Machinery Manufacturer Appeal of COVID-19 Hardship Rejection

Verwaltungsgericht

Urteil vom 1. September 2021

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Werner

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

A.___ AG

Beschwerdeführerin

gegen

Volkswirtschaftsdepartement,

Beschwerdegegner

betreffend Härtefallentschädigung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

I.

1. Am 18. Mai 2021 stellte die A.___ AG, vertreten durch [...], beim Volkswirtschaftsdepartement (VWD), Fachstelle Standortförderung, ein Gesuch um Gewährung eines Härtefallbeitrags. Das VWD wies das Gesuch mit Mitteilung vom 9. Juni 2021 ab, woraufhin die Gesuchstellerin am 17. Juni 2021 um Ausstellung einer formellen Verfügung ersuchte. Diese erstellte das VWD am 25. Juni 2021 und wies das Gesuch ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Gesuchstellerin sei in der Industriebranche tätig und gehöre damit nicht zu den gemäss dem Härtefallprogramm anspruchsberechtigten Branchen.

2. Mit Beschwerde vom 1. Juli 2021 gelangte die A.___ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt), vertreten durch den Verwaltungsratspräsidenten [...], an das Verwaltungsgericht und ersuchte um Zusprechung einer Härtefallentschädigung. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, die Aufzählung der im Gesetz erwähnten Branchen sei nicht abschliessend zu verstehen. Die Beschwerdeführerin sei indirekt stark von der Pandemie betroffen. Es sei davon auszugehen, dass der Bundesrat und das Parlament alle Schweizer Unternehmen hätten unterstützen wollen, die von der Pandemie stark betroffen seien. Die Beschwerdeführerin erziele den überwiegenden Teil ihres Umsatzes mit dem Bau von Sondermaschinen im Bereich der Uhrenund Schmuckherstellung. Die Uhrenund Schmuckhersteller seien sehr stark von der Pandemie betroffen, da die Touristen fehlten. Die Auftraggeber der Beschwerdeführerin hätten sofort alle Investitionen gestoppt. Das Management der Beschwerdeführerin habe ebenfalls reagiert und Kosten gesenkt, wo dies möglich gewesen sei. Die rund 25 Vollzeitstellen seien auf 12 reduziert worden und, wo möglich, sei Kurzarbeit eingeführt worden. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Bijouterie einen Härtefallbeitrag erhalte, während die Beschwerdeführerin, welche die Maschinen zur Herstellung der Uhren liefere und aus dem gleichen Grund einen Umsatzeinbruch erleide, nicht berücksichtigt werde. Die Beschwerdeführerin bewege sich in einer absoluten Nische. Sie stelle keine Standardmaschinen her. Jede Maschine sei grösstenteils ein Unikat. Sie könne deshalb nicht einfach kurzfristig andere Märkte bearbeiten. Dies komme praktisch einer Schliessung gleich.

3. Mit Vernehmlassung vom 26. Juli 2021 beantragte das VWD die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Auch wenn klar sei, dass viele Unternehmen durch die Corona-Pandemie vor grosse Herausforderungen gestellt würden, sei es Aufgabe der Vollzugsbehörde, die nach bestimmten Kriterien und Vorgaben explizit für Härtefälle bereitgestellten finanziellen Mittel im Rahmen des politischen Auftrags und der rechtlichen Vorgaben an die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit besonders betroffenen Unternehmen auszuzahlen. Der Kanton habe die vom Bund vorgegebene Branchenaufzählung sowie die Definition des Härtefalls übernommen, womit die Härtefallverordnung-SO kein Bundesrecht verletze. Eine Öffnung des Härtefallprogramms auf alle Branchen sei zu keinem Zeitpunkt vorgesehen gewesen. Aufgrund des Wortes «insbesondere» seien auch folgende Bereiche zum Härtefallprogramm zugelassen worden:

- Zulieferer der Wertschöpfungskette Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomieund Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe, wenn sie einen Umsatz von 50 % mit dieser Wertschöpfungskette erzielen;

- Unternehmen aus dem Detailhandel, die ihren Betrieb aufgrund der behördlichen Anordnungen des Bundes oder des Kantons schliessen mussten.

Zulieferer des Detailhandels seien hingegen nicht zugelassen, auch wenn der Detailhandel behördlich geschlossen worden sei.

Die Branchenprüfung erfolge standardisiert und anhand einer «Positivliste» der zum Härtefallprogramm zugelassenen Branchen im Rahmen der vom Regierungsrat vorgegebenen Eckwerte, womit die Vollzugsbehörde das ihr übertragene Ermessen pflichtgemäss wahrgenommen habe.

Nach § 18 Abs. 3 der Härtefallverordnung-SO bestehe explizit kein Rechtsanspruch auf Gewährung eines Härtefallbeitrags. Folglich gebe es auch kein Gleichbehandlungsgebot über alle Branchen hinweg. Die Vollzugsbehörde stelle aber sicher, dass innerhalb der «Positivliste» Rechtsgleichheit herrsche.

Mit dem Härtefallbeitrag sollen die wesentlichen ungedeckten Fixkosten abgegolten werden.

Die Beschwerdeführerin gehöre weder den in § 7 Abs. 1 der Härtefallverordnung erfassten Branchen noch den Zulieferern dieser Wertschöpfungsketten oder dem behördlich geschlossenen Detailhandel an. Die Wirtschaftsfreiheit oder der Gleichbehandlungsanspruch seien nicht verletzt, da auch keinem anderen Unternehmen mit den gleichen bzw. vergleichbaren Dienstleistungen ein Härtefallbeitrag gewährt worden sei. Die Beschwerdeführerin sei nicht beitragsberechtigt.

4. Die Beschwerdeführerin liess sich dazu nicht mehr vernehmen.

II.

1.1 Die Beschwerde ist fristund formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 18 Abs. 2 der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit Covid-19 [Härtefallverordnung-SO, BGS 101.6] i.V.m. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die A.___ AG ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ist eine rechtliche Kontrolle der Verwaltungstätigkeit auch in schwierigen Zeiten erforderlich (vgl. Urteil 2D_32/2020 des Bundesgerichts vom 24. März 2021 E. 1.6.3), weshalb mit der Revision der Härtefallverordnung-SO vom 25. Mai 2021 der Rechtsweg ans Verwaltungsgericht eröffnet wurde. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung im Sinn von § 67bis Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 124.11) umfassend zu prüfen. Zwar besteht gemäss § 18 Abs. 3 der Härtefallverordnung-SO kein Rechtsanspruch auf Gewährung von Härtefallmassnahmen; dies ändert nichts daran, dass das Verwaltungsgericht die rechtsgleiche Anwendung der verfassungsmässigen und gesetzlichen Vorgaben sowie insbesondere die Einhaltung der Verfahrensgarantien zu beurteilen hat.

2.1 Mit Artikel 12 des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, SR 818.102) haben die eidgenössischen Räte die Gesetzesgrundlage für die Beteiligung des Bundes an kantonalen Unterstützungsmassnahmen für Härtefälle geschaffen, um Härtefälle abzufedern, die auf behördliche Massnahmen zurückzuführen sind. Gemäss Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Härtefallmassnahmen dieser Kantone unterstützen für Einzelunternehmen, Personengesellschaften oder juristische Personen mit Sitz in der Schweiz (Unternehmen), die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre Geschäftstätigkeit aufgenommen haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im jeweiligen Kanton hatten und die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomieund Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe.

In der Botschaft vom 17. Februar 2021 zu einer Änderung des Covid-19-Gesetzes wurde ausgeführt, das Parlament habe im Covid-19-Gesetz die Grundlage geschaffen, dass der Bund kantonale Härtefallprogramme unterstützen könne. Das Covid-19-Gesetz enthalte die Mindestvoraussetzungen für eine Bundesbeteiligung an diesen Härtefallprogrammen. Der Bund trage einen wesentlichen Teil der Kosten der Kantone. Die Kantone verfügten darüber hinaus über Entscheidungsfreiheit, wie sie ihre Härtefallprogramme ausgestalten würden. Die Konkretisierung, unter welchen Voraussetzungen sich der Bund an den Härtefallmassnahmen der Kantone beteilige, erfolge in der Covid-19-Härtefallverordnung, die am 1. Dezember 2020 in Kraft trete (SR 951.262). Die Kantone bestimmten die Ausgestaltung der Härtefallprogramme damit weitgehend selbst, insbesondere die Anspruchsvoraussetzungen und die Leistungen. Sämtliche Kantone hätten inzwischen Härtefallprogramme aufgestellt, bzw. seien im Begriff, diese oder ähnliche Unterstützungsformen für die Wirtschaft zu institutionalisieren. Die Programme seien unterschiedlich ausgestaltet. Vor allem in der Westschweiz gebe es verbreitet Branchenprogramme (u.a. Hotellerie, Gastronomie, Schausteller; vgl. BBl 2021 285 S. 18).

2.2 Massgebend ist somit vorliegend, ob und inwiefern der Kanton Solothurn Härtefallhilfen ausrichtet. Dazu wurde im Kanton Solothurn die Härtefallverordnung-SO geschaffen. In der Botschaft vom

7. Dezember 2020 (RRB Nr. 2020/1784) wird dazu ausgeführt, der Kanton Solothurn stelle ab 1. Januar 2021 Härtefallmassnahmen im Sinne der Covid-19-Härtefallverordnung (des Bundes) zur Verfügung. Die vom Kanton Solothurn unterstützten Härtefallmassnahmen sollen gezielt bei besonders stark betroffenen Unternehmen Unterstützung leisten. Sie sollen das Überleben der Unternehmen sichern, die sich aufgrund ihrer getroffenen betrieblichen Massnahmen sowie ihrer Geschäftsinnovationen auf die Zeit nach den Corona-Einschränkungen einstellen und damit langfristig günstige Prognosen zur Geschäftsentwicklung begründen können. Der Kanton Solothurn orientiert sich dabei an den Vorgaben des Bundes, ohne die in der eidgenössischen Covid-19-Härtefallverordnung genannten Anforderungen zu erhöhen.

Anspruchsberechtigt sind gemäss § 7 der Härtefallverordnung-SO Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomieund Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. In der Botschaft vom

7. Dezember 2020 heisst es dazu, die Härtefallverordnung übernehme die im Revi­sionsentwurf des Covid-19-Gesetzes vorgesehene exemplarische Aufzählung ohne wei­tere Einschränkungen (im Revisionsentwurf des Covid-19-Gesetzes, welcher dann auch so umgesetzt wurde, ist die Aufzählung der Branchen um die Gastronomieund Hotel­leriebetriebe ergänzt worden). Die einzelnen Branchen würden weder im Covid-19-Gesetz noch in der Covid-19-Härtefallverordnung definiert. Daher erfolge nachfolgend eine Umschreibung der einzelnen Bereiche in nicht abschliessender Form. Die Event­branche umfasse primär Eventund Messeveranstalter, Messebauer, Eventund Veran­staltungstechniker, Betreiber von Seminarund Kongresslokalitäten, aber auch Cate­ringunternehmen. Zu den Dienstleistern der Reisebranche zählten Reisebüros, Reise­veranstalter oder auch Carunternehmen. Die touristischen Betriebe stellten die grösste und am stärksten diversifizierte Branche dar. Zu diesen zählten Seilbahnen, Skilifte und grundsätzlich auch Betreiber von Kulturund Unterhaltungseinrichtungen, Bibliotheken, Museen, zoologische Gärten, Anbieter von Sport-, Freizeitund Kulturunterricht, Gymnastikund Fitnesszentren, Vergnügungsund Themenparks oder auch Erbringer von Dienstleistungen der Unterhaltung und Erholung (RRB Nr. 2020/1784 S. 6). Anlässlich einer Revision der Härtefallverordnung-SO wurde dann in der ent­sprechenden Botschaft vom 11. März 2021 noch einmal festgehalten, da im Kanton Solothurn insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomieund Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe unterstützt werden sollen, werde an der Aufzählung der Branchen festgehalten (RRB Nr. 2021/308 S. 2 zu § 7).

2.3 Diese Ausführungen verdeutlichen klar, dass der Kanton Solothurn nur die in der Verordnung aufgezählten Branchen unterstützt und nicht auch solche aus weiteren Branchen wie der Industrie, auch wenn diese ebenfalls von den Auswirkungen der behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung der Pandemie betroffen sein mögen. Etwas unglücklich mag in diesem Zusammenhang die gewählte Formulierung «insbesondere» sein, da diese üblicherweise für eine beispielhafte, nicht abschliessende Aufzählung gewählt wird. Der Regierungsrat wollte der Vollzugsbehörde damit einen gewissen Spielraum offen halten, sind doch beispielsweise Begriffe wie «Eventbranche» oder «Dienstleister der Reisebranche» sehr weit gefasst (vgl. auch die in E. 2.4.4 erwähnte kantonale Praxis dazu). Aus den eidgenössischen wie den kantonalen Materialien erschliesst sich aber der ausschliessliche Charakter der grundsätzlich privilegierten Branchen (siehe E. 2.4.3 hiernach).

2.4 Mit der Änderung vom 19. März 2021 hat der Gesetzgeber in Artikel 12 des eidgenössischen Covid-19-Gesetzes eine neue Finanzierungsstruktur eingeführt: Der Bund übernimmt 70 Prozent der Kosten von Härtefallmassnahmen für Unternehmen mit einem Jahresumsatz bis fünf Millionen Franken. Die Kantone entscheiden für diese Unternehmen frei, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten; für die Mitfinanzierung durch den Bund müssen lediglich gewisse Mindestanforderungen eingehalten sein. Diese von den Kantonen explizit gewünschte Freiheit gibt ihnen die Möglichkeit, die Ausgestaltung der Härtefallmassnahmen den unterschiedlichen kantonalen Gegebenheiten anzupassen. Für Unternehmen, deren Umsatz den Schwellenwert von fünf Millionen Franken übersteigt, übernimmt der Bund die volle Finanzierung. Für diese Unternehmen sieht der Gesetzgeber denn auch zusätzliche Regelungen auf Bundesebene und damit eine Vereinheitlichung der kantonalen Härtefallprogramme vor (vgl. Erläuterungen zur Covid-19-Härtefallverordnung, vom 31. März 2021, Ziffer 2, <https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/65926.pdf>, zuletzt abgerufen am 30. August 2021).

2.4.1 Die Beschwerdeführerin erzielt unbestritten einen Umsatz von weniger als fünf Millionen Franken. Voraussetzung für die eidgenössische Unterstützung kantonaler Massnahmen für Unternehmen mit einem Jahresumsatz bis fünf Millionen Franken ist, dass die Mindestanforderungen des Bundes eingehalten werden (Art. 12 Abs. 1sexies Covid-19-Gesetz).

2.4.2 Zwar trifft es zu, dass andere Kantone keine Brancheneinschränkung vornehmen, so beispielsweise die Kantone Aargau, Luzern, Thurgau, Zürich oder Zug. Eine Finanzierung durch den Bund kann dabei jedoch bloss unter den Voraussetzungen von Art. 12 des Covid-19-Gesetzes erfolgen.

2.4.3 Ein Blick in die Materialien zeigt, dass die Branchenaufzählung in Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes nicht nur exemplarisch gemeint war, sondern dass diese eng auszulegen ist. Die Einführung von Art. 12 mit der entsprechenden Branchenaufzählung ist auf den Einzelantrag von Nationalrat Nicolo Paganini zurückzuführen und wurde am

9. September 2020 im Nationalrat diskutiert und eingeführt (vgl. AB 2020 N 1333). Andere Anträge hätten gar einzig die Eventbranche berücksichtigt (vgl. Votum Germann, AB 2020 S 776). Es ging klar um die Unterstützung von absoluten Härtefällen, von Branchen, die aufgrund von Schliessungen vom einen Tag auf den anderen keine Einkommensmöglichkeiten mehr hatten. So führte beispielsweise Nationalrat Lorenz Hess in seinem Votum aus, es gehe um «Nuller-Branchen». Bei diesen Unternehmen sei vom einen Tag auf den anderen klar gewesen, dass nichts mehr gehe. Mit dem Einzelantrag Paganini liege eine Bestimmung vor, welche sie bewusst so formuliert hätten, dass einerseits der Handlungsspielraum breit sei und andererseits der Bundesrat eine adäquate Lösung erarbeiten könne. Die Lösung solle sich dann nicht dem Vorwurf aussetzen müssen, dass noch diese und jene Branche dazukommen solle (vgl. amtliches Bulletin des Nationalrats zu 20.058, Sitzung vom 9. September 2020 15.00h, AB 2020 N 1324 f). Im ähnlichen Sinne hielt tags darauf Ständerat Hannes Germann fest, man habe zunächst festgestellt, dass verschiedene Branchen nicht berücksichtigt seien und dass es für sie keine Härtefallmöglichkeit gebe […]. Der Nationalrat habe das nun seines Erachtens nachgebessert und [in Absatz 1] eine Lösung gefunden, die eben gerade diese doch sehr, sehr hart gebeutelten Branchen bzw. Unternehmen einbeziehe, indem der Bund insbesondere Unternehmen der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche sowie touristische Betriebe in Härtefällen finanziell unterstützen könne (AB 2020 S 776).

Wenn es sich also bloss um eine exemplarische Aufzählung gehandelt hätte und auch alle anderen von den behördlichen Einschränkungen mitbetroffenen Branchen gemeint gewesen wären, wäre zum einen keine solche Branchenaufzählung zu formulieren gewesen und es hätte zum anderen später auch keiner Gesetzesrevision bedurft, um per 19. Dezember 2020 auch die beiden Branchen Gastronomie und Hotellerie hinzuzufügen. In der diesbezüglichen Botschaft wurde ausgeführt, um Klarheit zu schaffen hinsichtlich des Geltungsbereichs der Härtefallregelung, solle zudem die Aufzählung von betroffenen Branchen mit den zwei weiteren Kategorien Gastronomie und Hotellerie ergänzt werden (vgl. BBl 2020 8824). Der Gesetzgebungsprozess zeigt klar, dass sowohl Parlament wie Bundesrat von einer Begrenzung der Härtefallentschädigungen auf bestimmte Branchen ausgingen.

2.4.4 Indem der Kanton Solothurn die Bundeslösung übernommen hat, erfährt die Beschwerdeführerin weder einen Wettbewerbsnachteil, noch liegt eine Ungleichbehandlung vor. Berücksichtigt werden können nur Unternehmen in den aufgezählten Branchen. Nach der Praxis des Kantons Solothurn werden zudem auch Zulieferer den berücksichtigten Branchen zugerechnet, sofern sie mindestens 50 % ihres Gesamtumsatzes in jener Wertschöpfungskette erzielen, wie auch Unternehmen aus dem Detailhandel, die ihren Betrieb aufgrund der behördlichen Anordnungen schliessen mussten.

2.5 Die Beschwerdeführerin bezweckt gemäss Handelsregistereintrag die Erbringung von Planungs-, Konstruktions-, Maschinenbauund Apparatebauarbeiten sowie die Erbringung von kaufmännischen Dienstleistungen. Sie ist daher der Industriebranche zuzurechnen. Auch wenn nachvollziehbar ist, dass ihr Umsatz als Maschinenbauerin für die Uhrenund Schmuckherstellung aufgrund des ausbleibenden Tourismus stark eingebrochen ist, so ist sie gemäss den Bestimmungen zu den Härtefallhilfen dennoch nicht anspruchsberechtigt.

3. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die A.___ AG die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00 festzusetzen sind.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die A.___ AG hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Kaufmann