Waste Disposal Fee Enforcement vs. Municipal Contractual Exemption

Incarto n. 14.2002.00048 · Lugano 11 settembre 2002 /CJ/fc/fb · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino La Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale d'appello

composta dei giudici: · Cometta, presidente, Pellegrini e Rusca

segretario: · Jaques, vicecancelliere

statuendo sulla causa a procedura sommaria appellabile (__________) promossa con istanza

8 maggio 2002 da

__________ contro

__________

tendente ad ottenere il rigetto definitivo dell’opposizione interposta al PE n. __________ dell'UE di Lugano del 14 gennaio 2002;

sulla quale istanza la Segretaria Assessore del Distretto di Lugano, Sezione 5, con sentenza 8 maggio 2002, ha così deciso:

*"1. *L’istanzaè respinta.*

2.*La tassa di giustizia in fr. 210.--, da anticipare dalla parte istante, resta a suo carico, con l’obbligo di rifondere a controparte fr. 450.-- a titolo di indennità.*

3.*omissis"*;

sentenza dedotta tempestivamente in appello dall'escutente che con atto 17 maggio

2002 ha postulato l’accoglimento dell'istanza e protestato spese e ripetibili di prima e seconda sede;

viste le osservazioni 14 giugno 2002 della parte appellata, che si è opposta al gravame, con protesta di spese e ripetibili;

ritenuto

in fatto:

A. Con PE n. __________ (doc. A) dell’UE di Lugano, __________ ha escusso il Comune di __________ per l'incasso di fr. 17’783,75 oltre interessi al 5% dal 1. ottobre 2001, indicando quale titolo di credito: “Decisione 20.09.2001 del__________. Fattura no. __________del 31 agosto 2001”. Interposta opposizione, __________ ne ha chiesto il rigetto.

B. All'udienza di contraddittorio del 22 marzo 2002, l'escusso si è opposto all’istanza, facendo valere che l’11 gennaio 1989, il __________), nei diritti ed obblighi del quale è subentrato ex lege l’escutente, ha concluso una convenzione con il Comune di __________ con la quale il primo ha concesso al secondo “il diritto all’eliminazione gratuita dei rifiuti solidi urbani … fintanto che sul territorio del Comune di __________ esisteranno impianti di smaltimento rifiuti del __________ Orbene, esisterebbero tuttora sul territorio comunale tre impianti legati allo smaltimento dei rifiuti, che continuano a creare notevoli disagi, donde la persistenza del diritto all’eliminazione gratuita dei rifiuti solidi urbani. __________ non sarebbe d’altronde competente per unilateralmente pronunciarsi in merito all’interpretazione della convenzione, auto-dichiarandosi Autorità competente e senza possibilità di appello, modo di agire in urto con i principi costituzionali che garantiscono il diritto ad un giudice imparziale ed alla parità di trattamento.

In replica, __________ ha fondato la sua decisione, invocata quale titolo di rigetto definitivo dell’opposizione, sull’art. 18 della legge concernente l’istituzione di un ente per lo smaltimento dei rifiuti nel Sottoceneri (LESR, RL 9.2.1.2).

In duplica, l’escusso ha affermato che l’art. 18 LESR non costituiva una base legale per la riscossione della tassa e ribadito l’obbligo __________ in virtù della convenzione 11 gennaio 1989.

C. Con sentenza 8 maggio 2002, la Segretaria assessore della Pretura di Lugano, Sezione 5, ha respinto l’istanza, evidenziando come secondo l’art. 9 del regolamento per la definizione e la riscossione della tassa di consegna dei rifiuti all’__________, emanato da quest’ultimo sulla base dell’art. 18 LESR, la sottoscrizione del bollettino al momento della consegna dei rifiuti ha valore di formale riconoscimento di debito per la relativa tassa e l’esattezza del tipo di rifiuto dichiarato, mentre lo stesso regolamento non prevede alcuna norma che permetta la parificazione dei bollettini, e relative fatture poi emesse dall’__________, alle sentenze giusta l’art. 80 LEF. Tali fatture non darebbero quindi diritto al rigetto definitivo, ma unicamente al rigetto provvisorio. Tuttavia, in assenza di bollettini firmati dall’escusso, anche quest’ultima facoltà sarebbe preclusa all’escutente.

D. Contro la sentenza pretorile si è tempestivamente aggravato __________, ribadendo che, vista la sua qualità di ente avente personalità giuridica di diritto pubblico (art. 1 LESR), le proprie decisioni sono da considerare quali titoli di rigetto definitivo ai sensi dell’art. 28 LALEF. In virtù dell’art. 18 LESR, le decisioni dell’__________ concernenti la tassa sui rifiuti sono definitive, ciò che sarebbe peraltro stato confermato dal Consiglio di Stato, dal Tribunale cantonale amministrativo e dalla seconda Camera civile del Tribunale di Appello.

E. Nelle sue osservazioni, l’appellato condivide la sentenza pretorile, ribadendo l’inammissibilità per una parte ad un contratto, sia pur essa un ente pubblico, di essere contemporaneamente giudice e parte.

Considerato

in diritto:

1. Ex art. 80 cpv. 1 LEF quando il credito sia fondato sopra una sentenza esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione. Sono segnatamente considerate sentenze esecutive, entro il territorio cantonale, le decisioni di autorità amministrativi cantonali riguardanti obbligazioni fondate sul diritto pubblico, quali le imposte, in quanto il diritto cantonale le parifichi a sentenze esecutive (art. 80 cpv. 2 n. 3 LEF), ciò che è il caso nel cantone Ticino (art. 28 LALEF).

2. Il giudice del rigetto accerta d’ufficio, ed in ogni stadio di causa (quindi pure in sede di appello, e ciò a prescindere dalla presenza delle parti all’udienza di primo grado e, se presenti, dalle ragioni da loro sostenute: CEF 30 giugno 1972 in re Faoro, Rep. 1972, p. 344, cons. 6; CEF 8 aprile 1974 in re De Vittori, Rep. 1975, p. 101), l’esistenza di un valido titolo di rigetto definitivo dell’opposizione (cfr. Daniel Staehelin, Basler Kommentar zum SchKG, Basilea/Ginevra/ Monaco 1998, vol. I, n. 50 ad art. 84; Pierre-Robert Gilliéron, Commentaire de la LP, vol. I, Losanna 1999, n. 22 ad art. 80; Peter Stücheli,Die Rechtsöffnung, tesi Zurigo 2000, p. 112 ad c).

3. Nel caso di specie, vi è disputa sul fatto di sapere se la decisione 20 settembre 2001 dell’__________ (doc. B) costituisca o no un valido titolo di rigetto definitivo dell’opposizione.

3.1. __________, che è una persona giuridica di diritto pubblico (art. 1 LESR), ha per compito di provvedere a riciclare, rendere innocui o eliminare in appositi impianti e discariche controllate i rifiuti urbani e quelli ad essi assimilabili, provenienti dal suo comprensorio (art. 2 cpv. 1 LESR), che si estende ai Comuni dei Distretti di __________ e di __________o, nonché ai Comuni di __________ e __________ (art. 1 LESR); questi sono tenuti a consegnare all’__________ i rifiuti urbani e quelli ad essi assimilabili raccolti nella loro giurisdizione (art. 2 cpv. 3 LESR). Ex art. 18 LESR, le spese d’esercizio dell’Ente sono coperte da una tassa prelevata sui rifiuti consegnati da enti pubblici e privati (cpv. 1). Le modalità di calcolo della tassa sono definite in un regolamento (cpv. 2). L’ammontare della tassa è fissato dal Consiglio di amministrazione (cpv. 3).

Dal testo stesso dell’art.

18 cpv. 1 LESR risulta che la “tassa” prelevata presso gli enti pubblici e i privati che consegnano rifiuti è un contributo causale (cfr. Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, Basilea 1998, n. 6 ad §1), ossia incontestabilmente un obbligo fondato sul

diritto pubblico ai sensi degli art. 80 cpv. 1 n. 3 LEF e 28 LALEF.

La norma non precisa esplicitamente quale organo è abilitato a prelevare questa tassa, ma appunto dall’assenza di una simile indicazione così come dalla sistematica e dallo scopo della legge nonché dall’art. 18 cpv. 3 LESR si giunge all’inevitabile conclusione che siffatta competenza appartiene all’ESR, che d’altronde è da considerare quale autorità amministrativa cantonale ai sensi degli art. 80 cpv. 1 n. 3 LEF e 28 LALEF (cfr. art. 1 LESR).

La decisione 20 settembre 2001 dell’__________ (doc. B) costituisce pertanto in principio un titolo di rigetto definitivo dell’opposizione.

3.2. Il fatto poi che secondo l’art. 9 del regolamento per la definizione e la riscossione della tassa di consegna dei rifiuti all’__________ (doc. D), emanato da quest’ultimo sulla base dell’art. 18 LESR, la sottoscrizione del bollettino al momento della consegna dei rifiuti ha valore di formale riconoscimento di debito per la relativa tassa e l’esattezza del tipo di rifiuto dichiarato non esclude ancora di per sé la facoltà per l’__________ di emanare decisioni amministrative parificabili a sentenze esecutive ai sensi degli art. 80 cpv. 1 n. 3 LEF e 28 LALEF. Vanno infatti distinti bollettini di consegna, che potrebbero essere considerati quali titoli di rigetto provvisorio qualora indicano la tassa da pagare e sono firmati dal consegnante, e decisione formale dell’__________, che è una decisione amministrativa in virtù dell’art. 18 LESR, avente valore di titolo di rigetto definitivo per gli art. 80 cpv. 1 n. 3 LEF e 28 LALEF. Non è del resto teoricamente escluso che si possa riconoscere un debito di diritto pubblico, accertato o no in una decisione amministrativa. Che poi la norma dell’art. 9 del regolamento sia poco utile non è rilevante, un regolamento amministrativo emanato da un ente parastatale non potendo comunque modificare la legge.

3.3. Il comune di __________ ritiene a ragione inammissibile per una parte ad un contratto, sia pur essa un ente pubblico, di essere contemporaneamente giudice e parte. La pretesa dedotta in esecuzione non è tuttavia fondata sulla convenzione 11 gennaio 1989 bensì sulla legge (art. 18 LESR) e la decisione 20 settembre 2001 dell’__________ (doc. B) non statuisce su questioni contrattuali ma su una tassa prevista dalla legge. Il fatto che l’esistenza della convenzione 11 gennaio 1989 abbia potuto avere una rilevanza dal profilo amministrativo per l’emanazione della decisione

20 settembre 2001 è questione di merito che sfugge al limitato potere di cognizione di questa Camera (cfr. DTF 99 Ia 429; Staehelin, op. cit., n. 2 ad art. 81; Stücheli, p. 231; cfr. però infra cons. 4).

3.4. La decisione 20 settembre 2001 dell’__________ è definitiva. Infatti, la LESR non prevede alcun mezzo d’impugnazione, né dinanzi al Consiglio di Stato (cfr. decisione 19 giugno 1990 del Consiglio di Stato, sub doc. H) né dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, la cui competenza è enumerativa (cfr. art. 60 cpv. 1 LPAmm e sentenza 27 novembre 1992 [DP 112/92], sub doc. I). Contrariamente a quanto ipotizzato alla seconda Camera civile del Tribunale d’appello (cfr. sentenza 24 luglio 2001 [10.2000.24], cons. 4, sub doc. L), la competenza del giudice civile appare esclusa, perché l’__________ fonda la sua pretesa non su un contratto bensì sulla legge (art. 18 LESR). L’unico mezzo d’impugnazione appare quindi il ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. La decisione 20 settembre 2001 è quindi esecutoria.

3.5. Ci si potrebbe chiedere se l’assenza di mezzi di impugnazione ordinari contro una decisione resa da un’autorità amministrativa in causa propria lede diritti costituzionali (indipendenza ed imparzialità del giudice [art. 30 al. 1 Cost.], uguaglianza [art. 8 cpv. 1 Cost.], parità ed equità di trattamento [art. 29 cpv. 1 Cost.],

diritto di essere sentito [art. 29 cpv. 2 Cost.], buona fede [art. 5 cpv. 3 e 9 Cost.], ecc.) in modo tale da rendere la decisione nulla, nullità che andrebbe

rilevata d’ufficio dal giudice dell’esecuzione (cfr. Staehelin, op. cit., n. 14 ad art. 80; Pierre Moor, Droit administratif, vol.

II, 2. ed., Berna 2002, n. 2.3.1.2, p. 307). In realtà, il Comune di __________ avrebbe potuto e dovuto far valere censure di questo genere con ricorso di

diritto pubblico al Tribunale federale. Nella procedura di rigetto definitivo dell’opposizione, esse sono da considerare perente (cfr. supra cons. 3.3 i.f. e Moor, op. cit., n. 2.3.1.4, p. 310 s., nonché 2.3.26, p. 321). Va comunque osservato che il vigente diritto pubblico svizzero non contiene alcuna garanzia generale di controllo giudiziario delle attività amministrative (cfr. DTF 123 I 31; Moor, op. cit., n. 5.3.3.1, p. 536). Il diritto ad un tribunale indipendente ed imparziale fondato sulla legge esiste nella sua piena estensione solo in ambito giudiziario (cfr. art. 30 al.

1 nCost.), anche se non mancano voci critiche sull’attenuazione del principio verso le autorità amministrative non giudiziarie (cfr. Charles Jaques, Billag: juge et partie ?, AJP/PJA 7/2002, p. 800 ad 4.1b ed i rif. in nota 22). L’art. 29a Cost., che garantirà il (pieno) diritto di accesso al giudice anche in materia amministrativa, entrerà in vigore solo con la modifica dell’organizzazione giudiziaria federale. La CEDU non si applica alle corporazioni di diritto pubblico (cfr. art. 34 CEDU a contrario e Haefliger/ Schürmann, Die Europäische Menschen­rechtskonvention und die Schweiz, 2. ed., Berna 1999, p. 389) e in ogni caso il suo art. 6 non è applicabile alle controversie in materia fiscale (cfr. Haefliger/Schürmann, op. cit., 147). La violazione del diritto di essere sentito poteva essere sanata anche con interposizione del ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale, che per l’esame della violazione dei diritti costituzionali gode di un pieno potere di cognizione (cfr. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berna 2000, n. 2053).

3.6. Quando, come ovviamente nel caso di specie, il diritto materiale non esige l’indicazione dei mezzi d’impugnazione nel dispositivo della decisione, il rigetto definitivo dell’opposizione può essere concesso solo se il carattere di decisione – d’atto d’imperio da parte di un’autorità – traspare esplicitamente dal documento prodotto quale titolo di rigetto definitivo; in particolare la pretesa pecuniaria deve figurare nel dispositivo o almeno essere messa in risalto dal profilo ottico, per permettere all’escusso di eventualmente inoltrare i ricorsi previsti dall’ordine legale (cfr. Stücheli, op. cit., p. 216 s.; cfr. pure Staehelin, op. cit., n. 120 ad art. 80).

Nel caso di specie, la decisione 20 settembre 2001 dell’__________ (doc. B) soddisfa i requisiti formali per la concessione del rigetto definitivo, anche se dal punto di vista tecnico sarebbe stato più corretto condannare il Comune a pagare la tassa di smaltimento prevista dalla legge invece che notificare una fattura. Il Comune di __________ non poteva tuttavia in buona fede ignorare che si trattasse di una decisione amministrativa che gli imponeva il pagamento dell’importo di fr. 17'783,75 quale tassa di smaltimento dei rifiuti urbani per il mese di agosto 2001.

4. Rimane ovviamente riservata la facoltà per il Comune di __________ di chiedere all’__________ un risarcimento per l’asserita violazione della convenzione 11 gennaio 1989 davanti al giudice competente.

5. L’appello 17 maggio 2002 dell’__________ va quindi accolto.

La fissazione della tassa di giustizia e delle indennità seguono la soccombenza (cfr. art. 48, 49, 61 cpv. 1 e 62 cpv. 1 OTLEF).

Per i quali motivi,

richiamati gli art. 80 LEF, 1 e 18 LESR, 28 LALEF nonché 48, 49, 61 e 62 OTLEF;

pronuncia

1. L’appello 17 maggio 2002 __________, è accolto.

1.1. Di conseguenza, i dispositivi n. 1 e 2 della sentenza 8 maggio 2002 (inc. __________) della Segretaria assessore della Pretura di Lugano, Sezione 5, sono riformati come segue:

“1. L’istanza è accolta. Di conseguenza è rigettata in via definitiva l'opposizione interposta dal Comune di __________ al PE n. __________

2. La tassa di giustizia in fr. 210.-- è posta a carico del Comune di __________, che rifonderà a__________, fr. 450.-- a titolo di indennità.”

2. La tassa di giustizia di fr. 315.--, già anticipata dall'appellante, è posta a carico del Comune di __________o, che rifonderà a__________ fr. 400.-- a titolo di indennità.

3. Intimazione a: - __________;

Comunicazione alla Pretura del Distretto di Lugano, Sezione 5.

Per la Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale d’appello

Il presidente Il segretario