Land Consolidation Valuation Revision and Legal Certainty

SOG 1979 Nr. 23

§ 75 Bodenverbesserungsverordnung; §§ 22, 28 VRG*. *Zur

Frage, unter welchen Voraussetzungen und bis wann Ausgleichszahlungen verfügt

werden dürfen, die auf einer Neuschätzung der Tauschwerte beruhen (Widerruf

bzw. Revision der Bonitierung wegen nachträglicher Wertsteigerung des

fraglichen Landes).*

Bei ihren Bonitierungsarbeiten für die Güterzusammenlegung

Oensingen setzte die Flurgenossenschaft Oensingen für bevorzugtes Land in der

Industrie- und der Bauzone Zuschläge zur landwirtschaftlichen Bonitierung fest.

Sie stützte sich dabei auf einen ersten Entwurf für einen Zonenplan, der 1961

im Rahmen der Ortsplanung Oensingen erarbeitet worden war. Da die Ortsplanung

nicht rasch genug vorwärtsging, nahm die Flurgenossenschaft die definitive Abgrenzung

der Gebiete, welche mit dem Bonitätszuschlag versehen werden sollten, vor, ohne

sich auf einen rechtskräftigen Zonenplan stützen zu können. Am 2. Oktober 1962

und 17. September 1963 genehmigte der Regierungsrat die Bonitierung. Im

September 1963 legte die Genossenschaft die Neuzuteilungsakten (mit altem und

neuem Besitzstand) öffentlich auf, und am 20. März 1964 erteilte der

Regierungsrat der Neuzuteilung die Genehmigung. Die Ortsplanung kam erst im

Jahre 1968 zum Abschluss. Am 20. September 1968 genehmigte der Regierungsrat

Zonenplan, Bebauungsplan und Baureglement. Der rechtskräftige Zonenplan

enthielt nun aber südlich des Bahnhofes Oensingen ein bedeutend grösseres

Industriegebiet, als der Bonitierung der Güterzusammenlegung zugrunde gelegt

worden war. Das hatte zur Folge, dass Flächen, die seinerzeit rein

landwirtschaftlich bonitiert worden waren, zonenplanmässig nun Industriegebiet

wurden. Die Arbeiten an der Güterzusammenlegung zogen sich noch lange dahin. In

der Zeit vom 26. März bis 8. April 1974 legte die Flurgenossenschaft

"Richtlinien und Grundelemente für den Kostenverteiler der

Güterzusammenlegung" öffentlich auf. Die "Richtlinien und

Grundelemente" enthielten u. a. eine Liste von

"Extrabelastungen" für einzelne Grundeigentümer, womit Veränderungen

der Landqualität seit der Bonitierung ausgeglichen werden sollten. Drei der von

den Belastungen betroffenen Grundeigentümer - es handelte sich um Belastungen

von Fr. 118'545.--, Fr. 25'186.-- und Fr. 10'377.-- -- setzten sich dagegen zur

Wehr. Die Bodenverbesserungskommission brachte einige Änderungen an, schützte

aber im Grundsatz die "Extrabelastungen". Die Eigentümer erhoben

hierauf beim Verwaltungsgericht Beschwerde und verlangten die gänzliche

Streichung der "Extrabelastungen". Das Verwaltungsgericht hiess die

Beschwerde gut, wobei es den Entscheid in der Hauptsache wie folgt begründete:

a) Die "Extrabelastungen" sind offensichtlich als

Ausgleich von Mehrwerten, welche den betreffenden Grundeigentümern durch die

Neuzuteilung zugekommen sind, gemeint. Die Geldentschädigungen zum Ausgleich

von Mehr- und Minderwerten erwähnt die Bodenverbesserungsverordnung (im Folgenden

abgekürzt mit BoVo) in § 75 Abs. 3. Hauptinhalt dieser Bestimmung ist

allerdings die Aussage, dass der Ausgleich in Geld -- als Gegensatz zum

Realersatz -- die Ausnahme bilden soll. Allein, die Bestimmung stellt -- weil

die Sache sonst nicht geordnet ist -- gleichzeitig die gesetzliche Grundlage

für die Auferlegung bzw. für die Zuerkennung von Ausgleichszahlungen für Mehr-

oder Minderwerte dar: Wo der reale Ausgleich nicht möglich war, steht

Geldentschädigung zu, bzw. ist Geldentschädigung geschuldet. Die

Ausgleichszahlungen sind im vorliegenden Fall am Schluss des gesamten

Meliorationsverfahrens zusammen mit dem Kostenverteiler verfügt worden. Dagegen

ist an sich nichts einzuwenden, doch ist zu beachten: Bei der Festsetzung der

Ausgleichszahlungen ist zu berücksichtigen, was in früheren Phasen des

Verfahrens bereits verbindlich entschieden worden ist. Die Flurgenossenschaft

Oensingen hat das Meliorationsverfahren mehrstufig durchgeführt. Der Vorstand

hat -- was ihm aufgrund der BoVo und der Statuten zustand (§ 59 Abs. 1 BoVo; §

17 Statuten 1952; § 26 Statuten 1962) -- die Bonitierung und die Neuzuteilung

gesondert aufgelegt, je mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Was mit der

Bonitierung und mit der Neuzuteilung verfügt worden ist, ist im Zeitpunkt der

regierungsrätlichen Genehmigung rechtskräftig geworden und für das nachfolgende

Verfahren grundsätzlich verbindlich. Fraglich ist einzig, ob und unter welchen

Voraussetzungen die Rechtskräftigen Verfügungen widerrufen oder revidiert

werden können. Darauf ist hinten einzugehen. Hier soll hingegen noch

festgehalten werden, dass die Flurgenossenschaft den Sinn des mehrstufigen Verfahrens

verkennt, wenn sie glaubt, der Vorstand könne ganz am Schluss des

Meliorationsverfahrens, bei der Kostenverteilung, noch einmal vollständig frei

überprüfen, ob nun eigentlich ein befriedigender realer Ausgleich erfolgt sei

oder nicht, um dann je nachdem Ausgleichszahlungen festzulegen. Die

Genossenschaft beruft sich für diese ihre Meinung zu Unrecht auf § 67 Abs. 1

BoVo, wonach sich die Kostenverteilung u.a. nach "den besonderen Vor- und

Nachteilen, die den Pflichtigen erwachsen", richtet. In dieser Bestimmung

geht es nicht um die Festsetzung von Ausgleichszahlungen nach § 75 Abs. 3 BoVo,

sondern um die Endkosten nach Erledigung der Ausgleiche. Aber auch wenn man die

Festlegung von Ausgleichszahlungen grundsätzlich ebenfalls zur Kostenverteilung

zählen will, versteht es sich von selbst, dass der Vorstand bei dieser

Festlegung nicht mehr "Vor- und Nachteile" würdigen darf, welche in

den früheren Verfahrensstadien bereits rechtskräftig gewürdigt worden sind.

Sind nun aber wirklich Fragen, welche für die "Extrabelastungen"

wesentlich sind, bereits in früheren Verfahrensabschnitten entschieden worden?

Das Ist zu bejahen: Der Vorstand hat den Beschwerdeführern die

"Extrabelastungen" auferlegt, weil er der Tatsache Rechnung tragen

wollte, dass das fragliche, nachträglich der Industriezone zugeteilte Land

richtigerweise als Industrieland anzusehen ist, bei der Bonitierung und

Neuzuteilung aber als Landwirtschaftsland behandelt worden ist, so dass -- nach

Ansicht des Vorstandes -- die Beschwerdeführer als neue Eigentümer zu gut

gefahren sind. Es geht somit um nichts anderes als um die Qualität des Landes

im Sinne der Bonitierung; bereits bei der Bonitierung sind nämlich

landwirtschaftliches Land und Bauland auseinandergehalten, verschieden

bonitiert worden. Die Ausgleichung, welche der Vorstand nun angeordnet hat,

setzt deshalb, wie die Bodenverbesserungskommission ganz richtig erkannt hat,

eine Abänderung der Bonitierung voraus. Demnach konnte der Vorstand die

angefochtenen Ausgleichszahlungen nur dann verfügen, wenn er in Bezug auf die

fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführer die Bonitierung (den festgelegten

Tauschwert) widerrufen konnte. Der Vorstand hat allerdings die Bonitierung nie

ausdrücklich widerrufen. Man kann aber in der Festsetzung der Ausgleichszahlungen

einen stillschweigenden Widerruf der Bonitierung sehen. Die Festsetzung der

Ausgleichszahlungen wurde zusammen mit den Richtlinien und Grundelementen für

den Kostenverteiler vom 26. März bis 8. April 1974 aufgelegt. Das Ende der

Publikationszeit würde somit das für die Eröffnung des Widerrufes massgebliche

Datum darstellen. Durfte der Vorstand die Bonitierung widerrufen? Durfte er es

grundsätzlich und durfte er es in diesem späten Zeitpunkt? Dazu ist im

folgenden Stellung zu nehmen.

b) Der Widerruf rechtskräftiger Verfügungen ist in § 22 VRG

geordnet. Darnach kann die zuständige Behörde Verfügungen abändern oder

widerrufen, wenn sich die Verhältnisse geändert haben oder wichtige öffentliche

Interessen dies erfordern. Vorbehalten bleiben aber Verfügungen, die nach

besonderer Vorschrift oder der Natur der Sache nach nicht oder nur unter

erschwerten Voraussetzungen widerrufen werden können. Die Flurgenossenschaft

ist der Meinung -- so darf man ihren Standpunkt rechtlich interpretieren --,

das öffentliche Interesse verlange, dass die Wertsteigerung des fraglichen

Landes nachträglich berücksichtigt und mit Geld ausgeglichen werde; eine

Nichtberücksichtigung wäre derart stossend, dass das Gerechtigkeitsgefühl

allzusehr verletzt würde. Es besteht kein Zweifel, dass das betreffende Land

seit der Bonitierung im Jahre 1962 eine grosse Wertsteigerung mitgemacht hat.

Es fragt sich aber, wann die entscheidende Wertsteigerung eingetreten ist. Die

Flurgenossenschaft berief sich zuerst auf das Inkrafttreten des Zonenplanes

Oensingen im Jahre 1968 (Genehmigung durch den Regierungsrat vom 20. September

1968).Eine Wertsteigerung, die 1968 eingetreten ist, ist indessen zum

vornherein unbeachtlich. Mit der Genehmigung der Neuzuteilung durch den

Regierungsrat vom 20. März 1964 fand der Eigentumserwerb am neu zugeteilten

Land statt (§ 77 BoVo).Für zukünftige Wertsteigerungen oder -verminderungen

lagen nun Gewinn und Risiko beim neuen Eigentümer (ebenso Urteil des

Obergerichtes Schaffhausen vom 1. März 1974 i.S. Meliorationsgenossenschaft

Buchberg-Rüdlingen, S. 20; vgl. auch Bänziger, Bodenverbesserungen, rechtliche

Probleme der landwirtschaftlichen Güterzusammenlegungen und der

Gesamtumlegungen, S. 71 unten). Die im vorliegenden Verfahren zum Teil

vertretene Auffassung, dass bis zum Abschluss des Meliorationsverfahrens neu

eintretende Wertänderungen Anlass zu Ausgleichsverfügungen geben würden, ist

nicht haltbar. Sie widerspricht nicht nur diametral der Idee des

Eigentumsübergangs, sondern würde auch praktisch zu grössten Schwierigkeiten

führen, indem am Ende des Meliorationsverfahrens -- im Kanton Solothurn

vielfach 10 bis 15 Jahre nach dem Eigentumsübergang -- um der Konsequenz und

Rechtsgleichheit Willen für sämtliche Grundstücke die Entwicklung der

Bodenpreise überprüft werden müsste. -- Nach allem kann eine Preissteigerung

die nach dem Übergang des Eigentums eintritt, die Bonitierung nicht als falsch

oder ungerecht erscheinen lassen, und sie kann deshalb zum vornherein nicht

Anlass für einen Widerruf der Bonitierung bilden. Das Inkrafttreten des

Zonenplanes im Jahre 1968 ist deshalb im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.

Nun beruft sich aber die Flurgenossenschaft neuerdings gar

nicht mehr auf das Inkrafttreten des Zonenplanes, sondern macht geltend, schon

bei der Auflage der Neuzuteilung im September 1963 sei eine Wertsteigerung

gegenüber dem bonitierten Wert evident gewesen. Auch die

Bodenverbesserungskommission beruft sich nicht auf das Inkrafttreten des

Zonenplanes, sondern macht geltend, dass bei der Genehmigung der Neuzuteilung

vom 20. März 1964 bereits der neue Zonenplan aufgelegen sei (Auflage Januar und

Februar 1964). Flurgenossenschaft wie Vorinstanz berufen sich nun also auf

Tatsachen, die vor dem Eigentumsübergang eingetreten sind. Wenn der Zonenplan,

der 1968 rechtskräftig wurde, bereits im Januar/Februar 1964 auflag, ist in der

Tat anzunehmen, dass er schon damals (ja wohl auch schon in den vorhergehenden

Monaten, wo er vorbereitet wurde) Einfluss auf den Bodenwert hatte und

insbesondere das für die Industriezone vorgesehene Land aufwertete. Eine

Wertsteigerung, die vor dem Eigentumsübergang eingetreten ist, sollte nun aber

grundsätzlich dem alten und nicht dem neuen Eigentümer zukommen.

Nichtberücksichtigung des alten Eigentümers kann sehr stossend sein. An der Berücksichtigung

der nachträglich eingetretenen Wertsteigerung kann deshalb ein wesentliches

öffentliches Interesse bestehen. Rechtfertigt dieses öffentliche Interesse

einen Widerruf der Bonitierung mit nachfolgendem Geldausgleich oder liegt eine

Verfügung vor, die im Sinne von § 22 Abs. 2 VRG nach der Natur der Sache nicht

oder nur beschränkt widerrufen werden kann?

c) Die im Laufe des Meliorationsverfahrens erlassenen

Verfügungen sind nicht schlechthin unabänderlich. Die Genossenschaft kann

vielmehr zur Wahrung öffentlicher Interessen, insbesondere bei neuen

Verhältnissen, auf die Verfügung zurückkommen, sofern im Einzelfall eine

Wertabwägung ergibt, dass das öffentliche Interesse an einer Abänderung dem

gegen die Abänderung sprechenden Rechtssicherheitsinteresse vorgeht (Praxis des

Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden 1972 Nr. 69; Friedrich, Das

Verfahrensrecht der Güterzusammenlegung, Bl. für Agrarrecht 1970, Heft 1/2, S.

60; Bänziger, a.a.O., S. 125 f.; zur Widerruflichkeit der Verfügungen überhaupt:

Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., S. 250 f. und die

dort angeführte Bundesgerichtspraxis).Die neuere Doktrin nimmt einheitlich an,

dass mindestens bis zur Genehmigung des Neuzuteilungsplanes eine Abänderung

früherer Verwaltungsakte -- also auch der Bonitierung -- durchaus möglich sei

(Friedrich, a.a.O.; Bänziger, a.a.O.; Antognini, Le respect de la garantie de

la propriété dans les remaniements parcellaires, in Zbl. 1971, S. 9/10, und Bl.

für Agrarrecht 1970, Heft 1/2, S. 34; ebenso der zitierte Entscheid des

Verwaltungsgerichtes Graubünden).Die Autoren Friedrich und Bänziger (a.a.O.)

lehnen hingegen für die Zeit nach der Genehmigung der Neuzuteilung eine

Abänderungsmöglichkeit ab. Umgekehrt vertritt Antognini (a.a.O.) die Meinung,

dass auch nach Rechtskraft der Neuzuteilung Ausgleichszahlungen verfügt werden

dürften, die auf einer Neuschätzung der Tauschwerte beruhen. Es mag sein, dass

die Autoren Friedrich und Bänziger, wenn sie Abänderungen nur bis zur

Genehmigung der Neuzuteilung zulassen wollen, im besonderen an solche

Abänderungen dachten, die sich auf die realen Neuzuteilungen auswirken sollen.

Aber auch wenn die Bonitierung nur deshalb geändert wird, um eine

Ausgleichszahlung zu begründen, stellt die rechtskräftige Neuzuteilung eine

schwerwiegende Cäsur dar: Der Eigentümer, der die Zuteilung eines bestimmten

Stück Landes akzeptiert und deshalb auf ein Rechtsmittel gegen die Neuzuteilung

verzichtet, geht davon aus, dass er dieses Land im Tausch gegen das

eingeworfene Land erhält, und er rechnet, wenn nichts Entsprechendes verfügt

worden ist (wie das z. B. bezüglich der normalen Mehrzuteilungen, die in den

aufgelegten Neubesitzlisten vermerkt sind, der Fall ist), nicht damit, dass er

zusätzlich noch eine Geldzahlung leisten muss. Hätte er gewusst, dass mit dem

zugeteilten Land ein bedeutender Geldausgleich verbunden ist, hätte er

eventuell dieses Land abgelehnt und Einsprache erhoben. Es braucht nun aber

nicht abschliessend entschieden zu werden, wie es sich mit dem Widerruf der Bonitierung

nach der genehmigten Neuzuteilung verhält. Auf jeden Fall nämlich ist ein so

später Widerruf, wie er vorliegend in Frage steht, nicht mehr möglich. Die

Sonderbelastungen und damit der Widerruf der Bonitierung sind vom 26. März bis

4. April 1974 publiziert worden. Der Widerruf erfolgte also für die Betroffenen

mehr als 10 Jahre nach Rechtskraft der Bonitierungsverfügung. Mehr als 10 Jahre

waren aber -- wenn auf das Ende der Auflagezeit (4. April 1974) abgestellt wird

-- auch seit der Genehmigung der Neuzuteilung verflossen und ebenfalls seit der

Zeit, da den Organen der Flurgenossenschaft die neue Tatsache, d. h. die

Wertsteigerung, bekannt war. (Die Flurgenossenschaft schreibt, dass die

Wertsteigerung schon im September 1963 "evident" gewesen sei; zudem

war den Organen der Flurgenossenschaft selbstverständlich der aufgelegte

Zonenplan bekannt.) Dass bis zum Widerruf der Verfügung eine derart lange Zeit

verfloss, ist vom Rechtssicherheitsinteresse aus unhaltbar (auch Antognini,

a.a.O. will Ausgleichsforderungen, die auf einer Abänderung des Tauschwertes

beruhen, nicht beliebig lange zulassen, sondern nur "dans un délai

raisonnable").Die von der Verfügung Betroffenen, auch wenn sie seinerzeit

ungerechtfertigterweise zuviel oder zu wertvolles Land erhalten haben, können

sich darauf berufen, dass sie auf jeden Fall nicht noch nach so langer Zeit mit

einem Zurückkommen auf die Bonitierung und einer daraus abgeleiteten

Geldforderung rechnen mussten. Sie können unter Umständen auch geltend machen,

dass sie sich während der langen Zeit wirtschaftlich anders verhalten hätten --

z. B. einen Verkaufsgewinn für die Ausgleichszahlung reserviert hätten --, wenn

sie um das Zurückkommen auf den Tauschwert der Grundstücke gewusst hätten. Die

Flurgenossenschaft war keineswegs durch die Umstände verhindert, das

Zurückkommen auf den Tauschwert der Grundstücke rechtzeitig bekannt zu geben.

Wenn die Wertsteigerung erst nach der Fertigstellung der Neuzuteilungsakten

evident geworden sein sollte und der Vorstand eine Änderung der Neuzuteilung

als praktisch nicht mehr durchführbar erachtet haben sollte, hätte der Vorstand

eben unverzüglich die Ausgleichspflichten bekannt geben sollen, zum mindesten

in Form eines entsprechenden Vorbehaltes. Das wäre zeitlich ohne weiteres noch vor

der Genehmigung der Neuzuteilung möglich gewesen. Aber selbst wenn man eine

solche prompte Reaktion als nicht zumutbar erachtet: Die Verfügung ist auch

nicht in absehbarer Zeit nach der Genehmigung erfolgt, und sie ist nicht einmal

-- 4 Jahre später -- nach dem Inkrafttreten des Zonenplanes erfolgt, sondern

eben erst mehr als 10 Jahre nach dem Bekanntwerden der Wertsteigerung. An der

Unzulässigkeit eines Widerrufs in so spätem Zeitpunkt ändert auch der Umstand

nichts, dass die Bonitierung eventuell auch auf Antrag der früheren Eigentümer

der betreffenden Grundstücke hätte abgeändert werden können. Die Wertsteigerung

hätte offenbar eine neue Tatsache im Sinne von § 28 VRG dargestellt, und die

betroffenen Eigentümer hätten zu ihren Gunsten eine Wiedererwägung oder, um die

heute für dieses Rechtsmittel gebräuchliche Ausdrucksweise zu gebrauchen, die

Revision verlangen können. Aber auch die Revision hätte nicht beliebig lange

verlangt werden können. Die vorn erwähnten Autoren Friedrich und Bänziger

wollen auch bei Vorliegen eines Revisionsgesuches nach der Genehmigung der

Neuzuteilung eine Änderung nicht mehr zulassen (a.a.O.).Vor allem aber ist zu

beachten, dass die Wiedererwägung (Revision) nach § 28 VRG vernünftigerweise

überhaupt nicht beliebig lange verlangt werden kann. Eine ausdrückliche Frist

enthält § 28 nicht. Für verwaltungsgerichtliche Urteile gilt, dass die Revision

innerhalb eines Jahres seit Entdeckung des Revisionsgrundes und auf jeden Fall

innerhalb von 10 Jahren seit Eröffnung des Urteils verlangt werden muss (§ 73

VRG in Verb. mit § 313 ZPO).Ob diese -- eher weitgehenden -- Fristen direkt auf

die Verfügungen übertragen werden können, ist fraglich. Auf jeden Fall aber

kommt für die Verfügungen nicht eine noch längere Befristung in Frage. Die früheren

Eigentümer haben -- soweit aus den Akten ersichtlich -- nie ein

Wiedererwägungs- (Revisions) Gesuch gestellt. Im Zeitpunkt der angefochtenen

Verfügung hätten sie ein solches Gesuch nicht mehr stellen können, die

genannten äussersten Fristen waren längst abgelaufen. Man kann also -- das

ergibt sich aus all diesem -- auch nicht etwa sagen, der Widerruf sei deshalb

noch zulässig gewesen, weil wegen der gleichen Tatsache immer noch eine

Revision zulässig wäre.

d) Aus allem folgt, dass ein Zurückkommen auf den Tauschwert

und damit die Festsetzung einer auf neuem Tauschwert beruhenden

Ausgleichungspflicht nicht mehr zulässig waren. Die angefochtenen

Extrabelastungen sind aufzuheben.

*Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. Mai 1979*