Gambling Machine Prohibition and Freedom of Trade

SOG 1975 Nr. 24

Art. 31 BV; § 352 EGZGB; § 3 Abs. 1 Spielsalon-Verordnung. *Das in der Verordnung ausgesprochene Verbot von Spielapparaten, die einen Geldoder Sachgewinn in Aussicht stellen, hat eine genügende gesetzliche Grundlage und ist vor der Handelsund Gewerbefreiheit haltbar.*

B. V. ersuchte das Polizeidepartement des Kantons Solothurn, es möge ihm das Aufstellen und Inbetriebsetzen des Geldspielautomaten "Sky-Flyer" im Gebiet des Kantons Solothurn bewilligen. Im Gesuch wurde darauf hingewiesen, dass das Eidg. Justizund Polizeidepartement (im folgenden mit EJPD abgekürzt) das Aufstellen und Inbetriebsetzen unter dem Gesichtswinkel des Bundesgesetzes über die Spielbanken bewilligt habe. Das Polizeidepartement wies das Gesuch ab. Es berief sich dabei auf die kantonale Verordnung über die gewerbsmässige Verwendung von Spielapparaten (Spielsalon-Verordnung) vom 14. Oktober 1955. Gegen die abweisende Verfügung erhob B. V. beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Er machte geltend, das Verbot von Geldspielautomaten stelle einen Eingriff in die Handelsund Gewerbefreiheit dar. Ein solcher Eingriff setze eine entsprechende gesetzliche Grundlage voraus. Die Spielsalon-Verordnung stelle keine solche Grundlage dar, da ihr selbst die gesetzliche Grundlage fehle. -- Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit folgender Begründung ab:

Der Spielapparat "Sky-Flyer" soll zum Gebrauch gegen Entgelt aufgestellt werden und stellt zudem Geldgewinn in Aussicht (vgl. die Beschreibung in der Verfügung des EJPD).Nach § 3 Abs. 1 in Verbindung mit §

2 der Spielsalon-Verordnung ist das Aufstellen eines solchen Apparates zum öffentlichen Gebrauch im Kanton Solothurn verboten.

Der betreffende Apparat ist, wie sich aus dem Entscheid des EJPD ergibt, vor dem Bundesgesetz über die Spielbanken zulässig. Dieses Gesetz hindert die Kantone indessen nicht, Spiele zu untersagen, die es selber frei lässt (BGE 90 I 323; 80 I 352).Allerdings steht die gewerbsmässige Verwendung von Spielapparaten unter dem Schutze der Handelsund Gewerbefreiheit. Das kantonale Verbot muss deshalb vor der Handelsund Gewerbefreiheit zulässig sein. Dies trifft dann zu, wenn das Verbot polizeilicher (d. h. nicht wirtschaftlicher) Natur ist, in bezug auf den polizeilichen Zweck, der erreicht werden soll, verhältnismässig ist und schliesslich auf gesetzlicher Grundlage beruht (BGE 95 I 345; 90 I 323; 80 I 353).

Das Verbot von Spielapparaten, die einen Geldoder Sachgewinn in Aussicht stellen, ist klarerweise polizeilicher Natur (BGE 90 I 323).Das Verbot ist, vom polizeilichen Zweck her gesehen, gewiss auch verhältnismässig. Beides wird in der Beschwerde denn auch gar nicht bestritten. Die Beschwerdeschrift behauptet einzig, dass es an der gesetzlichen Grundlage fehle. Klar ist, dass die Verordnung für sich allein nicht genügt, um dem Verbot die nötige gesetzliche Grundlage zu verschaffen. Die betreffende Verordnungsbestimmung muss sich auf eine entsprechende Ermächtigung in einem formellen Gesetz oder in einer kantonsrätlichen Verordnung stützen können (BGE

98 Ia 54).Als Ermächtigungsnorm steht vorliegend einzig die Bestimmung eines formellen Gesetzes, nämlich § 352 Abs. 2 EGZGB in Frage.

Nach dieser Bestimmung ist der Regierungsrat "zuständig zum Erlass... eines Verbotes der Errichtung und des Betriebes von Spielsalons und dergleichen". Der Regierungsrat hat von dieser Ermächtigung in der genannten Verordnung Gebrauch gemacht, und zwar in der Weise, dass er -- für den öffentlichen Gebrauch -- die Spielapparate mit Gewinnaussicht überhaupt verbietet und die Spielapparate ohne Gewinnaussicht, aber mit entgeltlichem Betrieb, nur beschränkt zulässt (zwei Apparate pro Lokal; mit Ausnahmen).Es ist dies eine klare Konzeption. Mit dem totalen Verbot der Apparate mit Gewinnaussicht will die Verordnung diejenige Spielart treffen, die sie am schädlichsten erachtet, nämlich die Einrichtungen, die de m Spieler nicht nur eine Unterhaltung, sondern darüber hinaus einen materiellen Gewinn versprechen und deshalb die Spielleidenschaft besonders entfachen und mit der Spielleidenschaft auch die Neigung, für diese Leidenschaft in unvernünftigem Masse Geld und Zeit zu verschwenden. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Verbot auch bloss einzelner solcher Apparate lasse sich nicht unter die Ermächtigung betreffend "Spielsalons und dergleichen" des § 352 Abs. 2 EGZGB subsumieren, denn ein einzelner Apparat stelle noch keinen Spielsalon dar; beim Spielsalon brauche es vom Begriff her eine Mehrheit von Spielgeräten. Allein, wenn ein Apparat mit Gewinnaussicht auch nur einzeln in einer Wirtschaft (oder in einem andern öffentlichen Lokal) aufgestellt wird, macht er eben durch seine besondere Attraktivität diese Wirtschaft (oder dieses -öffentliche Lokal) zum Spielsalon. Zum mindesten besteht vom polizeilichen Zweck der Gesetzesbestimmung und der Verordnung her gesehen kein wesentlicher Unterschied mehr zwischen einer solchen Situation und einem "Salon" mit mehreren Spielgeräten, und man kann deshalb zum mindesten von einer wesentlichen Analogie zu einem Spielsalon sprechen. Eine vor dem polizeilichen Zweck wesentliche Analogie ist aber genau das, was mit dem Ausdruck "dergleichen" gemeint sein muss. Die Materialien zum EGZGB ergeben nichts, das gegen diese Auslegung sprechen würde.

Nach allem deckt die Ermächtigung des § 352 Abs. 2 EGZGB das Verbot der Spielapparate mit Gewinnaussicht, wie es in der Spielsalon-Verordnung enthalten ist, genügend. Die gesetzliche Grundlage des Verbotes ist deshalb gegeben.

*Verwaltungsgericht, Urteil vom 23. Mai 1975*

(Eine gegen dieses Urteil erhobene staatsrechtliche Beschwerde hat das Bundesgericht mit Urteil vom 25. September 1975 abgewiesen.)