Master Plans and Individual Rights in Municipal Development

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VVGE 1989/90 Nr. 19, S. 44:

a) Art. 22 BauG.

Die Gemeinden sind befugt, Richtpläne zu erlassen (Erw. 2).

b) Art. 12 VV zum BauG.

Die unmittelbare Anfechtung der Richtpläne ist ausgeschlossen (Erw. 3).

c) Art. 4 RPG; Art. 22 BauG.

Das rechtliche Gehör im Richtplanverfahren verlangt lediglich, dass die Behörde über Ziele und Ablauf der Planung orientiert und Anregungen entgegennimmt (Erw. 4).

Entscheid des Regierungsrates vom 11. Dezember 1990 (Nr. 888).

Aus den Erwägungen:

2. Die Beschwerde richtet sich gegen den kommunalen Richtplan 1:2000 der Bezirksgemeinde Kägiswil, der in der Zeit vom 22. September bis 11. Oktober 1989 öffentlich aufgelegen ist. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und verlangt die Durchführung eines Augenscheins.

Das RPG sieht in den Art. 6 bis 12 Richtpläne der Kantone vor. Das kantonale Planungsrecht kann Pläne dieser Gattung auch auf der Ebene von Regionen und Gemeinden vorsehen. Art. 20 BauG sieht vor, dass die Gemeinden ermächtigt sind, Baureglemente, Bebauungspläne und Teilbebauungspläne aufzustellen, wobei die Bebauungspläne die Grundzüge der künftigen Entwicklung der Gemeinde bestimmen (Art. 22 BauG). Ausdrücklich werden Gemeinderichtpläne nur in Art. 22 Ziff. 6 BauG erwähnt. Die Bezirksgemeinde Kägiswil hat somit mit dem Erlass eines Richtplanes von einer ihr zustehenden Befugnis Gebrauch gemacht.

Bei den Richtplänen handelt es sich stets um rein programmatische, für die Grundeigentümer nicht unmittelbar rechtswirksame Instrumente, um Vorstufen im zwei- oder mehrstufigen Planverfahren (ZBl 82/1981, 267 f.), um Ermessensdirektiven für nachgehende Planungen. Richtpläne bringen die Auffassung der sie erlassenden Behörden zum Ausdruck, in welcher Richtung sich die Gemeinden in Zukunft entwickeln sollen. Somit bilden sie die Grundlagen für spätere allgemeinverbindliche Nutzungspläne (BGE 102 Ia 172); sie sind ein wichtiges Lenkungs- und Koordinierungsmittel (BGE 105 Ia 228). Die Richtpläne sind nur mittelbar verbindlich, nämlich nur für die Behörden des Bundes, der Kantone, der Gemeinden sowie für öffentlich-rechtliche Körperschaften und private Organisationen, die mit Aufgaben der Raumplanung betraut sind (Art. 9 RPG). Die Richtpläne enthalten somit keine für die Grundeigentümer rechtswirksamen Anordnungen über die zulässige Nutzung des Bodens und sollten daher möglichst parzellenbezogene Aussagen vermeiden (BGE 105 Ia 227).

3. Zu prüfen ist zunächst, inwieweit dem Beschwerdeführer ein Rechtsschutz bezüglich der Richtpläne zusteht. Bundesrechtlich ist kein eigentliches Rechtsmittel gegen die Richtplanung vorgesehen. Art. 33 und 34 RPG sehen ein Rechtsmittel nur gegen Nutzungspläne und Verfügungen vor. Beim Erlass des neuen RPG wurde bewusst darauf verzichtet, von Bundesrechts wegen die Möglichkeit der unmittelbaren Anfechtung der Richtpläne in einem Rechtsmittelverfahren vorzuschreiben (Botschaft des Bundesrates zum RPG, BBl 1978 I, 1021, zu Art. 10). Aber auch das kantonale Recht kennt kein Rechtsmittel gegen Richtpläne. Art. 11 und 13 der Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 18. April 1972 sieht nur eine Einsprachemöglichkeit - im Rahmen der Bauplanung - für Baureglemente, Bebauungs- und Teilbebauungspläne vor. Soweit sich die Beschwerde gegen den Richtplan richtet, ist darauf nicht einzutreten.

4. Somit bleibt zu untersuchen, ob der Beschwerdeführer im Richtplanverfahren einen Anspruch auf rechtliches Gehör zu seinen Gunsten ableiten kann. Der Umfang des rechtlichen Gehörs wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Das kantonale Baugesetz sowie die entsprechende Vollziehungsverordnung sagen diesbezüglich nichts aus. Das Bundesrecht schreibt hingegen in Art. 4 RPG vor, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen zu unterrichten haben. Sie haben auch dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Zum mindesten haben sie Vorschläge entgegenzunehmen, Planentwürfe zu allgemeiner Ansichtsäusserung freizugeben und in beiden Fällen Vorschläge und Einwände materiell - wenn auch kurz - zu beantworten (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 4 N 10). Dieser Minimalforderung ist der Bezirksgemeinderat nachgekommen, indem er die Einwände des Beschwerdeführers zur Kenntnis genommen und beantwortet hat. Ein Anspruch auf rechtliches Gehör im eigentlichen Sinne kann aber aus Art. 4 RPG nicht abgeleitet werden (Walter Haller, Das rechtliche Gehör bei der Festsetzung von Raumplänen, in: Festschrift für Otto Kaufmann, Bern/Stuttgart 1989, "Aktuelle Probleme des Staats- und Verwaltungsrechts", 370). Der Rechtsschutz im Raumplanungsrecht wird bundesrechtlich durch Art. 33 und 34 RPG, die wie erwähnt auf Richtpläne keine Anwendung finden, in Verbindung mit Art. 4 BV gewährleistet (BGE 111 Ia 169).

Durch den Richtplan wird der Einzelne wegen der "blossen Behördenverbindlichkeit" (siehe Erw. 2) selbst nicht unmittelbar betroffen. Richtplan-Festlegungen werden erst durch den Nutzungsplan in grundeigentümerverbindliche Anordnungen übergeführt. Deshalb ist es gerechtfertigt und dem Rechtsschutz genügend entsprochen, wenn Grundeigentümern und andern Betroffenen im Planungsgebiet erst im Stadium der Nutzungsplanung ein formeller Anspruch auf rechtliches Gehör zuerkannt wird. Der Anspruch, vor Erlass eines kommunalen Zonenplanes in geeigneter Form individuell angehört zu werden, insbesondere einen Augenschein zugesprochen zu bekommen, kann somit nicht auf das Verfahren der Richtplanung übertragen werden (vgl. SB 82 (1981), 277). Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet.

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VVGE

1989/90 Nr. 19