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato (n. 4104);

1.2. la licenza edilizia 30 agosto 2006 rilasciata dal CO 1 ai resistenti.

2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è a carico dei resistenti.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).

4. Intimazione a: · ; ; , , ; .

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario