Challenge to Majoritarian Commission Elections Over Proportional Representation Requirement

SOG 2013 Nr. 28

Art. 60 KV. *Im Majorzwahlverfahren besteht* *kein Rechtsanspruch auf proportionale Vertretung der politischen Parteien in Behörden.*

*Sachverhalt:*

X. erhob gegen die Kommissionswahlen der Einwohnergemeinde K. Beschwerde und brachte vor, die Wahlen müssten im Proporzund nicht im Majorzverfahren durchgeführt werden, da es in der Gemeindeordnung heisse, bei Kommissionswahlen seien die politischen Parteien in der Regel bezüglich Mitgliederzahl und Chargierten angemessen proportional zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.

*Aus den Erwägungen:*

1.5 (…) Unzweifelhaft handelt es sich bei den angefochtenen Kommissionswahlen durch den Gemeinderat von K. um eine Gemeindeangelegenheit. Der Gemeinderat hat die gemäss Gemeindeordnung notwendigen Behörden bestellt, also in einer Frage der kommunalen Organisation entschieden. Nach der entsprechenden Spezialbestimmung von § 49 Abs. 4 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) richtet sich deshalb das Beschwerderecht bzw. die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz grundsätzlich nach den Vorschriften des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1). (…)

3.1 Nach § 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung von K. sind bei Wahlen durch den Gemeinderat in die ständigen und nichtständigen Kommissionen und Ausschüsse in der Regel die politischen Parteien bezüglich Mitgliederzahl und Chargierten angemessen proportional zu berücksichtigen. (…)

3.3.1 Die Gemeindeordnung von K. enthält keine Angaben darüber, ob Kommissionswahlen nach dem Majorzoder nach dem Proporzverfahren durchzuführen sind. Sie verweist jedoch in § 19 auf das Gesetz über die politischen Rechte (GpR, BGS 113.111), welches bei Wahlen und Abstimmungen in der Gemeindeversammlung und in den Gemeindebehörden sinngemäss ergänzende Anwendung findet. Nach § 29 GpR erfolgen die Wahlen (Kantons-, Regionalund Gemeindewahlen) nach dem Majorzverfahren (Mehrheitsprinzip), sofern sie nicht aufgrund der Kantonsverfassung oder besonderer gesetzlicher Vorschriften nach dem Proporzverfahren (Verhältniswahlprinzip) vorzunehmen sind. Die Kantonsverfassung enthält keine Angaben zu Behördenwahlen in Gemeinden. Das Gemeindegesetz sieht in § 33 Abs. 2 GG lediglich für Urnenwahlen von Gemeindebehörden das Proporzwahlverfahren vor. Urnenwahl ist nach § 54 GG jedoch nur vorgesehen für Mitglieder des Gemeinderats (lit. a), Mitglieder der Rechnungsprüfungskommission (lit. b), den Gemeindepräsidenten (lit. c) oder Behördenmitglieder sowie Beamte, für welche die Gemeindeordnung Urnenwahl vorsieht (lit. d). Die Gemeindeordnung von K. sieht nach § 14 Abs. 1 nur für die Mitglieder des Gemeinderats und den Gemeindepräsidenten Urnenwahl vor. Die Bestimmung von § 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung, wonach «in der Regel» bei Kommissionswahlen die politischen Parteien bezüglich Mitgliederzahl und Chargierten angemessen proportional zu berücksichtigen sind, kann nicht so ausgelegt werden, dass das Proporzwahlverfahren anzuwenden wäre, da die Parteistärke nur «in der Regel», jedoch nicht zwingend proportional einzubeziehen ist.

3.3.2 Somit besteht keine gesetzliche Bestimmung, wonach für die Wahl der Kommissionsmitglieder das Proporzwahlverfahren vorgesehen wäre, weshalb die allgemeine Bestimmung von § 29 GpR zur Anwendung kommt, welche das Majorzverfahren für alle übrigen Wahlen vorsieht. Damit ist die Wahl der Mitglieder der Versorgungsund Umweltkommission im Majorzverfahren nicht zu beanstanden.

3.4.1 Zu prüfen ist jedoch weiter, ob die Wahl der Mitglieder in die Versorgungs-/Umweltkommission rechtmässig erfolgt sei, oder ob gegen § 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung verstossen worden sei.

3.4.2 In die Versorgungs-/Umweltkommission hat der Gemeinderat von den sechs zur Wahl stehenden Kandidatinnen und Kandidaten ein Mitglied der Partei A., eines der Partei B., eines der Partei C. und zwei der Partei D. gewählt. Die Kandidatin der Partei E. wurde nicht gewählt, obwohl die Partei E., wie vom Beschwerdeführer vorgebracht, die zweitstärkste Partei in der Gemeinde sein soll und die Partei D. die mit Abstand kleinste Partei sei. Demnach wurden die Kommissionsmitglieder der Versorgungs-/Umweltkommission nicht proportional zur Stärke der politischen Parteien verteilt.

3.4.3 Der Ausdruck «in der Regel» stellt einen auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff dar, dessen Auslegung grundsätzlich der Gemeinde obliegt. Diese ist nämlich in der Setzung und Anwendung ihrer eigenen Gemeindeordnung grundsätzlich autonom, weshalb vorliegend eine Überprüfung lediglich unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots nach Art. 9 der Bundesverfassung (BV, SR 101) erfolgen kann.

3.4.4 Im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet der Ausdruck «in der Regel» etwa «normalerweise», «im Allgemeinen», «meistens» oder «für gewöhnlich». «In der Regel» kann jedoch nicht so verstanden werden, wie vom Beschwerdeführer unter anderem vorgebracht, dass es «durchwegs» oder «ohne Ausnahme» bedeuten würde. «In der Regel» suggeriert gerade, dass zwar normalerweise der Regel zu folgen ist, es aber auch Ausnahmen geben kann, welche von der Regel abweichen. Indem vorliegend von der Regel abgewichen wurde und die Kommissionsmitglieder nicht proportional zu den Parteistärken gewählt wurden, ist deshalb noch kein Normenverstoss gegeben – insbesondere, nachdem der Gemeinderat in seinem Sitzungsprotokoll festgehalten hat, es seien jene Personen zu wählen, welche für die zu erfüllende Aufgabe geeignet seien, und nur «sofern möglich» auch die Proportionalität zur Parteistärke zu berücksichtigen sei, was der Regelung von Art. 60 Satz 1 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) entspricht, wonach öffentliche Ämter durch die am besten geeigneten Personen zu besetzen sind.

Zwar sah der Regierungsrat in seinem Entscheid (GER 1998 Nr.

5) Art. 60 KV verletzt – welcher in Satz 2 festhält, nach Möglichkeit seien die verschiedenen Bevölkerungskreise, namentlich die Regionen und die politischen Richtungen, angemessen zu berücksichtigen – wenn in einer fünfköpfigen Kommission die stärkste Fraktion nicht mit mindestens einem Mitglied vertreten sei (GER 1998 Nr. 5 E. 2.2), doch wurde er dafür vom Bundesgericht kritisiert, welches der Bestimmung von Art. 60 KV lediglich die Bedeutung einer Programmvorschrift beimisst und angibt, in Anbetracht ihrer Unbestimmtheit und ihres Mangels an Justiziabilität könne dieser Bestimmung nicht der Charakter eines verfassungsmässigen Rechts zugesprochen werden (vgl. BGE 131 I 366 E. 2.4/2.5).

Auch in einem älteren Entscheid über die altrechtliche Bestimmung von Art. 11 aKV, wonach «die verschiedenen Parteirichtungen möglichst berücksichtigt» werden sollen, erkannte das Bundesgericht keinen Rechtsanspruch auf angemessene Vertretung entsprechend der Parteistärke (vgl. BGE 112 Ia 174 E. 3). Diese Rechtsprechung ist auch auf § 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung von K. anwendbar, weshalb daraus kein Rechtsanspruch auf proportionale Vertretung der politischen Parteien in den Kommissionen abgeleitet werden kann und der Gemeinderat nicht in Willkür verfallen und nicht gegen § 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung verstossen hat, indem er die Mitglieder der Versorgungs-/Umweltkommission nicht proportional zu den Parteistärken gewählt hat.

3.4.5 In einem Luzerner-Fall, wobei § 96 der Luzerner Staatsverfassung (ohne den Zusatz «in der Regel») bestimmt, es sei «auf die Vertretung der politischen Parteien angemessen Rücksicht zu nehmen», führte das Bundesgericht aus, eine Verletzung dieser Bestimmung könne nur angenommen werden, wenn eine erhebliche Minderheit dauernd und bei mehreren Gelegenheiten, also systematisch übergangen werde (vgl. ZBl 1994 S. 366 ff.). Vorliegend kann jedoch kein systematisches Übergehen der Kandidaten der Partei E. geltend gemacht werden. Laut dem Protokoll der Gemeinderatssitzung wurden nämlich sowohl in die Bau-/Planungskommission, die Sicherheitskommission, als auch in die Finanzkommission und als Wahlhelfende ins Wahlbüro die von der Partei E. vorgeschlagenen Kandidaten gewählt.

*Verwaltungsgericht, Urteil vom

28. November 2013 (VWBES.2013.424)*