Municipal Autonomy and Zoning Ordinance Interpretation

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VVGE 1995/96 Nr. 35, S. 115:

Art. 76 Abs. 2 Ziff. 4 und Art. 89 Abs. 1 KV; Art. 11 Abs. 2 Bst. a BauR Giswil.

Der Regierungsrat darf eine Aufsichtsbeschwerde zum Anlass nehmen, nicht angefochtene Teile des Dispositivs eines erstinstanzlichen Verwaltungsentscheides zu überprüfen (Erw. 1).

Die Auslegung von Art. 11 Abs. 2 Bst. a BauR Giswil, wonach bei der Berechnung der Ausnützungsziffer nur Flächen von einer gewissen Wichtigkeit als nicht anrechenbare Flächen gelten, ist im Lichte einer autonomen Gemeindesatzung vertretbar (Erw. 2 und 3).

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 27. Januar 1995

Aus den Erwägungen:

1.a) ... Es stellt sich in erster Linie die Frage, ob der Regierungsrat - veranlasst durch eine Aufsichtsbeschwerde - in seiner Eigenschaft als Aufsichtsbehörde über die Gemeinden (Art. 76 Abs. 2 Ziff. 4 und Art. 89 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968, KV, LB XIII, 1) befugt war, einen nicht angefochtenen und infolgedessen in formelle Rechtskraft erwachsenen Teil der angefochtenen Verfügung aufzugreifen und aufzuheben.

b) Rekursentscheidungen, namentlich Urteile von Verwaltungsgerichten, sind unter Vorbehalt von Revisionsgründen der materiellen Rechtskraft zugänglich und grundsätzlich unabänderlich (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung Ergänzungsband, Nr. 41 B VII, mit Hinweisen). Dem aufsichtsrechtlichen Einschreiten gegen den erstinstanzlichen Verwaltungsentscheid stand vorliegend keine materielle Rechtskraft entgegen. Während das Eingreifen der Aufsichtsbehörde vor Ablauf der Rechtsmittelfrist nicht den strengen Widerrufsvoraussetzungen unterworfen ist, kann sie bei formell rechtskräftigen Verfügungen nur (aber immerhin) nach den Grundsätzen des Widerrufs intervenieren, d.h. wenn einer aufsichtsrechtlichen Anordnung nicht inzwischen entstandene schützenswerte Rechtspositionen entgegenstehen (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 41 B I; VVGE 1985/86 Nr. 7 Erw. 4, 1983/84, Nr. 7). Davon konnte vorliegend aufgrund des Verfahrensstandes nicht die Rede sein. Immerhin darf die Aufsichtsbehörde formell rechtskräftige Verfügungen oder Entscheide einer unteren Behörde nach ständiger Rechtsprechung nur dann aufheben, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet worden sind (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 145 B III, mit Hinweisen; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, 121). Gegebenenfalls hat die Aufsichtsbehörde die Grundsätze der Gemeindeautonomie zu beachten.

c) Im Lichte dieser Grundsätze war es daher dem Regierungsrat als Aufsichtsbehörde nicht von vorneherein verwehrt, sich mit den formell rechtskräftigen, aber der materiellen Rechtskraft nicht teilhaftigen Teilen des Dispositivs des Gemeinderatsentscheides vom 7. Februar 1994 zu befassen. Insoweit ist es nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat eine blosse Aufsichtsbeschwerde zum Anlass genommen hat, nicht angefochtene Teile des Dispositivs einer Überprüfung zu unterziehen.

2. Die zur Diskussion stehende Bestimmung von Art. 11 Abs. 1 bzw. 2 Bst. a des Baureglementes der Gemeinde Giswil vom 1. Dezember 1992 lautet wie folgt:

"Als anrechenbare Grundstückfläche gilt die vermessene, eingezonte Parzellenfläche.

Nicht anberechnet werden:

a. bestehende oder in einem genehmigten Quartierplan, Umlegungsplan, Strassenprojekt vorgesehene Fahrbahn- und Trottoirflächen,"

Bei den die Ausnützungsziffer regelnden Bestimmungen der kommunalen Baureglemente handelt es sich um autonomes Gemeinderecht (VVGE 1989/90, Nr. 52 Erw. 6). Ist eine Gemeinde nach dem massgebenden kantonalen Recht in einem Sachbereich autonom und namentlich nur einer Rechtskontrolle unterworfen (Art. 89 Abs. 1 KV), so kann sie bei Ermessensfragen und bei der Auslegung der im autonomen Recht enthaltenen unbestimmten Gesetzesbegriffe beanspruchen, dass die kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis nicht überschreite oder dass sie bei der Anwendung der den betreffenden Sachbereich ordnenden Normen nicht in Willkür verfalle (BGE 118 Ia 446 Erw. 3b, mit Hinweisen; VVGE 1989/90, Nr. 52 Erw. 3). Dies gilt selbstverständlich auch bei aufsichtsrechtlichen Interventionen gegen formell rechtskräftige Entscheide.

3. Die umstrittene Bestimmung unterscheidet nicht zwischen wichtigen und unwichtigen Fahrbahn- und Trottoirflächen. Immerhin zeigt die im Zusammenhang mit noch nicht bestehenden, aber projektierten Flächen verwendete Formulierung - es muss sich um in einem Quartierplan, Umlegungsplan oder Strassenprojekt vorgesehene Flächen handeln -, dass nicht einfach jede mit einem Fahrzeug befahrbare Grundstücksfläche darunter fallen soll. Dies muss analog auch für bestehende Flächen gelten, da nicht zu sehen ist, weshalb hinsichtlich der Anrechenbarkeit ein Unterschied bestehen sollte je nach dem, ob eine Fläche bereits besteht oder erst projektiert ist. Schon aus diesem Grunde ist zumindest zweifelhaft, ob jede befahrbare Fläche, ungeachtet ihrer Bedeutung, und namentlich jede grundstücksinterne Erschliessung, die lediglich als Zufahrt dient, unter Art. 11 Abs. 2 Bst. a BauR fällt.

Wenn daher der Gemeinderat bei dieser Ausgangslage die umstrittene Bestimmung dahingehend auslegte, dass nicht alle Flächen auf Baugrundstücken, die mit Fahrzeugen befahrbar sind und zu diesem Zweck beispielsweise mit einem besonderen Belag versehen wurden, als nicht anrechenbare Flächen gelten, sondern nur jene von einer gewissen Wichtigkeit, so ist dies namentlich im Lichte einer autonomen Gemeindesatzung vertretbar. Es kann nicht gesagt werden, dass eine Auslegung, wonach blosse grundstücksinterne Zufahrten zu Häusern, Garagen, Parkflächen oder unterirdische Parkanlagen keine nicht anrechenbaren Fahrbahnflächen sind, geradezu unhaltbar sei (vgl. auch Friedrich/Spühler/Krebs, Bauordnung der Stadt Winterthur, Winterthur 1970, 69). Weder liegt eine Verletzung klaren Rechts vor, noch wurden öffentliche Interessen offensichtlich missachtet. Da sich die vom Regierungsrat vorgenommene Auslegung, die unterschiedslos sämtliche befahrbaren Flächen auf einem Baugrundstück unter die umstrittene Bestimmung subsumiert, weder aus dem Wortlaut noch dem Wortsinn der Bestimmung zwingend ergibt, wurde durch den angefochtenen Entscheid im Ergebnis auch die Gemeindeautonomie verletzt. Dies alles führt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides in den umstrittenen Punkten und zur Gutheissung der Beschwerde.

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