Municipality Standing to Appeal Administrative Decisions Affecting Autonomy in Building Matters

SOG 1974 Nr. 33

§ 12 Abs. 1 Satz. 2 VRG. *- Wann können die

Gemeinden gegen Entscheide der Departemente Verwaltungsgerichtsbeschwerde

erheben? (zur Frage der Beschwerdelegitimation der Gemeinden, insbesondere im

Baubewilligungsverfahren.).*

Das Verwaltungsgericht hatte zwei Beschwerden zu beurteilen,

erhoben von Gemeinden gegen das kantonale Baudepartement, das als Beschwerdeinstanz

im Baubewilligungsverfahren entschieden hatte. Bei der einen Beschwerde,

eingereicht von der Einwohnergemeinde Solothurn, ging es um die Anwendung von

kommunalen Bestimmungen über die Parkierungsmöglichkeit auf privatem Grund; bei

der andern Beschwerde, erhoben von der Einwohnergemeinde Kappel, ging es um die

Anwendung von § 19 Abs. 1 BauG. Es fragte sich, ob die Gemeinden zur Beschwerdeführung

legitimiert seien. Das Verwaltungsgericht hatte vorher die Frage nach der

Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde noch nie in

grundsätzlicher Art behandelt. Wegen der - vor allem auch in politischer

Beziehung - grossen Bedeutung dieser Frage nahm es nun zu ihr sehr ausführlich

Stellung. Es führte folgendes aus:

1. Die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

enthalten keine spezielle Regelung der Legitimationsfrage. Es ist deshalb auf §

12 VRG zu greifen, der allgemein sagt, wer im Verwaltungs- und im Verwaltungsgerichtsverfahren

Parteistellung hat. Dieses Resultat stimmt überein mit der Regelung, die für

die verwaltungsinternen Beschwerden gilt: Der Abschnitt über das

verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren enthält zwar in § 31 eine Vorschrift

über die Legitimation; sie besteht indessen dem Inhalt nach in einem Verweis

auf die Bestimmung über die Parteistellung, also auf § 12. Weshalb im

verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren die Legitimationsfrage behandelt ist

(wenn auch nur mit einem Verweis), während im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren

die Frage überhaupt nicht erwähnt wird, ist nicht erfindlich. Jedenfalls aber

gibt das unterschiedliche Vorgehen des Gesetzgebers keinen Anlass, für das verwaltungsgerichtliche

Beschwerdeverfahren nicht ebenfalls auf § 12 zu greifen. Das Verwaltungsgericht

hat schon in bisherigen Entscheiden ohne weiteres angenommen, für die

Legitimation zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde sei § 12 VRG massgebende Norm

(RB 1971 Nr. 23; 1972 Nr. 25).

2. § 12 VRG soll, weil vorliegend die Beschwerdelegitimation

zur Diskussion steht, im Folgenden ausschliesslich auf diese hin (und nicht auf

die Parteistellung im allgemeinen hin) betrachtet und ausgelegt werden,

speziell auf die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin. So besehen

enthält § 12 in seinem Absatz 1 Satz 2 eine Regelung der sogenannten

Behördenbeschwerde. Die Bestimmung lautet: "Behörden, Amtsstellen und

sonstige Organe öffentlichrechtlicher Körperschaften und Anstalten sind Partei,

wenn die von ihnen vertretene Körperschaft oder Anstalt an der Verwaltungssache

unmittelbar beteiligt oder unmittelbar daran interessiert ist." Die

Behördenbeschwerde ist also im Kanton Solothurn nicht, wie das anderorts zu

finden ist (z. B. Bund: Art. 103 lit. b OG), so gestaltet, dass bestimmte,

ausdrücklich genannte Behörden ohne weitere Voraussetzung zur Beschwerde

legitimiert erklärt werden. Vielmehr kommt es auf die Stellung der von der

Behörde oder Amtsstelle vertretenen Körperschaft oder Anstalt an: Die

Körperschaft oder Anstalt muss in einem besondern Verhältnis zur betreffenden

Verwaltungssache stehen; nur dann kann die Behörde oder Amtsstelle handeln.

Weil demnach mit der Behördenbeschwerde des § 12 nicht die Interessen der

untern Behörden, sondern die Interessen der betreffenden Körperschaften oder

Anstalten gewahrt werden sollen, kann nicht eine untere Gemeindebehörde gegen die

obere Gemeindebehörde oder eine untere kantonale Behörde gegen die obere

kantonale Behörde Beschwerde erheben. Vielmehr geht es darum, dass eine

Gemeindebehörde gegen eine kantonale Behörde die Interessen der Gemeinde wahrt

oder dass die Behörde einer andern öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder

einer Anstalt gegen eine Behörde der Gemeinde oder des Kantons die Interessen

der Körperschaft oder Anstalt, oder, was ab und zu ebenfalls aktuell sein wird,

die Behörde einer Gemeinde gegen die Behörden einer andern Gemeinde die

Interessen der ersteren Gemeinde zur Geltung bringt (zu letzterem VGE vom

16.11.1973 i.S. Kernkraftwerk Gösgen-Däniken, wo es u. a. um die Legitimation

von Nachbargemeinden ging). In einem Gutachten über Legitimationsfragen nach

dem solothurnischen Verwaltungsrechtspflegegesetz, das Prof. P. Saladin am 31.

Januar 1973 dem Baudepartement erstattet hat, hat er die Ansicht vertreten,

Behörden könnten auch die Stellung von "Dritten" im Sinne des § 12

Abs. 2 VRG einnehmen, und sie könnten sich in diesem Falle auf den

Legitimationsgrund von Abs. 2 berufen. Dieser Auffassung kann - wenigstens

soweit die Behörden zur Wahrung öffentlicher Interessen handeln - nicht

gefolgt werden. Sie führte zu Differenzierungen, die derart fein sind, dass sie

in der Praxis fast nicht zu handhaben wären. Sie drängt sich aber auch

keineswegs vom Wortlaut und Aufbau des § 12 her auf. Gewiss berührt es, vom

Bedürfnis nach klarem Aufbau aus gesehen, sonderbar, dass eine Bestimmung, die

sowohl gegenüber Absatz 1 wie auch gegenüber Absatz 2 lex specialis darstellt,

als Satz 2 des Absatzes 1 erscheint. Es wäre aber ebenfalls sonderbar, wenn der

Gesetzgeber wirklich nur gegenüber dem "Normalfall" des Absatzes 1

Satz 1 die Behördenbeschwerde mit Sonderbestimmung hätte regeln wollen, nicht

aber gegenüber dem Tatbestand des Absatzes 2. Im Grunde genommen lässt sich,

wenn eine Körperschaft oder Anstalt öffentliche Interessen wahrt, gar nicht unterscheiden,

ob sie nun als direkt Beteiligte oder als "Dritte" handelt. Nach

allem muss davon ausgegangen werden, dass Abs. 1 Satz 2 sowohl gegenüber Abs. 1

Satz 1 wie auch gegenüber Abs. 2 eine Sonderbestimmung darstellt. Die Sache mag

sich höchstens dann anders verhalten, wenn die Körperschaft oder Anstalt als

Trägerin privater Rechte (z. B. als Grundeigentümerin) auftritt. In diesem

Falle wäre natürlich, gleich wie bei einem Privaten, die Rolle eines Dritten

möglich. Man kann sich fragen, ob bei solchem Handeln der Körperschaften oder

Anstalten die Sonderbestimmung über die Behördenbeschwerde überhaupt zur

Anwendung kommt, ob dann nicht zum vornherein nur Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 massgebend

sind. Das kann aber dahingestellt bleiben, indem mit den gegenwärtig hängigen

Beschwerden nicht private Rechte der Gemeinden, sondern öffentliche Interessen

gewahrt werden wollen. Damit bleibt es dabei, dass für die vorliegenden Beschwerden

einzig Absatz 1 Satz 2 massgebend und Absatz 2 unbeachtlich ist. Nach § 12 Abs.

1 Satz 2 ist nun entscheidend, ob die Gemeinde, für die Beschwerde erhoben

wird, an der Verwaltungssache "unmittelbar beteiligt oder unmittelbar

daran interessiert" ist. Die Wendung "unmittelbar beteiligt oder

unmittelbar interessiert" ist, genau besehen, ebenso allgemein und

auslegungsbedürftig wie andere Formeln über die Legitimation, die sich in den

Verwaltungsprozessgesetzen finden. Sicher will mit ihr gesagt werden, dass die

Körperschaft oder Anstalt in einem engen Verhältnis zur Verwaltungssache stehen

muss. Mit dem Ausdruck "unmittelbar" will offenbar ein besonders

enges Verhältnis verlangt werden. Anderseits gibt aber der Umstand, dass schon

ein blosses Interesse an der Verwaltungssache genügt und nicht ein

"Recht" berührt Sein muss, einen gewissen Spielraum und erlaubt, die

Voraussetzung doch nicht allzu eng aufzufassen.

3. Für die Frage, wo bei der Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz

2 die Grenzen der Legitimation zu ziehen sind, gibt ein Vergleich mit den Regeln

und der Praxis anderer Kantone, die Verwaltungsgerichte haben, wertvolle

Anhaltspunkte. Berücksichtigt werden die deutschschweizerischen Kantone, die

zur Frage der Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde,

insbesondere im Gebiet des Baubewilligungsverfahrens, eine gefestigte Praxis

haben. In Basel-Stadt, Graubünden, Luzern und Schaffhausen existiert, wie dem Verwaltungsgericht

mitgeteilt worden ist, noch keine gefestigte Praxis, und die betreffenden

Gesetze enthalten auch keine Sonderbestimmung über die Behördenbeschwerde. In

den Kantonen Aargau, Bern, Basel-Land und St. Gallen können die Gemeinden frei

Beschwerde erheben, dies wenigstens im Baubewilligungsverfahren und hier zum

mindesten insoweit, als die obere Instanz eine Baubewilligung erteilt hat (und

nicht umgekehrt: abgelehnt hat, vgl. Amtsbericht des Verwaltungsgerichtes

Basel-Land 1963, S. 8/9). Die gesetzlichen Normen, auf die sich die

betreffenden Verwaltungsgerichte gestützt haben, sind recht verschieden: In

Bern existiert keine besondere Regel für die Beschwerde von Gemeinden oder für die

Behördenbeschwerde überhaupt. Das Verwaltungsgericht beruft sich auf die

allgemeine Bestimmung über die Legitimation, welche lautet: "Zur Beschwerdeführung

beim Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer an der Anfechtung des

Verwaltungsentscheides ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat" (§ 16

Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 22.10.1961; MBVR 1966

Nr. 28; 1968 Nr. 8; s. auch Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, N

16 zu Art. 57). - Aargau und St. Gallen haben besondere Bestimmungen über die Behördenbeschwerde.

Sie enthalten ebenfalls gewisse einschränkende Voraussetzungen, die indessen

sehr "milde" formuliert sind: "ein eigenes Interesse" der

Behörde ist im Aargau, die "Wahrung öffentlicher Interessen" in St.

Gallen vorausgesetzt (vgl. Aargau § 38 Abs. 2 des Gesetzes über die

Verwaltungsrechtspflege vom 9.7.1968 und dazu AGVE 1971 S. 183; St. Gallen § 45

Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16.5.1965 und dazu St.

G. GVP 1968 Nr. 26 und 1969 Nr. 27).- Das Verwaltungsgericht Basel-Land stützt

sich einerseits auf eine allgemeine Bestimmung (§ 13 des Gesetzes über die Rechtspflege

in Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen vom 22.6.1959/25.9.1972; BJM

1962 S. 291 ff.). Anderseits hat es sich aber, was die Baubewilligungssachen

betrifft, auch auf § 99 Abs. 2 des Baugesetzes vom 15. Mai 1941 (entspricht §

123 Abs. 2 des neuen Baugesetzes) berufen, wonach die Gemeinden die Pflicht

haben, im Baubewilligungsverfahren Einsprache zu erheben, wenn öffentliche

Interessen dies gebieten; daraus dürfe man schliessen, dass die Gemeinden die

diesbezüglichen Fragen auch dem Regierungsrat oder dem Verwaltungsgericht

vorlegen dürften (BJM 1962 S. 295/296; VGE v. 26.8.1964 i.S. Gemeinde M.; VGE

vom 1.9.1965 i.S. Gemeinde E.). Man darf offenbar annehmen, dass für die

weitgehende Zulassung der Gemeindebeschwerden in Baubewilligungssachen

letztlich die Spezialbestimmung von § 99 Abs. 2 BauG ausschlaggebend war (aus

VGE vom 1.9.1965 i.S. Gemeinde E. wird deutlich, dass bei den Baubewilligungssachen

die Gemeinde nicht nur die Verletzung von kommunalem, sondern auch von

kantonalem Recht rügen kann). Im Gegensatz zu diesen Kantonen, welche die

Gemeindebeschwerde in Baubewilligungssachen unbeschränkt zulassen (soweit es um

Bewilligung und nicht um Ablehnung geht), steht die Praxis des

Verwaltungsgerichtes Zürich. Das Gericht stützt sich auf eine allgemeine

Bestimmung über die Legitimation (die Behördenbeschwerde ist nicht besonders geregelt),

wonach zur Beschwerde berechtigt ist, "wer durch eine Anordnung in seinen

Rechten betroffen wird" (§ 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.5.1959).Die Stellungnahme des Verwaltungsgerichtes kann so zusammengefasst

werden: Die Gemeinde ist abgesehen vom Fall, wo sie als Trägerin privater

Rechte (wie ein Privater) auftritt, dann "in ihren Rechten"

betroffen, wenn ihre Autonomie in Frage steht, und das ist unter anderem dann

der Fall, wenn es um die Durchsetzung kommunalen Rechts geht und zwar ohne

Rücksicht darauf, ob dieses Recht gestützt auf Bundesrecht, die

Kantonsverfassung oder die kantonale Gesetzgebung erlassen worden ist; die

Gemeinden können demgemäss zum Schutz der kommunalen Bauordnung Beschwerde

erheben (Zbl. 1964 S. 324 f., 1968, S. 365).Nicht befugt sind folglich die

Gemeinden, wegen Verletzung von kantonalem Baurecht Beschwerde zu führen. Dies

im Gegensatz zu den vorher erwähnten Kantonen, wo eine solche Einschränkung in

den angeführten Entscheiden nicht zu finden ist. Aus allem ist zu sehen, dass

bei den Kantonen die Tendenz besteht, die Gemeinden grosszügig Beschwerde

erheben zu lassen. Die zurückhaltendste Lösung, diejenige von Zürich, geht

immerhin noch dahin, dass die Gemeinden eine (angebliche) Verletzung der

kommunalen Bauordnungen beliebig anfechten können. Wie steht es demgegenüber

mit der Praxis des Bundesgerichtes zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde?

Massgebend ist für das Verwaltungsgerichtsverfahren im Bund Art. 103 OG. Er

regelt in lit. b die Behördenbeschwerde und zwar so, dass die dort aufgezählten

Amtsstellen ohne weitere Voraussetzungen Beschwerde erheben können. In dieser

Aufzählung sind keine Gemeindebehörden genannt. Das Bundesgericht hat nun aber

anerkannt (BGE 99 Ib 213), dass eine Gemeinde gegebenenfalls auch aufgrund der

allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 103 lit. a (vorausgesetzt wird hier:

Berührt-Sein und schutzwürdiges Interesse) Beschwerde erheben könne; es hat

indessen diese Möglichkeit bisher eher zurückhaltend angewendet. Die beiden

einzigen Entscheide, die seit Inkrafttreten des revidierten Art. 103 OG zur

Frage der Gemeindelegitimation publiziert worden sind, betreffen das Gebiet des

Gewässerschutzes. Im einen Entscheid wurde die Legitimation der Gemeinde bejaht,

weil dort damit zu rechnen war, dass das angeblich gefährdete Grundwasservorkommen,

das rechtlich nicht der Gemeinde gehörte, später einmal für die kommunale

Wasserversorgung herangezogen werden könnte (BGE 98 Ib 16 Erw. 2a); im andern

Entscheid wurde die Legitimation verneint, weil keine besonders nahe Beziehung

der Gemeinde zur betreffenden Gewässerschutzfrage bestand und mit der

Beschwerde lediglich das Interesse der Allgemeinheit daran, dass die

bundesrechtlichen Bestimmungen über den Gewässerschutz richtig angewendet

würden, verfolgt wurde (BGE 99 Ib 214). Wie weit die Öffnung, die mit BGE 98 Ib

16 gestützt auf die neue Fassung des Art. 103 OG erfolgte, in der Zukunft noch

gehen wird, ist ungewiss. Jedenfalls ist mit BGE 99 Ib 214 schon rasch wieder Zurückhaltung

gezeigt worden. Für die kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerden ist nun aber

diese Zurückhaltung nicht wegleitend. Das Bundesgericht hat es mit einer in

mehrfacher Beziehung andersartigen Situation zu tun: Einmal ist die Bestimmung

über die Legitimation in Art. 103 ganz anders aufgebaut als alle angeführten kantonalen

Bestimmungen. Vor allem aber kann mit der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde

nur Verletzung von Bundesrecht gerügt werden. Es ist also zum vornherein

ausgeschlossen, dass Verletzung von kommunalen Normen geltend gemacht werden

könnte. Damit fällt ein wesentlicher Teil des Gesichtspunktes Gemeindeautonomie

zum vornherein weg. - Der Praxis des Bundesgerichtes zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde

gegenüber ist nun aber zu beachten, dass das Bundesgericht in bezug auf die

staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie in den

letzten Jahren eine sehr gemeindefreundliche Praxis eingeschlagen hat (vgl. die

Zusammenstellung bei Zimmerli, Die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung zur

Gemeindeautonomie, Zbl. 1972, S. 257 ff.).Als Richtlinie für die Ausgestaltung

der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde dürfte der gemeindefreundliche

Trend im staatsrechtlichen Verfahren eher wichtiger sein als die Praxis zur

eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

4. Für die Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG ist

letztlich der Sinn der Bestimmung entscheidend. Weshalb wird hier die

Legitimation der Behörden begrenzt? Im Gegensatz zur Beschwerde der Privaten kann

es nicht darum gehen, mit der Begrenzung der Legitimation ein Popularklageverfahren

zu verhindern (vgl. zum Sinn der Beschwerdelegitimation bei der privaten

Beschwerde: Imboden, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. A., S. 671; Gygi,

Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, S. 104).Mit der

unbeschränkten Zulassung der Behördenbeschwerde entstünde, wenn anderseits die Legitimation

der Privaten beschränkt bliebe, noch keineswegs eine Popularbeschwerde.

Indessen könnte auch bei den Behördenbeschwerden ein Übermass zu einer

empfindlichen Belastung der beteiligten Behörden und Parteien führen, ohne dass

sich dies immer durch sachliche Gründe rechtfertigen liesse; an der

Rechtfertigung durch sachliche Gründe fehlt es insbesondere dann, wenn die

Behörde ihre Beschwerde aus einem Prestige-Denken erhebt oder - wenn an die in

einem Beschwerdeverfahren unterlegene Vorinstanz gedacht wird - gar aus einer

blossen Verärgerung über das Unterliegen. Von diesem Gesichtspunkt aus ist die

einschränkende Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG zu verstehen. Es soll, wie

schon vorn gesagt, nicht die im ersten Beschwerdeverfahren unterlegene Behörde

ihr eigenes Interesse wahren können, sondern es muss das Interesse der vertretenen

Körperschaft oder Anstalt zur Diskussion stehen. Hiebei kann es nun leztlich um

nichts anderes gehen als um das Interesse der Körperschaft oder Anstalt an der

Selbstverwaltung. Die öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten

haben wegen ihrer Funktion als Selbstverwaltungskörper ein einleuchtendes und deshalb

schutzwürdiges Interesse daran, gewisse Rechtsfragen durch die oberste

kantonale Beschwerdeinstanz überprüfen zu lassen (vgl. BJM 1962, S. 292).Dieser

Gesichtspunkt rechtfertigt es, dass die Körperschaften und Anstalten zur

Wahrung öffentlicher Interessen Beschwerde erheben können. Er zeigt aber

umgekehrt auch die Richtung an, wo für die Legitimation der Körperschaften und

Anstalten die Grenzen liegen: Das enge, "unmittelbare" Verhältnis zur

Verwaltungssache, das § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG verlangt, muss mit der

Selbstverwaltung (Autonomie) zusammenhängen. Aus diesen Überlegungen ergibt

sich: Wenn der anzufechtende Entscheid die Autonomie der Gemeinde berührt, ist

auf alle Fälle ein genügend enges Verhältnis der Gemeinde zur betreffenden

Verwaltungssache gegeben. Deshalb muss auch nach solothurnischem Recht zum allermindesten

die Legitimation der Gemeinden in dem Umfange bejaht werden, welcher der streng

auf den Autonomiebegriff ausgerichteten Zürcher Praxis, wie sie vorn dargelegt

worden ist, entspricht. Die Autonomie kann in verschiedenen Beziehungen berührt

sein (vgl. Imboden, a.a.O., S. 676; für die Praxis des Bundesgerichtes zur

staatsrechtlichen Autonomiebeschwerde vgl. Zimmerli, a.a.O., für die basellandschaftliche

Praxis, die in den andern Gebieten als dem Baubewilligungsverfahren streng auf

die Autonomie abstellt, findet sich eine gute Zusammenstellung in VGE v.

21.4.1970 i.S. Gemeinde F. und vom 15.8.1973 i.S. R und Gemeinde L.).Was das

Baubewilligungsverfahren betrifft, so ist vorab festzuhalten, dass nach der

Bundesgerichtspraxis zur Gemeindeautonomie die solothurnischen

Einwohnergemeinden hinsichtlich des Erlasses und teilweise auch der

Ausgestaltung von Baureglementen und Bebauungsplänen als autonom zu betrachten

sind (BGE 93 I 434). Demnach sind - bei strenger Ausrichtung auf den

Autonomiebegriff - die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn es um

die Anwendung des kommunalen Baurechts geht, nicht aber, wenn die Anwendung

kantonalen Rechts in Frage steht (vgl. BGE 97 I 523, wonach die

Gemeindeautonomie nicht berührt ist durch die Anwendung einer zwingenden

Bestimmung des Normalbaureglementes, selbst wenn sie im gleichen Wortlaut ins Baureglement

aufgenommen worden ist).Diese der Zürcher Praxis entsprechende Lösung ist

indessen noch zu zurückhaltend und brächte erhebliche praktische

Schwierigkeiten. Im solothurnischen Baurecht sind nämlich, speziell wegen des

Normalbaureglementes als zwingendes Minimalrecht für den ganzen Kanton (§ 4

Abs. 3 BauG), kantonales und Gemeinderecht stark ineinander verzahnt und eine

Legitimationsabgrenzung im eben dargelegten Sinn führte beim einzelnen

Baugesuch oft zu sonderbaren Zerstückelungen. Nun geht der Wortlaut von § 12

Abs. 1 Satz 2 auch bedeutend weiter als die einschlägige Bestimmung des Kantons

Zürich. Nach § 12 müssen nicht unbedingt "Rechte" der Gemeinde

tangiert sein; es genügt, wenn ihre Interessen berührt werden. Immerhin muss

die Gemeinde an der Sache "unmittelbar" interessiert sein, was im

Vergleich zu den Kantonen mit sehr weit gehenden Legitimationsklauseln wie

Aargau und St. Gallen eine Einschränkung bedeutet. Immer grundsätzlich vom

Gedanken der Autonomie ausgegangen, erscheint die folgende Zwischenlösung als

angemessen: Die Gemeinden sind in den Gebieten, die, wie das Baupolizei- und Planungsrecht,

grundsätzlich zum Autonomiebereich gehören, nicht nur wegen der Anwendung des

kommunalen Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung

des kantonalen oder gar des Bundesrechts, sofern dieses in engem

Sachzusammenhang mit den Aufgaben im Autonomiebereich steht. So sind sie

befugt, wegen der Anwendung des NBR Beschwerde zu erheben. In Frage kommt aber

auch eine Beschwerde bezüglich Anwendung von Baugesetzbestimmungen. Denkbar ist

auch eine Beschwerde, die sich auf eine Anwendung von Art. 20 des

eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes bezieht, welche Bestimmung faktisch in

direktem Zusammenhang mit dem Planungsrecht der Gemeinde steht. Diese Lösung

steht in Übereinstimmung mit den früheren Entscheiden, in denen das

Verwaltungsgericht die Gemeinden als befugt erklärt hat, wegen der Gefahr von

Lärm- und Geruchsimmissionen gegen eine Baubewilligungserteilung durch das Baudepartement

Beschwerde zu erheben (RB 1972 Nr. 25; VGE vom 16.11.1973 i.S. Kernkraftwerk

Gösgen-Däniken).Der öffentlich-rechtliche Schutz vor Immissionen gehört

grundsätzlich zum Baupolizeirecht, so dass nach dem Gesagten die

Beschwerdelegitimation gegeben ist, unbekümmert darum, ob im konkreten Fall

eine Vorschrift der Gemeinde oder des Kantons angewendet worden ist.

5. Die Beschwerden der Einwohnergemeinde Solothurn und der Einwohnergemeinde

Kappel sind im Lichte des eben Gesagten zu betrachten.

a) Die Beschwerde der Stadt Solothurn betrifft die Anwendung

des Reglementes der Einwohnergemeinde über Parkplätze für Motorfahrzeuge vom 29.11.1971,

ferner - nach der Behauptung der Beschwerdeführerin - der kantonalen

Vorschriften über Abänderung und Widerruf von Verwaltungsverfügungen. Die in

Frage stehenden Bestimmungen des genannten Reglementes sind Vorschriften über

Parkierungsmöglichkeiten auf privatem Grund im Sinne von § 7 Ziff. 9 BauG. Sie

gehören zum Baupolizeirecht, so dass nach dem Gesagten die Gemeinde Beschwerde

erheben kann. Das Baudepartement macht geltend, die Gemeinde erlasse solche

Bestimmungen aufgrund zwingenden kantonalen Rechts. Allein, das ändert nach dem

vorn Gesagten nichts, in dem auf jeden Fall der enge Zusammenhang alter in Frage

stehenden Vorschriften mit dem autonomen Bereich der Gemeinde im Bauwesen

gegeben ist. Selbstverständlich ist die Gemeinde auch befugt, eine (angebliche)

Verletzung der kantonalen Vorschriften über Abänderung und Widerruf von

Verwaltungsverfügungen zu rügen, wenn es bei der abzuändernden bzw. in

Wiedererwägung zu ziehenden Verfügung letztlich um kommunales Recht geht. Bedenken

gegen eine Legitimation der Stadt Solothurn könnte man höchstens deshalb haben,

weil dem konkreten Streit um die Abstellplätze vom öffentlichen Interesse aus

gesehen kein grosses Gewicht zukommt. Man kann sich schon fragen, ob die

Gemeinden derartige eher untergeordnete Differenzen mit dem Kantonalen

Baudepartement ans Verwaltungsgericht ziehen sollen. Allein, es hält schwer und

wäre vom Wortlaut des § 12 VRG aus auch problematisch, zum oben entwickelten Abgrenzungskriterium

hinzu noch eine Begrenzung nach der Gewichtigkeit der Sache einzuführen. Es

scheint richtiger zu sein, die Legitimation für alle Fälle, gewichtigere und

weniger gewichtige, zu bejahen, sobald einmal die oben umschriebenen

Voraussetzungen gegeben sind.

b) Die Beschwerde der Einwohnergemeinde Kappel betrifft die

Anwendung von § 19 BauG. Die Gemeinde beruft sich auf diese Bestimmung, um

einen in Vorbereitung befindlichen Bebauungsplan durchsetzen zu können. Es geht

also um die Anwendung einer kantonalen Norm, die aber in sehr engem

Sachzusammenhang mit dem autonomen Bereich der Gemeinde steht. Die Legitimation

zur Beschwerde ist deshalb zu bejahen.

*Verwaltungsgericht, Urteil vom 5. September 1974*